EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, 24.06.2015 C(2015) 4207 final Tämän päätöksen julkaistusta versiosta on poistettu joitakin tietoja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 24 ja 25 artiklan, jotka koskevat salassapitovelvollisuutta, nojalla. Poistetut kohdat on merkitty seuraavasti: [ ]. JULKINEN VERSIO Tämä on komission sisäinen asiakirja, joka annetaan käyttöön vain tiedotustarkoituksessa. Asia: Valtiontuki SA.34992 Suomi Yksittäinen tuki Vaskiluodon Voima Oy:lle kaasutuslaitosta v arten Arvoisa ministeri I. YHTEENVETO 1. Euroopan komissio on arvioinut edellä mainitun ilmoituksen, joka koskee suoraa avustusta yritykselle Vaskiluodon Voima Oy, jäljempänä Vaskiluodon Voima. Komissio katsoo, että kyseinen tuki soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT-sopimus, 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. II. MENETTELY 2. Suomi ilmoitti SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissiolle 5 päivänä marraskuuta 2012 tuen myöntämisestä Vaskiluodon Voimalle kaasutuslaitoksen Ulkoasiainministeri Timo SOINI Merikasarmi PL 176, FIN - 00023 Helsinki Euroopan komissio, B-1049 Bryssel. Puhelin: (+32-2) 299 11 11.
rakentamista varten. Tukitoimenpide koostuu 10,778 miljoonan euron etukäteen maksettavasta investointituesta ja ns. kaasutinpreemiosta, jota maksetaan uusiutuvan energian tuotantomäärän mukaan korkeintaan 12 vuoden ajan. Preemion kokonaismäärä voi olla enintään 15,6 miljoonaa euroa. Tuen enimmäismäärä on 26,4 miljoonaa euroa tai 60 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. 3. Komissio toteaa näin ollen, että vaikka tuki oli myönnetty jo 8 päivänä huhtikuuta 2011 komission päätöksellä N 359/2007 FI Energiatukiohjelman N 75/02 jatkaminen ja muuttaminen hyväksytyssä tukiohjelmassa, jäljempänä tukiohjelma N 359/2007, siitä olisi pitänyt ilmoittaa erikseen etukäteen valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen 1, jäljempänä ympäristötuen suuntaviivat, 160 kohdan mukaisesti. 4. Komissio pyysi lisätietoja tukitoimenpiteestä 9 päivänä heinäkuuta ja 5 päivänä joulukuuta 2012 lähetetyiksi kirjatuilla kirjeillä. Suomen viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 18 päivänä heinäkuuta 2012 ja 30 päivänä tammikuuta 2013 saapuneiksi kirjatuilla kirjeillä. 5. Komission yksiköt ja Suomen viranomaiset pitivät 10 päivänä lokakuuta 2013 kokouksen, jossa keskusteltiin keskeneräisistä kysymyksistä. Suomen viranomaiset toimittivat lisäselvityksiä kokouksen aikana esiin tulleisiin kysymyksiin 17 päivänä maaliskuuta 2014. Suomen viranomaisiin oltiin yhteydessä vielä maaliskuussa, kesäkuussa, syyskuussa ja joulukuussa 2014 sekä helmikuussa, maaliskuussa ja huhtikuussa 2015. III. TUKITOIMENPITEEN KUVAUS 1. Tavoite 6. Toimenpiteen tavoitteena on auttaa Vaskiluodon Voimaa rakentamaan kaasutuslaitos Vaasaan. Kaasutuslaitoksen kapasiteetti on 140 MW fuel. Voimalassa kaasutetaan metsähaketta ja pieniä määriä turvetta tuotekaasuksi, joka poltetaan nykyisessä hiilipölykattilassa (PC-kattila). Tuotekaasu korvaa hiilen käytöstä noin 25 40 prosenttia. Uusiutuvan energian (metsähakkeen) määrä on noin 560 gigawattituntia vuodessa (GWh/a). Sähkön määrä on noin 240 GWh/a ja lämmön noin 320 GWh/a. 7. Suomen hallituksella on kunnianhimoinen tavoite vähentää merkittävästi hiilen käyttöä energia-alalla. Ensin hallitus otti käyttöön 20 miljoonan euron ylimääräisen vuosittaisen investointituen investoinneille, joilla korvataan hiilen käyttöä. Biomassan kaasutus katsottiin yhdeksi vaihtoehdoksi, ja Vaskiluodon Voima oli ensimmäinen, joka harkitsi investointia. Sen jälkeen kun investointituki oli myönnetty ja Vaskiluodon Voima oli 1 Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle EUVL C 82, 1.4.2008, s. 1. 2
tehnyt investointipäätöksen, eduskunta päätti 2 veropoliittisena toimenpiteenä korottaa huomattavasti turveveroa, mikä on vähentänyt metsähakkeen toimintatuen määrää. Kyseisen toimenpiteen seurauksena Vaskiluodon Voiman kaasutuslaitosinvestoinnista ja muista vastaavista tulevista investoinneista tuli kannattamattomia. Turve ja metsähake ovat itse asiassa vaihtoehtoisia polttoaineita monipolttoainekattiloissa, ja metsähakkeen toimintatuki 3 on tarkoitettu kattamaan näiden kahden polttoaineen tuotantokustannusten ero. Kun turpeen tuotantokustannukset kasvavat veronkorotuksen vuoksi, metsähakkeen toimintatukea vähennetään automaattisesti. 8. Sitten hallitus päätti energiapoliittisena toimenpiteenä ottaa käyttöön kaasutinpreemion metsähakkeen käytettävissä olevan toimintatuen palauttamiseksi tasolle, jolla se oli, kun ensimmäinen kaasutuslaitosinvestointipäätös tehtiin, ja jolla sen oli tarkoitus olla. Ilman kaasutinpreemiota kyseinen investointihanke olisi ollut kannattamaton, ja pahimmassa tapauksessa 40 miljoonan euron investoinnista olisi tullut hyödytön. 9. Kaasutinpreemiota maksetaan ainoastaan biomassan (metsähakkeen) käytöstä. Sillä korvataan metsähakelaitoksille maksettavan tuen väheneminen turveveron noustua vuoden 2011 jälkeen. Turveveron nousun myötä turpeeseen perustuvat polttoainekustannukset kasvavat ja samalla pienenee metsähakkeen ja turpeen kustannusero, joka on tukiohjelmassa SA.31204 4 hyväksytyn puupolttoainetta käyttäville pienille sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksille ja metsähakevoimaloille tarkoitetun toimintatuen (jäljempänä tukiohjelma SA.31204 ) kohteena. Ilman kaasutinpreemiota yrityksellä ei olisi kannustetta käyttää metsähaketta polttoaineena. Turveveron korotus ei lisää kykyä maksaa metsähakkeesta hiilivoimalaitoksissa, joissa turve ei ole tuettu polttoaine. Kuten 7 kohdassa todetaan, turveveron muutoksesta ei tiedetty investointipäätöksen aikaan, ja se oli korvattava, jotta kannattavuus palautuisi suunnitellulle tasolle. Tässä tapauksessa kuitenkin metsähake ja pieni määrä turvetta korvaavat hiilen käytön. 10. Tuen lisätavoitteena on kaupallistaa uutta ja innovatiivista teknologiaa, jolla edistetään hiilen korvaamista uusiutuvilla energialähteillä. Jos kaasutusyksikkö osoittautuu menestyksekkääksi suuren mittakaavan kaupalliseksi sovellukseksi, sitä voitaisiin käyttää EU:n muissa hiilivoimalaitoksissa. Tuesta olisi siten hyötyä monille muillekin kuin vain Vaskiluodon Voimalle. 2. Hankekuvaus ja ympäristövaikutukset 2 (1444/2011) Laki sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain liitteen muuttamisesta. 3 Hyväksytty tukiohjelmassa SA.31204. 4 Valtiontuki SA.31204 2011/N FI Toimintatuki puupolttoainetta käyttäville pienille sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksille ja metsähakevoimaloille. 3
