9 9.11.2010 MMM052:00/2007 Ehdotus hallituksen esitykseksi tulvavahinkojen vakuutusturvasta annettavaksi laiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi EHDOTUKSESTA ANNETUT LAUSUNNOT JOHDANTO Maa- ja metsätalousministeriössä on valmisteilla hallituksen esitys tulvavahinkojen vakuutusturvasta annettavaksi laiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Esityksen mukaan tulvavahinkojen korvausjärjestelmää uudistettaisiin siten, että rakennuksille tai rakennelmille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvat tulvavahingot korvattaisiin lakisääteisestä vakuutusturvasta. Vakuutusturva kattaisi vahingot, joiden syynä on vesistön tai meren poikkeuksellisesta vedenkorkeudesta taikka poikkeuksellisesta sateesta aiheutunut tulva. Tavoitteena on, että tulvista aiheutuvat rakennus- ja irtaimistovahingot korvattaisiin tulvan aiheutumistavasta riippumatta yhdenmukaisella ja eri kansalais- ja omaisuusryhmiä tasapuolisesti kohtelevalla tavalla. Ehdotetun lain mukaan vakuutuksenantajilla olisi velvollisuus liittää tiettyä omaisuutta koskeviin palovakuutuksiin vakuutus myös laissa tarkoitettujen tulvavahinkojen varalle. Tulvaturva ehdotetaan liitettäväksi yleisesti omaisuuden suojaksi otettavien vakuutusten paloturvaan, jotta tulvavahinkojen taloudellisia seurauksia voidaan tasata riittävän suuren vakuutuksenottajajoukon kesken ja vakuutusmaksut näin pitää kohtuullisina. Lailla tulvavahinkojen vakuutusturvasta kumottaisiin poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annettu laki. Kumottavassa laissa olevat säännökset puutarhatuotteille ja sadolle eräissä tapauksissa aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta ehdotetaan siirrettäviksi satovahinkojen korvaamisesta annettuun lakiin. Vesistötulvista yksityisille teille aiheutuvien vahinkojen korvaamisen sääntely ehdotetaan siirrettäväksi yksityisistä teistä annettuun lakiin. Nämä vahingot korvattaisiin siis edelleen valtion varoista. Ehdotuksen lopullisena tavoitteena on luoda korvausjärjestelmä, joka ei vaadi erityislainsäädäntöä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että laki olisi voimassa määräajan, jonka kuluessa siinä tarkoitettujen vakuutusten voidaan olettaa vakiintuvan osaksi vapaaehtoisten vahinkovakuutusten markkinoita. Määräajan pituudeksi ehdotetaan viisi vuotta lain vahvistamisesta. KUTSU KUULEMISTILAISUUTEEN JA LAUSUNTOPYYNTÖ Maa- ja metsätalousministeriö kutsui liitteessä mainitut viranomaiset ja yhteisöt kuulemistilaisuuteen, joka pidettiin Helsingissä 1.11.2010. Ministeriö pyysi toimittamaan ehdotusta koskevat kirjalliset kannanotot ministeriöön viimeistään 2.11.2010. YHTEENVETO LAUSUNNOISTA Yhteenveto sisältää pääkohdat kuulemistilaisuudessa esitetyistä kannanotoista ja 8.11.2010 mennessä toimitetuista lausunnoista. 1) Oikeusministeriö Vakuutusyrityksille säädettävää tulvaturvan myöntämisvelvollisuutta tulisi arvioida myös perustuslain 18 :ssä säädetyn elinkeinovapauden kannalta ja yritysten pakkojäsenyyttä Tulvaturvakeskuksessa perustuslain 13 :ssä säädetyn yhdistymisvapauden kannalta.
2) Liikenne- ja viestintäministeriö 2 (10) Korvausten tai avustusten enimmäismäärä tai korvauksen omavastuu on eri lakiehdotuksissa kirjoitettu eri tavoin. Yksityisistä teistä annetun lain 94 :n 1 momentti ja sen perustelut ovat avustuksen vähimmäismäärän osalta ristiriitaiset, ja perustelut tulisi kirjoittaa säännöksen mukaisesti. 3) Sosiaali- ja terveysministeriö Ministeriö on etukäteen neuvotellut ehdotetun lainsäädännön sisällöstä maa- ja metsätalousministeriö ovat. Ehdotettu tulvavahinkojen korvausjärjestelmä on sosiaali- ja terveysministeriön kannalta hyväksyttävissä, eikä sillä ole ehdotuksesta huomautettavaa. 