Lausunto OKM/215/050/2016 30.11.2016 Valtiovarainministeriö PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Viite Asia VM114:00/2016 Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta valtionavustuslain (688/2001) muuttamiseksi Valtiovarainministeriö on pyytänyt opetus- ja kulttuuriministeriöltä lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta valtionavustuslain (688/2001) muuttamiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt esitysluonnoksesta kommentit valtionavustuksia myöntäviltä toimialansa virastoilta. Virastojen kommentit on otettu huomioon tässä lausunnossa. Ministeriö toteaa lausuntonaan seuraavaa: Hallituksen esitysluonnoksessa valtionavustuslain muuttamiseksi ehdotetaan lisättäväksi valtionavustuslakiin säännökset, jotka aiheutuvat niin sanotun työnantajasanktiodirektiivin implementoinnista julkisten tukien osalta. Samalla lakiin ehdotetaan eräitä lähinnä teknisluonteisia muutoksia, joilla ajantasaistetaan eräitä viittaussäännöksiä ja hallinnollisia säännöksiä. Yhteenveto - luonnoksen 10 :ssä esitetyn sitoumusmenettelyn toteuttaminen sähköisessä asioinnissa vaatii riittävän ajan ja jonkin verran rahoitusta, mikä on hyvä ottaa huomioon säädösmuutoksen mahdollisessa voimaantulossa. - luonnoksen 20 :ssä esitetty takaisinpalautuksen alarajan nostaminen 100 euroon on kannatettava muutos. Se vähentää takaisinperintöjen turhaa hallinnollista työtä. - luonnoksen 27 a :n mukaisen sanktion kohdentumista olisi vielä tarpeen pohtia. Esimerkiksi Suomen Akatemian toimintaan sovellettuna esitetty säännös ilmeisesti kohdistaisi sanktion tutkimusorganisaatioon eikä väärin toimineeseen henkilöön, mikä ei vastaisi oikeusperiaatteita eikä tavoiteltua ratiota.
OKM/215/050/2016 2 (4) Valtionavustuslain 10 :ssä säädetään valtionavustuksen hakijan selvittämisvelvollisuudesta. Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on implementoida työnantajasanktiodirektiivin 7 artiklan 1 kohdan a alakohta julkisten tukien osalta. Tässä tarkoituksessa on perusteltua varmistaa valtionapuviranomaisille riittävä mahdollisuus jo ennakolta varautua työnantajasanktiodirektiivin noudattamisen valvontaan. Pykälän voimassa olevan 1 momentin nojalla valtionavustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa valtionapuviranomaiselle oikeat ja riittävät tiedot valtionavustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muista seikoista, joita valtionapuviranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi. Tämän säännöksen nojalla valtionavustusviranomainen voi hakemuksen käsittelyn yhteydessä pyytää hakijalta tarkempia tietoja esimerkiksi sen varmistamiseksi, ettei valtionavustuksella tuettavassa toiminnassa käytetä sellaista ulkomaalaislain 3 pykälän 2 a kohdassa tarkoitettua kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee maassa laittomasti. Valtionavustushakemuksen yhteydessä hakijalla ei kuitenkaan useissa tapauksissa ole vielä tarkkaa tietoa niistä työntekijöistä, joita valtionavustuksella tuettavassa toiminnassa tultaisiin käyttämään. Tästä syystä pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka nojalla valtionavustuksen hakijan tulisi antaa valtionapuviranomaiselle sitoumus siitä, ettei valtionavustusta käytetä edellä tarkoitetun maassa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palkkaamiseen. Tällainen sitoumus tulisi kuitenkin antaa ainoastaan niissä tilanteissa, joissa valtionavustusta voidaan sen käyttötarkoituksen ja avustuksen ehtojen perusteella myöntää palkkakustannuksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriön toimialalla valtionavustusrahoitusta haetaan sähköisen asioinnin kautta. Esityksen mukainen sitoumus voidaan pyytää