11. Tukitoimenpide koostuu 10,778 miljoonan euron etukäteen maksettavasta investointituesta sekä kaasutinpreemiosta, jonka määrä on enintään 15,6 miljoonaa euroa. 12. Kaasutuslaitos integroidaan nykyiseen hiilikäyttöiseen sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitokseen (230 MWe, 175 MWh). Se ei nosta laitoksen kokonaiskapasiteettia. Investointi mahdollistaa osittaisen siirtymisen hiilestä metsähakkeeseen. Investoinnin ansiosta Vaskiluodon Voima voi korvata 25 40 prosenttia hiilestä uusiutuvilla energialähteillä (metsähakkeella) nykyisessä PC-kattilassa. 13. Vaskiluodon Voiman voimalaitos tuottaa ja jakelee sähköä verkkoon ja kaukolämpöä Vaasan alueen kaukolämpöverkkoon. Nykyisen PC-kattilan odotettu käyttöikä on 12 vuotta. Tämän mittakaavan kaasutusyksikkö edustaa uutta teknologiaa eikä sen pitkäaikaisesta käytöstä ole kokemuksia. Siksi yritys ei ole tehnyt suunnitelmia kaasutuksen käytöstä sen jälkeen, kun PC-kattilan käyttöikä on lopussa. Kaasutusyksikön odotettu käyttöikä on kuitenkin 15 vuotta. 14. Metsähakkeesta tuotetun uusiutuvan energian määrä on noin 560 GWh/a. Polttoaineena käytettävän metsähakkeen tarve on 638 GWh/a (320 000 m 3 ). Käytettävä metsähake on lähinnä metsäteollisuuden hakkuiden sivutuotetta. 15. Metsähakkeen lisäksi käytetään myös pieniä määriä turvetta. Turpeen käyttäminen täydentävänä polttoaineena neutraloi puun palaessa syntyviä alkaleja. Tämä vähentää korroosioriskiä, mikä puolestaan alentaa ylläpitokustannuksia ja pidentää teknologista käyttöikää. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun PC-kattilassa käytetään ainoastaan kaasuttimen tuotekaasua eikä lainkaan hiiltä (esimerkiksi kesäkaudella, kun lämmöntarve on alhaisin). Prosessissa käytettävien energialähteiden monipuolistaminen voi lisäksi vähentää riskejä, joita yritykselle aiheutuu, jos se on riippuvainen vain yhdestä energialähteestä. Turvetta voidaan varastoida pitkiä aikoja ja käyttää erityisesti vara- tai huippukuormituspolttoaineena. Turpeen enimmäiskäyttö on 20 prosenttia kaasutuksen polttoaineesta (noin 160 GWh/a), mikä on merkityksetön määrä verrattuna turpeen kokonaiskäyttöön Suomessa. Erilaisen verokohtelun ja metsähakkeen toimintatuen vuoksi yrityksen on kuitenkin taloudellisempaa käyttää metsähaketta kuin turvetta. 16. Metsähake korvaa hiilen käyttöä ja vähentää siten energiantuotannon hiilidioksidipäästöjä ja muita päästöjä. Vaikka puun päästökerroin on korkeampi kuin hiilen, hakkeen käyttö saattaa vähentää hiilidioksidipäästöjä, jos biomassan hankinta lisää hiilinieluja tai ehkäisee hiilen poistumista maaperästä. Koska biomassa koostuu lähinnä puunkorjuutähteistä, jotka muussa tapauksessa jätettäisiin metsään hajoamaan, tämän laitoksen odotetaan vähentävän hiilidioksidipäästöjä 228 000 tonnia vuodessa. Sen lisäksi typpioksidi- ja rikkidioksidipäästöt vähenevät 5 10 prosenttia, mikä vastaa noin 27 53:a tonnia typpioksidia ja 105 211:tä tonnia rikkidioksidia vuosittain. Hiukkaspäästöjen on arvioitu pysyvän samalla tasolla. Nämä päästöjen vähentämistasot edustavat tilannetta, jossa 80 prosenttia kaasuttimessa käytetystä polttoaineesta on metsähaketta ja 20 prosenttia turvetta, mikä vastaisi hiilen korvaamista 823 GWh:n edestä. Päästövähennyksissä ei oteta huomioon biomassan, turpeen tai hiilen tuotannosta ja 4
kuljetuksesta syntyviä päästöjä. Laitokseen sovelletaan direktiiviä 2010/75/EU 5, jäljempänä teollisuuden päästödirektiivi, jota sen on näin ollen noudatettava. Direktiivissä vahvistetaan rajat typpioksidi-, rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöille suurista (50 MWth tai enemmän) polttolaitoksista. 17. Kaasutusyksikön kokonaisenergiahäviö on noin 1 2 prosenttia, mikä merkitsee sitä, että kaasutuksen tehokkuusaste on 98 99 prosenttia. Kaasutusyksikkö tarvitsee sähköä, ja tarve on noin 1,5 3 MW. Hukkalämmön ja vähäisen sähkön tarpeen takia prosessin energiantarpeella ei ole merkittävää vaikutusta päästöihin. Lisäksi metsähakkeen kuivaamo vaatii noin 3 8 MW lämpöä. Tässä prosessissa käytettävä lämpö on kuitenkin turbiiniyksikön ylimääräistä lämpöä, joka muussa tapauksessa ohjattaisiin hukkalämpönä mereen. Tarvittava sähkö tuotetaan laitoksella eikä ulkopuolista energiaa näin ollen tarvita. PC-kattilan tehokkuusaste on yli 90 prosenttia. Niinpä biomassan jalostamisesta energiaksi saatava hyötysuhde on erittäin korkea. 18. Investointi kattaa polttoaineen vastaanotto- ja käsittelylaitteet, kuivaamon (metsähaketta varten) ja leijukerroskaasuttimen (CFB-kaasutin), nykyisen hiilikattilan muutoksen sekä nykyisen automaatiojärjestelmän laajennuksen. Kyseinen kaasutin on rakenteeltaan itsekantava. 19. Laitos käyttää innovatiivista teknologiaa, jolla biomassa muutetaan tuotekaasuksi. Kaasutusratkaisu perustuu ilmanpaineiseen CFB-kaasuttimeen. Vaskiluodon Voiman kaasutuslaitos on maailman suurin CFB-kaasutin, ja yli kaksi kertaa tähän mennessä rakennettujen laitosten kokoinen. 20. Kaasutuksen aikana raaka-aine muutetaan palavaksi tuotekaasuksi kuumentamalla se noin 750 900 o C:seen. Kaasutusreaktioon vaadittu lämpö tuotetaan polttamalla osa polttoaineesta. Loput polttoaineesta muutetaan tuotekaasuksi alistoikiometrisissä olosuhteissa. Biomassa ja jätepolttoaineet soveltuvat CFB-kaasutukseen korkean reaktiivisuutensa perusteella. Tässä laitoksessa ei kuitenkaan käytetä jätepolttoaineita. Tuhka käytetään kokonaisuudessaan maanrakennusaineena laitosta ympäröivällä alueella. 21. Tuotekaasu lähtee kaasuttimesta noin 850 o C:ssa, minkä jälkeen se jäähdytetään noin 700 o C:seen. [ ]. 22. Hankkeeseen liittyy useita riskejä, koska käytettyä teknologiaa ei ole vielä demonstroitu tässä mittakaavassa. Suurimmat CFB-kaasutinyksiköt ovat kokoluokkaa 50 60 MW, ja uusi kaasutusyksikkö on siten yli kaksi kertaa aikaisempien laitosten kokoinen. Teknologian laajentamiseen sisältyy monia riskejä eivätkä prosessit välttämättä toimi samalla tavalla kuin pienemmissä yksiköissä. Myöskään näiden prosessien pitkäaikaisesta 5 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen), EUVL L 334, 17.12.2010, s. 17. 5