4) Kilpailuvirasto Tulvaturvavakuutuksen toteuttamisessa vapaaehtoinen malli olisi ensisijainen lakisääteiseen verrattuna. Ehdotusta tulisi täydentää arviolla lain vaikutuksista vakuutusyhtiöiden väliseen kilpailuun. Lisäksi tulisi arvioida lain kumoutumisen vaikutuksia viiden vuoden voimassaolon päätyttyä ja esimerkiksi sitä, jäisikö Tulvaturvakeskus edelleen toimintaan ja voisivatko vakuutuksenottajat vaikuttaa tulvaturvan sisältöön ja pakkomyyntiin. Riskin ja vakuutusmaksun välisen suhteen kehittymistä ja sen arvioimiseksi tarvittavia mekanismeja tulisi myös selvittää. Lakisääteisyyden vaikutusta tulvaturvatuotteiden innovointiin tulisi arvioida vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen näkökulmasta. Ehdotuksesta ei käy ilmi, minkälaista yhteistyötä vakuutusyhtiöt voisivat harjoittaa Tulvaturvakeskuksen myötä. Kilpailuvirasto voisi kuitenkin tarvittaessa puuttua epäasianmukaiseen yhteistoimintaan. Tässä vaiheessa, kun yksi vakuutusyhtiö on ilmoittanut tarjoavansa marraskuusta 2010 alkaen tulvaturvaa vakuutuksissaan, tulisi vielä selvittää, onko lainsäädännölle tarvetta. Lainsäädännöstä voitaisiin luopua, vaikka kaikki yhtiöt eivät tällaista tuotetta tarjoaisikaan. 5) Finanssivalvonta Ehdotuksen perusteella ei saa käsitystä, millaisissa käytännön tilanteissa tulvaturvasta maksettaisiin korvausta. Ehdotuksessa ei esitetä arvioita vuosittain korvattaviksi tulevista vahingoista, kun tulvan toistuvuus on keskimäärin enintään kerran 50 vuodessa. Poikkeuksellisen luonnonilmiön määritelmän epämääräisyyden vuoksi vakuutuksenottaja ei tiedä, millaisessa tilanteessa vakuutuksesta on mahdollisuus saada korvausta. Tämän vuoksi myös vakuutusmaksut on vaikea määrätä laissa säädetyllä tavalla niin, että ne turvaavat vakuutetut edut ja ovat kohtuullisessa suhteessa kustannuksiin kokonaisuutena. Ehdotuksessa ei käsitellä Tulvaturvakeskuksen keräämien vahinkotilastojen antamista yksittäisille vakuutusyhtiöille maksun määräämistä varten. Vakuutuksenottajien tasapuolisen kohtelun vuoksi Tulvaturvakeskuksen tulisi päättää siitä, milloin tulvaa on pidettävä poikkeuksellisena. Säännösehdotukset korvausten enimmäismääristä ja korvausten suorittamisesta enimmäismäärän ylittyessä ovat myös ongelmallisia vakuutuksenottajien tasapuolisen kohtelun kannalta. Tämän vuoksi Tulvaturvakeskuksen tulisi hoitaa vahinkojen korvausmenettely kaikilta osin vastaavasti kuin Potilasvahinkokeskus huolehtii potilasvahinkojen korvaamisesta. Laissa tulisi mainita, että Tulvaturvakeskus tekee Finanssivalvonnalle esityksen korvausmäärän alentamisesta ja alentamisajankohdasta. Ehdotuksen 7 :n mukainen korvauksen alentaminen tai epääminen voi johtaa kohtuuttomuuteen esimerkiksi sellaisen vuokralaisen kohdalla, joka ei ole tiennyt rakennuksen luvattomuudesta eikä ole voinut siihen vaikuttaa. Tulvaturvakeskuksen valvonta tulisi lisätä finanssivalvonnasta annettuun lakiin (878/2008). Finanssivalvonta on esittänyt ehdotuksesta myös teknisluonteisia kommentteja. 6) Maaseutuvirasto Satovahinkolain muuttamista koskevassa ehdotuksessa jää epäselväksi, koskisiko tulvavahinkojen vakuutustavasta annettavan lain määritelmä tulvan poikkeuksellisuudesta myös satovahinkolakiin siirrettäviä viljelysvahinkoja. Tulvavahinkolaista poiketen korvauksen myöntämisen edelly-
3 (10) tyksenä olisi satovahinkolain mukaan se, että viljelijällä olisi vähintään 3 hehtaaria peltoa viljelyksessä tai vähintään puoli hehtaaria avomaan puutarhakasvien tuotantoa. Maaseutuvirasto ei kuitenkaan vastusta vaatimusta vähimmäispeltoalasta. Ulkona varastoidusta ja vahingoittuneesta säiliörehupaalista korvataan ainoastaan paalin sisältö, ei esimerkiksi paalin korjuukulujen arvoa. Sadon arvo lasketaan käyttäen soveltuvin osin kasvilajin yksikköhintaa ja normisatoa, joista säädetään satovahinkolain 6 :ssä ja 7 :n 1 momentissa. Maaseutuvirasto on esittänyt ehdotuksen perusteluista myös eräitä teknisluonteisia kommentteja. 