EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 28.10.2016 COM(2016) 676 final KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/83/ETY arvioinnista {SWD(2016) 336 final} {SWD(2016) 337 final} FI FI
SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO... 3 2. TAUSTA... 3 3. DIREKTIIVIN ARVIOINTI... 4 3.1 Arvioinnin laajuus... 4 3.2 Menetelmät... 4 3.3 Arvioinnin tulokset... 5 3.3.1 Sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja kilpailun vääristymisen välttäminen... 5 3.3.2 Jäsenvaltioiden budjettipoliittisten etujen turvaaminen... 6 3.3.3 Säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ja hallinnolliset rasitukset keventämismahdollisuudet... 6 3.3.4 EU:n lisäarvo lisähyödyt, joita direktiivin tavoitteiden saavuttaminen EU:n tasolla voi tuoda sidosryhmille... 7 3.3.5 Direktiivin kyky vastata jäsenvaltioiden ja talouden toimijoiden tarpeisiin... 8 3.3.6 Direktiivin 92/83/ETY säännösten johdonmukaisuus alkoholin ja alkoholijuomien valmisteveroja koskevan EU:n ja kansainvälisen lainsäädännön kanssa... 9 4. ARVIOINNIN SUOSITUKSET... 10 4.1 Arvioinnin laatu... 10 4.2 Suositukset... 10 4.3 Tilanteen säilyttäminen ennallaan... 11 4.3.1 Alkoholipitoisuuteen perustuva valmistevero... 11 4.3.2. Luokitus... 12 4.3.3 Pieniin panimoihin sovellettavat alennetut valmisteverokannat... 12 4.3.4 Pieniin tislaamoihin sovellettavat alennetut valmisteverokannat... 12 4.3.5 Tietyille tuotteille tietyissä jäsenvaltioissa myönnettävät alennetut verokannat ja verovapautukset... 12 5. LOPPUPÄÄTELMÄT... 13 LIITE I ULKOISEEN ARVIOINTIIN PERUSTUVAT SUOSITUKSET... 14 2
1. JOHDANTO Alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetun direktiivin 92/83/ETY 1, jäljempänä direktiivi 92/83/ETY, 22 artiklan 2 7 kohdan mukaan komission on tarkasteltava vuoden 2015 aikana uudelleen järjestelyä, jonka nojalla henkilökohtaiseen kulutukseen valmistettuun alkoholiin sovelletaan Unkarissa, Romaniassa ja Slovakiassa alennettua valmisteverokantaa, ja annettava neuvostolle kertomus mahdollisista tarkistuksista. Direktiiviä ei ole arvioitu kokonaisuudessaan sen jälkeen, kun se annettiin vuonna 1992, koska direktiivi ei sisällä 22 artiklan lisäksi muuta vaatimusta tehdä säännöllistä arviointia ja antaa neuvostolle sitä koskeva kertomus. Komissio on päättänyt arvioida direktiivin kokonaan sääntelyn toimivuuden ja tuloksellisuuden (REFIT) varmistamiseksi osana parempaa sääntelyä koskevaa ohjelmaansa. Tässä kertomuksessa esitellään arvioinnin tulokset ja päätelmät sekä täytetään uudelleentarkastelua koskevat direktiivin vaatimukset. 2. TAUSTA Direktiivissä 92/83/ETY säädetään alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteita koskevat säännöt. Direktiivissä määritellään ja luokitellaan alkoholin ja alkoholijuomien eri tyypit sekä laaditaan oikeudellinen kehys eräillä aloilla myönnettäville veronalennuksille sekä verovapautuksille ja tietyille poikkeuksille. Direktiivillä pyritään varmistamaan sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, kuten välttämään kilpailuedellytysten vääristyminen, ja takaamaan tämän alan tuotteiden vapaa liikkuvuus. Komissio on sitoutunut varmistamaan, että EU:n lainsäädäntö on tarkoituksenmukaista ja sen tavoitteet saavutetaan mahdollisimman pienin kustannuksin ja rasituksin. 1 Neuvoston direktiivi 92/83/ETY, annettu 19 päivänä lokakuuta 1992, alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta. 2 22 artiklan 7 kohdan mukaan Unkari, Romania ja Slovakia saavat soveltaa alennettua valmisteverokantaa hedelmänviljelijöiden sellaisten tislaamojen tuottamaan etyylialkoholiin, jotka tuottavat vuosittain yli 10 hehtolitraa etyylialkoholia hedelmänviljelijöiden kotitalouksien niille toimittamista hedelmistä. Soveltaminen rajoitetaan koskemaan enintään 50:tä litraa hedelmistä valmistettua tislattua alkoholia kotitaloutta kohden vuodessa, ja kyseisen alkoholin on oltava tarkoitettu yksinomaan kotitalouden omaan kulutukseen. 3