käytöstä ei ole kokemuksia. Suurin riski liittyy leijukerroksen virtojen mitoittamiseen, mutta suuri koko aiheuttaa muitakin toiminnallisia riskejä. 23. Myös tuotekaasun polttamiseen PC-kattilassa liittyy monia riskejä. Nämä liittyvät biomassan tuhkan sulamiseen ja typen oksidien syntymistä vähentäviin laitteisiin kohdistuvaan vaikutukseen. Biomassa sisältää klooreja ja alkalimetalleja, jotka aiheuttavat korroosioriskin. Biomassan käyttö lisää myös polttokaasujen virtausta, mikä rajoittaa kapasiteettia. Biomassasta valmistettu tuotekaasu voi myös myrkyttää selektiivisen katalyyttisen pelkistysyksikön (SCR) katalyytin tai lisätä katalyytin uudistamistarvetta. 24. Myös käytettävään raaka-aineeseen liittyy riskejä. Metsähakkeen esikäsittelyssä polttoaine kuivataan kaasutuksen kannalta sopivimpaan kosteuteen. Tällä prosessilla voidaan varmistaa, että tuotekaasun lämpöarvo on optimaalinen. Prosessi vaatii erittäin suuren esikäsittely- ja kuivausyksikön. Tämänkokoisen kuivausyksikön huoltotarvetta ei vielä täysin tiedetä, ja huoltaminen voi aiheuttaa kaasutusyksikön seisokkeja. 25. Monet edellä mainituista riskeistä liittyvät käytetyn polttoaineen laatuun ja voivat aiheuttaa ongelmia kaasutuslaitoksen toiminnassa. 26. Myös automaattinen polttoaineen käsittely- ja näytteenottojärjestelmä on uusi ratkaisu. Järjestelmä perustuu turvalliseen ja mekaanisesti yksinkertaiseen ohjelmaan, joka on integroitu laiteohjaukseen, hankintajärjestelmään ja polttoaineen laskentaan. 27. Edellä mainituista syistä on erittäin todennäköistä, että erityisesti kaasutuksen alussa on seisokkeja ja myöhemmin tuotannossa viivästyksiä. Mahdolliset seisokit ja viivästykset aiheuttaisivat taloudellisia tappioita. 28. Laitoksen teknologian toimittaa MW Power Oy 6. Jos tässä pilottihankkeessa käytetty teknologia osoittautuu menestyksekkääksi, sitä voidaan käyttää muissakin kohteissa. Hankkeen taloudellinen potentiaali on merkittävä, mutta hyötyjiä ovat Vaskiluodon Voiman lisäksi myös monet muut, koska muutkin yritykset voivat hyötyä teknologian kaupallistamisesta. Hiilipölykattilaan liittyvä teknologia on yksi eniten käytetyistä energiantuotantomenetelmistä maailmassa, ja biomassan kaasutus tarjoaisi erittäin kustannustehokkaan tavan korvata hiili uusiutuvilla energialähteillä. 29. Kaasutuslaitoksen rakentaminen on saatu ilmoitusprosessin aikana päätökseen, ja laitos on nyt käytössä. 3. Oikeusperusta 6 MW Power Oy on Valmetin omistama yhtiö, joka kehittää ja toimittaa energiateknologiaa, mm. kattiloita ja voimalaitoksia. 6
30. Etukäteen maksettu investointituki on myönnetty tukiohjelmasta N 359/2007. Ohjelma perustuu Suomen valtionavustuslakiin (688/2001) ja energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annettuun valtioneuvoston asetukseen (1313/2007). 31. Kaasutinpreemio perustuu uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annettuun lakiin (1396/2010, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 687/2012). 32. Laitos käyttää energialähteenä metsähaketta ja on siten oikeutettu metsähakevoimaloille annettavaan toimintatukeen tukiohjelman SA.31204 perusteella. 4. Tuensaaja 33. Tuensaaja on Vaskiluodon Voima. Hanke toteutetaan Vaasassa. 34. Vaskiluodon Voima toimii lämmön ja sähkön tuotannossa ja myy energiaa markkinoille. Yrityksen omistavat EPV Energia Oy ja Pohjolan Voima Oy. Vaskiluodon Voimalla on toinen energiantuotantoyksikkö Seinäjoella. 5. Tuen myöntävä viranomainen 35. Etukäteen maksettava investointituki ja kaasutinpreemio rahoitetaan Suomen valtion budjetista. 36. Etukäteen maksettavan investointituen myöntävä viranomainen on työ- ja elinkeinoministeriö. 37. Kaasutinpreemion myöntää energiavirasto, joka hallinnoi Suomen syöttöpreemiojärjestelmiä. 6. Tuen muoto ja määrä, tukikelpoiset kustannukset ja tuen intensiteetti 6.1 Tuen muoto 38. Toimenpide sisältää etukäteen maksettavan investointituen ja kaasutinpreemion, joista kumpikin maksetaan suorana avustuksena. 6.2 Tuen määrä 39. Etukäteismaksun määrä on 10,778 miljoonaa euroa, mikä on 29 prosenttia investoinnin kokonaiskustannuksista. 40. Suunniteltu kaasutinpreemio maksetaan tukiohjelman SA.31204 mukaisen metsähakkeen toimintatuen lisäksi. Kaasutinpreemio lasketaan seuraavasti 7 : Kaasutinpreemio (euroa/mwh,e) = 1,824 x t 3,466, 7 Kuten uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetussa laissa todetaan. 7
jossa t on turvevero (euroa/mwh). Vakio 1,824 osoittaa sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksen verorasituksen, ja vakio 3,466 on turvevero vuonna 2011 (1,9 euroa/mwh). Turvetta verotetaan lämmöntuotannon polttoainekulutuksen perusteella (euroa/mwh). 41. Metsähakkeen toimintatukea maksetaan ainoastaan, jos kyky maksaa metsähakkeesta 8 on enintään 21 euroa/mwh. Tämä tarkoittaa sitä, että kun päästöoikeuden hinta nousee noin 19 euroon tonnilta, laitos ei enää saa metsähakelaitoksille maksettavaa toimintatukea. Hinnan noustua yli 19 euroon tonnilta kaasutinpreemio lasketaan seuraavasti: Kaasutinpreemio (euroa/mwh,e) = 32,184 1,358 x Pe, (jossa Pe on EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuden hinnan kolmen kuukauden keskiarvo (euroa/tco 2 ). Kerroin 1,358 (tco 2 /MWh) osoittaa päästöoikeuden kustannukset tuotettua sähkön megawattituntia kohden. Vakio 32,184 (euroa/mwh,e) osoittaa metsähakkeesta maksamista koskevan kyvyn (21 euroa/mwh) ja verollisten turvekustannusten (vuonna 2011) erotuksen siten, että laitostyypin kokonaistehokkuus ja energian ja lämmön suhde 9 otetaan huomioon. 42. Kaasutinpreemion tukitaso olisi metsähakkeesta tuotetun sähkön osalta 0 5,47 euroa/mwh EU:n päästöoikeuden hinnasta riippuen. Koska tukea maksetaan vain sähköntuotannosta, tuotetun uusiutuvan energian (lämpö mukaan luettuna) kokonaistuen taso olisi huomattavasti alhaisempi. 43. Vaskiluodon Voimalle kaasutinpreemio tarkoittaisi 1,3 miljoonan euron tukea vuotta kohden, jos turvevero on 4,9 euroa/mwh. Suomi on kuitenkin päättänyt alentaa turveveroa ensin 3,4 euroon/mwh vuoden 2015 alussa ja lopulta 1,9 euroon/mwh vuoden 2016 alussa. Vuoden 2015 tason mukaan laskettuna Vaskiluodon Voiman kaasutinpreemio olisi kaikkiaan 0,65 miljoonaa euroa. Vuoden 2016 tason mukaan laskettuna yhtiö ei saisi kaasutinpreemiota. 44. Suomen viranomaiset ovat vahvistaneet, että kaikista kaasutinpreemioon oikeutetuista investoinneista ilmoitetaan erikseen. 6.3 Tukikelpoiset kustannukset ja tuen intensiteetti 45. Suomen viranomaiset ilmoittivat toimenpiteestä ympäristötuen suuntaviivojen 3.1.6.1 kohdan Investointituki mukaisesti. Suuntaviivojen 81 kohdan a alakohdan ja 106 kohdan mukaisesti tukikelpoisia kustannuksia ovat kustannukset, joita 8 Kyky maksaa metsähakkeesta = turpeen markkinahinta + turpeen verorasitus + päästöoikeuden kustannukset. Käsite kyky maksaa metsähakkeesta selitetään yksityiskohtaisemmin valtiontukipäätöksessä SA.31204. 9 Esim. 21 / 0,85 / 0,33 = 74,866. 8