7) Valtiokonttori Ehdotettu vakuutuspohjainen tulvavahinkojen korvausjärjestelmä on perusteltu. Erityisesti samanaikaisesti toteutettava korvaussuojan laajentuminen parantaa vahingonkärsineiden asemaa selvästi nykyisestä. Vastaavaa laajennusta korvaussuojaan ei olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa valtion varoilla. Tulvaturvaa toteutettaessa on varmistuttava siitä, että vakuutusmaksut pysyvät kokonaisuudessaan kohtuullisella tasolla ja että ne kohdistuvat oikein ottaen huomioon tulvariskien määrän maan eri alueilla. Lain voimassaoloajan kuluessa on varmistuttava siitä, että vakuutustuotteet vakiintuvat riittävästi, jotta tulvavahinkojen korvausturvaa ei enää lain voimassaolon jälkeen tarvitse lainsäädännöllä varmistaa. 8) Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Ehdotus vastaa nykyistä käsitystä yhteiskuntaan sopivasta korvausmenettelystä ja yksilön vastuusta ottaa vakuutusturva omaisuudelleen. Koska tulvan poikkeuksellisuuden kynnys on ehdotuksessa korkea, vakuutuksenottajille saattaa tulla virheodotuksia korvauksen saannista. Tämän vuoksi vakuutuksenantajan olisi kuvattava vakuutusehdoissa mahdollisimman selvästi, millaisissa tulvatapauksissa vakuutuksenottajat olisivat oikeutettuja korvaukseen. Suomen ympäristökeskuksen ja Ilmatieteen laitoksen toimiminen lausunnonantajina tulvan tai sateen poikkeuksellisuudesta on perusteltua yhtenäisen käytännön luomiseksi koko maassa. Suurissa tulvakatastrofeissa tarvitaan valtion osallistumista korvauksiin, mistä tarvittaisiin mahdollisesti tarkempia säännöksiä Satovahinkotyyppisten korvausten siirtäminen satovahinkolaissa määritettäviksi on sopiva muutos nykylainsäädäntöön. Metsän tulvavahinkojen korvaaminen yksityisistä vakuutuksista osana jo käytössä olevaa metsävakuutusjärjestelmää vastaa nykykäsitystä omistajan vastuusta. Vakuutusmaksujen tulisi kuitenkin olla kohtuullisia. Lisäksi olisi varmistettava, että piha-alueiden puustolle ja istutuksille sekä puistoille on saatavissa vakuutusturvaa myös uudessa järjestelmässä. Yksityisten teiden korjausavustuksissa on syytä huolehtia määrärahojen riittävyydestä, kun mahdollisuudet avustusten saamiseen laajenevat. 9) Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Tulvavahinkojen korvausjärjestelmää on perusteltua laajentaa kattamaan eri tulvatyypeistä aiheutuvat vahingot. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävien hoidon kannalta esitys on myönteinen, koska se keventää keskusten työtaakkaa. Samalla tulvien poikkeuksellisuuden arvioinnin keskittäminen Suomen ympäristökeskukselle ja Ilmatieteen laitokselle yhdenmukaistaa ja selkeyttää poikkeuksellisuuden arviointiperusteita valtakunnallisesti. Kansalaisten tasavertaisen kohtelun vuoksi olisi kuitenkin huolehdittava myös siitä, että poikkeuksellisuudesta tehdyt lausunnot otetaan vakuutusyhtiöissä yhtäläisesti huomioon varsinaisia korvauksia määritettäessä. Pakollinen tulvaturvavakuutus ei olisi tasapuolinen niitä kohtaan, joiden omistamissa kiinteistöissä tulvariski on erittäin vähäinen. Tulvatietoisuuden lisääntyessä muun muassa tulvariskien hallinnasta annetun lain ja asetuksen toimeenpanon myötä tulisi esityksen mukaisesti tulvaturvan hinnoittelua pyrkiä porrastamaan tulvariskin suuruuden mukaan. Tulvavahinkojen vakuutusturvasta annettavan lain 2 :n perusteluissa esitetään tulvan poikkeuksellisuutta arvioitaessa otettavaksi huomioon tulvan esiintymisajankohta. Tämä on ristiriidassa pykälässä mainitun vuotuisen todennäköisyyden kanssa ja myös vaikeasti määriteltävissä varsinkin ilmastonmuutos huomioon ottaen. Ehdotuksen 7 :n perusteluissa otetaan kantaa tulvariskialueelle rakentamiseen. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan rakennuspaikka on valittava siten, ettei
4 (10) siihen kohdistu tulvan tai maanvyörymän vaaraa. Sanottu laki kannattaisi sisällyttää nykytilan lainsäädäntöä koskevaan osioon ja ottaa huomioon 7 :n perusteluissa. 10) Inarin kunta Lakiehdotuksen tavoitteena on siirtää tulvavahinkojen korvausvastuu vakuutuksenottajille. Sitomalla vakuutus palovakuutukseen saadaan maksupohja laajennettua suureksi, jolloin maksuosuus vakuuttajaa kohti saadaan pieneksi. Vakuutuksenottajan harkintaan ei jää arvioida, tarvitseeko hän tulvavahinkovakuutusta. Lakiehdotuksessa on huomioitavaa myös se, miten siinä on määritelty poikkeuksellinen tulva. Nykyisen korvattavuuden edellytys on ollut, että poikkeuksellisena on pidetty kerran 20 vuodessa toistuvia ja sitä harvinaisempia tulvia. 