KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 16.2.2017 Taltionumero 678 Diaarinumero 3145/1/16 Lyhyt ratkaisuseloste 1 (14) r---'lapr;";';-;'; N:-;"L-::,,== rr=--o- - s a3 p '/ji -/J I Arkistomerkintä ONo Asia Valittaja Maakuntakaavan vahvistamista koskeva valitus Lounais-Lapin Vihreät ry Päätös, jota valitus koskee Asian aikaisempi käsittely Ympäristöministeriö 10.5.2016 nro YM8/5222/2014 Lapin liiton maakuntavaltuusto on päätöksellään 24.11.2014 ( 14) hyväksynyt Kemi-Tornio-alueen ydinvoimamaakuntakaavan osittaisen kumoamisen. Maakuntakaavan osittaisella kumoamisella kumotaan Kemi Tornio-alueen ydinvoimamaakuntakaavan ydinvoimalaitoksen suojavyöhyke (sv-1) määräyksineen, maakuntakaava-alueen rajaja moottorikeikkailureitti -merkinnät sekä energiahuollon alueen merkinnästä ydinvoimalaitokseen viittaavat merkinnän selitykset ja määräykset. Lapin liiton hallitus on 19.12.2014 saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Lounais-Lapin Vihreät ry on muiden ohella valittanut maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle. Lapin liitto on antanut vastineen. Lounais-Lapin Vihreät ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.
2 (14) Ympäristöministeriön ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Lounais-Lapin Vihreät ry:n valituksen. Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti: Maakuntakaavan osittainen kumoaminen Maankäyttö- ja rakennuslain 204 :n mukaan mitä tässä laissa säädetään kaavan ja rakennusjärjestyksen laatimisesta, sovelletaan vastaavasti myös niitä muutettaessa ja kumottaessa. Maankäyttö- ja rakennuslain 27 :n mukaan maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta. Maakuntakaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain. Vastuu maakuntakaavojen laatimisesta ja niiden sisältöratkaisuista kuuluu yksinomaan maakunnan liiton harkintavaltaan. Maakunnan liitto on voinut siten harkintavaltansa puitteissa rajata vain tietyt maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset kumottaviksi lainvoimaisesta maakuntakaavasta. Kaavan hyväksymishetkellä voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 31 :n 3 momentin mukaan ministeriön on jätettävä kaava kokonaan tai osittain vahvistamatta, jollei kaava täytä sille 28 :ssä asetettuja sisältövaatimuksia tai jos päätös muutoin on lainvastainen. Muussa tapauksessa päätös on vahvistettava. Ympäristöministeriö voi arvioida valitusten perusteita vain kaavan lainmukaisuuden näkökulmasta. Maankäyttöja rakennuslain 31 :n 6 momentin mukaan maakuntakaavaan voidaan vahvistettaessa tehdä oikaisunluonteisia korjauksia ja maakunnan liiton suostumuksella vähäisiä muutoksia. Ympäristöministeriö on todennut, että se voi ottaa Kemi-Tornio-alueen ydinvoimamaakuntakaavan osittaista kumoamista koskevien valitusten osalta kantaa vain niihin valitusperusteisiin, jotka liittyvät kaavan sisältöön, eli voimassa olevasta ydinvoimamaakuntakaavasta kumottaviin kaavamerkintöihinja kaavamääräyksiin. Ympäristöministeriöllä ei ole toimivaltaa muuttaa maakuntakaavan sisältöä kuin oikaisunluonteisesti tai tehdä siihen maakunnan liiton suostumuksella kuin vain vähäisiä muutoksia. Ympäristöministeriö on todennut vielä, että maakuntakaava on pitkän aikavälin yleispiirteinen suunnitelma, eikä sen laatiminen edellytä, että vireillä olisi konkreettisesti jokin hanke. Yksittäisen hankkeen toteuttaminen ja sen vaikutukset ympäristöön arvioidaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tai hankkeen edellyttämien lupien lupaprosesseissa.