ympäristönsuojelusta koituu niiden kustannusten lisäksi, jotka aiheutuvat tavanomaisista välineistä, joilla saadaan aikaan sama tuotos ilman ylimääräistä ympäristönsuojelua ja ylimääräisiä ympäristövaikutuksia (jäljempänä vaihtoehtoinen skenaario ). 46. Laitoksen kapasiteetti pysyy investoinnin jälkeen entisellään, mutta kaasutuslaitos antaa yritykselle mahdollisuuden vaihtaa polttoainetta. Näin ollen Suomen viranomaiset ovat päätelleet, että yrityksen vaihtoehtoinen skenaario olisi jättää investointi tekemättä ja jatkaa hiilen käyttöä polttoaineena. Investointi on täysin vapaaehtoinen, sillä olemassa ei ole normeja tai muita säädöksiä, jotka edellyttäisivät metsähakkeen käyttöä. Vaikka sekä kaasuttimeen että polttolaitokseen sovelletaan teollisuuden päästödirektiiviä, siinä säädetään ainoastaan polttolaitoksen päästörajoista. 47. Suomen viranomaisten mukaan tukikelpoisia kustannuksia ovat vain investoinnit, jotka ovat tarpeen hiilen käytön vähentämiseksi ja tässä tapauksessa kaasutuslaitosta varten, sekä tarvittavat polttoaineenkäsittelyinvestoinnit. 48. Etukäteen maksettava tuki myönnettiin ja investointipäätös tehtiin huhtikuussa 2011, kun hiilen hinta ja EU:n päästöoikeuden hinta olivat paljon korkeammat. Tuohon aikaan arvioitiin, että hiilen hinta pysyisi samalla tasolla ja päästöoikeuden hinta nousisi vähitellen, mikä tekisi investoinnista kannattavamman tulevaisuudessa. 49. Hankkeen alkuperäinen kokonaisbudjetti on 36,9 miljoonaa euroa. 50. Säästöt, jotka saadaan aikaan käyttämällä entistä vähemmän hiiltä, koskevat polttoainekustannuksia, hiili- ja turveveron erotusta, EU:n päästöoikeuskustannuksia sekä toiminta- ja ylläpitokustannuksia. Säästöt ovat yhteensä [ ] miljoonaa euroa ensimmäisenä toimintavuotena. 51. Kokonaistuotantokustannukset sisältävät metsähakkeen ja turpeen polttoainekustannukset sekä toiminta- ja ylläpitokustannukset. Kokonaistuotantokustannukset ilman metsähakkeen toimintatukea ovat [ ] miljoonaa euroa. 52. Kokonaisnettotuotto olisi siten [ ] miljoonaa euroa vuosittain. Koska metsähakkeen toimintatuen määrä riippuu EU:n päästöoikeuden hinnasta 10 ja laskee sen nousun myötä, nettotuotot supistuisivat ajan mittaan. Jos päästöoikeuden hinta kuitenkin kohoaisi yli 20 euroon hiilidioksiditonnilta, nettotuotot kasvaisivat. Tämä johtuu vaihtoehtoisten (fossiilisten) polttoaineiden tuotantokustannusten kasvamisesta. Vaihtoehtoisten polttoaineiden ja metsähakkeen hintaero kasvaisi, ja näin ollen metsähakkeen käytön hyödyt lisääntyisivät. 53. Diskontatut nettotuotot ensimmäiseltä viideltä toimintavuodelta ovat [ ] miljoonaa euroa. Näin ollen tukikelpoiset kustannukset viiden ensimmäisen toimintavuoden jälkeen 10 Ks. tukiohjelma SA.31204. 9
olisivat [ ] miljoonaa euroa. Myönnetty investointituki (ilman kaasutinpreemiota) olisi siten 37,4 prosenttia. 54. Suomen viranomaiset ovat tehneet laskelmia myös nykyisillä hintatasoilla 11 ja osoittaneet, että tuen intensiteetti on laskenut huomattavasti ja on nyt 22,6 prosenttia. 6.4 Taloudelliset näkökohdat 55. Suomen viranomaisten mukaan investoinnin sisäinen korkokanta ja nettonykyarvo olisivat [ ] ilman tukea. Edes etukäteen maksettava investointituki (10,778 miljoonaa euroa) ei tekisi investoinnista kannattavaa. Etukäteen maksettavan investointituen ja kaasutinpreemion kanssa sisäinen korkokanta olisi [ ] prosenttia ja nettonykyarvo [ ] miljoonaa euroa. Sisäinen korkokanta olisi molempien tukitoimenpiteiden jälkeen [ ]. Investoinnin takaisinmaksuaika ilman tukea ylittäisi investoinnin käyttöiän, jonka on arvioitu olevan 12 15 vuotta. Kun kokonaistuki luetaan mukaan, takaisinmaksuaika lyhenee noin [ ] vuoteen. 56. Suomen viranomaiset ovat tehneet myös nykyarvoihin perustuvia kannattavuuslaskelmia, joiden mukaan sisäinen korkokanta ja nettonykyarvo ovat kumpikin negatiivisia eivätkä hankkeen tulot riitä edes investointituen ja kaasutinpreemion kanssa kattamaan investointikustannuksia. Tämä johtuu hiilen ja EU:n päästöoikeuden erittäin alhaisesta hinnasta. 57. Loput investoinnista rahoitetaan Vaskiluodon Voiman budjetista. 7. Budjetti 58. Hankkeen kokonaisbudjetti on arviolta 36,9 miljoonaa euroa. Investointi jakautuu seuraavasti: kaasutuslaitteisto [ ] miljoonaa euroa kuivaamo [ ] miljoonaa euroa polttoaineen käsittely-yksikkö [ ] miljoonaa euroa alueen muokkaus 0,64 miljoonaa euroa suunnittelukustannukset 1,34 miljoonaa euroa muut kustannukset (esimerkiksi turvallisuus, alueen järjestely jne.) 1,79 miljoonaa euroa. 59. Hankkeelle on myönnetty tukiohjelman N 359/2007 puitteissa 10,778 miljoonaa euron etukäteen maksettava investointituki. Osa tuesta on jo maksettu. 12 Loput etukäteen 11 Hiilen hinta on noin 9,7 euroa/mwh, ja päästöoikeuden hinta on alle 5 euroa/tco 2 (maaliskuu 2014). 10
maksettavasta investointituesta maksetaan todellisia maksettuja kustannuksia vastaan, ja sen edellytyksenä on komission hyväksyntä. 60. Kaasutinpreemiota ei ole maksettu. Sen maksaminen riippuu komission päätöksestä. Sitä maksetaan uusiutuvan energian tuotantomäärän (sähkön) ja turveveron perusteella. Kaasutinpreemion budjetti on 1,3 miljoonaa euroa vuodessa enintään 12 vuoden ajan. IV. TOIMENPITEEN ARVIOINTI 8. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki 61. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 62. Ilmoitetun toimenpiteen mukainen tuki myönnetään valtion talousarviosta, ja toimenpide hyödyttää vain yhtä yritystä. Tuki vapauttaa yrityksen osasta investointikustannuksia, joista se muutoin olisi joutunut vastaamaan itse, jolloin tuensaaja on kilpailijoihinsa verrattuna edullisessa asemassa. Näin ollen tuella voi olla kilpailua ja unionin sisäistä kauppaa vääristäviä vaikutuksia aloilla, joilla tuensaaja toimii (sähkö, lämmitys, polttoainemarkkinat). Suomi kuuluu yhteispohjoismaisiin energiamarkkinoihin, joten tuensaajan tuottamalla sähköllä käydään rajatylittävää kauppaa. Sen lisäksi toimenpide vahvistaa tuensaajan asemaa lämpö- ja polttoainemarkkinoilla. 