11) Porin kaupunki Valmisteilla oleva laki samoin kuin valtion tulvariskien hallintapolitiikka tulisi tarkistaa ottamalla huomioon Pori Suomen merkittävimpänä tulvavaara- ja patoturvallisuuskohteena. Lakiehdotuksessa aiotaan nostaa korvauskynnystä aikaisempaan käytäntöön verrattuna. Porissa tapahtuisi mittava tulviminen jo ehdotuksen mukaista 2 prosentin vuotuista todennäköisyyttä suuremmallakin todennäköisyydellä. Toisaalta Poriin erityisesti kohdistuvaa hyydetulvien vaaraa ei pystytä arvioimaan todennäköisyyden perusteella. Yhden vakuutustapahtuman korvaussumman ylärajaksi esitetään 50 miljoonaa euroa, mikä olisi lähes merkityksetön osa Poriin ja Satakuntaan mahdollisesti kohdistuvista tulvan aiheuttamista miljardiluokan vahingoista. Lakiehdotus on laadittu ensisijassa pieniä tulvavahinkoja varten, ja isot maakunnan ja valtakunnan tason tulvat seuraamuksineen on sivuutettu. Jokiuoman ja Pihlavanlahden mataloitumisen sekä tulvapatojen puutteellisen kunnossapidon vuoksi Porin tulvasuojelu on vaatimattomassa kunnossa, ja voidaan epäillä, että mahdollinen korvaus voitaisiin tämän takia evätä tai sitä voitaisiin alentaa. Suomen ympäristökeskus on mukana asiantuntijana valtion hoitamassa Kokemäenjoen vesistön säännöstelyn tarkastelussa. Suomen ympäristökeskuksen tehtävään vesistötulvan poikkeuksellisuuden määrittelemisessä liittyisi tämän vuoksi jääviysnäkökohta, joka tulee ottaa huomioon. 12) Turun kaupunki Kaupunki pitää ehdotuksen mukaista lainsäädäntöä myönteisenä. Turun sijainti meren rannalla mahdollistaa kaikkien tulvatyyppien esiintymisen, ja tällä hetkellä saatavissa oleva vakuutusturva on tulvavahinkojen osalta puutteellinen. Tulvaturvamaksun suorittaminen on näennäisesti vapaehtoinen siten, että se on sidottu kiinteistön tai irtaimiston paloturvaan. Tulvaturvamaksua voidaankin pitää luonteeltaan julkisoikeudellisena veroluonteisena maksuna, jonka suuruuden yleisistä perusteista säädetään perustuslain 81 :n nojalla lailla. Lakiehdotuksen mukaisesti perittävän maksun suuruus tuleekin olla sidottu vain tämän lakisääteisen palvelun järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Maksun määräämisessä huomioon otettavista kustannuksista tulisi mahdollisesti antaa tarkempia ohjeita, jotta veroluonteisella maksulla ei tueta vakuutusyhtiön toimintaa muilla, avoimeen kilpailuun perustuvilla vakuutusmarkkinoilla. Koska lailla annetaan vakuutusyhtiöille julkisen palvelun velvoite, velvoitteen sisällöstä on säädettävä riittävän tarkasti. Lakiin tulisi ottaa erityisen säännös siitä, ettei vakuutusyhtiö voi vakuutusehdoilla rajoittaa lain mukaista korvausvastuutaan vakuutuksenottajan vahingoksi. Lailla tulisi myös varmistaa se, etteivät vakuutusyhtiöt voisi tarpeettomasti laajentaa tulvaturvan sisältöä ja siten kerätä vakuutuksenottajien kannalta liiallisia maksutuloja. Tulvaturvan lakiesitys lisää jonkin verran kunnan vakuutusmaksumenoja ja voi vaikuttaa myös vuokra-asumismenoihin, mikä puolestaan heijastuu toimeentulotukimenoihin. Aiemmin verovaroin rahoitettu korvausjärjestelmä siirtyy näin osittain kuntien rahoitettavaksi, mikä tulee ottaa huomioon kuntien valtionosuuksia tarkistettaessa. 13) Vantaan kaupunki Ehdotus toteuttanee sille asetetut päätavoitteet. Lisäksi vakuutuskäytäntö korostaa hyvin rakennusten omistajan vastuuta omaisuudestaan. Ehdotuksessa käsitellään erittäin ohuesti tulvasuoja-