3 (14) Vaatimukset maakuntakaavan muuttamiseksi Valittajat ovat vaatineet, että maakuntakaavan hyväksymispäätös kumotaan Karsikkoniemen osalta tai kokonaisuudessaan, ja että maakuntakaava hylätään. Ympäristöministeriön tulee jättää maakuntakaavan osittainen kumoaminen vahvistamatta ja palauttaa maakuntakaava Lapin liittoon uudelleen valmisteltavaksi. Valituksissa on vaadittu vielä, että ympäristöministeriö kumoaa EN-l-aluevarausmerkinnän tai mikäli ympäristöministeriö vahvistaa kaavan jättäen EN-l-merkinnän voimaan, tulee ympäristöministeriön kieltää maakuntakaavan osittaisen kumoamisen voimaantulo ennen kuin se saa lainvoiman. Ympäristöministeriö on viitannut edellä lausumaansaja todennut, että maankäyttö- ja rakennus lain 31 :n 3 momentin mukaan ministeriön on jätettävä kaava kokonaan tai osittain vahvistamatta, jollei kaava täytä sille 28 :ssä asetettuja sisältövaatimuksia tai jos päätös muutoin on lainvastainen. Muussa tapauksessa päätös on vahvistettava. Ympäristöministeriö voi arvioida valituksen perusteita vain kaavan lainmukaisuuden näkökulmasta. Ympäristöministeriö on todennut kaavaratkaisun kumoamista tai hylkäämistä koskevien vaatimusten osalta, että maankäyttö- ja rakennuslain 31 :n mukaan ministeriöllä ei ole toimivaltaa kaavan vahvistamismenettelyn yhteydessä muuttaa lainvoimaista maakuntakaavaa, vaan ainoastaan tutkia maakunnan liiton päätöksen lainmukaisuus. Ympäristöministeriö ei myöskään voi palauttaa kaavaa maakunnan liitolle uudelleen valmisteltavaksi, sillä vastuu maakuntakaavojen laatimisesta ja niiden sisältöratkaisuista kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 27 :n mukaan maakuntien liittojen yksinomaiseen harkintavaltaan. Maankäyttö- ja rakennus lain 201 :n mukaan ympäristöministeriö voi määrätä maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. EN-}-aluevarausmerkintä Valitusten mukaan kaavan EN-l-merkintä ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia, kuten 28 :n mukaisia kaavan sisältövaatimuksia. Aluevaraus on valituksen mukaan ristiriidassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa, eikä sille ole enää valtakunnallista tarvetta. Ydinvoimahankkeen kariuduttua tulisi palata takaisin lähtötilanteeseen, ja koska EN-l-aluevarausmerkinnän tarvitsemaa hanketta ei ole näköpiirissä, ei sen voimaanjättämiselle lainkaan tai kaavassa esitetyssä laajuudessa ole perusteita. EN-l-aluevarausmerkintää tulisi selkeyttää ja muuttaa vastaamaan perusteltua todellista tarvetta.
4 (14) Ympäristöministeriö on todennut, että kaavassa oleva EN-1-aluevarausmerkintä on lainvoimainen. Se on selvityksineen ja vaikutusten arviointeineen tutkittu ydinvoimamaakuntakaavan vahvistamisen yhteydessä vuonna 2010. Maakuntakaavaan sisältyvä EN-1-aluevarausmerkintä täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 :n sisältövaatimuksetja on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen. Vahvistettavana olevassa maakuntakaavassa käsitellään EN-l-aluevarausmerkintää koskevan kaavamääräyksen osittaista kumoamista ydinvoimaan liittyviltä osin, eikä varsinaista kaavamerkintää muuteta tällä kaavalla. Y mpäristöministeriö on todennut, että maakuntakaavan lainmukaisuuden kannalta sillä ei ole merkitystä, onko energiahuollon hanke olemassa. Maakuntakaavan aluevaraukset tarkentuvat yksityiskohtaisemman suunnittelun ja yksittäisen hankkeen vaikutusten arviointien ja lupaprosessien yhteydessä. Ympäristöministeriö on viitannut edellä lausumaansaja todennut, että se voi ottaa valitusperusteina kantaa vain sellaisiin asioihin, jotka koskevat vahvistettavana olevan kaavan sisältöä. Ympäristöministeriö voi tutkia kaavan lainmukaisuuden ja vahvistaa tai olla vahvistamatta liiton laatimat kaavaratkaisut, mutta kaavan sisältöratkaisujen harkinta kuuluu maakunnan liitolle, eikä ympäristöministeriö voi tehdä kaavaan sisällöilisiä muutoksia. Ympäristöministeriö on katsonut, että valituksissa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joilla EN-l-merkintää koskevan kaavamääräyksen osittainen kumoaminen tulisi jättää vahvistamatta. Selvitysten riittävyys ja vaikutusten arviointi Valituksissa todetaan, että ydinvoimamaakuntakaavan osittaisen kumoamisen vaikutuksia ei ole selvitetty lainkaan tai arvioitu muun muassa tulevan energiakäytön tai eri energiamuotojen vaikutuksia. Maakuntakaavalla kumotaan Simon Karsikkoniemeen EN-l-merkinnällä osoitetun energiahuollon alueen suunnittelumääräykset ydinvoimalaitosta koskevilta osin. Samalla kumotaan alueelle suunniteltua ydinvoimalaitosta koskeva suojavyöhyke (sv-l). Maakuntakaavaan osoitettujen muutosten vaikutukset on arvioitu kaavaselostuksessa. Kaavaselostuksen mukaan kaavasta kumottujen kaavamerkintöjen ja määräysten vaikutukset liittyvät pääosin kyseisen alueen rakentamista koskevien rajoitusten poistumiseen. Suunniteltu rakentaminen on todennäköisesti pienimittakaavaista, joten sillä ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, kasvi- ja eläinlajeihin ja luonnonvaroihin, ilmastoon tai maisemaan.