13 Tämän vuoksi on todennäköistä, että toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 63. Komissio päättelee tästä syystä, että ilmoitettu tukitoimenpide on 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea. 64. Komissio pitää valitettavana, että Suomen viranomaiset eivät ole noudattaneet SEUTsopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä täytäntöönpanokieltoa. Kyseisen säännöksen mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa ja jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. Vaikka ennakkomaksulla pannaan täytäntöön tukiohjelma N 359/2007, se ylittää 7,5 miljoonaa euroa yhden yrityksen osalta. Näin ollen Suomen oli ilmoitettava komissiolle yksittäiset toimenpiteet, jotta komission oli 12 Tuen ensimmäinen erä maksettiin marraskuussa 2011, ja sen suuruus oli 20 prosenttia (2 155 600 euroa) investointituen kokonaismäärästä. 13 Ks. esimerkiksi unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-197/11 ja C-203/11 Libert, ECLI:EU:C:2013:288, 78 kohta. 11
mahdollista toteuttaa yksityiskohtaisempi arviointi (ks. ympäristötuen suuntaviivojen 160 kohta). 65. Komissio toteaa, että kaasutinpreemiota ei ole vielä maksettu, joten se ei ole sääntöjenvastaista tukea. 9. Valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille 66. Etukäteen maksettavaa investointitukea arvioidaan ympäristötuen suuntaviivojen 3.1.6 jakson mukaisesti, koska tuensaaja käyttää raaka-aineena biomassaa. Lisäksi sovelletaan suuntaviivojen 5.2 jakson säännöksiä, koska tuki ylittää 7,5 miljoonan euron kynnysarvon. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen vuoden 2014 suuntaviivojen 14 247 kohdan mukaan yksittäistä tukea, joka on myönnetty hyväksytystä tukiohjelmasta ja josta on ilmoitettu komissiolle noudattaen velvollisuutta, jonka mukaan kyseisestä tuesta on ilmoitettava komissiolle erikseen, arvioidaan [...] niiden suuntaviivojen perusteella, joita sovelletaan siihen hyväksyttyyn tukiohjelmaan, johon yksittäinen tuki perustuu. Lisäksi 248 kohdassa todetaan seuraavaa: Valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymisestä annetun komission ilmoituksen mukaisesti sääntöjenvastaista ympäristö- ja energiatukea arvioidaan niiden sääntöjen mukaisesti, jotka olivat voimassa päivänä, jona tuki myönnettiin. Investointituki on jo myönnetty ja osittain maksettu. 67. Komissio toteaa, että kaasutinpreemiota ei ole vielä maksettu, joten se ei ole sääntöjenvastaista tukea. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 247 kohdan mukaan komissio soveltaa näitä suuntaviivoja kaikkiin ilmoitettuihin tukitoimenpiteisiin, joista se tekee päätöksen suuntaviivojen soveltamisen alkamisen jälkeen, vaikka kyseisistä hankkeista olisi ilmoitettu sille jo ennen kyseistä päivää. Kaasutinpreemiota ei myönnetty tukiohjelmasta N 359/2007 eikä tukiohjelmasta SA.31204, koska metsähakkeen tuen pienenemisestä aiheutuvat kustannukset eivät ole jälkimmäisen ohjelman mukaan tukikelpoisia kustannuksia. Tästä syystä kaasutinpreemion sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi perustuu valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettuihin suuntaviivoihin. Suomen viranomaiset ovat vahvistaneet, että maksuja ei suoriteta ennen komission päätöstä. 9.1 Investointituen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi 68. Metsähakkeen käyttö prosessin raaka-aineena vastaa ympäristötuen suuntaviivojen 70 kohdan 6 alakohdassa esitettyä biomassan määritelmää. Kyseisessä kohdassa todetaan, että biomassalla tarkoitetaan maataloudesta (mukaan lukien kasvi- ja eläinaineet), metsätaloudesta ja niihin liittyvästä teollisuudesta peräisin olevien tuotteiden, jätteiden ja jätetuotteiden biohajoavaa osaa sekä teollisuus- ja yhdyskuntajätteiden biohajoavaa osaa. 14 Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014 2020, EUVL C 200, 28.6.2014, s. 1. 12
69. Vaskiluodon Voiman kyseessä oleva voimala kuuluu direktiivin 2003/87/EY 15 soveltamisalaan. Direktiivin liitteen IV (päästöjen tarkkailua ja raportointia koskevat periaatteet) mukaan biomassan päästökerroin on 0 (ks. kohta Laskenta ). 70. Direktiivissä 2009/28/EY 16 jäsenvaltiot velvoitetaan tuottamaan yhdessä 20 prosenttia kokonaisenergiasta uusiutuvista energialähteistä vuoteen 2020 mennessä. Suomen osalta tavoite on 38 prosenttia. Vuonna 2010 uusiutuvan energian osuus Suomessa oli 33,1 prosenttia. Tämä investointi on Suomen viranomaisten mukaan ratkaisevan tärkeä EU:n vuodeksi 2020 asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi. 71. Komissio toteaa, että etukäteen maksettavaa investointitukea myönnetään sellaisen laitoksen rakentamista varten, jossa on tarkoitus metsähaketta ja (pienemmässä määrin) turvetta kaasuttamalla tuottaa sähköä ja lämpöä. Koska yksittäisille yrityksille ei ole asetettu pakollisia EU:n tai kansallisen tason vaatimuksia uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian osuudesta, tuki on ympäristötuen suuntaviivojen 101 kohdan mukainen. 72. Komissio toteaa myös, että tukikelpoisia kustannuksia koskevat laskelmat perustuvat ympäristötuen suuntaviivojen 81 kohdan a alakohtaan ja 82 kohtaan. Tässä tapauksessa tarkoin määritetyt ympäristönsuojeluun liittyvät kustannukset voidaan erottaa helposti muista kustannuksista ja niitä voidaan pitää tukikelpoisina kustannuksina. Tukikelpoisia kustannuksia koskevien laskelmien lisäksi myös tuki-intensiteetti (37,4 %) on määritelty ympäristötuen suuntaviivojen 105 ja 106 kohdassa vahvistettujen kriteerien mukaisesti, eikä se ylitä suuntaviivojen 102 kohdassa säädettyä tuki-intensiteetin enimmäismäärää, joka on 60 prosenttia tukikelpoisista investointikustannuksista 73. Tämän vuoksi komissio katsoo, että etukäteen maksettava investointituki on ympäristötuen suuntaviivojen 3.1.6.1 kohdassa vahvistettujen kriteerien mukaista. 9.1.1 Tuen myönteiset vaikutukset 9.1.1.1 Markkinoiden toimintapuute 74. Fossiilisten polttoaineiden (myös turpeen) polttoon liittyy suurempia ulkoisvaikutuksia kuin ne, joita syntyy poltettaessa uusiutuvista energialähteistä tuotettuja polttoaineita, kuten metsähakkeesta tai muusta biomassasta tuotettua tuotekaasua, jotka ovat peräisin asianmukaisesta lähteestä (esim. jätteet ja jätetuotteet, joille ei ole kilpailevia tarpeita ja jotka eivät aiheuta hiilen merkittävää poistumista maaperästä). Ympäristötuen 15 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, annettu 13 päivänä lokakuuta 2003, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta, EUVL L 275, 25.10.2003, s. 32. 16 Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23 päivänä huhtikuuta 2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/28/EY. 13