5 (10) usta, jolla kuitenkin on merkittävä vaikutus tulvavahinkojen suuruuteen. On myös huomattava, että tulviin liittyy muitakin kustannuksia ja haittoja kuin tulvavahinkojen korvaukset, kuten pelastuslaitokselle koituvat kustannukset tulva-alueella päivystämisestä. Ehdotuksen ongelmana on, että hyvin suunniteltujen ja rakennettujen kiinteistöjen omistajat ja haltijat joutuisivat kustantamaan huonon rakentamisen seuraukset. Jos vakuutusturva kattaisi laajasti kaikki luonnononnettomuudet, tilanne olisi paljon kohtuullisempi. Tulvaturva olisi kiinteistöille käytännössä lähes pakollinen. Siksi olisikin tarpeellista, että Tulvaturvakeskuksessa olisi myös kuluttajien eli vakuutuksenottajien edustus. Tällöin vakuutussektori, valtio ja Finanssialan Keskusliitto päättäisivät asioista yhdessä kuluttajien kanssa. Valtion tulisi seurata vakuutusten taloudellisia vaikutuksia. Tulva-alueilla sijaitsevien riskikiinteistöjen tulvavakuutusturvan pitäisi olla muiden kiinteistöjen vakuutuksia huomattavasti kalliimpaa. Tämä myös kertoisi otetusta riskistä ja ohjaisi rakentamista muualle. Ehdotettu poikkeuksellisen tulvatapahtuman vuotuinen todennäköisyys 2 % eli keskimäärin kerran 50 vuodessa toistuva tulva on aivan liian löysä. Tämä tulvataso sekä tulvasta johtuvan maan sortumisen korvaaminen johtavat nykyistä leväperäisempään rakentamiseen. On huomattava, että rakentamisen vastuut kestävät vain kymmenen vuotta. Vakuuttamisella voitaisiin vielä vähentää tietoisesti otettua riskiä. Vakuutettaviin rakennuksiin kohdistuvan tulvariskin taso olisi huomioitava ehdotuksessa esitettyä paremmin. Vakuutuksen hinta voisi nousta tulvakorvausten saamisen seurauksena. Todella huomattavan tulvan jälkeen saattaa korvausten vuotuiseksi katoksi kaavailtu 150 miljoonaa euroa käydä riittämättömäksi. Ehdotuksen taloudelliset vaikutukset on esitetty riittämättömästi. Ehdotuksessa ei ole esitetty tulvariskialueiden kiinteistöjen määrää luotettavasti. Myöskään vakuutusten kustannuksia ei ole esitetty vuosittain koko maan tasolla, mikä on ainoa oikea tapa saada nopeasti hyvä yleiskuva vakuutuksen toimivuudesta. Ehdotettu laki nostaisi kansalaisten vakuutuskuluja ja myös vähentäisi heille maksettavia korvauksia. Toisaalta Suomessa on aiemmin korvattu vähäisistä tulvista johtuneita vahinkoja, mikä onkin saattanut ohjata rakentamista tulva-alueille. 14) Vöyri-Maksamaan kunta Tulva voi pienessä kunnassa yllättää ja aiheuttaa suuria taloudellisia ja henkilöihin kohdistuvia rasituksia. Vahinkoja aiheutuu kuitenkin hyvin harvoin, eivätkä ne ole määrältään verrattavissa vakuutusyhtiöiden normaalisti korvaamiin vahinkoihin. Vakuutusyhtiöiden käytännöt esimerkiksi korvausten arvioinnissa vaihtelevat, ja liittäminen palovakuutukseen vaikeuttaa vahinkotapahtumien yhdenmukaista käsittelyä. Näiden vahinkojen korvaamisen tulisi jatkossakin kuulua valtiolliselle toimijalle, jotta yhdenvertaisuus poikkeuksellisten vahinkojen käsittelyssä voidaan taata. On kuitenkin tärkeää, että hakijoita kohdellaan samalla tavalla yhtiö- tai yhteisömuodosta riippumatta. Sato- ja tievahinkojen osalta lainsäädäntöä tulisi vielä täsmentää nykyisestä. Korvauksia ei voida myöskään ottaa nykyisistä budjettivaroista, koska nämä eivät useinkaan riitä normaaleihin korvauksiin ja kunnosapitoon. 15) Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Ehdotus on lähtökohdiltaan kannatettava. Tulvaturvan liittäminen rakennusten vapaaehtoisiin palovakuutuksiin ei kuitenkaan tuo täydellistä kattavuutta, koska on paljon kotitalouksia, joilla ei ole palo- tai kotivakuutusta tai joille vakuutusyhtiöt eivät tällaista vakuutusta myönnä. Vakuutuksenottaja voi myös milloin tahansa irtisanoa vapaaehtoisen vakuutuksen. Korvattavuuden edellytyksenä olevaa tulvan vuotuista todennäköisyyttä tulisi mahdollisesti korottaa. Uudessa järjestelmässä korvattavuus tulisi nykyistä merkittävästi harvinaisemmaksi samanaikaisesti, kun tulvavahinkojen todennäköisyyden ennustetaan kasvavan, mikä todennäköisesti lisäisi kansalaisten tyytymättömyyttä vahinkotapauksissa. Ehdotuksen mukainen omavastuu 10 % vahingon määrästä taikka vähintään 1 000 euroa on erittäin korkea. Tämän vuoksi tulisi harkita, että omavastuu olisi sama kuin asiakkaan palo- tai kotivakuutukselle valitsema omavastuu. 16) Elinkeinoelämän keskusliitto EK Yritykset tulee rajata ehdotetun lakisääteisen tulvaturvan ulkopuolelle. Yritysten riskien hallinta kattaa toimintaan liittyvien riskien arvioimisen ja soveltuvien vakuutusten hankkimisen niiden varalle.