5 (14) Kaavaselostuksessa todetaan, että Kemi-Tornio-alueen ydinvoimamaakuntakaavasta voimaan jäävien merkintöjen osalta vaikutusten arviointi on esitetty Kemi-Tornio-alueen ydinvoimamaakuntakaavan selostuksessa, ja tässä selostuksessa on arvioitu vain osittaisesta kumoamisesta aiheutuvia vaikutuksia. Valituksissa on tuotu esille, että ydinvoimamaakuntakaavan osittaisen kumoamisen yhteydessä ei ole selvitetty eri energiamuotojen tuottamisen vaikutuksia. Ympäristöministeriö on viitannut edellä lausumaansaja todennut, että maakuntakaavan laatiminen ei edellytä jonkin hankkeen vireilläoloa. Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma, jonka yhteydessä kaavan vaikutukset arvioidaan vastaavasti maakuntakaavan yleispiirteisyyden näkökulmasta. Vasta yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa sekä erilaisiin hankkeisiin liittyvissä erilaisissa lupa- ja suunnitteluprosesseissa on mahdollista arvioida niiden tarkemmat vaikutukset kaavoitettavaan alueeseen. On kuitenkin huomioitava, että koska kyseessä on lainvoimaisen maakuntakaavan eräiden merkintöjen ja määräysten kumoaminen, ei ympäristöministeriön näkemyksen mukaan tässä ydinvoimamaakuntakaavan osittaisessa kumoamisessa ole ollut syytä arvioida tai selvittää eri energiamuotojen vaikutuksia alueella. Lisäksi ympäristöministeriö on viitannut edellä EN-I-merkinnästä lausumaansa. Kaavaselostuksen mukaan kumottavien kaavamerkintöjen ja -määräysten myötä mahdollinen loma-asuntojen ja vakituisten asuntojen uudisrakentaminen voivat aiheuttaa vaikutuksia maa- ja kallioperään. Rakentamisen arvioidaan olevan pienimuotoista ja vaikutuksiltaan paikallista, ja niiden vaikutukset arvioidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Ottaen huomioon maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus yleispiirteisenä alueiden käytön suunnitelmana ja laaditut selvitykset, ympäristöministeriö on katsonut, että kaavan vaikutukset on arvioitu kaavaselostuksessa maakuntakaavan yleispiirteisyys huomioon ottaen. Maakuntakaava perustuu tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 :n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja maakuntakaavassa on huomioitu muut maankäyttö- ja rakennuslain 28 :n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset eikä maakuntakaava ole tältä osin muutoinkaan lainvastainen. Muut valitusperusteet Valituksissa vastustetaan muun ohella energiatoimintojen aluevarauksen, (= = =) ja niihin liittyvien kaavamääräysten jättämistä Karsikkoniemen alueelle. Lisäksi valituksissa tuodaan esille Karsikkoniemen alueen merkittävät luontoarvot, joita ovat muun muassa suoalueet, merkittävät luontotyypit ja kasvilajit, tärkeä linnuston elinympäristö, fladat ja kluuvi-
6 (14) järvet. Ympäristöministeriö on katsonut, että valituksissa esitetyt muut valitusperusteet koskien voimassa olevia ydinvoimamaakuntakaavan kaavamerkintöjä ja kaavamääräyksiä ovat sellaisia, jotka eivät kuulu tämän maakuntakaavan osittaisen kumoamispäätöksen sisältöön. Lisäksi maakuntakaavan osittaisessa kumoamisessa ei käsitellä alueen merkittäviä luontoarvoja. Tämän vuoksi tässä vahvistamispäätöksessä ei voida ottaa kantaa edellä esitettyihin muihin valitusperusteisiin. Kemi-Tornio-ydinvoimamaakuntakaavan osittainen kumoaminen käsittää voimassa olevan ydinvoimamaakuntakaavan eräiden kaavamerkintöjenja niitä koskevien määräysten osittaista kumoamista. Ympäristöministeriö on viitannut edellä lausumaansa ja todennut, että valitusten osalta voidaan käsitellä vain sellaiset valitusperusteet, jotka liittyvät vahvistettavana olevan kaavan sisältöön. (= = =) Yhteenveto Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaava valituksissa tarkoitetuilta osin täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 :n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset muun muassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen, maakuntakaavan vaikutusten arvioinnin ja selvitysten sekä muiden esitettyjen valitusperusteiden osalta, eikä se ole muutoinkaan lainvastainen. (= = =) Siltä osin kuin valituksissa on vastustettu kaavan voimaantuloa koskevan määräyksen antamista ympäristöministeriö on viitannut jäljempänä kaavan voimaantuloa koskevassa kohdassa lausuttuun. Maakuntakaavan vahvistaminen Ympäristöministeriö on katsonut, että Kemi-Tornio-alueen ydinvoimamaakuntakaavan osittainen kumoaminen täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 :ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole ollut maankäyttö- ja rakennus lain 31 :n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan. Maakuntakaavan voimaantulo Ympäristöministeriö on määrännyt maankäyttö- ja rakennus lain 201 :n perusteella maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. (--- - )