suuntaviivojen 10 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat olla halukkaita käyttämään valtiontukia kannustaakseen yksittäisellä tasolla pyrkimään yhteisön normeilla saavutettua ympäristönsuojelun tasoa korkeammalle tasolle tai ottamaan huomioon tällaiset ulkoisvaikutukset. Hankkeessa keskitytään lähinnä edistämään ympäristönsuojelua vähentämällä kasvihuonekaasupäästöjen (CO 2 ) kokonaismäärää sekä kaupallistamaan uutta teknologiaa, jonka tekniset ja taloudelliset riskit ovat suuremmat kuin perinteisen teknologian riskit. 75. Metsähakkeesta tuotettu tuotekaasu korvaa hiiltä ja vähentää siten energiantuotannon hiilidioksidipäästöjä ja muita päästöjä. Sen ansiosta hiilidioksidipäästöt vähenevät vuosittain yhteensä 228 000 tonnia. Sen lisäksi typpioksidi- ja rikkidioksidipäästöt vähenevät 5 10 prosenttia, mikä tarkoittaa noin 27 53 tonnia typpioksidia ja 105 211 tonnia rikkidioksidia. 76. Vaikka etukäteen maksettavaa investointitukea maksetaan ainoastaan biomassan käytöstä, laitos käyttää investoinnin tuloksena ja teknisistä syistä pieniä määriä turvetta. 17 Suomen viranomaiset ovat todenneet, että turpeen määrä on merkityksetön verrattuna turpeen kokonaiskäyttöön Suomessa ja että on erittäin epätodennäköistä, että kaasutuslaitoksen tarpeita varten olisi perustettava uusia turpeenottopaikkoja. Turpeen käyttöä kyseisessä laitoksessa käsitellään myös 15 kohdassa. Joka tapauksessa tämä päätös ei vaikuta jäsenvaltioiden velvollisuuteen noudattaa EU:n ympäristölainsäädäntöä. 77. Energia-alan yritykset investoivat yleensä perinteisiin, hyviksi todettuihin teknologioihin, joiden riskit ovat alhaiset ja kustannukset tiedetään. Tässä hankkeessa demonstroitava teknologia on uutta, ja siihen liittyy paljon epävarmuustekijöitä ja riskejä, joita käsitellään 22 25 kohdassa. 78. Hankkeen suurin taloudellinen riski riippuu markkinahintojen kehityksestä sekä erityisesti vaihtoehtoisen polttoaineen (hiilen) ja päästöoikeuden markkinahinnasta. Uuden teknologian takia on olemassa myös riski, joka koskee kaasutuslaitoksen käyttökelpoisuutta. Seisokkiaika tai odotettua alhaisempi tuotanto johtaa alhaisempaan nettotuottoon ja heikentää investoinnin tuottavuutta. 79. Komissio katsoo tästä syystä, että investointituki on ympäristötuen suuntaviivojen 167 kohdan mukaista. 9.1.1.2 Tarkoituksenmukainen väline 80. Komission on pohdittava, onko valtiontuki tarkoituksenmukainen väline ympäristönsuojelutavoitteen saavuttamiseksi, etenkin kun samoihin tuloksiin voitaisiin ehkä päästä kilpailua vähemmän vääristävin keinoin. 17 Turvetta ei pidetä uusiutuvana polttoaineena. 14
81. Samanlaisia ympäristönsuojelun kannalta myönteisiä tuloksia voitaisiin saavuttaa myös investoimalla uuteen CFB-kattilaan. Lisäkustannukset olisivat tässä skenaariossa kuitenkin huomattavasti suuremmat. Koska nykyistä PC-kattilaa voitaisiin käyttää vielä yli 10 vuotta ilman merkittäviä korjausinvestointeja, yritys ei todennäköisesti myöskään lopettaisi PC-kattilan käyttöä. Kaasutuslaitos on myös paljon nopeampi rakentaa kuin uusi CFB-kattila. 82. Skenaariolla, jossa investoidaan perinteiseen CFB-kattilaan, ei olisi samanlaisia myönteisiä vaikutuksia myöskään uuden teknologisen innovaation kaupallistamisen osalta. Näin ollen näyttää siltä, että vaihtoehtoista hanketta, jolla olisi samanlaiset myönteiset vaikutukset ympäristönsuojelun ja uuden teknologisen innovaation kaupallistamisen kannalta, ei ollut mahdollista toteuttaa. 83. Komissio päättelee näin ollen, että investointituki on tarkoituksenmukainen väline ympäristöhyötyjen saavuttamiseksi. 9.1.1.3 Tuen kannustava vaikutus ja välttämättömyys 84. Tutkiessaan, onko tuki rajattu välttämättömään, komissio arvioi näyttöä siitä, että tuki ei ylitä odotettavissa olevaa kannattavuuden alenemista, kun otetaan huomioon tavanomainen tuotto ajanjaksolla, jonka aikana investoinnista tehdään täydet poistot. 85. Suomen viranomaiset määrittelivät välttämättömän tuen osuudeksi 40 prosenttia uuden teknologian kustannuksista tai noin 30 prosenttia kaikista investointikustannuksista. Näin ollen suurin osa investoinnista rahoitetaan yksityisesti. 86. Hankkeen laajuuden vuoksi sen arvioinnissa käytettiin myös muita kansallisia menettelyjä. Investointitukipäätöksiin, joissa tuen määrä on yli kolme miljoonaa euroa, vaaditaan yritysten investointitukia käsittelevän kansallisen neuvottelukunnan puoltava lausunto. Tämän lisäksi yli viiden miljoonan euron investointitukipäätöksiin vaaditaan raha-asiainvaliokunnan tuki. Neuvottelukunta muodostuu eri ministeriöiden virkamiehistä ja raha-asiainvaliokunta hallituksen ministereistä. Näiden elinten tehtävänä on arvioida, onko ehdotettu tukitoimenpide linjassa sekä eri ministeriöiden että koko hallituksen tavoitteiden kanssa. Joissakin tapauksissa ne voivat edellyttää vaikutustenarvioinnin, tuen tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin tai muiden analyysien tekemistä. 87. Hankkeeseen liittyy useita teknologisia riskejä, joita on jo analysoitu edellä. Jo toteutuneet markkinahintariskit ja teknologisista riskeistä johtuva mahdollinen seisokkiaika takia heikentävät kassavirtaa ja alentavat investoinnin kannattavuutta. Biomassan tulevan aseman epävarmuus aiheuttaa myös politiikkariskejä, jotka liittyvät kestävyyskriteereihin ja muihin EU:ssa käynnissä oleviin keskusteluihin. 15