3. DIREKTIIVIN ARVIOINTI Komissio käynnisti direktiivin toimivuuden arvioinnin, jonka tueksi teetettiin laaja ulkopuolinen selvitys, jäljempänä selvitys 3. Jäsenvaltioiden kuulemisen perusteella sovittiin, että arvioinnissa tulisi pyrkiä selvittämään, aiheuttaako direktiivi tarpeettomia hallinnollisia kustannuksia ja rasituksia kansallisille viranomaisille ja talouden toimijoille. Lisäksi sovittiin, että arvioinnissa olisi yksilöitävä seikkoja, joita voisi olla syytä arvioida tarkemmin alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen kantamista koskevien säännösten noudattamista ja tällaisen veronkannon turvallisuutta koskevan vaikutustenarvioinnin yhteydessä. Arviointi käynnistyi joulukuussa 2014 ja valmistui heinäkuussa 2016. Arvioinnin toteuttamista valvoi ohjausryhmä, johon osallistui henkilöstöä kaikista asianomaisista komission yksiköistä. Arvioinnissa noudatetaan 19. toukokuuta 2015 hyväksyttyjä parempaa sääntelyä koskevia uusia suuntaviivoja 4 ja niihin sisältyvää viittä arviointikriteeriä, jotka ovat vaikuttavuus, tehokkuus, merkittävyys, johdonmukaisuus ja EU:n lisäarvo. Sidosryhmien näkemykset kerättiin kohdennetuilla kyselytutkimuksilla ja myös julkisella kuulemisella. Arviointi on esitelty tarkemmin oheisessa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. 3.1 ARVIOINNIN LAAJUUS Arvioinnissa tarkastellaan takautuvasti direktiivin toimivuutta olemassa olevan yleisen oikeudellisen kehyksen puitteissa. Arviointi kattaa kaikki direktiivin säännökset, muun muassa valmisteverotuksessa käytettävät alkoholijuomien eri luokkien määritelmät, alennetut verokannat, verovapautukset ja muut säännökset. Kertomuksessa käsitellään yksinomaan alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteita; arvioinnin tuloksia ei verrata tai yhdistetä millään tavoin alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen määrien lähentämisestä annetun direktiivin 92/84/ETY, jäljempänä direktiivi 92/84/ETY, vaatimuksiin. 3.2 MENETELMÄT Arvioinnin tueksi teetettiin laaja ulkopuolinen selvitys, johon sisältyi asiakirjatutkimus kysely, jonka vastausaika oli elokuusta marraskuuhun 2015 ja joka osoitettiin jäsenvaltioille (kaikki 28 valtiota vastasivat), talouden toimijoille (323 vastausta) ja yleisölle / EU:n kansalaisille (328 vastausta) viisi kohdennettua tapaustutkimusta, joissa tarkasteltiin alkoholijuomien luokittelua verotustarkoituksessa, alennettujen valmisteverokantojen soveltamista pieniin tuottajiin, denaturoitua alkoholia koskevien verovapautusten toimivuutta, tuottajien henkilökohtaista kulutusta koskevia verovapautuksia sekä direktiivin ja terveysnäkökohtien välistä johdonmukaisuutta jäsenvaltioiden viranomaisten (vero-, 3 https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp CIRCABC on yhteenliittymä, jota johtavat Ramboll Management Consulting AS, Coffey ja Europe Economics. 4 http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm 4
tulli- ja finanssi- ja terveysviranomaisten) ja alkoholimarkkinoilla toimivien talouden toimijoiden ja/tai yhdistysten kannalta kerättyjen tietojen ja palautteen triangulaatio ja analyysi ongelmien ratkaisemiseksi laaditut suositukset. 3.3 ARVIOINNIN TULOKSET 3.3.1 Sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja kilpailun vääristymisen välttäminen Sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan katsotaan edellyttävän alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteiden yhteydessä kolmea keskeistä tekijää: i) selkeät ja yhdenmukaiset puitteet alkoholista ja alkoholijuomista maksettaville valmisteveroille ii) tasapuoliset toimintaedellytykset talouden toimijoiden välisessä kilpailussa iii) vähäinen valmisteveron kiertämisen riski. Direktiivin todettiin kokonaisuudessaan olevan osittain vaikuttava näiden kolmen tavoitteen saavuttamisessa. Rakenteiden yhdenmukaistamisen, valmisteverokantojen lähentämisen ja valmisteveron soveltamisalueen määrittelemisen ansiosta direktiivi mahdollistaa yleisellä tasolla EU:n sisäisen kaupan ilman merkittäviä veroista johtuvia kaupan esteitä tai samalla toimialalla toimivien talouden toimijoiden välisiä huomattavia kilpailun häiriöitä. Direktiivissä jaetaan alkoholijuomien verotus onnistuneesti direktiivissä 92/84/ETY määritettyihin luokkiin; direktiivissä 92/84/ETY vahvistetaan puolestaan vähimmäisvalmisteverokannat. Säännöt alennettujen valmisteverokantojen myöntämisestä pienille tuottajille tai miedoille alkoholituotteille ovat selkeät. Tämä tarjoaa johdonmukaiset puitteet