7 (14) Hallinto-oikeuden ratkaisu Ympäristöministeriön soveltamat oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennus laki (132/1999) 4 3 momentti, 9, 17, 24 2 momentti, 25, 27, 28, 29, 30 1 momentti, 31, 33, 188 3 momentti, 201 ja 204 Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1, 10, 93 ja 95 Kuntalaki (365/1995) 90 ja 92 Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennus lain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä Muutoksenhakua koskeva ohje Ympäristöministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 26.8.2016 numero 16/0236/1 siirtänyt asian korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Lapin liiton maakuntavaltuuston hyväksymä ydinvoimamaakuntakaavan osittainen kumoaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 31 :n (5.2.1999/132) 1 momentin mukaisesti saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentin (26.7.1996/586) mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain (7.8.2015/891) 7 :n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tämä laki on tullut voimaan 1.1.2016. Voimaantulosäännöksen mukaan ennen tämän lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Kun otetaan huomioon, että Lapin liiton 24.11.2014 hyväksymä maakuntakaavan muutospäätös on tuolloin voimassa olleen maankäyttö- ja rakennus lain mukaisesti saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi, hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä on hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentin (26.7.1996/586) mukaisesti valitettava korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus ei siten ole toimivaltainen käsittelemään valitusta.
8 (14) Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Hallintolainkäyttölaki 30 2 momentti Maankäyttö- ja rakennus lain muuttamisesta annetun lain (28/2016) voimaantulosäännös Hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn asian käsittely Lounais-Lapin Vihreät ry on valittanut ympäristöministeriön päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Yhdistys on lisäksi vaatinut, että ympäristöministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut. Vaatimustensa tueksi yhdistys on lausunut muun ohella seuraavaa: Voimaan jäävä EN -1-aluevaraus ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia maakuntakaavan sisältövaatimuksia ja se on vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Karsikkojärven ja sitä ympäröivien soiden luonnonarvot ovat hyvin merkittäviä. Kaavaratkaisu, jonka mukaan Karsikkojärvi ympäröivine soineen voitaisiin jättää kokonaisuudessaan EN-l-merkinnän alle, merkitsee suoympäristön ja luonnonympäristön tuhoamista. EN-l-merkinnän alueella on runsaasti valituskirjelmässä tarkemmin selostettujen uhanalaisten, rauhoitettujen ja muutoin huomioitavien kasvilajien ja luontotyyppien esiintymiä ja muita arvokkaita luonnonesiintymiä, jotka tuhoutuvat suunnitellun maankäytön toteutuessa. Karsikkoniemellä ei ole enää tarvetta laajalle EN-l-merkinnän mukaiselle energiahuollon alueelle. Alueen jättäminen kaavaan on vastoin velvollisuutta huolehtia kaavan pitämisestä ajan tasalla. Kun Simon ydinvoimalahanketta ei enää ole, EN-l-aluevarauksen jättäminen kaavaan on vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. EN-l-merkintä tulisi poistaa kokonaan tai vähintään supistaa sitä niin paljon, ettei se enää ulotu Karsikkojärvelle, sitä ympäröiville soille eikä muiden arvokkaiden luonnonesiintymien päälle. Ympäristöministeriö on antanut yhdistyksen valituksen johdosta lausunnon. Maakuntakaavan osittaisen kumoamisen yhteydessä ei ole ollut tarpeen eikä mahdollista käsitellä aluevarausmerkinnällä EN-l osoitetun alueen luontoarvoja, koska merkintä on lainvoimainen. Lapin liitto on antanut lausunnon. Lounais-Lapin Vihreät ry on antanut vastaselityksen.