88. Saatavilla olevien tietojen mukaan laitoksen takaisinmaksuaika [ ]. Ehdotetun tuen kanssa takaisinmaksuaika olisi [ ] vuotta ja sisäinen korkokanta [ ] prosenttia. [ ] a hankkeen riskit ja kassavirran epävarmuus huomioon ottaen luvut ovat perusteltuja. 89. Tuotantoetujen osalta investointi ei lisää energiantuotantokapasiteettia tai tuottavuutta, koska tuotekaasua käytetään nykyisessä voimalaitoksessa. 90. Komissio toteaa tältä osin, että investointia ei olisi tehty ilman investointitukea. 9.1.1.4 Tuen oikeasuhteisuus 91. Arvioidessaan tuen oikeasuhteisuutta komissio analysoi ensin tukikelpoiset ylimääräiset investointikustannukset, joita korkeamman ympäristönsuojelun tason saavuttaminen edellyttää ja jotka lasketaan investoinnin pitoajan viiden ensimmäisen vuoden ajalta, ottaen huomioon kaikki ylimääräiseen investointiin liittyvät toiminnan tuotot ja säästöt, kuten ympäristötuen suuntaviivojen 80 82 kohdassa kuvataan. 92. Seuraavassa vaiheessa ympäristötuen suuntaviivojen 80 82 kohdan mukaisesti laskettua tuen määrää on arvioitava uudestaan sen tarkkuuden osalta, kuten ympäristötuen suuntaviivojen 174 kohdan mukaisessa yksityiskohtaisessa arvioinnissa edellytetään. Komissio arvioi erityisesti, onko tukikelpoiset kustannukset laskettu tarkasti valintamenettely ollut syrjimätön, läpinäkyvä ja avoin tuen määrä rajattu välttämättömään. 93. Ensinnäkin komissio toteaa, että tuki-intensiteetti on laskettu ympäristötuen suuntaviivojen 80 82 kohdan mukaisesti. Tukikelpoiset kustannukset on vaatimuksia noudattaen rajattu niihin lisäinvestointeihin, joita korkeamman ympäristönsuojelun tason saavuttaminen edellyttää. 94. Toiseksi komissio panee merkille, että valintamenettely, jonka puitteissa nykyinen tuki päätettiin myöntää, oli Suomen viranomaisten antamien tietojen mukaan avoin, läpinäkyvä ja syrjimätön. Etukäteen maksettava investointituki on myönnetty tukiohjelmasta N 359/2007, jolla on tarkoitus edistää uusiutuvan energian tuotantoa ja käyttöä. 95. Suomi on päättänyt rajoittaa investointituen tuki-intensiteetin 37,4 prosenttiin, mutta on osoittanut, että markkinahintojen nykytasolla tuki-intensiteetti [ ]. 96. Suomi on lisäksi selittänyt, että ilman tukea sekä nettonykyarvo että sisäinen korkokanta ovat negatiivisia. Tuen kanssa nettonykyarvo nousisi [ ] miljoonaan euroon ja sisäinen korkokanta [ ] prosenttiin. Suomen viranomaisten toimittamien tietojen mukaan tällaiset luvut [ ]. 16
97. Tämän vuoksi komissio katsoo olevan näyttöä siitä, että hanketta ei olisi toteutettu ilman ilmoitettua tukea. Komission näkemyksen mukaan tuki on oikeassa suhteessa tavoitteisiin, kun tarkastellaan hankkeeseen liittyviä riskejä, suuria kokonaiskustannuksia ja ehdotettua tuki-intensiteettiä. 9.1.2 Kilpailun ja kaupan mahdollinen vääristyminen 9.1.2.1 Dynaamiset kannustimet / investointien syrjäyttäminen 98. Kaasutus perustuu uuteen teknologiaan, ja tuotekaasu kilpailee hiilen kanssa. Kyseessä on yksi lupaavimmista teknologioista hiilen käytön korvaamiseksi PC-kattiloissa. Suomessa on tehty tutkimus 18 eri vaihtoehdoista hiilen korvaamiseksi kustannustehokkaasti, ja kaasutus on yksi mainituista vaihtoehdoista. Näin ollen yritys ei todennäköisesti syrjäytä muita teknologioita tai jäsenvaltioita alalta. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet komissiolle, että tukiohjelma, jonka puitteissa tuki myönnettiin, oli avoin kaikille teknologioille ja kilpailevat innovaatiot olisivat voineet saada vastaavaa tukea. Yritys valitsi käytettävän teknologian markkinapohjaisen kokonaisarvioinnin perusteella. Komissio toteaa myös, että tuki kattaa vain pienen osan hankkeen pääomakustannuksista. 99. Komissio päättelee, että vaikka hankkeessa keskitytään vain yhteen tiettyyn teknologiaan, se ei sulje pois muunlaisen polttoainetuotantoteknologian tai minkään muun uusiutuvan energialähteen kehittämistä. 9.1.2.2 Tehottomien yritysten toiminnan jatkuminen 100. Suomen viranomaisten antamien tietojen perusteella Vaskiluodon Voima ei ole tehoton yritys, vaan sen taloudellinen asema on hyvä. Lisäksi komissio panee merkille, että suurin osa hankkeen rahoituksesta saadaan Vaskiluodon Voiman omasta budjetista. 101. Näin ollen komissio katsoo, ettei Vaskiluodon Voimalle myönnetty valtiontuki edistäisi tehottoman yrityksen toiminnan jatkumista. 9.2 Kaasutinpreemion sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi 102. Suomen viranomaisten mukaan investointituki ja kaasutinpreemio pitäisi nähdä yhtenä toimenpiteenä, joka kattaa kaasutuslaitoksen investointikustannukset. Suomen viranomaiset ovat todenneet, että kaasutinpreemio olisi voitu myöntää myös investointituen muodossa, mutta tällöin tuen määrä olisi kasvanut merkittävästi ja liiallisten korvausten maksamisen riski olisi ollut paljon suurempi. Kaasutinpreemio voitaisiin tällöin nähdä takaisinperintämenetelmänä, ja kaasutinpreemion maksut voitaisiin keskeyttää, jos markkinaparametrit muuttuisivat. 18 Kivihiilen korvaaminen biomassoilla yhteistuotannon pölypolttokattiloissa, VTT, http://www.vtt.fi/inf/pdf/tiedotteet/2011/t2595.pdf 17
103. Komissio kuitenkin toteaa, että kaasutinpreemio maksetaan uusiutuvista lähteistä tuotettua sähköä vastaan ja sillä kompensoidaan tukiohjelman SA.31204 mukaisen metsähakkeen toimintatuen tason madaltumista. Tästä syystä se on toimintatukea. 104. Kuten 67 kohdassa selitetään, kaasutinpreemion sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi perustuu valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettuihin suuntaviivoihin ja erityisesti niiden 3.3.2 jaksossa Toimintatuki uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle oleviin säännöksiin. Kaasutinpreemiolla pyritään edistämään metsähakkeen käyttöä sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksen polttoaineena. 9.2.1 Yhteisen edun mukainen tavoite 105. Suomen viranomaisten mukaan kaasutinpreemion tavoitteena on palauttaa kaasutuslaitosinvestoinnin tuotto tasolle, jolla se oli, kun päätös etukäteen maksettavasta investointituesta tehtiin, ja kannustaa näin Vaskiluodon Voimaa jatkamaan investointia sekä edistää yleisesti tuotekaasun käyttämistä hiilen sijasta. Näin ollen kaasutinpreemion yleistavoite on sama kuin 9.1.1.1 kohdassa kuvatun etukäteen maksettavan investointituen. 106. Komissio katsoo, että etukäteen maksettavan investointituen yhteisen edun mukainen tavoite on rakentaa kaasutuslaitos, joka mahdollistaisi lämmön ja sähkön yhteistuotannon metsähakkeesta kaasutetusta kaasusta ja näin kannustaa tuotekaasun käyttämistä hiilen sijasta. Kaasutinpreemiolla sen sijaan pyritään säilyttämään metsähakkeen polttoainekäytön kannattavuus kaasutusprosessissa metsähakkeen toimintatuen pienenemisestä huolimatta. Näin ollen kaasutinpreemiolla tavoiteltu yhteisen edun mukainen tavoite on biomassan käytön edistäminen perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. 9.2.2 Tukitoimenpiteiden tarve ja tuen tarkoituksenmukaisuus 107. Kuten etukäteen maksettavaa investointitukea koskevassa arvioinnissa edellä kuvataan, fossiilisten polttoaineiden (myös turpeen) polttoon liittyy suurempia ulkoisvaikutuksia kuin ne, joita syntyy poltettaessa uusiutuvista energialähteistä tuotettuja polttoaineita, kuten biomassaa. Jäsenvaltiot voivat olla halukkaita käyttämään valtiontukia kannustaakseen yksittäisellä tasolla korkeampaan ympäristönsuojelun tasoon ja ottaakseen huomioon tällaiset kielteiset ulkoisvaikutukset. Tässä hankkeessa keskitytään pääasiassa ympäristönsuojeluun vähentämällä kokonaispäästöjä ja myös kaupallistamalla uutta teknologiaa (myönteiset ulkoisvaikutukset), johon liittyy suurempia teknisiä ja taloudellisia riskejä kuin perinteiseen teknologiaan. 108. Kaasutinpreemion maksamisella kannustetaan käyttämään nykyisessä PC-kattilassa (metsähakkeesta kaasutettua) tuotekaasua hiilen sijasta. Suomen viranomaiset ovat osoittaneet, että ilman kaasutinpreemiota hiilen käyttö olisi taloudellisempaa, joten 18