alkoholin verotukselle. Myönteisestä yleisarviosta huolimatta direktiivin todettiin sisältävän useita kohtia, jotka eivät tarjoa riittävää oikeudellista selkeyttä, mikä puolestaan aiheuttaa sisämarkkinoiden toimintaa haittaavia ongelmia. Joidenkin (kullakin tuotealalla ehkä satojenkin) tuotteiden luokitus jää epäselväksi, sillä tuotteet voisivat sopia mihin tahansa useista luokista. Tämä johtaa erilaiseen kohteluun eri jäsenvaltioissa ja vaikeuksiin kuljetettaessa näitä tuotteita jäsenvaltiosta toiseen. Myös denaturoidun alkoholin verovapautusta koskevien säännösten tulkinnassa esiin tulleet ongelmat heikentävät sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa, sillä verovapautuksen edellytykset vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. Sääntöjä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa eri tavoin. Jäsenvaltioiden käytännöt vaihtelevat esimerkiksi sen suhteen, miten yhden jäsenvaltion hyväksymä formulointi tunnustetaan toisella alueella, voidaanko jäsenvaltiossa valmistaa toisen jäsenvaltion hyväksymän formuloinnin mukaista denaturointiainetta, miten kolmansien maiden denaturointiaineiden formulointiin suhtaudutaan ja miten vastavuoroisen tunnustamisen yleistä periaatetta sovelletaan. Kun direktiivin säännöt ovat selkeät, sillä taataan samankaltaiset toimintaedellytykset talouden toimijoille kaikkialla EU:n alueella. Niiden tuotteiden verotukseen sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa samoja periaatteita. Denaturoitua alkoholia koskeviin verovapautuksiin liittyvä epäselvyys antaa jäsenvaltioille kuitenkin paljon tulkinnanvaraa. Tämä johtaa puolestaan tasapuolisen kilpailun häiriytymiseen, sillä denaturoidun alkoholin tuottajilla ja käyttäjillä on joissain jäsenvaltioissa käytettävissään paljon laajempi valikoima denaturointiaineen formulointeja kuin muissa jäsenvaltioissa. 5
Lisäksi lainsäädäntö estää jäsenvaltioita soveltamasta alennettuja valmisteverokantoja johdonmukaisesti pieniin tuottajiin kaikissa alkoholijuomaluokissa. Tämä rajoittaa jäsenvaltioiden kykyä korjata mahdollisia markkinahäiriöitä, vaikka tähän tavoitteeseen olisi muutoin perusteltua pyrkiä. 3.3.2 Jäsenvaltioiden budjettipoliittisten etujen turvaaminen Arvioinnissa tarkasteltiin jäsenvaltioiden mahdollisen valmisteverojen menetyksen suhteen seuraavia kysymyksiä: i) alkoholiin ja alkoholijuomiin liittyvät petokset ja erityisesti denaturoituun alkoholiin liittyvien petosten yleisyys ii) alkoholijuomien mahdollinen virheellinen luokittelu alempaan veroluokkaan kuin mitä jäsenvaltiot olivat tarkoittaneet. Teollisuuden käyttöön tarkoitettua denaturoitua alkoholia koskevien direktiivin säännösten tarkoituksena on taata verovapautuksen luotettavuus ja estää denaturoidun alkoholin muuntaminen takaisin kulutukseen soveltuvaksi alkoholiksi. Käytettävissä olevat petoksia koskevat tiedot osoittivat, että denaturoitua alkoholia koskevaan verovapautukseen liittyvät väärinkäytökset muodostavat vain hyvin pienen osan kaikista alkoholiin liittyvistä petoksista. Tämä johtuu siitä, että monet jäsenvaltiot eivät kerää ja/tai analysoi tietoja niin yksityiskohtaisesti, että niiden perusteella voitaisiin tehdä näyttöön perustuvia päätelmiä. Joissain jäsenvaltioissa tehdyt havainnot kuitenkin viittaavat siihen, ettei denaturoituun alkoholiin liittyviä petoksia voida pitää merkityksettöminä. Olisi toteutettava lisätutkimuksia yhdessä kansallisten viranomaisten kanssa esimerkiksi sellaisten terveys- ja kuluttajansuojaviranomaisten kanssa, jotka saattavat kerätä tietoja markkinoilta poistetuista laittomista tuotteista sen selvittämiseksi, johtuvatko nämä petokset direktiivin puutteista ja olisiko lisätutkimusten perusteella tarpeen määritellä denaturoitu alkoholi sekä verovapautuksen myöntämisen edellyttämät valmistus- ja käyttötavat sekä vaatia talouden toimijoita käyttämään sellaisia denaturointiaineiden formulointeja, joita ei voi poistaa tuotteesta helposti ja vähäisin kustannuksin. On selvää, että sääntöjen moniselitteisyys johtuu siitä, että direktiiviä voidaan tulkita monella tavalla. Se, onko tämä yhteydessä myös petoksiin, edellyttää muiden kuin veroviranomaisten kanssa tehtäviä tarkempia tutkimuksia. Arvioinnissa havaittiin