Helsingissä, 8.10.2010 Valtiovarainministeriölle Aihe: Suomen luonnonsuojeluliiton lausunto koskien verotuksen kehittämistyöryhmän väliraporttia Suomen luonnonsuojeluliitto kiittää valtiovarainministeriötä lausuntopyynnöstä ja lausuu aiheesta seuraavaa: Väliraportissa työryhmä keskittyi tarkastelemaan yritys- ja pääomaverotuksen, kulutusverotuksen ja ansiotuloverotuksen kehittämistarpeita. Yksittäisten verojen lisäksi raportissa tarkasteltiin alustavasti myös verorakenteen kehittämistä työllisyyttä ja talouskasvua tukevaksi. Raportissa käsitellyistä yksittäisistä verolajeista Suomen luonnonsuojeluliitolla ei ole yksityiskohtaisia kommentteja. Sen sijaan Luonnonsuojeluliitto haluaa tuoda työryhmän tietoon näkemyksensä verorakenteen kehittämisestä sekä niistä painopistealueista, joita työryhmän tulisi jatkotyöskentelyssään tarkastella. Kestävän kehityksen haasteet ovat yksi työryhmän toimeksiannossa mainituista toimintaympäristön muutoksista, jotka tulisi ottaa huomioon verotuksen kehittämistarpeita arvioidessa. Väliraportti keskittyy kuitenkin muiden toimeksiannossa mainittujen toimintaympäristön muutosten arviointiin. Raportissa luvataankin, että työryhmä täydentää loppuraportissaan esitettyjä linjauksia nyt ulkopuolelle jääneiden verotuksen osa-alueiden - kuten valmisteverotuksen - osalta sekä esittää kokonaisarvion verojärjestelmän kehittämisestä. Suomen luonnonsuojeluliitto pitää erittäin tärkeänä, että työryhmä keskittyy jatkotyössään veroratkaisuihin, jotka tukisivat kestävän kehityksen vaatimia yhteiskunnallisia muutoksia. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että kestävän kehityksen haasteita tulee tarkastella työryhmän työssä vähintään samalla painoarvolla kuin muitakin toimintaympäristön muutoksia. Luonnonsuojeluliitto painottaa, että kestävän kehityksen haasteet edellyttävät, että myös verojärjestelmä heijastelee näitä yhteiskunnan arvoja. Tässä kehittämistyössä tulisi antaa erilaisille ympäristöveroille niiden ominaisuuksia - ohjausvaikutusta ja fiskaalista luonnetta - vastaava rooli ja hyödyntää niitä tarkoituksenmukaisesti. Yhtäältä ohjaavia ympäristöveroja tulisi käyttää tiettyjen ympäristötavoitteiden - kuten ilmastopolitiikan - saavuttamisessa kustannustehokkaasti. Toisaalta verojärjestelmää tulee tarkastella myös kokonaisuutena, jolloin fiskaalisten ympäristöverojen rooli korostuu. Verotuksen painopisteen siirtäminen tulisi tehdä ekologisen verouudistuksen mukaisesti eli siirtää verotuksen painopistettä työn verotuksesta ympäristöverotukseen. Tämä edellyttää fiskaalisten ympäristöverojen hyödyntämistä. Erityisesti erilaisilla resurssiveroilla voitaisiin sekä kerätä verotuottoja että samalla ohjata kulutusta ja tuotantoa vähemmän materiaaliresursseja käyttävään suuntaan. Resurssiverot voivat tarjota laajan veropohjan ja siten myös pitkäaikaisen ja kohtuullisen vakaan verotuoton. Fiskaaliset ympäristöverot voivat siten olla yhtenä osana turvaamassa hyvinvointivaltion verotuottoja ikääntyvän väestön yhteiskunnassamme. Näin erilaiset ympäristöverot voidaan valjastaa palvelemaan sekä ympäristöpoliittisten tavoitteiden
