Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 1 / 1 5074/03.00.00/2012 65 Lausunto luonnoksesta kuntarakennelaiksi (Kv-asia) Valmistelijat / lisätiedot: Takala Markku, puh. (09) 816 22069 Immonen Mari, puh. (09) 816 22252 Kuismin Timo, puh. (09) 816 22393 etunimi.sukunimi@espoo.fi Päätösehdotus Kaupunginjohtaja Jukka Mäkelä Kaupunginhallitus ehdottaa, että valtuusto antaa valtiovarainministeriölle seuraavan lausunnon kuntarakennelain luonnoksesta: Yleistä Rakennetyöryhmän selvityksestä valtionvarainministeriölle antamassaan lausunnossa valtuusto yksimielisesti totesi, ettei Espoo hyväksy pääkaupunkiseudun kaupunkien pakkoliitosta eikä kuntaliitokseen tähtäävän kuntaliitosselvityksen käynnistämistä. Myönteistä rakennelaissa on se, ettei siihen ole lisätty yleisempiä säännöksiä ns. pakkoliitoksista. Pakkoliitokset ovat mahdollisia vain vaikeassa taloudellisessa tilanteessa olevien kuntien kohdalla. Helsingin seudulla kuntauudistuksen tavoitteena tulee olla palvelujen laatu ja kustannustehokkuus, seudun kilpailukyky, elinvoimaisuus, ekologinen kestävyys ja hyvinvointi sekä yhteisöllisyys. Kuntarakenteen muutosesitysten tulee perustua parhaisiin argumentteihin. Helsingin seudun 14 kuntaa muodostavat tulevaisuudessa entistä yhtenäisemmän yhdyskuntarakenteellisen kokonaisuuden. Tälle alueelle tarvitaan oma metropoliratkaisu maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnitteluun ja toteutukseen, sosiaalisen eheyden lisäämiseen ja segregaation torjuntaan sekä näihin liittyvään seudulliseen päätöksentekoon. Metropolialueen toiminnan kehittäminen on keskeistä koko maan kilpailukyvyn ja talouden kannalta. Kansainvälinen kilpailukyky edellyttää verkostomaista metropolia. Metropolialue tarvitsee demokraattisen ja ketterän hallintomallin, joka parantaa kansalaisten elämän laatua sekä luo edellytykset Suomelle ja suomalaisille menestyä globaalissa kehityksessä ja kovenevassa kilpailussa. Metropoliratkaisun on vahvistettava seudun asukkaiden osallistumista.
Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 2 / 2 Metropolialue kuntauudistuksen erityisalue ja kohde Helsingin seudun kunnat ovat Suomen olosuhteissa poikkeuksellinen alue, jonka erityispiirteet ja olosuhteet olisi huomioitava kaikilla kuntauudistuksen osa-alueilla: kuntarakenne, sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen, kuntien tehtävien arviointi, kuntalain kokonaisuudistus ja valtionosuusuudistus. Uudistuksen osa-alueiden kietoutuminen toisiinsa sekä niiden aikataulujen erirytmisyys korostaa metropolialueen erityisratkaisun merkitystä. Lausunnon antamista kuntarakennelakiluonnoksesta hankaloittaa olennaisesti epäselvyys ja epätietoisuus SOTE -uudistuksen sekä esiselvityksen metropolivaihtoehtojen sisällöstä. Tämän takia metropolialueen kunnilla tulee olla mahdollisuus täydentää lausuntoaan maaliskuun 2013 aikana. Selvitysvelvollisuus ja selvitysperusteet Kunnan on selvitettävä muiden kuntien kanssa kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttävää kuntien yhdistymistä, jos kunta täyttää yhden tai useamman selvitysperusteista. Yhdistymisselvityksen tavoitteena on valmistella kuntien yhdistämisesitys ja siihen liittyvä yhdistymissopimus. Vaikka kunnat eivät päätyisi tekemään kuntien yhdistymisesitystä, on selvitysvelvollisuuden täyttämiseksi edellytetyn selvityksen sisältövaatimus laaja. Ellei metropolialueen sisällä synny yhteistä tahtotilaa, muodostuu jo näistä vähimmäisselvityksistä merkittävää työmäärää ja johtamista edellyttävä prosessi, jonka