useita eri tuotetyyppejä, joiden luokittelu ei ole yksiselitteistä ja jotka voitaisiin todennäköisesti luokitella kahteen tai useampaan veroluokkaan. Luokittelun ongelmat liittyvät pohjimmiltaan siihen, mikä on käymisen avulla valmistetun juoman oikea määritelmä. Osa käymisen avulla valmistetuista juomista (esimerkiksi viinipohjaiset juomat, joihin on lisätty etyylialkoholia) on joidenkin näkemysten mukaan valmistettu tahallisesti niin, että niiden luokittelussa voidaan käyttää hyväksi tai väärin suotuisaa veroluokkaa. Yksiselitteisten luokkamääritelmien puuttuminen voi johtaa paitsi kilpailun vääristymiseen myös jäsenvaltioiden tulojen menetyksiin. Selvityksen yhteydessä on tutkittu alustavasti, miten luokitusten erilaisuus vaikuttaa tulojen keräämiseen, mutta seuraavaksi on selvitettävä tarkemmin, miten näiden luokitusten mahdollinen muuttaminen voisi vaikuttaa EU:n 28 jäsenvaltion tämänhetkisiin tuloihin. Jatkotarkastelussa olisi tehtävä perusteellinen selvitys tärkeimmistä tuotealoista sekä jaettava ne uusiin mahdollisiin luokkiin. 3.3.3 Säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ja hallinnolliset rasitukset keventämismahdollisuudet 6
Direktiivistä 92/83/ETY ei sinällään synny talouden toimijoille lainsäädännön noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Sisällyttämällä joitain tuotteita valmisteveron soveltamisalaan direktiivi tuo nämä toimialat epäsuorasti direktiivin 2008/118/EY 5 säännösten alaisuuteen. Direktiivissä 2008/118/EY säädetään valmisteveron alaisten tavaroiden hallussapitoa ja siirtoja koskevat säännöt ja edellytykset. Direktiivin 92/83/ETY arvioinnissa on havaittu useita osa-alueita, joilla direktiivin säännösten soveltaminen aiheuttaa lisäkustannuksia sekä talouden toimijoille että jäsenvaltioille. Näin ollen direktiivin katsotaan olevan tehoton erityisesti muiden käymisen avulla valmistettujen juomien luokituksen ja denaturoituun alkoholiin sovellettavan verovapautuksen osalta. Arvioinnissa havaitut hallinnolliset ja lainsäädännön noudattamisesta aiheutuvat lisäkustannukset johtuvat ongelmista, kiistoista ja direktiivin säännösten epäjohdonmukaisesta soveltamisesta tilanteissa, joissa sidosryhmät ovat erimielisiä säännösten oikeasta kansallisesta tulkinnasta. Tätä havaintoa tukevien esimerkkien suuri määrä ja maantieteellinen laajuus antavat syytä olettaa ongelmien johtuvan siitä, että direktiivi ei ole sidosryhmille riittävän yksiselitteinen. Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikeasti luokiteltaviksi katsottujen tuotteiden luokitteluun liittyvät ongelmat ja denaturoituun alkoholiin sovellettavien vapautusten hallinta aiheuttavat lisäkustannuksia, jotka liittyvät muun muassa denaturoidun alkoholin siirroista joissain jäsenvaltioissa annettaviin suurempiin vakuuksiin, oikeudellisten riitojen ratkaisemiseen sekä hintaeroja aiheuttavaan luokitussääntöjen manipulointiin. 3.3.4 EU:n lisäarvo lisähyödyt, joita direktiivin tavoitteiden saavuttaminen EU:n tasolla voi tuoda sidosryhmille Arvioinnissa on tarkasteltu, mitä lisäarvoa saadaan aikaan vahvistamalla alkoholijuomien luokitusta koskevia EU:n yhteisiä sääntöjä, myöntämällä pienille tuottajille alennettuja valmisteverokantoja ja vapauttamalla denaturoitu alkoholi valmisteveron soveltamisalasta. Selvityksen tulokset osoittavat selvästi, että vain EU:n laajuinen järjestelmä voi taata yhtäläisyyden ja yhdenmukaiset olosuhteet, joita sisämarkkinoiden moitteeton toiminta edellyttää. Samantasoista saati parempaa vaikuttavuutta ja tehokkuutta ei olisi ollut mahdollista saavuttaa vaihtoehtoisen kahdenvälisen tai kansainvälisen lähestymistavan avulla. Lisäksi sidosryhmien erilaiset tulkinnat direktiivistä osoittavat, että sen vaikuttavuutta olisi mahdollista parantaa laajentamalla EU:n yhteistä lähestymistapaa. Kerätty näyttö osoittaa, että kaikki sidosryhmätyypit kannattavat alkoholista ja alkoholijuomista kannettavaa valmisteveroa koskevissa asioissa EU:n laajuista lähestymistapaa, joka puolestaan helpottaa kauppaa, ehkäisee kilpailun vääristymistä, vähentää hallintokustannuksia ja estää petoksia. 5 NEUVOSTON DIREKTIIVI 2008/118/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta. 7