hakijalta sähköisessä asioinnissa. Sähköisen hakemuksen muokkaaminen tältä osin on toteutettavissa. Esimerkiksi Suomen Akatemiassa myös suorituspaikan sitoumus annetaan sähköisessä asioinnissa. Muutokset suorituspaikan sitoumukseen ovat niin ikään toteutettavissa. Lisäksi lakimuutos aiheuttaisi muutoksia rahoitusprosessia koskeviin asiakirjoihin (mm. rahoitusehdot) sekä lisäämään jossakin määrin työmäärää hakemusten käsittelyssä. On tässä vaiheessa epäselvää, kuinka suuria kustannuksia tai kuinka paljon aikaa muutokset tietojärjestelmiin vaativat. Esityksessä ehdotetaan, että muutokset tulisivat voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun lakiesitys olisi hyväksytty. Voimaantulon kannalta olisi kuitenkin hyvä huomioida, että tukiviranomaisten kannalta erityisesti muutokset sähköisiin järjestelmiin vievät aikaa. Esityksen mukaan säädettäisiin valtionavustuslakiin kokonaan uusi 27 a, joka koskisi tukijärjestelmän ulkopuolelle sulkemista. Ehdotettavan uuden säännöksen nojalla valtionapuviranomainen voisi lain 21 tai 22 pykälässä tarkoitetuissa tapauksissa erikseen päättää valtionavustuksen saajan sulkemisesta kyseisen valtionavustuksen ulkopuolelle enintään viideksi vuodeksi. Ehdotettava uusi säännös liittyy myös työnantajasanktiodirektiivin 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan implementointiin. Direktiivi edellyttää kansallisia säännöksiä, jotka mahdollistavat tarvittaessa työnantajan sulkemisen joidenkin tai kaikkien julkisten etuuksien, tukien ja avustusten, myös jäsenvaltioiden hallinnoiman Euroopan unionin rahoituksen, ulkopuolelle enintään viideksi vuodeksi. Ministeriö nostaa esiin 27 a :ään liittyvän erityiskysymyksen, joka on tulee esille esimerkiksi Suomen Akatemian avustustoiminnassa. Ministeriö toivoo, että valtiovarainministeriö ottaa ehdotetut näkökulmat huomioon esityksen jatkovalmistelussa.
OKM/215/050/2016 3 (4) Erityispiirteenä Suomen Akatemian tutkimusrahoituksessa hakijana on useimmissa rahoitusmuodoissa tutkija (luonnollinen henkilö), mutta haettava avustus myönnetään tutkijan työnantajalle ( tutkimuksen suorituspaikalle ), esim. yliopistolle tai tutkimuslaitokselle. Hakemuksessa tutkija on tutkimuksen vastuullinen johtaja. Myönnettyä rahoitusta hallinnoi tutkimuksen suorituspaikka (yleensä yliopisto tai tutkimuslaitos). Suorituspaikka sitoutuu rahoituksen vastaanottaessaan noudattamaan Akatemian asettamia rahoitusehtoja sekä eräitä valtionavustuslaista johtuvia velvoitteita. Tutkimusinfrastruktuuri-rahoituksessa sekä eräissä muissa rahoitusmuodoissa rahoituksen hakijana toimii kuitenkin organisaatio (suorituspaikka). Akatemian rahoituksen hakijana on siis yleensä tutkimuksen vastuullinen johtaja, mutta rahoitusta hallinnoi tutkimuksen suorituspaikka. Suorituspaikka on yleensä yliopisto tai tutkimuslaitos, jotka ovat suuria organisaatioita. Ei liene suhteellisuusperiaatteen mukaista, että sanktio määrättäisiin koko yliopistolle, vaikka hallinnollisen sanktion aiheuttavat toimenpiteet olisivat tapahtuneet vain pienessä osassa yliopistoa, esim. yhdellä laitoksella. Ei liene myöskään suhteellisuusperiaatteen mukaista, että sanktio määrättäisiin tutkimuksen vastuulliselle johtajalle, joka todennäköisesti ei voi vaikuttaa suorituspaikkansa henkilöstöpolitiikkaan. Isossa organisaatiossa sanktion tulisi kohdistua siihen tahoon, jolla käytännössä on mahdollisuus vaikuttaa organisaation henkilöstöpolitiikkaan ja palkkauskäytäntöihin. Koko organisaation sulkeminen tukijärjestelmän ulkopuolelle olisi kohtuutonta, samoin tutkimuksen vastuullisen johtajan, jonka syytä 27 a :ssä tarkoitettu toiminta todennäköisesti ei ole. Henkilöstöasioista vastaavien tahojen