9 (14) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee ympäristöministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen kuulumaan siten, että ympäristöministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. 2. Valitus hylätään. Ympäristöministeriön päätöstä ei muuteta. 3. Lounais-Lapin Vihreät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. 4. Lausuminen ympäristöministeriön päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Perustelut 1. Muutoksenhaku ympäristöministeriön päätökseen Maakuntakaavojen muutoksenhakuun sovellettavat oikeusohjeet ennen lakia 28/2016 Maankäyttö- ja rakennuslain 31 :n 1 momentin mukaan maakuntakaavan hyväksyy maakunnan liiton ylin päättävä toimi elin. Hyväksytty maakuntakaava saatetaan asianomaisen ministeriön vahvistettavaksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 188 :n 3 momentin mukaan maakuntakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla asianomaiseen ministeriöön. Valitus käsitellään kaavan 31 :ssä tarkoitetun vahvistamisen yhteydessä. Muutoin muutoksenhaussa sovelletaan, mitä kuntalaissa säädetään. Maakuntakaavojen muutoksenhakua koskevat, lailla 28/2016 muutetut oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennus lain 31 :n 1 momentin (28/2016) mukaan maakuntakaavan hyväksyy maakunnan liiton ylin päättävä toimielin. Lailla on kumottu maankäyttö- ja rakennus lain 188 :n 3 momentti.
10 (14) Lain 28/2016 voimaantulosäännöksen mukaan laki on tullut voimaan 1 päivänä helmikuuta 2016. Ennen lain voimaantuloa hyväksyttyihin maakuntakaavoihinja kuntien yhteisiin yleiskaavoihin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaista vahvistus- ja muutoksenhakumenettelyä vain jos kaava on 200 :n mukaisesti saatettu yleisesti tiedoksi ennen mainitun lain voimaantuloa. Hallintolainkäyttölain säännökset Hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentin (586/1996) mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentin (891/2015) mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lain 891/2015 voimaantulosäännöksen mukaan laki on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. Muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Maankäyttö- ja rakennus lain muutoksen esityöt Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annettua lakia 28/2016 koskevassa hallituksen esityksessä (HE 114/2015 vp) on perusteltu maankäyttö- ja rakennuslain 188 :n muutoksia muun ohella seuraavasti: Pykälän soveltamisalaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että se koskisi yleis- ja asemakaavojen ohella myös maakuntakaavojaja kuntien yhteisiä yleiskaavoja. Ehdotuksen mukaan kaikkien kaavojen hyväksymistä koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. (---) Pykälästä ehdotetaan kumottavaksi 3 ja 4 momentti. Kumoamisen seurauksena kuntien yhteisten yleiskaavojen ja maakuntakaavojen muutoksenhakutie muuttuisi hallintoviranomaisesta hallintotuomioistuimelle. Muutos vastaisi muutoksenhakuun liittyvää yleistä hallintoprosessioikeuden kehitystä, jonka mukaisesti valitusviranomaistehtävistä hallintoviranomaisissa luovutaan ja ensivaiheen muutoksenhakuviranomaisena toimii hallinto-oikeus. Yhteisten yleiskaavojen ja maakuntakaavojen osalta muutos tarkoittaa myös muutoksenhakuviranomaisen muutosta, sillä ehdotuksen mukaisesti valitukset käsittelisi hallinto-oikeus, ei enää ympäristöministeriö vahvistusmenettelyn yhteydessä, ja päätöksistä olisi jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
11 (14) Lain esitöissä lausutaan voimaantulosäännösten osalta seuraavaa: Erityisesti vireillä olevien maakuntakaavojen näkökulmasta on tarpeen säätää siirtymäsäännös vahvistusmenettelyn soveltamisesta. Ehdotuksen mukaan vahvistusmenettelyä sovellettaisiin ennen tämän lain voimaantuloa hyväksyttyihin maakuntakaavoihin ja kuntien yhteisiin yleiskaavoihin vain, jos kaava on hyväksytty ja saatettu yleisesti tiedoksi 200 :n mukaisesti ennen tämän lain voimaantuloa. Vahvistusmenettelyä ei sovellettaisi lain voimaan tullessa vireillä oleviin kaavoihin. Ministeriön vahvistettavaksi tulisi lähettää sellaiset kaavat, joista valtuusto on ennen tämän lain voimaan tuloa tehnyt hyväksymispäätöksen ja asettanut kaavan