EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 10.12.2010 SEK(2010) 1524 lopullinen C7-0423/10 PART.1 SEK(2010) 1525 lopull. KOM(2010) 733 lopull. KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ MAANTIETEELLISIÄ MERKINTÖJÄ KOSKEVASTA VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi maataloustuotteiden laatujärjestelmistä FI FI
1. POLITIIKAN TAUSTA JA ONGELMAN MÄÄRITTELY Korkealaatuisimpien EU:ssa tuotettujen maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden joukkoon kuuluvat ne tuotteet ja elintarvikkeet, jotka ovat erottamattomasti sidoksissa maantieteelliseen tuotantoalueensa sekä sen luontoon ja paikallisten tuottajien erityiseen taitotietoon. Tuotteiden nimenä on usein paikkakunnan maantieteellinen nimi, joten nimestä tulee symboli tuotteen alkuperälle ja sen laatuominaisuuksille. Näiden ensiluokkaisten tuotteiden laatuominaisuuksien pitäisi näkyä viljelijöiden ja tuottajien kaupan pitämien tuotteiden markkinaosuuksissa ja hinnoissa. Mahdollisuus tuottaa ja pitää kaupan tällaisia tuotteita tuo kilpailuetua, kun ajatellaan maailmanlaajuistumisesta ja vallan keskittymisestä vähittäismyyntialalla aiheutuvia paineita sekä yleisiä hinnanlaskupaineita. Monet tuottajista ovat sijoittautuneet epäsuotuisille alueille, ja heidän kaupallinen menestyksensä on eduksi maaseudun kehittämiselle. Onnistuminen markkinoilla riippuu kuitenkin kuluttajien luottamuksesta siihen, että maataloustuote tai elintarvike on tuotettu eritelmän mukaan ja että se on väitettyä alkuperää. Luottamusta nakertaa, jos merkinnät ovat sekavia tai jos maantieteellistä nimeä käytetään tuotteesta, jolla ei olekaan niitä ominaisuuksia, joita sillä odotettiin olevan, tai jos tuottajat eivät aina noudata tuote-eritelmiä. Kun tuottajalla on vaikeuksia välittää ostajalle tietoa, joka toisi lisäarvoa, puhutaan epäsymmetrisen tiedon ongelmasta. Vuodesta 1992 alkaen EU:n maantieteellisten merkintöjen järjestelmillä on ollut tarkoitus tarjota tuottajille ja kuluttajille väline, jolla voidaan varmistaa, että kuluttajalla on taattua tietoa maantieteellisen merkinnän saaneen tuotteen laadusta ja alkuperästä. Järjestelmässä on kaksi mekanismia nimien rekisteröinti sekä teollis- ja tekijänoikeuksien suoja näkyvyys kaupan pitämisessä seuraavin keinoin: i) rekisteröity nimi, ii) EU-tunnus ja iii) varatut ilmaisut suojattu alkuperänimitys eli SAN ja suojattu maantieteellinen merkintä eli SMM. Järjestelmiä pidetään yleisesti ottaen onnistuneina. Nimisuojan ovat saaneet 900 maataloustuotetta ja elintarviketta, joiden tuotannon arvo on 21 miljardia euroa (vuoden 2008 kuluttajahintoina). Lisäksi nimisuojan ovat saaneet 1 800 viiniä ja yli 300 väkevää juomaa. Nykyisten järjestelmien tarkastelu on kuitenkin osoittanut, että järjestelmiä voitaisiin tehostaa, jotta selvittäisiin paremmin siitä yleisestä haasteesta, jonka tiedon epäsymmetria aiheuttaa. Hakuprosessi varsinkin on pitkä ja raskas (hyväksynnän saaminen kestää nopeimmillaankin 22 kuukautta). Käytössä on neljä EU:n järjestelmää erilaisine ilmaisuineen ja menettelyineen, mikä aiheuttaa sekaannusta ja on epäjohdonmukaista. Kuluttajat tuntevat EU-tunnukset huonosti (EU:ssa kuluttajista 8 % tunnistaa järjestelmät). Lisäksi nykyiseen lainsäädäntöön on havaittu liittyvän joitakin teknisiä ongelmia. Pienviljelijät ovat EU:ssa lisäksi sitä mieltä, että varmentamiseen liittyvät rasitteet ja tarve noudattaa tiukkoja