- kuten ilmastopolitiikan - saavuttamista kustannustehokkaasti että helpottamaan julkisen talouden kestävyysongelmaa. 1. Erilaisilla ympäristöveroilla oma roolinsa verotuksen kehittämisessä 2 Ympäristöverotuksen perusidea pohjautuu siihen, että tuotannolla ja kulutuksella on haitallisia ulkoisvaikutuksia, joita markkinat eivät ota huomioon. Ympäristöveroilla voidaan sisäistää nämä ulkoisvaikutukset kustannuksiin ja/tai hintoihin. Monien tutkimusten mukaan ympäristöverot ovat kustannustehokkaita ja vaikuttavia ohjauskeinoja. 1 Ympäristöverot voidaan jakaa kolmeen ryhmään - ohjaaviin, fiskaalisiin ja rahoitustyyppisiin ympäristöveroihin - niiden ensisijaisten tavoitteiden ja ominaisuuksien mukaan. Tässä lausunnossa keskitytään ohjaaviin ja fiskaalisiin ympäristöveroihin. 1.1 Ohjaavat ympäristöverot ja ympäristöpoliittiset tavoitteet Ohjaavien eli kannustintyyppisten ympäristöverojen ensisijaisena tavoitteena on ohjata käyttäytymistä siten, että verotettavaa tuotetta tai tuotantoa käytetään vähemmän. Hyvin toimiessaan ohjaava ympäristövero syö oman veropohjansa eikä siten tuota verotuottoja pidemmällä aikavälillä. Usein näiden verojen tuotto on alunperinkin vähäistä. Sen sijaan niiden merkitys perustuu ympäristön kannalta myönteiseen ohjausvaikutukseen. Näitä ohjaavia ympäristöveroja tulisi siten hyödyntää ensisijaisesti tiettyjen ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Käytännössä tämä tarkoittaa ympäristöverotuksen lisäämistä ja olemassa olevien verojen kehittämistä siten, että esimerkiksi porrastusten avulla parannetaan verojen ohjausvaikutusta. Korjaavina veroina ympäristöveroja ei tulisi nähdä niinkään taakkana taloudelle, vaan asiaa tulisi tarkastella laajemmasta, kansantalouden ja hyvinvointivaltion näkökulmasta. Lisäksi empiirisissä tutkimuksissa on todettu, että esim. energiaveroilla ei ole pitkällä aikavälillä haitallisia kilpailukykyvaikutuksia. 2 Ympäristöverojen avulla voidaan saavuttaa mm. ilmastopoliittisia tavoitteita kustannustehokkaasti, jolloin sopeutumiskustannukset ovat alhaisempia kuin muilla keinoilla. Tosiasia kuitenkin on, että nämä - ja tulevat - ympäristövelvoitteet tulee hoitaa tavalla tai toisella hallitusti. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että osana työryhmän jatkotyöskentelyä tulisi paikantaa ne ympäristöpoliittiset tavoitteet, joiden saavuttamisessa verotuksen roolia ohjauskeinona voitaisiin lisätä. Mahdollisia uusia ohjaavia ympäristöveroja voidaan löytää tuoteveroista (mm. kertavaipoille ja -astioille, mainonnalle), päästöveroista (mm. lannoitevero, typpivero ja haitallisten aineiden vero) sekä olemassa olevien verojen laajentamisesta ja korottamisesta (mm. pakkausvero, jätevero). 3 1.2 Fiskaaliset ympäristöverot ja verotuksen painopisteen siirtäminen Fiskaalisilla ympäristöveroilla viitataan yleensä ympäristöveroihin, joiden päätavoitteena on verotuottojen kerääminen, mutta joilla on samalla myös ympäristöohjaavia vaikutuksia. Suomessa näitä veroja ovat perinteisesti olleet energiaverot sekä ajoneuvoverotus. Näiden verojen tavoitteena ei ole lopettaa ympäristökuormittavaa toimintaa kokonaan, vaan suunnata kulutusta vähemmän ympäristöä kuormittaviin vaihtoehtoihin. Näin ollen niistä saatava verotuotto on jatkuvaa, eivätkä 1 Ks. mm. The Case for Green Fiscal Reform. Final Report of the UK Green Fiscal Commission, lokakuu 2009; OECD 2003: Environmentally Related Taxes in OECD Countries; TemaNord 2006:525. The Use of Economic Instruments in Nordic and Baltic Environmental Policy. Nordic Council of Ministers. 2 Ks. mm. COMETR Competitiveness Effects of Environmental Tax Reforms, Final report 2007, NERI University of Aarhus. Raportissa on tarkasteltu erityisesti energiaverotuksen kilpailukykyvaikutuksia mm. Suomessa empiirisen aineiston pohjalta. http://www2.dmu.dk/cometr/cometr_summary_report.pdf 3 Luonnonsuojeluliitto on esittänyt uusia ympäristöveroja useissa esityksissään, mm. Taloudellinen ohjaus ympäristön ja työllisyyden hyödyksi, SLL 23.8.2006 ja Ekologinen verouudistus hallitusohjelman lähtökohdaksi, SLL 21.3.2003. 2