hyväksymispäätöstä koskevan pöytäkirjan yleisesti nähtäville. Ennen tämän lain voimaan tuloa hyväksyttyihin ja tiedoksi saatettuihin kaavoihin sovellettaisiin myös lain voimaan tullessa voimassa olevia muutoksenhakusäännöks iä. Edellä mainittua hallituksen esitystä koskevassa ympäristövaliokunnan mietinnössä (Y m VM 2/2015 vp) on lausuttu muun ohella, että vahvistusmenettelyn poistuessa poistuu myös peruste nykyiselle poikkeukselliselle muutoksenhakutielle ja ensiasteen muutoksenhaku siirtyy hallintooikeuksiin. Oikeudellinen arviointi Lapin liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt maakuntakaavan osittaisen kumoamisen 24.11.2014. Päätöksestä on kuulutettu 22.12.2014 julkipannulla kuulutuksella. Muutoksenhakuun sovelletaan siten lain 28/2016 voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaista vahvistus- ja muutoksenhakumenettelyä. Tähän menettelyyn kuuluu, että maakuntavaltuuston päätös saatetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi, ja ympäristöministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentin (891/2015) mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lain voimaantulosäännöksen mukaisena hallintopäätöksenä on pidettävä ympäristöministeriön vahvistamispäätöstä 10.5.2016, joten tämän voimaantulosäännöksen mukaan ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen. Maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisen järjestelmän mukaisesti maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä on valitettu ympäristöministeriöön, joka on toiminut sekä alistus- että valitusviranomaisena. Kun maankäyttö- ja rakennus lain muutoksella maakuntakaavan alistusvelvollisuudesta
12 (14) luovuttiin, samassa yhteydessä muutoksenhaku maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä ohjattiin hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain muutoksella puolestaan ministeriöiden tekemistä päätöksistä säädettiin valitettavan ensi asteena hallinto-oikeuteen. Huolimatta siirtymäsäännösten tulkinnanvaraisuudesta edellä selostetut järjestelmään liittyvät syyt puoltavat tulkintaa, jonka mukaan muutoksenhakutie säilyy aikaisemman lain mukaisena niissä tapauksissa, joissa maakuntakaava on saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi ja ministeriö on tehnyt asiassa päätöksen. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain mainitun muutoksen esityöt, muuttuneita säännöksiä ei ole perusteita tulkita siten, että maakuntakaavan hyväksymispäätökseen sovellettaisiin sekä vahvistamista koskevia säännöksiä että uutta hallintolainkäyttölain 7 :ää. Näin ollen aiempi menettely, jossa ympäristöministeriö vahvistaa maakuntakaavan ja ministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ja toisaalta uusien säännösten mukainen menettely, jossa hyväksymispäätöstä ei alisteta vahvistettavaksi vaan siitä valitetaan hallinto-oikeuteen, ovat vaihtoehtoisia menettelyjä. Mikäli ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen, menettelyssä olisi kolme muutoksenhakuastetta. Edellä lausutusta syystä ja koska valituksenalaiseen maakuntakaavaan on sovellettava aiemman lain (132/1999) mukaista vahvistusmenettelyä, ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä valitetaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle. 2. Valituksen hylkääminen Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 (132/1999) ja 188 :n 3 momentti (132/1999) sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita. 3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74, yhdistykselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
13 (14) 4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua. Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Korkein hallinto-oikeus: Kari Kuusiniemi oikeusneuvos Hannu Ranta oikeusneuvos Tuomas Lehtonen oikeusneuvos Mika Seppälä oikeusneuvos Kari Tomikoski oikeusneuvos Tuula Pääkkönen Asian esittelijä, esittelijäneuvos
14 (14) Jakelu Päätös Jäljennös Lounais-Lapin Vihreät ry, oikeudenkäyntimaksu 500 euroa Pohjois-Suomen hallinto-oikeus vlapin liitto Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Ympäristöministeriö Toimituskirjan jäljennöksen oikeaksi todistaa (/LL Jaostosihteeri Karita Kulmala