3.3.5 Direktiivin kyky vastata jäsenvaltioiden ja talouden toimijoiden tarpeisiin Tässä osassa pyrittiin selvittämään, vastaavatko direktiivin säännökset nykymuodossaan jäsenvaltioiden ja talouden toimijoiden tarpeisiin. Selvityksessä tutkittiin i) ovatko tarpeet, joihin direktiivillä pyrittiin vastaamaan, yhä olemassa ii) kuinka paljon ja millä tavoin nämä tarpeet ovat muuttuneet iii) vastaavatko järjestelyt nykyisiin tarpeisiin. Vaikka 20 viime vuoden aikana on tapahtunut huomattavaa kehitystä sisämarkkinoiden vakiinnuttamiseksi, direktiivin tavoitteet luoda selkeä ja johdonmukainen oikeudellinen kehys, taata tasapuolinen kilpailu ja vähentää valmisteveron kiertämisen riskiä ovat yhä erittäin merkittäviä. Alkoholin ja alkoholijuomien valmisteveron kantamista koskevien yhteisten sääntöjen antaminen on tässä tilanteessa edelleen tärkeää. Selvityksessä tarkasteltiin, ovatko alkoholin valmisteverotusta koskevat jäsenvaltioiden tavoitteet muuttuneet, sillä valmisteverokannan muuttamisella saatetaan nykyään pyrkiä vaikuttamaan myös alkoholin kulutustottumuksiin. Todellisuudessa vain harvat jäsenvaltiot nostivat kansanterveydelliset tavoitteet esiin säännösten merkittävyyttä tarkasteltaessa, joten tältä osin ei voida tehdä lopullisia päätelmiä. Kansanterveydelliset näkökohdat olisi kuitenkin syytä huomioida mahdollisessa myöhemmässä käsittelyssä. Yleisesti ottaen sidosryhmät ilmoittivat direktiivin säännösten vastaavan niiden tarpeisiin. Alkoholin ja alkoholijuomien jakaminen eri luokkiin valmisteveron kantamiseksi on edelleen tarpeellista. Vaikka jotkin jäsenvaltiot (ja erityisesti tislattujen alkoholijuomien tuottajat) kannattivat alkoholipitoisuuteen perustuvaa verotusta, jossa ei käytetä erillisiä tuoteluokkia, näyttö osoittaa, että luokkien säilyttäminen on tärkeää sosiokulttuuristen perinteiden säilyttämisen kannalta (esimerkiksi sellaisten perinteisten tuotteiden tuotannon ja kulutuksen jatkumiseksi, jotka valmistetaan usein tietyllä alueella kasvatetuista luonnollisista ainesosista) sekä työpaikkojen, käytäntöjen ja perinteisen käsityötaidon luomisen ja säilyttämisen kannalta. Selvityksessä todetaan, että joitain direktiivin säännöksistä ei ilmeisesti enää tarvita, kuten Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevan 28 artiklan 6 säännöksiä, joita Yhdistynyt kuningaskunta ei enää sovella. Yhdistynyt kuningaskunta on ilmoittanut katsovansa, että säännös ei vastaa sen nykyisiä tarpeita. Selkeyden vuoksi säännös voidaan poistaa direktiivin 92/83/ETY mahdollisen tarkistamisen yhteydessä. Koska useat jäsenvaltiot ovat lisäksi asettaneet viinille positiivisen valmisteveron, viinin ja muiden käymisen avulla valmistettujen juomien pienten tuottajien jättäminen alennettujen valmisteverokantojen ulkopuolelle ei ole enää perusteltua. 6 Yhdistynyt kuningaskunta ei enää myönnä verovapautusta aromaattiselle bitterille, jonka todellinen alkoholipitoisuus on 44,2 49,2 tilavuusprosenttia, joka sisältää 1,5 6 painoprosenttia gentiania, mausteita ja muita aromaattisia ainesosia sekä 4 10 painoprosenttia sokeria ja joka toimitetaan enintään 0,2 litraa tuotetta sisältävissä astioissa, eikä tiivistettyyn mallasjuomaan, jonka vierteen tiheys ennen käymistä on ollut vähintään 1 200 (47 platoastetta) alkuperäisestä tiheydestä. 8
Myös alennettujen valmisteverokantojen soveltaminen mietoihin alkoholituotteisiin asetettiin kyseenalaiseksi. Vaikutustenarvioinnin yhteydessä olisi toteutettava tarkempi analyysi, jonka perusteella voidaan tehdä päätelmiä siitä, vastaavatko nämä alennetut valmisteverokannat terveyspoliittisiin tavoitteisiin liittyviä kansallisia käytäntöjä ja saavutetaanko niillä mitään direktiivissä määritellyistä ja arviointikriteereissä todetuista yleistavoitteista. Erityisesti olisi huomioitava, että jäsenvaltiot soveltavat alennettuja valmisteverokantoja harvoin välituotteisiin ja etyylialkoholiin. Ne saattavat itse asiassa horjuttaa säännöksen tavoitteita lähtökohtaisesti, sillä ne voivat tahattomasti lisätä sellaisen tuotteen kulutusta, johon sovelletaan omassa veroluokassaan alempaa valmisteverokantaa, vaikka sen alkoholipitoisuus olisi todellisuudessa korkeampi kuin toiseen veroluokkaan kuuluvan samankaltaisen tuotteen. 