verot syö omaa veropohjaansa, kuten joidenkin ohjaavien ympäristöverojen kohdalla voi käydä. Kuitenkin näihin veroihin sisältyy myös ympäristöohjaava vaikutus: verotason lisäksi niihin sisältyvä ympäristöperusteinen porrastus ohjaa tehokkaasti käyttäytymistä vähemmän ympäristöä kuormittaviin vaihtoehtoihin. Näin ollen fiskaaliset ympäristöverot toimivat sekä ohjaavasti että säilyttävät myös fiskaalisen merkityksensä verojärjestelmän kannalta. 3 Luonnonsuojeluliitto on tyytyväinen siihen, että ajoneuvoverotusta sekä ensi vuoden alusta myös energiaverotusta on kehitetty ympäristöohjaavammaksi erilaisilla porrastuksilla. Porrastuksilla voidaan vaikuttaa verojen ohjausvaikutukseen myönteisesti. Verotasoilla voidaan puolestaan vaikuttaa siihen, toteutetaanko muutos verotuottoneutraalisti vai kerätäänkö niillä aikaisempaa enemmän tai vähemmän verotuottoja. Autoverotuksen muutos johti verotuottojen vähenemiseen. Nyt suunnitellulla energiaverouudistuksella on puolestaan tarkoitus kerätä noin 750 miljoonaa euroa enemmän vuositasolla lämmitys- ja voimalaitospolttoaineiden osalta. Tosin liikennepolttoaineiden osalta rakenneuudistus on tarkoitus tehdä verotuottoneutraalisti. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että ympäristösyistä olisi perusteltua nostaa kaikilta osin liikennepolttoaineiden verotasoa. 4 Vain siten liikennepolttoaineiden verotuksella on todellista vaikutusta myös ajotapaan ja suoritteiden määrään. Ylipäätään Suomen luonnonsuojeluliitto katsoo, että fiskaalisten ympäristöverojen verotuottoja keräävää vaikutusta tulisi hyödyntää nykyistä huomattavasti enemmän verotuksen painopisteen siirtämisessä ja ylipäätään verotuottojen keräämisessä. Samalla myös verojen ympäristöohjaava vaikutus lisääntyisi verotason noustessa. Tällä hetkellä esimerkiksi energiaverojen suhteellinen verotaso on itse asiassa pudonnut, sillä niihin ei ole tehty inflaatiokorotuksia. Ylipäätään 2000-luvulla ympäristöverojen verotuotot ovat pysyneet lähes samana, samalla kun niiden suhteellinen osuus kaikista verotuotoista on laskenut, erityisesti viime vuosina. (ks. kaavio 1) Kaavio 1: Ympäristöperusteisten verojen ja maksujen osuus veroista ja pakollisista sosiaaliturvamaksuista Suomessa vuosina 1980 2008. Lähde: Tilastokeskus 2010. Ympäristöverotuksen suhteellinen osuus on laskenut siitä huolimatta, että hallitus on mielestään toteuttanut ekologista verouudistusta. Hallituksen tähänastinen verouudistuksen toteutustapa on kuitenkin painottunut työn verotuksen keventämiseen ja painopisteen siirtämiseen yleisesti 4 Ks. tarkemmin Suomen luonnonsuojeluliiton lausunto valtiovarainministeriölle koskien hallituksen esitystä Eduskunnalle energiaverotusta koskevan lainsäädännön muuttamisesta, 10.8.2010. 3