sulkeminen tukijärjestelmän ulkopuolelle kohdistuisi taas sellaiseen tahoon organisaatiossa, joka ei toimi Akatemian rahoituksella ja jolle tukijärjestelmän ulkopuolelle sulkemisesta ei aiheudu haittaa. Ministeriö esittääkin harkittavaksi, voisiko 27 a :n muotoilua muuttaa siten, että sanktio ei automaattisesti kohdistu valtionavustuksen saajaan vaan siihen tahoon valtionavustusta harjoittavassa organisaatiossa, joka on voinut vaikuttaa moitittavan toiminnan harjoittamiseen. Sanktion kohde olisi harkittavissa yksittäistapauksessa moitittavan toiminnan perusteella. Muutoin esimerkiksi Akatemian voisi käytännössä olla hyvin vaikea soveltaa ehdotettua 27 a :ää. Valtionavustuslakia ei sovelleta kaikkiin Akatemian myöntämiin avustuksiin. Valtionavustuslakia ei sovelleta, jos avustus myönnetään valtion budjettitalouden piiriin kuuluvalle saajalle. Näitä voivat olla muun muassa valtion tutkimuslaitokset. Valtionavustuslakia ei sovelleta myöskään Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen perusteella myönnettävään rahoitukseen. Tällaista rahoitusta myönnetään esimerkiksi eräille kansainvälisille tutkimusinfrastruktuureille (mm. CERN). Suomen Akatemian rahoituksen yleisissä ehdot ja ohjeet ovat valtionavustuslain mukaiset, sillä valtaosa Akatemian rahoituksensaajista on valtionavustuksen saajia. Rahoitusehdoissa todetaan, että rahoituksen ehdot ovat samat valtionavustuksen saajilla ja muilla rahoituksensaajilla. Akatemian kannalta ei olisi tarkoituksenmukaista laatia erilaisia rahoitusehtoja eri hakijoille. Akatemian kotimaiset valtionavustuksensaajat, joihin ei sovelleta valtionavustuslakia, ovat käytännössä valtiotyönantajia. Ei liene lain hengen vastaista, että 10 :ssä tarkoitettu selvitys pyydettäisiin myös näiltä hakijoilta. Esityksen mukaan hallinnollinen sanktio ei ole välttämätön seuraus moitittavasta toiminnasta, vaan mahdollinen seuraus. Esityksen mukaista hallinnollista sanktiota (tukijärjestelmän ulkopuolelle määrääminen) ei määrättäisi valtionhallinnon toimijoille. Heidän ohjeistamisensa työnantajadirektiivin kannalta oikeaan menettelyyn voinee tapahtua muutenkin kuin 27 a :n tarkoittamaa hallinnollista sanktiota käyttämällä. Sen sijaan takaisinperintä lienee
OKM/215/050/2016 4 (4) mahdollinen ja aiheellinenkin, mikäli esityksen mukaista moitittavaa toimintaa tapahtuisi. Lopuksi Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla jaetaan vuosittain valtionavustuksina kokonaisuudessaan yli miljardi euroa. Ministeriölle valtionavustuslainsäädännön toimivuus ja ajantasaisuus on tärkeää. Opetus- ja kulttuuriministeriö toivoo, että valtiovarainministeriössä jatketaan edelleen valtionavustuslainsäädännön kehittämistoimia. Opetus- ja kulttuuriministeriö osallistuu mielellään osaltaan lainsäädännön kehittämistyöhön. Kansliapäällikkö Anita Lehikoinen Neuvotteleva virkamies Tuula Lybeck Tiedoksi Opetus- ja kulttuuriministeri Sanni Grahn-Laasonen Erityisavustustaja Heikki Kuutti Uusitalo Erityisavustaja Matias Marttinen
Opetus- ja kulttuuriministeriö PL 29 00023 Valtioneuvosto Asiakirjan nimi: Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta valtionavustuslain (688/2001) muuttamiseksi Asiakirjan päivämäärä: 30.11.2016 Diaarinumero: OKM/215/050/2016 Asiakirjan tunnus / Docid: 305498 Asiakirjan allekirjoittajat: Neuvotteleva virkamies, Tuula Lybeck, Esittelijä, 30.11.2016 11:19:34, C=FI Kansliapäällikkö, Anita Lehikoinen, Päättäjä, 5.12.2016 13:42:12, C=FI Tarkistesumma: 42JHJzdlt8RQhUmASJD3b0wstzg= Asiakirja on allekirjoitettu sähköisesti opetus- ja kulttuuriministeriön tietojärjestelmässä. Lisätietoja opetus- ja kulttuuriministeriön kirjaamosta (kirjaamo@minedu.fi, puh. 0295 3 30004).