6 (10) Toistaiseksi tulvavahingot ovat kohdistuneet hyvin harvoin yritysomaisuuteen. Tulvista aiheutuvien omaisuusvahinkojen varalta markkinoilla on ollut yrityksille tarjolla vapaaehtoisia vakuutustuotteita. Kysymys ei siten yritysten kannalta ole erityisjärjestelyjä vaativasta riskistä eikä toisaalta tarvittavien vakuutusten saatavuusongelmastakaan. Jos pakollinen yritysten tulvaturva säädettäisiin, luotaisiin vapaaehtoisten tuotteiden kanssa päällekkäinen ja yritysten näkökulmasta tarpeeton järjestelmä. Lakisääteistä pakollista tulvaturvaa on esityksessä perusteltu sillä, että näin luotaisiin vakuutusalalle edellytykset kehittää asiakkailleen riittävän kattava vakuutustuote kohtuulliseen hintaan tilanteessa, jossa valtion budjettivaroin rahoitetusta tulvakorvausjärjestelmästä ollaan luopumassa. Yritykset eivät ole käytännössä olleet valtion korvausjärjestelmän piirissä, eikä ole hyväksyttävää, että yritykset tukisivat kotitalouksien tarpeisiin luotavia vakuutusmarkkinoita. Vakuutusalalta saadun tiedon mukaan markkinoilla olisi myös jo saatavilla esityksen mukaiset vahingot kattava vapaaehtoinen vakuutus kotitalouksille. 17) Finanssialan Keskusliitto Vakuutusala on valmis toteuttamaan ehdotuksen mukaisen vakuutusturvan, jos valtio luopuu omasta korvausjärjestelmästään. Joka tapauksessa vakuutusalalle olisi tärkeää saada selvyys siihen, korvataanko omaisuusvahinkoja valtion varoista vai tuleeko niin kansalaisten kuin yritystenkin varautua tulvavahinkoihin samalla tavoin kuin muihin omaisuusvahinkoihin. Lain valmistelun pitkittyessä myös Finanssialan Keskusliitossa mietittiin vaihtoehtoa, jolla tulvaturva voitaisiin järjestää kaikille kansalaisille myös riskialueilla, jotta valtion korvausjärjestelmästä voidaan luopua. Liitossa laadittiin vuonna 2009 tulvaturvaa koskevat malliehdot yksityishenkilöiden ja asuntoosakeyhtiöiden vakuutuksia varten. Vakuutusturvan sisällön määritelmien osalta malliehtojen pohjana oli maa- ja metsätalousministeriön tulvavahinkotyöryhmän ehdotus. Tämän pohjalta yksi vakuutusyhtiö julkisti lokakuussa 2010, että se ottaa marraskuun alusta käyttöön laajennetun vakuutusturvan poikkeuksellisten tulvien varalle. Turva liitetään osaksi kotivakuutuksia ja asuntoosakeyhtiöiden kiinteistövakuutuksia. Lain soveltamisalan tulisi koskea vain yksityishenkilöitä ja asunto-osakeyhtiöitä. Tätä puoltaa se, että erityisesti suuryrityksillä vakuutuksiin sisältyy jo tällä hetkellä tulvaturva. Myöskään voimassa olevan tulvavahinkolain mukaan korvausta ei makseta yrityksille kuin erityisestä syystä. Lisäksi kustannusvaikutusten selvittäminen yrityksille on osoittautunut hankalaksi. Lain voimassaoloajaksi ehdotettu viiden vuoden aika on kannatettava, koska lain tulisi sitoa vakuutusyhtiöiden toimintaa mahdollisimman lyhyen ajan ja koska tulvatilanteista on jo saatu joitakin kokemuksia viime vuosien aikana. Tulviin varautumisen on oltava ensisijainen keino suhteessa vahinkojen korvaamiseen tilanteessa, jossa tulvien arvioidaan lisääntyvän ilmastonmuutoksen seurauksena. Jatkossa on tärkeää, että valtion korvausjärjestelmän purkamisesta aiheutuva säästö ohjataan tulvariskien hallinnan kehittämiseen ja riskitietoisuuden lisäämiseen. 18) Kauppapuutarhaliitto Liiton jäsenyritysten osalta ei ole viimeisen noin 30 vuoden ajalta tiedossa yhtään tapausta, jossa kasvihuoneyritys olisi joutunut yllättävän tulvan uhriksi. Pääsääntöisesti yritykset on täytynyt rakentaa korkeaan maastonkohtaan. Tilanne voi olla erilainen Pohjanmaalla, missä osa yrityksistä sijaitsee alavalla seudulla. 19) Lähivakuutus osk Lähivakuutus osk kannattaa tulvavahinkovakuutusta koskevaa lainsäädäntöä periaatteiltaan ehdotuksen mukaisena, jos valtio luopuu omasta tulvavahinkojen korvausjärjestelmästään. Ehdotetun lain keskeinen periaate tulvaturvasta aiheutuvien kustannusten jakamisesta vakuutuksenantajien kesken tulisi tuoda laissa selvemmin esiin säätämällä siitä ehdotuksen 12 :n 2 momentin sijaan erillisessä pykälässä.
20) Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK 7 (10) Lakiehdotus on tärkeä varauduttaessa ilmastonmuutoksen tuomiin muutoksiin. Poikkeuksellisen tulvan määrittelystä tulisi ehdotuksessa esittää lisäselvitystä, samoin korvausten rajoittamisperusteista. Kiinteistönomistajien kohtelun tulee olla oikeudenmukaista tulvariskiltään erilaisilla alueilla. Maa- ja metsätaloudelle sekä muulle omaisuudelle koituvat vahingot ja haitat tulee korvata täysimääräisesti, samoin satovahingot. Uudesta korvausjärjestelmästä ei saa aiheutua merkittäviä kustannuspaineita maa- ja metsätaloudelle. 21) Suomen Kiinteistöliitto Tulvavahingot tulisi korvata edelleen valtion varoista poistamalla ehdotuksessa mainitut nykyisen tulvavahinkolain puutteellisuudet sekä kehittämällä korvausjärjestelmää esimerkiksi Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen avulla. Pakollinen tulvavakuutus vääristäisi vakuutusmarkkinoita ja mahdollistaisi vakuutusyhtiöille vakuutusten täysin vapaan hinnoittelun. Vakuutusmaksun riippumattomuus tulvariskiä vähentävistä toimenpiteistä kiinteistöllä ei kannustaisi kiinteistönomistajia omatoimiseen varautumiseen. Asunto-osakeyhtiön osakas maksaisi tulvaturvasta kahteen kertaan sekä kotivakuutuksessaan että yhtiön omaisuusvakuutuksessa. Ehdotuksen perusteluissa tulisi täsmentää tilanteet, joissa kiinteistönomistajan voitaisiin katsoa laiminlyöneen vesien poisjohtamisrakenteiden kunnossapidon siten, että korvausta voitaisiin alentaa tai se voitaisiin evätä. Lain ei tulisi olla määräaikainen, koska lain kumouduttua vakuutusyhtiöt voisivat lisätä vakuutukseen erilaisia suojelu- ja rajoitusehtoja korvausten alentamiseksi tai epäämiseksi. 22) Suomen Kuluttajaliitto Esitys on pääosin kannatettava. Tulvavakuutuksen liittäminen vapaaehtoiseen palovakuutuksen merkitsee sitä, että uuden vakuutuksen ulkopuolelle jäävät muun muassa ne taloudet, joille vakuutusta ei myönnetä tai joiden vakuutus on irtisanottu. Tulvavakuutuksen sitominen vapaaehtoiseen palovakuutukseen edellyttäisi sitä, että ehdotettu erittäin korkea omavastuu olisi myös laskettava vastaamaan tavanomaista vahinkovakuutuksen omavastuuta. 23) Suomen Kuntaliitto Tulvaturvaan liittyvä vakuutusyhtiöiden regressioikeus eli oikeus vaatia ulkopuolista tahoa vastaamaan yhtiön korvaamista vahingoista voisi teoriassa kohdistua vain kuntiin. Ottaen huomioon, miten väljästi ja toisaalta joustavasti kuntien velvollisuudet on määritelty eri laeissa, tulvavahingoilta suojautumiseen liittyvien tehtävien määrittely jäisi käytännössä selvitettäväksi regressioikeutta koskevissa oikeudenkäynneissä. Käräjäoikeudet joutuisivat ottamaan kantaa siihen, onko kunta hoitanut tehtävänsä lain vaatimalla tavalla. Ehdotuksessa ei ole otettu huomioon regressioikeuden vaikutuksia kuntien asemaan. Jo pelkät riitaoikeudenkäynnit olisivat kunnille rasite. Tämän vuoksi vakuutusyhtiöiden regressioikeus kuntiin nähden tulisi poistaa erillisellä säännöksellä. Lisäksi tarkasteltavina olevat kunnan tehtävät ovat osin julkisen vallan käyttöä ja hallintotoimintaa, ja niiden oikeellisuuden harkinta kuuluu hallintotuomioistuimille. Ongelmallista on myös, että poikkeuksellisen tulvan arviointi jäisi viime kädessä vakuutusyhtiöille. Esityksen taloudellisten vaikutusten arviointia tulee kehittää ja täydentää kaikkien eri osapuolten osalta. Vaikutuksissa tulee ottaa huomioon myös korvauskynnyksen nostaminen nykyjärjestelmään verrattuna. Ehdotuksen mukainen korvattavan vakuutustapahtuman yläraja saattaa olla liian alhainen. Kokonaisuus huomioon ottaen näyttäisi siltä, ettei ehdotettu vakuutus tarjoaisi sellaista turvaa, että tulvakorvauslaki voitaisiin kumota. 24) Vesi- ja viemärilaitosyhdistys Vakuutusturvan laajentaminen ja monipuolistaminen on kannatettavaa. Ongelmallista on kuitenkin, jos kynnys vakuutusturvan toteutumiselle asetetaan kovin korkealle. Ehdotuksen mukainen tulvan poikkeuksellisuus eli keskimäärin enintään kerran 50 vuodessa esiintyvä tulva on huomattava muutos nykyiseen tulvavahinkolain soveltamiskäytäntöön. Ehdotusta valmistellut tulvavahinkotyöryhmä esitti poikkeuksellisuuden rajaksi kerran 30 vuodessa toistuvaa tulvaa. Jotta vakuu-