4 kulutusverotukseen, mutta laiminlyönyt ympäristöverotuksen tasokorotukset ja fiskaalisen merkityksen. Luonnonsuojeluliiton mielestä jatkossa tulisi kehittää nimenomaan ympäristöverotusta ja tasokorostusten lisäksi ottaa käyttöön uusia resurssiveroja. Näitä raaka-aineiden käytön veroja voisivat olla esimerkiksi maa-ainesverot luonnonsoralle, turpeelle, mullalle ja kaivannaistuotteille, mineraaliöljyvero raaka-ainekäyttöön, puun kantovero ja vesijohtoveden käyttövero sekä lentokoneissa käytettävän polttoaineen saaminen verotuksen piiriin tai vaihtoehtoisesti lentolippuvero. 2. Verotuksen painopisteen siirtäminen ja ekologinen verouudistus Työryhmän väliraportissa suositellaan verotuksen painopisteen siirtämistä työn verotuksesta kulutuksen verotukseen. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että verotuksen painopistettä tulisi siirtää ekologisen verouudistuksen periaatteiden mukaisesti eli nimenomaan ympäristöä kuormittavan kulutuksen verotukseen, ei pelkästään yleisesti kulutuksen verottamiseen. Tällöin voitaisiin hyödyntää samalla ympäristöverojen ohjaava vaikutus ja suunnata kulutusta vähemmän ympäristöä kuormittavaksi. Tämä verotuksen painopisteen siirtäminen edellyttää ohjaavien ympäristöverojen lisäksi sellaisia ympäristöveroja, kuten resurssiveroja, joilla on myös fiskaalista merkitystä. Luonnonsuojeluliitto muistuttaa, että myös raportissa mainittua väestön ikääntymisen aiheuttamaa julkisen talouden kestävyysongelmaa voitaisiin osaltaan helpottaa ottamalla käyttöön erilaisia resurssiveroja. 2.1. Mahdollisuus kaksoishyötyyn Ekologinen tai vihreä verouudistus tarkoittaa verotuksen painopisteen siirtämistä työn ja palvelujen verotuksesta luonnonvarojen käytön ja ympäristön kuormittamisen verotukseen. Uudistukseen kuuluu myös ympäristölle haitallisten tukien poistaminen ja ympäristölle hyödyllisten toimintojen tukeminen. Ekologisen verouudistuksen tavoitteena on ympäristön tilan ja työllisyyden samanaikainen paraneminen. Lähtökohtana on, että lisääntyneet ympäristöverotuotot kierrätetään takaisin talouteen keventämällä vääristävää verotusta, useimmiten työn verotusta. Tämä ekologisen verouudistuksen keskeinen periaate, verokertymän neutraalisuus voi johtaa kaksoishyödyn (double dividend) toteutumiseen. Yhtäältä ympäristöverot vähentävät luonnonvarojen käyttöä ja ympäristön kuormittamista. Toisaalta lisääntyneillä ympäristöverotuloilla voidaan kompensoida muun verotuksen keventämistä, mikä tietyissä olosuhteissa tuottaa hyvinvointihyötyjä, mm. työttömyyden alentumista. Ottamatta kantaa kaksoishyödyn toteutumisen edellytyksiin ja ehtoihin, voidaan vähintään todeta, että ympäristöverotuksen tuoton käyttäminen muiden vääristävien verojen keventämiseen pienentää ympäristöverotuksen kokonaiskustannuksia 5. 2.2. Tutkimuksia ekologisen verouudistuksen hyödyistä Ekologisen verouudistuksen ympäristöhyödyistä sekä työllisyys- ja muista hyvinvointivaikutuksista on tehty useita rohkaisevia tutkimuksia - niin ex post -tutkimuksia kuin taloustieteellisiin malleihin perustuvia tarkasteluja. Luonnonsuojeluliitto toivoo, että työryhmä tutustuu jatkotyössään seuraaviin tutkimuksiin ja niiden tuloksiin: Iso-Britannian Green Fiscal Commission 6 (2009) on tarkastellut työssään ekologisen verouudistuksen toteuttamisen taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia. 5 Ks. esim. verotuksen kehittämistyöryhmän tausta-aineistossa Eerola: Ympäristöverotus osana verojärjestelmää, 29.5.2009 sekä siinä mainitut lähteet Bovenberg ja Goulder 1997: Optimal environmental taxes in the presence of other taxes: a general equilibrium analysis, American Economic Review 86(4) ja Honkatukia et al 2003: Energiaverotuksen asema EU:n laajuisen päästökaupan yhteydessä. Loppuraportti, VATT-tutkimuksia 102. 6 The Case for Green Fiscal Reform. Final Report of the UK Green Fiscal Commission, lokakuu 2009 4