hyödyt voivat jäädä vaatimattomiksi. Olisi parempi, jos yhdistymisselvityksessä aina selvitettäisiin liitoksen rinnalla myös, miten todetut ongelmat voitaisiin ratkaista kuntien välisellä yhteistyöllä tai muilla keinoin. Tämä lisäisi kuntien intressiä osallistua aktiivisesti uusien ratkaisujen etsimiseen niissä tapauksissa, joissa selvitykseen ryhtyminen ei ole ollut kuntien yhteinen tavoite. Kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseksi kunnalla olisi velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä, jos yksikin seuraavista selvitysperusperusteesta osoittaa selvitystarvetta 1) palveluiden edellyttämä väestöpohja; 2) työpaikkaomavaraisuus, työssäkäynti ja yhdyskuntarakenne; 3) kunnan taloudellinen tilanne. Metropolialueella kuntarakenne (kuntajaon selvitysvelvollisuus) ja metropolihallinto on kytketty toisiinsa. Kuntajakoselvitysalueiden muodostamista koskevat perusteet on kirjattu metropolialuetta koskevan esiselvityksen toimeksiantoon. Helsingin metropolialueen kuntien osalta metropoliperuste korvaa työpaikkaomavaraisuutta, työssäkäyntiä ja yhdyskuntarakennetta koskevat selvitysperusteet. Yleiset, muualla sovellettavat perusteet johtaisivat toiminnallisesta näkökulmasta arvioituna liian suurten selvitysalueiden muodostumiseen. Siksi Helsingin metropolialueen kuntia koskevan erityissäännöksen tarkoituksena olisi rajata alueita pienempiin toiminnallisiin kokonaisuuksiin.
Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 3 / 3 Helsingin metropolialueen kuntien tulisi selvittää yhdistymistä alueilla, joilla on merkittävä yhdyskuntarakenteen eheyttämistarve yhteisen keskustaajaman ja sen kasvupaineen vuoksi. Koska edellä mainittu yksin johtaisi metropolialueella liian suurten selvitysalueiden muodostamiseen, tulisi metropolialueella muodostettavien selvitysalueiden lisäksi muodostaa toiminnallinen kokonaisuus ja oltava perusteltuja alueen kokonaisuuden kannalta. Metropoliperuste (metropolialueperuste) eroaa muista selvitysperusteista. Se on niistä poiketen sanonnaltaan ja käsitteiltään yleisempi, epätäsmällinen ja tulkinnanvarainen. Miten ja missä prosessissa todetaan ja tulkitaan esim. milloin on olemassa merkittävä yhdyskuntarakenteen eheyttämistarve. Ja mitä tarkoitetaan lauseella yhdistymiset ovat perusteltuja alueen kokonaisuuden kannalta? Näiltä osin perustetta on Espoon mielestä pyrittävä selkiyttämään. Laissa käytetään sanontoja, joiden juridinen sisältö jää epämääräiseksi tai puuttuu kokonaan. Yhdyskuntarakenteen eheyttämistarve (4 d 4 mom) on määrittelemättä. Usein tarpeen sijasta olisi parempi käyttää tavoitetta tai muuta tahtomiseen viittaavaa käsitettä. Kasvupaineen vuoksi (4 d 4 mom) on vailla juridista sisältöä. Lisäksi kasvupaine on epämääräinen käsite, jota ei ole tarkemmin määritelty maankäytön suunnittelua koskevassa lainsäädännössä, jonka alaan se kuitenkin viittaa. Maankäyttö- ja rakennuslain terminologiaa käyttäen sillä tarkoitetaan taajamarakenteen sellaista kehitystä, jonka vuoksi tarvitaan maankäytön yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Metropolialueella kuntarakenne ja metropolihallinto kytkeytyvät toisiinsa (4 d 4 mom) lause on määriteltävä tarkemmin. Metropoliperusteen lisäksi arvioitaessa alueen kuntien selvitysvelvollisuutta sovellettaisiin palvelu- ja talousperusteita. Väestöperusteen keskeinen tekijä palvelujen järjestämisen kannalta on alueen asukkaiden määrä ja asumistiheys. Tehokkaan ja vaikuttavan palvelutuotannon edellytyksiä on muitakin kuin riittävä