3.3.6 Direktiivin 92/83/ETY säännösten johdonmukaisuus alkoholin ja alkoholijuomien valmisteveroja koskevan EU:n ja kansainvälisen lainsäädännön kanssa Arvioinnissa tarkasteltiin direktiivin ulkoista johdonmukaisuutta EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten kanssa. Koska direktiivin antamisesta on kulunut jo yli 20 vuotta, sitä täydentävään lainsäädäntöön on tehty joitain muutoksia. Nämä muutokset eivät kuitenkaan heikennä säännösten johdonmukaisuutta. Vaikka direktiivissä on useita päivittämistä vaativia viittauksia muihin EU:n säännöksiin ja CN-koodeihin, esiintuotujen epäjohdonmukaisuuksien ei ilmoitettu aiheuttavan merkittäviä käytännön ongelmia kahta jäljempänä kuvattua seikkaa lukuun ottamatta. Arvioinnissa tuli esiin kaksi johdonmukaisuuteen liittyvää seikkaa, jotka aiheuttavat ongelmia talouden toimijoille. Toinen niistä on denaturoidun alkoholin CN-koodit ja toinen viinin lähtöaineiden käsittely: Jäsenvaltiot eivät käytä denaturoituun alkoholiin liittyviä CN-koodeja yhdenmukaisesti. Denaturoidulla alkoholilla on oma CN-koodi (2207 20), mutta käytössä on myös monia muita koodeja, joihin luokitellaan tiettyjä denaturoitua alkoholia mahdollisesti sisältäviä tuotteita. Tämä voi vaikuttaa näiden tuotteiden siirtoihin sovellettaviin edellytyksiin sekä jäsenvaltioiden mahdollisuuteen seurata ja valvoa tuotteiden siirtoja. Kaksi jäsenvaltiota ilmoitti ongelmista, jotka liittyvät viinin lähtöaineiden (eli rypäleen puristemehun ja muiden viiniksi jalostettavien mehujen) käsittelyyn. Niitä ei määritellä direktiivissä valmisteveron alaisiksi tuotteiksi, mutta (kyseisissä jäsenvaltioissa) on käytäntönä, että ne voidaan siirtää valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmän (EMCS) puitteissa. Tätä koskevaa oikeudellista velvoitetta ei tällä hetkellä ole. Tarkastelussa ei tullut esiin direktiivin ja kansainvälisten sopimusten välisiä epäjohdonmukaisuuksia. 9
4. ARVIOINNIN SUOSITUKSET 4.1 ARVIOINNIN LAATU Komissio on tarkastellut arviointia tukevaa selvitystä huolellisesti ja ottanut huomioon myös sidosryhmiltä saadun palautteen. Arviointiryhmä suoritti työnsä parempaa sääntelyä koskevien komission suuntaviivojen mukaisesti. 7 Selvityksessä tehdyt arviot ja päätelmät on johdettu suoraan kerättyyn näyttöön perustuvista havainnoista. Tulosten luotettavuuden varmistamiseksi selvityksessä on käytetty useita tiedonkeruumenetelmiä, kuten kyselytutkimuksia, haastatteluja, asiakirjatutkimusta ja tapaustutkimuksia. Komissio on yleisesti pitänyt tällaista menetelmien yhdistelmää riittävänä. 4.2 SUOSITUKSET Arvioijat ovat kerätyn näytön perusteella esittäneet 17 suositusta, joilla on tarkoitus parantaa alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteita koskevan sääntelykehyksen toimintaa. Suositukset on esitetty tämän kertomuksen liitteessä I. 7 http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm 10
Komissio on tutkinut kunkin suosituksen tarkoituksenmukaisuuden, ja sen mielestä seuraavat suositukset ansaitsevat jatkotarkastelua. Tämän arviointikertomuksen tarkoituksena ei ole kuitenkaan antaa suosituksia tulevia toimia varten. Näin ollen komissio tekee seuraavan alustavan arvioinnin. Tulevia toimia koskevat lopulliset päätelmät tehdään Euroopan parlamentin, neuvoston, sidosryhmien ja muiden asianomaisten osapuolten mahdollisen palautteen perusteella. Suosituksissa 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 ja 10 ehdotetaan määritelmien tarkentamista ja lainsäädännön selkeyttämistä oikeudellisen epävarmuuden vähentämiseksi sekä jäsenvaltioiden eriävien menettelytapojen ja sisämarkkinoiden vääristymien välttämiseksi. Näiden suositusten käsittely vaikuttaisi muiden suositusten työparametreihin, joten ne voitaisiin asettaa etusijalle. Suositusten 9, 11, 12 ja 13 tarkoituksena on käynnistää lisätutkimuksia soveltamisalan laajentamisen ja/tai näillä aloilla tehtävien parannusten vaikutuksista. Suositukset 14, 15 ja 16 koskevat pieniä teknisiä muutoksia, jotka voitaisiin tehdä direktiivin mahdollisen tarkistuksen yhteydessä. Muiden suositusten katsotaan jäävän neuvoston direktiivin 92/83/ETY mahdollisen tarkistuksen ulkopuolelle tai liittyvän siihen vain välillisesti. Tällaisia ovat muun muassa seuraavat suositukset: Suositus 2 koskee enemmän valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä 16 päivänä joulukuuta 2008 annettua neuvoston direktiiviä 2008/118/EY. Suositus 17 koskee viinin lähtöaineiden, kuten viinirypälemehun ja rypäleen puristemehun, valmisteveroa. Suosituksella ei ole perustaa direktiivissä 92/83/ETY eikä direktiivissä 2008/118/EY, sillä viinin lähtöaineet eivät ole valmisteveron alaisia tuotteita. Sen vuoksi hallussapitoa ja siirtoja koskevia säännöksiä ei voida laajentaa kattamaan niitä, eikä niille voida määrittää sekundaarilainsäädäntöön nojautuvaa oikeusperustaa myöskään direktiivissä 92/83/ETY tai direktiivissä 92/84/ETY alkoholiverotuksen osalta. 4.3 TILANTEEN SÄILYTTÄMINEN ENNALLAAN Liitteessä I esitettyjen ja edellisessä osiossa kuvattujen toimintasuositusten lisäksi arvioijat esittivät suosituksia tilanteen säilyttämiseksi ennallaan joillain aloilla. Nämä alat luetellaan ja esitellään tässä osiossa. 4.3.1 Alkoholipitoisuuteen perustuva valmistevero 11
4.3.2. Luokitus Valmisteverotuksessa käytettävä alkoholijuomien nykyinen luokitusjärjestelmä sallii jäsenvaltioiden käyttää EU:n sääntöjä niiden pyrkiessä saavuttamaan moniulotteisia kansallisia poliittisia päämääriä, joihin sisältyy sekä taloudellisia että kansanterveydellisiä tavoitteita. Useiden sidosryhmien mielestä alkoholijuomien valmisteverojen rakenteita voitaisiin yksinkertaistaa siten, että veroa sovelletaan tasapuolisesti kaikkiin valmisteveron alaisiin alkoholijuomiin niiden alkoholipitoisuuden perusteella. Ei vaikuta kuitenkaan todennäköiseltä, että näin perustavanlaatuista valmisteverojen rakenteiden muutosta, joka edellyttäisi nykyisten valmisteveroluokkien poistamista ja valmisteveron liittämistä alkoholipitoisuuteen, olisi mahdollista toteuttaa kaikkien asianomaisten sidosryhmien kannalta tyydyttävin tuloksin. Koska enemmistö jäsenvaltioista ja muista sidosryhmistä on vahvasti nykytilanteen säilyttämisen kannalla ja koska järjestelmän muuttamisen myönteisistä tai kielteisistä vaikutuksista ei ole varmuutta, komission lienee parempi keskittyä järjestelmän toimivuuden parantamiseen sen nykyisissä puitteissa. 4.3.3 Pieniin panimoihin sovellettavat alennetut valmisteverokannat Tutkimuksissa on havaittu, että kaikki jäsenvaltiot eivät käytä 4 artiklan 1 kohtaa koko 200 000 hehtolitran osalta. Useimmat jäsenvaltiot soveltavat kuitenkin pieniin panimoihin alennettuja valmisteverokantoja; vain kaksi jäsenvaltiota ilmaisi olevansa tyytymättömiä nykyiseen raja-arvoon. Saatavilla oleva näyttö ei viittaa siihen, että jäsenvaltiot, jotka eivät hyödynnä säännöstä täysimääräisesti, kärsisivät kohtuuttomia haittoja säännöksen soveltamisesta muissa jäsenvaltioissa. Koska säännöksen muuttamisesta ei myöskään ole riittävää yksimielisyyttä, voimassa olevat raja-arvot voitaneen säilyttää ennallaan. 4.3.4 Pieniin tislaamoihin sovellettavat alennetut valmisteverokannat Arvioinnin yhteydessä toteutetut tutkimukset viittaavat siihen, että pienten tislaamojen tuotannolle asetettu puhtaan alkoholin 10 hehtolitran enimmäismäärä (erityistapauksissa 20 hehtolitraa), jonka jäädessä täyttymättä jäsenvaltiot voivat soveltaa alennettuja valmisteverokantoja (22 artiklan 1 kohta), saattaa olla liian pieni, jotta sillä olisi merkittävä vaikutus sisämarkkinoilla. Tästä syystä enimmäismäärää voi olla syytä suurentaa artiklan vaikuttavuuden lisäämiseksi. On kuitenkin huomattava, että 13 jäsenvaltiota 28:sta piti enimmäismäärää sopivana ja vain kaksi oli tästä eri mieltä. Näin ollen tämän alan lainsäädännön muuttamiselle ei ole vielä riittäviä perusteita. 4.3.5 Tietyille tuotteille tietyissä jäsenvaltioissa myönnettävät alennetut verokannat ja verovapautukset 12