5 Lähtökohtana on ollut suuruusluokaltaan sellainen verouudistus, jossa yli kaksinkertaistettaisiin nykyiset ympäristöverotulot (noin 7 % kaikista verotuloista) vuoteen 2020 mennessä. Tutkimuksen mukaan Iso-Britannia voisi saavuttaa kasvihuonekaasujen päästötavoitteensa vuoteen 2020 mennessä ekologisen verouudistuksen avulla. Ympäristövaikutukset olisivat siten hyvin myönteisiä. Myös työllisyysvaikutukset olisivat myönteisiä, sillä samaan aikaan toteutettu työnverotuksen alentaminen tuottaisi mallin mukaan 455.000 työpaikkaa. Resource productivity, environmental tax reform (ETR) and sustainable growth in Europe (petre) tutkimuksen 7 (2009) mukaan EU:n päästötavoitteet voitaisiin saavuttaa nostamalla CO 2 - hintaa ekologisen verouudistuksen toteuttamisen yhteydessä. Tutkimuksen mukaan tällä olisi samalla myönteisiä vaikutuksia kasvuun, BKT:een ja työllisyyteen eli tutkimus vahvistaa siten kaksoishyödyn mahdollisen toteutumisen. COMETR - Competitiveness Effects of Environmental Tax Reforms tutkimus kattoi seitsemän Euroopan maata, joista yksi oli Suomi. Tutkimuksen mukaan CO 2 -päästöt olivat alentuneet energiaverotuksen ansiosta 3-4 % ja talouskasvu noussut noin 0,5 %. Tutkimuksen yksi päätuloksista oli, että energiaverotuksella ei esiintynyt haitallisia kilpailukykyvaikutuksia, eikä myöskään hiilivuotoa havaittu. Sen sijaan Porter hypoteesiin saatiin tutkimuksella vahvistusta eli ekologisia innovaatioita syntyi. 8 Saksan ekologisesta verouudistuksesta tehtyjen tutkimusten 9 mukaan, energiaverojen avulla oli saavutettu yhteensä 2-3 % vähennys CO 2 -päästöissä vuosien 1999-2003 aikana. Liikenteen polttoaineiden kulutus oli vähentynyt 17 %, samalla julkisen liikenteen käyttö oli kasvanut. Porterhypoteesi sai tässäkin tutkimuksessa vahvistusta, mm. energiatehokkuuden lisäämiseksi oli tehty innovaatioita ja kimppa-autojen ja aurinkopaneelien käyttö oli lisääntynyt. Kaksoishyödyn toteutumisesta todetaan, että ekologinen verouudistus oli myötävaikuttanut hiukan työllisyyden parantumiseen. Samalla harmaan työn osuus oli vähentynyt. Suomen luonnonsuojeluliitto toivoo, että kyseiset tutkimukset ja niiden tulokset otetaan mukaan verotyöryhmän työskentelyyn erityisesti verotuksen painopisteen siirtoa pohdittaessa, samoin kuin valmisteverotusta ja ympäristöverotusta tarkasteltaessa. Lisäksi se katsoo, että Suomeen tulisi perustaa - Ison-Britannian Green Tax Commissionin tavoin - työryhmä tai tutkimushanke tarkastelemaan ekologisen verouudistuksen toteuttamista, sen mahdollisuuksia, edellytyksiä ja esteitä sekä niin taloudellisia, sosiaalisia kuin ympäristövaikutuksiakin. Eero Yrjö-Koskinen toiminnanjohtaja Suomen luonnonsuojeluliitto ry. 7 Ekins, Paul (2009): Resource Productivity, Environmental Tax Reform and Sustainable Growth in Europe. Final report 2009. http://www.petre.org.uk/pdf/finrepfin.pdf 8 COMETR Competitiveness Effects of Environmental Tax Reforms, Final report 2007, NERI University of Aarhus. 9 Ks. mm. Bach, S. & Kohlhaas, M. & Meyer, B. & Praetorius, B. & Welsch, H. (2002): The effects of environmental fiscal reform in Germany: a simulation study. Energy Policy, Vol. 30, Issue 9, July 2002, pp. 803-811; Jacqueline Cottrellin esitelmä Green Budget Reform in Germany 1999-2009:Multiple dividends for ecology and economy Green Budget Europe n järjestämässä konferenssissa Environmental Fiscal Reform and its Contribution to a Green Economy, Madrid, Spain, November 26, 2009. http://www.foes.de/pdf/efr%20in%20germany%20madrid%20cottrell%20web.pdf 5