kaasutuslaitoksesta tulisi kannattamaton. Komissio toteaa Suomen viranomaisten toimittaman analyysin perusteella, että ilmoitettu hanke ei ilman kaasutinpreemiota olisi taloudellisesti elinkelpoinen, koska sen sisäinen korkokanta olisi [ ]. Lisäksi biomassan (metsähakkeen) käyttökustannukset olisivat ilman kyseistä tuen osaa korkeammat kuin hiilen käyttökustannukset. 109. Suomen viranomaiset ovat toimittaneet yksityiskohtaisen rahoitusanalyysin, jossa kuvataan hankkeen kustannuksia. Ne ovat toimittaneet myös biomassan hintaa koskevan herkkyysanalyysin, joka osoittaa, ettei Vaskiluodon Voima kaasutinpreemion takia voi maksaa polttoaineesta korkeampia hintoja. Jos kaasutinpreemiota käytettäisiin metsähakkeen ostohinnan korottamiseen, yhtiö ei voisi kattaa kaasutuslaitoksen investointikustannuksia. Investointipäätös tehtiin vallinneiden hintojen perusteella. Koska vaihtoehtoisen polttoaineen (hiilen) hinta on laskenut huomattavasti, paine metsähakkeen ostohinnan säilyttämiseen on entistäkin suurempi. 110. Komissio toteaa lisäksi, että kaasutinpreemio riippuu markkinatekijöistä ja pienenee automaattisesti, jos turvevero laskee. Kaasutinpreemiota ei myöskään makseta, jos EU:n päästökauppajärjestelmän hinta nousee yli 23 euroon tonnilta. Niinpä komissio päättelee, että kaasutinpreemio kohdistuu valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 37 ja 39 kohdassa tarkoitettuun jäljelle jäävään markkinoiden toimintapuutteeseen. 111. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 116 kohdassa todetaan, että jotta jäsenvaltiot voisivat saavuttaa tavoitteensa EU 2020 -strategian tavoitteiden mukaisesti (biomassan käytön edistäminen sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksen polttoaineena), komissio olettaa uusiutuviin energialähteisiin liittyvän tuen olevan tarkoituksenmukaista, jos kaikki muut edellytykset täyttyvät. 112. Näin ollen komissio katsoo, että kaasutinpreemio on tarpeellinen ja asianmukainen väline yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi. 9.2.3 Tuen kannustava vaikutus 113. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 49 kohdan mukaisesti tuella on kannustava vaikutus, jos se saa tuensaajan muuttamaan toimintatapaansa yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi, mitä tuensaaja ei tekisi ilman tukea. 114. Komissio toteaa, että käsiteltävänä oleva tuki kattaa kohonneet polttoainekustannukset, jotka liittyvät metsähakkeen käyttöön fossiilisten polttoaineiden sijasta. Kaasutinpreemio maksetaan metsähakkeen käytöstä polttoainekustannusten kompensoimiseksi. 19
115. Komissio toteaa myös, että kaasutinpreemio maksetaan vain uusiutuvista lähteistä tuotettua energiaa (sähköä) vastaan, mikä kannustaa yritystä käyttämään kaasutuslaitosta, vaikka perinteisten polttoaineiden hinta laskisi. 116. Tarkka tukimekanismi ja kaasutinpreemion määrän laskutapa esitetään 6.2 jaksossa. Kaasutinpreemio on sovitettu kattamaan kustannusnousu, joka johtuu hallituksen päätöksestä nostaa turveveron tasoa ja näin ollen vähentää metsähakkeen toimintatuen vaikutuksia. Lisäksi Suomen viranomaiset ovat esittäneet laskelman, joka osoittaa, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun energian tuotannon hinnan ja kyseisen energiamuodon markkinahinnan erotus on 5,48 /MWh (sähkö). Ehdotettu tukimäärä olisi metsähakkeesta tuotetun sähkön osalta 0 5,47 euroa/mwh EU:n päästöoikeuden hinnasta ja turveveron määrästä riippuen. Laskelmassa on käytetty tukipäätöksen tekemisen aikaan vallinneita markkinaparametreja. Nykyisten markkinahintojen ja muiden parametrien perusteella ero on paljon suurempi. 117. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 124 kohdassa vahvistettuja kumulatiivisia edellytyksiä sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2016 kaikkiin uusiin tukiohjelmiin ja -toimenpiteisiin. Suomen viranomaiset ovat kuitenkin ilmoittaneet komissiolle, että Suomen toimintatukiohjelmat ovat jo näiden kumulatiivisten edellytysten mukaisia. Suomi on osoittanut, että uusiutuvaa energiaa koskevat toimintatukiohjelmat (metsähakkeen toimintatuki ja kaasutuspreemio mukaan lukien) maksetaan preemion muodossa ja että preemiota ei makseta niistä tunneista, joina sähkön hinta on negatiivinen, jotta ei kannustettaisi tuottamaan sähköä negatiivisin hinnoin. Lisäksi Suomen lainsäädännön 19 mukaan kaikkien tuottajien on myytävä sähkönsä suoraan markkinoille, ja kaikkiin sähköntuottajiin sovelletaan tavanomaisia tasehallintavelvoitteita. Uusiutuvan energian tuottajien kohdalla ei tehdä poikkeusta. 118. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 126 kohdan mukaan tuki uusiutuviin energialähteisiin perustuvalle uudelle sähköntuotantokapasiteetille olisi myönnettävä tarjouskilpailumenettelyssä. Tarjouskilpailumenettely olisi kuitenkin otettava käyttöön vasta 1 päivästä tammikuuta 2017 täysimääräisesti tai vaiheittain vuosina 2015 ja 2016. 119. Komissio toteaa, että Suomella ei tällä hetkellä ole tarjouskilpailumenettelyä, joka koskisi uusiutuvista lähteistä tuotettavalle energialle myönnettävää toimintatukea. Koska tarjouskilpailumenettelyä ei ole, sovelletaan valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen suuntaviivojen 131 kohtaa (ks. suuntaviivojen 128 kohta). Suomen viranomaiset ovat esittäneet laskelmia, jotka osoittavat, että energian tuotannon tasoitetut kokonaiskustannukset, jäljempänä tasoitetut kustannukset, ovat korkeammat kuin kyseisen energiamuodon markkinahinta. Tasoitetut kustannukset sisältävät pääoman 19 Sähkömarkkinalaki (588/2013). 20