väestöpohja. Tutkijat ja muut asiantuntijat ovat olleet hyvin varovaisia kunnan tehokkaan optimikoon määrittelyssä. Professori (emeritus) Pentti Meklin toteaa Kunnallistieteellisessä aikakauskirjassa 4/2012 julkaistussa artikkelissa Suuruuden ekonomia kuntakontekstissa mahdollisuuksia ja rajoitteita mm.: - Kunnalla ei ole olemassa yleistä optimikokoa, jos sitä mitataan asukaskohtaisilla kustannuksilla. - Kuntakoon suurentaminen, kuntaliitos sinänsä, ei tuo suuruuden tarjoamaa hyötyä, vaan se tarjoaa mahdollisuuksia, kehittämispotentiaalia. - Kunnan tehokas ja riittävän suuri koko vaihtelee palvelutehtävittäin. - Suuruuden tuomien etujen kannalta kunnan suuruutta oleellisempaa on palveluyksikköjen suuruus.
Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 4 / 4 - Kunnan järjestämiä palveluita suuruuden etujen kannalta tarkastellessa oleellisia ovat palvelujen rakenteet ja palveluketjut. Talousperusteen tavoitteena on palvelujen turvaaminen kuntalaisille. Tavoitteena tulee olla kunnat, joiden palvelut ovat kustannustehokkaat, väestön huoltosuhde ja ikärakenne ovat kestäviä ja ovat elinvoimaisia. On huomattava, että kriisikuntaperusteen jäykkä soveltaminen voi uhata myös kuntia, jotka maksavat verontasausta muille. Valtionosuusjärjestelmä on valtion tärkein kunnan talouden ohjauksen väline. Järjestelmän laskentaperusta on korjattava ja sen tulee olla avoin ja läpinäkyvä. Järjestelmän tulee olla taloudellisesti, sosiaalisesti ja ekologisesti kestävä. Järjestelmän tulee perustua todellisiin kustannuksiin ja oltava kannustava. Järjestelmän tavoitteet ja laskentaperusteet tulee olla yhdensuuntaiset. Valtionosuudet ja verotuloon perustuva tasausjärjestelmä liittyvät toisiinsa. Niiden laskentaperusteet tulee pitää selkeinä ja läpinäkyvinä. Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien turvaaminen ja palvelurakennetta koskevat linjaukset SOTE-uudistuksen tavoitteena on parempi integraatio perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon välillä. Hallitusohjelmassa todetaan, että laadukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuuden varmistamiseksi ja rahoituksen turvaamiseksi tulee muodostaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja rahoitusvastuuseen kykeneviä väestöpohjaltaan riittävän suuria kuntia tai sosiaali- ja terveydenhuoltoalueita. Espoo on tässä tarkoituksessa vahva peruskunta. Olisi hyvä selvittää sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen toteutus osana kunta- ja palvelurakenneselvitystä. Espoo tekee yhteistyötä sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta Kauniaisten Kirkkonummen ja Vihdin kanssa. SOTE - alueen ja HUS:n toimintoja ja rakenteita tulee muuttaa nykyisestä ilman, että hyvin toimivia elementtejä muutetaan. Erityisiä kehittämistarpeita kohdistuu ikäihmisten hoitoon ja kuntoutukseen. Espoo haluaa varata mahdollisuuden antaa lausunto valtionosuus- ja SOTE- järjestelmän uudistamisesta. Päätös Kaupunginhallitus: Esittelijän ehdotus hyväksyttiin yksimielisesti. Oheismateriaali - Lausuntopyyntö kuntarakennelakiluonnoksesta 22.11.2012 - Kuntarakennelaki lakiluonnos perusteluineen - Kuntauudistuksen eteneminen - Kuntauudistuksen muiden hankkeiden eteneminen - Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta koskevat linjaukset
Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 5 / 5 Selostus Kuntarakennelain uudistus osana kuntauudistusta Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Osana kuntauudistusta hallitus käynnisti syksyllä 2011 hallitusohjelman mukaisen koko maan kattavan selvityksen kullekin alueelle tarkoituksenmukaisesta kunta- ja palvelurakenteesta. Kunnallishallinnon rakenne -työryhmän selvitys Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne (valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2012 ja 5b/2012) valmistui helmikuussa 2012. Valtiovarainministeriö asetti helmikuussa 2012 kuntarakennelakia valmistelevan työryhmän, jonka tehtävänä oli seurata ja arvioida kunta- ja palvelurakenneselvityksestä saatavaa palautetta ja sen pohjalta laatia yhteenveto alue- ja kuulemiskierroksesta sekä tehdä uudistuksen vaikutusarviointi ja laatia tarkennettu esitys uudistuksen kriteereistä ja toteuttamistavoista. Lisäksi työryhmän tuli valmistella luonnos hallituksen esityksestä kuntauudistusta ohjaavaksi rakennelaiksi. Espoon osalta on merkityksellistä, että kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvitys (helmikuu 2012) ei sisältänyt metropolialueen erityispiirteet kattavaa tarkastelua. Valtionvarainministeriölle rakennetyöryhmän esityksestä antamissaan lausunnoissa Espoon kaupunki ja useat muut Helsingin seudun kunnat esittivät metropolialueratkaisua maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnitteluun ja toteutukseen, sosiaalisen eheyden lisäämiseen ja segregaation torjuntaan sekä näihin liittyvään seudulliseen päätöksentekoon. Kuntien lausuntojen jälkeen valtionvarainministeriö käynnisti valtioneuvoston linjauksiin perustuvan esiselvityksen metropolialueen kuntajakoselvitysalueista ja vaihtoehdoista metropolihallinnoksi. Hallitus linjasi kuntauudistuksen etenemistä iltakoulussaan 5.6.2012 sekä antoi seuraavana päivänä tiedonannon eduskunnalle kuntauudistuksen etenemisestä (VNT 2/2012 vp). Hallitus antoi linjauksissaan määrittelemiensä tarkastelunäkökulmien perusteella tarkempien uudistuksen kriteerien valmistelun rakennelakia valmistelevan työryhmän tehtäväksi. Työryhmän valmistelemat tarkemmat kriteerit vahvistettiin hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmässä 27.6.2012. Lausuntopyynnössä todetaan, että nyt kyseessä oleva kuntarakennelakiluonnos on valmisteltu hallituksen linjausten pohjalta. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi nykyistä kuntajakolakia, ja samalla lain nimike muutettaisiin sen sisältöä paremmin kuvaavaksi kuntarakennelaiksi. Lakiin lisättäisiin säännökset kuntien selvitysvelvollisuudesta, selvitysperusteista ja niistä poikkeamisesta sekä muutettaisiin kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevia säännöksiä. Lisäksi ehdotetaan kielilain muuttamista eräiltä osin. Sosiaalija terveyspoliittinen ministerityöryhmä on linjannut
Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 6 / 6 palvelurakenneuudistuksen jatkoa 15.11.2012. Näitä linjauksia koskeva muistio on tämän lausuntopyynnön liitteenä. Valtiovarainministeriö pyytää Espoon kaupungilta lausuntoa luonnoksesta yleisesti sekä erityisesti lausumaan seuraavista kysymyksistä: - selvitysvelvollisuudesta, selvitysperusteista (ml. poikkeusperusteista) ja selvitysvelvollisuuden sisällöstä; - esityksen sisältämistä määräajoista ja menettelyistä; - valtioneuvoston toimivallasta päättää kuntajaon muuttamisesta; - yhdistymisavustuksien ehdoista ja määrästä; - sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien turvaamisesta sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta koskevien linjausten mukaisesti. Lausunnot pyydetään toimittamaan viimeistään 7.3.2013 mennessä. Tiedoksi
Kaupunginhallitus 11.02.2013 Sivu 7 / 7