8 (10) tusturvalla olisi todellista merkitystä, tulvavakuutuksessa poikkeukselliseksi tulee katsoa sellainen tulva, joka esiintyy keskimäärin kerran 20 vuodessa. Ehdotuksen perusteella on epäselvää, kattaako laki myös tilanteet, jotka johtuvat kokonaisuutena arvioiden poikkeuksellisista vesioloista, vaikka mikään yksittäinen tekijä ei täyttäisi poikkeuksellisuuden kriteeriä. Yksittäinen rankkasade voi olla määrältään tavanomainen, mutta kun vastaavia sateita sattuu peräkkäin harvinaisen pitkään ja usein, seurauksena voi olla poikkeuksellisia hulevesitulvia. Lisäksi vahinkoja voi syntyä siitä, että vesistö ei pysty esimerkiksi runsassateisten viikkojen jälkeen ottamaan vastaan viemäriverkostosta tulevaa vettä, jolloin syntyy viemäritulvia. Ehdotuksessa ongelmallista on myös, että tulvavakuutuksen yhteydessä asetettavasta rajasta saattaa käytännössä tulla yleinen mittapuu sille, onko vahinko ollut poikkeuksellisen luonnonilmiön aiheuttama. Tämä voisi johtaa kohtuuttomiin mitoitus- ja korvausvaatimuksiin vesihuoltolaitoksia kohtaan varsinkin sekaviemäröidyillä alueilla. Vakuutuksen käyttöönoton yhteydessä kiinteistönomistajille tulisi antaa ohjeita tulvavahinkojen torjumisesta. Samalla on kuitenkin pidettävä huolta siitä, ettei varautumisvaatimuksilla aseteta liian korkeaa kynnystä vakuutuskorvauksen saamiselle. Ehdotuksen 7 :ssä tarkoitettuja korvauksen alentamis- ja epäämisperusteita on selvennettävä esimerkiksi lain perusteluissa. Varsinkin vesien johtamiseen tarkoitettujen rakenteiden kunnossapidolle asetettavat kohtuulliset vaatimukset on määriteltävä tarkemmin. Muuten tulvimistilanteessa voidaan aina vedota siihen, että vahingon syynä on joko kiinteistön tai sen ulkopuolisen viemärin kunnossapidon laiminlyönti tai kadun kunnossapidon puutteet. Vesihuoltolaitos on kuitenkin poikkeuksellisen tulvan sattuessa yksi vahingonkärsijöistä. Kiinteistönomistajia on tarpeen kannustaa omatoimiseen varautumiseen muun muassa vakuutusmaksualennuksin, koska tästä on myös kansantaloudellista hyötyä. Ehdotetun lain viittaus vesilain korvaussäännöksiin jättää tulkinnanvaraiseksi, korvataanko vahinko tulvaturvasta. Vakuutusturvaan ei saa jäädä aukkoa silloinkaan, kun poikkeuksellisen tulvan tai sateen aiheuttama vahinko ilmenee vesilaissa tarkoitetun väylän, laitteen tai rakennelman kautta. 25) Muut kannanotot OTL, VT Jouko Tuomainen on toimittanut laatimansa muistion esityksen kehittämistarpeista koskien erityisesti ehdotetun vakuutusjärjestelmän kustannustehokkuutta. Lisätietoja: vanhempi hallitussihteeri Pekka Kemppainen maa- ja metsätalousministeriö yleinen osasto / vesitalousyksikkö puh. 040 173 0249 pekka.kemppainen@mmm.fi
9 (10) LIITE Kutsu 1.11.2010 pidettyyn kuulemistilaisuuteen ja lausuntopyyntö JAKELU 11.10.2010 (K) = kuulemistilaisuuteen osallistuneet (L) = lausunto Oikeusministeriö (L) Sisäasiainministeriö Valtiovarainministeriö Liikenne- ja viestintäministeriö (K, L) Maa- ja metsätalousministeriö / osastot Maatalousosasto (K) Työ- ja elinkeinoministeriö Sosiaali- ja terveysministeriö (L) Ympäristöministeriö Ahvenanmaan maakunnan hallitus Finanssivalvonta (K, L) Kilpailuvirasto (K) Liikennevirasto Maaseutuvirasto (K, L) Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta Valtiokonttori (L) Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset Keski-Suomen ELY-keskus (L) Pirkanmaan ELY-keskus (K, L) Suomen ympäristökeskus Ilmatieteen laitos Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus Kunnat/kaupungit: Alavieska Espoo Hailuoto Hamina Haukipudas Hausjärvi Helsinki Himanka Huittinen Hyvinkää Hämeenlinna Ii Iisalmi Ilmajoki Ilomantsi Inari (L) Jalasjärvi Janakkala Joensuu Joroinen Juuka Jyväskylä Kajaani Kalajoki Kauhajoki Kauhava Kerava Keuruu Kiiminki Kittilä Kokemäki Kolari Kotka Kouvola Kuivaniemi Kuopio Lapinlahti Lapua Lieksa Liperi Loimaa Merikarvia Mikkeli Muonio Nurmes Nurmijärvi Oravainen Oulu Pello Pomarkku Pori (K, L) Porvoo Pudasjärvi Punkalaidun Pyhtää Pyhäjoki Rautalampi Riihimäki Rovaniemi Salo Sastamala Savonlinna Siikajoki Siikalatva Simo Suolahti
Tammela Tornio Turku (L) Tuusula Tyrnävä Kuluttajariitalautakunta Vakuutus- ja rahoitusneuvonta (L) Paliskuntain yhdistys Saamelaiskäräjät Urjala Utsjoki Vantaa (K, L) Varkaus Vesanto Virolahti Vöyri-Maksamaa (L) Ylitornio Ylivieska Äetsä 10 (10) Elinkeinoelämän keskusliitto (L) Finanssialan Keskusliitto ry (K, L) Hedelmän- ja Marjanviljelijäin liitto Kauppapuutarhaliitto (L) Kuluttajat - Konsumenterna ry Lähivakuutus osk (K, L) Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (L) ProAgria Maaseutukeskusten Liitto ProAgria Svenska Lantbrukssällskapens Förbund Puutarhaliitto Suomen Kiinteistöliitto (K, L) Suomen Kuluttajaliitto ry (L) Suomen Kuntaliitto (L) Suomen Omakotiliitto ry Suomen Tieyhdistys Suomen Yrittäjät Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC (K) Vesi- ja viemärilaitosyhdistys (K, L)