Jäsenvaltiot, jotka ovat hakeneet ja joille on myönnetty erityisiä poikkeuksia direktiivin soveltamisesta, tukevat voimakkaasti poikkeusten säilyttämistä voidakseen jatkaa kansallisten poliittisten tavoitteidensa edistämistä. Ei ole näyttöä, joka osoittaisi poikkeusten aiheuttavan merkittäviä haittoja koko EU:n, naapurijäsenvaltioiden tai poikkeusta soveltavan jäsenvaltion markkinoille, joten tilanne on tältä osin syytä säilyttää ennallaan. 5. LOPPUPÄÄTELMÄT Kulutustuotteita koskeva veronkanto, kuten alkoholin ja alkoholijuomien valmistevero, ei saisi vääristää kilpailua eikä estää tavaroiden vapaata liikkuvuutta EU:ssa moitteettomasti toimivilla sisämarkkinoilla. Arvioinnissa tarkasteltiin vaikuttavuutta, tehokkuutta, merkittävyyttä, johdonmukaisuutta ja EU:n lisäarvoa sekä direktiivistä 92/83/ETY aiheutuvaa hallinnollista rasitusta sen varmistamiseksi, että alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteisiin sovellettava EU:n lainsäädäntö saavuttaa sille asetetut tavoitteet mahdollisimman pienin kustannuksin. Arvioinnissa todettiin yleisesti, että alkoholin ja alkoholijuomien nykyisten rakenteiden yleiset periaatteet mahdollistavat tasapuoliset kilpailuedellytykset. Samalla arvioinnin tulokset osoittavat, että sisämarkkinoilla on joitain vääristymiä, jotka ovat merkittävissä määrin haitallisia ja joihin komission on puututtava. Arvioinnissa havaittiin, että hallinnosta ja lainsäädännön noudattamisesta aiheutuu verohallinnolle ja talouden toimijoille tarpeettomia kustannuksia. Ne johtuvat eräistä määritelmistä, jotka saattavat johtaa tiettyjen tuotteiden kohtelua koskevaan oikeudelliseen epävarmuuteen. Kaiken kaikkiaan direktiivi on osoittautunut vaikuttavaksi, ja se mahdollistaa yleisesti valmisteveron asianmukaisen kannon suurimmalta osalta sidosryhmiä. 13
LIITE I ULKOISEEN ARVIOINTIIN PERUSTUVAT SUOSITUKSET8 Nro Suositus Luokitusta koskevat suositukset Selkeytetään valmisteveroluokan muut käymisen avulla valmistetut juomat 1 soveltamisalaa. Vahvistetaan valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmää (EMCS) koskevaan asetuksen N:o 684/2009 liitteen II taulukkoon 11 (Valmisteveron alainen tuote) uusi valmisteveroluokan koodi, jotta järjestelmään voidaan sisällyttää kaksi uutta 2 valmisteveron alaisen tuotteen koodia: toinen niistä muille kuohumattomille käymisen avulla valmistetuille juomille kuin viinille ja oluelle ja toinen muille kuohuville käymisen avulla valmistetuille juomille kuin viinille ja oluelle. Selkeytetään 8 artiklassa, 12 artiklan 1 kohdassa ja 17 artiklassa tarkoitettua kokonaan 3 käymisestä peräisin olevan alkoholin käsitettä. Selkeytetään 3 artiklan 1 kohdan tulkintaa sen suhteen, miten valmisteveroa sovelletaan olueen 4 hehtolitrojen lukumäärän/platoasteen perusteella. Vapautuksia koskevat suositukset Pyritään edelleen tarkistamaan eurooppalaisen denaturointiaineen formulointi kokonaan 5 denaturoidun alkoholin valmistamiseksi. Varmistetaan yhteinen tulkinta niiden edellytysten vastavuoroiselle tunnustamiselle, joiden 6 täyttyessä asetuksessa N:o 162/2013 lueteltuja täydelliseen denaturointiin soveltuvia denaturointimenetelmiä voidaan käyttää. Varmistetaan yhteinen näkemys siitä, mitkä tuotteet voidaan vapauttaa valmisteverosta 7 27 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla. Varmistetaan johdonmukainen lähestymistapa vapautuksiin, joita sovelletaan kolmannesta 8 maasta EU:hun tuotavaan denaturoituun alkoholiin. Tehdään lisätutkimus denaturoituun alkoholiin sovellettavien vapautusten väärinkäyttöön 9 liittyvien petosten määrästä ja arvosta. 10 Toteutetaan toimenpiteitä jäsenvaltioiden keskinäisen luottamuksen parantamiseksi. Alennettuja valmisteverojen määriä koskevat suositukset Harkitaan alennettujen valmisteverokantojen soveltamisalan laajentamista 11 kuohumattomien ja kuohuvien viinien, muiden käymisen avulla valmistettujen juomien ja välituotteiden pieniin tuottajiin. 12 Tutkitaan tarkemmin, missä määrin miedon alkoholin alennettuja valmisteverokantoja koskevat säännökset voivat tukea uudelleen asetettuja poliittisia tavoitteita. Henkilökohtaiseen kulutukseen tarkoitettua tuotantoa koskevat suositukset Tutkitaan, mitä vaikutuksia aiheutuisi, jos jäsenvaltioiden sallittaisiin vapauttaa 13 henkilökohtaiseen kulutukseen tarkoitettujen välituotteiden ja etyylialkoholin tuotanto valmisteverosta. Vanhentuneita viittauksia ja hyvää hallintoa koskevat suositukset 14 Varmistetaan, että kuohuvien juomien määritelmä on johdonmukainen tullialalla käytettävän määritelmän kanssa. 15 Päivitetään direktiivissä olevat viittaukset vanhentuneeseen lainsäädäntöön ja vanhentuneisiin CN-koodeihin. 16 Poistetaan 28 artikla. 17 Tutkitaan, onko viinin lähtöaineiden käsittelyä tarpeen selkiyttää. 14
15