eritelmiä joita kaikkia pidetään olennaisina järjestelmän uskottavuuden kannalta saattavat johtaa siihen, että pienviljelijät jäävät järjestelmän ulkopuolelle. Sidosryhmien mielipiteitä on kartoitettu laajalti maataloustuotteiden laatupolitiikan ja siten myös maantieteellisten merkintöjen alalla vuodesta 2006 lähtien. Sidosryhmille on muun muassa järjestetty kuuleminen ja elintarvikkeiden laadunvarmennusjärjestelmistä on pidetty konferenssi. Maantieteellisiin merkintöihin (maataloustuotteet) liittyvää politiikkaa ryhdyttiin FI 2 FI
tämän jälkeen vuonna 2007 tarkastelemaan uudelleen ja vuonna 2008 julkaistiin vihreä kirja. Kun vihreällä kirjalla käynnistettyyn kuulemiseen esitettyjä sidosryhmien kommentteja on arvioitu, on todettu, että järjestelmiä kannatetaan yleisesti mutta lisäksi toivotaan maantieteellisten merkintöjen järjestelmien selkeyttämistä ja yhdenmukaistamista. Jotkin viinien ja väkevien juomien aloilla toimivat sidosryhmät kuitenkin vastustivat neljän erillisen järjestelmän sulauttamista toisiinsa. Neuvosto ilmaisi vuonna 2009 kannatuksensa maantieteellisten merkintöjen strategisille suuntaviivoille, jotka komissio oli esittänyt maataloustuotteiden laatupolitiikkaa koskevassa tiedonannossaan. Euroopan parlamentti antoi asiasta lausunnon vuonna 2010. 2. TOISSIJAISUUSKYSYMYSTEN TARKASTELU Suojattujen alkuperänimitysten (SAN) ja suojattujen maantieteellisten merkintöjen (SMM) järjestelmässä suojataan lisäarvoa tuovat nimet koko Euroopan unionin alueella. Jos kukin jäsenvaltio suojaisi nimet erikseen omalla alueellaan, nimillä olisi eritasoinen suoja jokaisessa jäsenvaltiossa ja koko EU:n kattavan suojan saamiseksi vaadittaisiin useita rekisteröintejä. Tämä saattaisi johtaa kuluttajia harhaan ja haitata aitojen tuotteiden tuottajia, jotka myyvät tuotteitaan useissa jäsenvaltioissa (20 % SAN- ja SMM-nimisuojan saaneiden tuotteiden kaupasta suuntautuu oman maan rajojen ulkopuolelle). Se voisi myös johtaa vilpillisiin kilpailuolosuhteisiin sellaisten tuotteiden kaupan pitämisessä, jotka kuuluvat johonkin laatujärjestelmään. Koko Euroopan unionissa voimassa olevat oikeudet voidaan määrittää tehokkaasti ja tuloksellisesti ainoastaan unionin tasolla. Suojattujen alkuperänimitysten ja suojattujen maantieteellisten merkintöjen järjestelmissä käytetään unionin tunnuksia, joilla halutaan välittää tietoa laatujärjestelmän luonteesta. Jotta kuluttajat tunnistaisivat tunnukset kaikkialla Euroopan unionissa, ne on vahvistettava unionin tasolla. Suojattujen alkuperänimitysten tai suojattujen maantieteellisten merkintöjen hakemuksia ei ole tarpeen käsitellä ja arvioida Euroopan unionin tasolla lukuun ottamatta tiettyjä seikkoja. Näihin kuuluu sen arvioiminen, voiko jokin nimi saada suojan koko Euroopan unionissa, nimien aikaisempien käyttäjien oikeuksien turvaaminen (erityisesti sen jäsenvaltion ulkopuolella, jossa hakemus on tehty) ja hakemusten tarkastaminen ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. Hakemuksen ensimmäinen arviointi onnistuu kuitenkin tehokkaammin ja tuloksellisemmin kansallisella tasolla. Rehujen ja elintarvikkeiden virallisesta valvonnasta annetun asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaiset SAN- ja SMM-järjestelmien tarkastukset ovat ensisijaisesti kansallisten toimivaltaisten viranomaisten vastuulla. Jäsenvaltioiden toteuttamia tarkastuksia on valvottava unionin tasolla, jotta elintarvikelainsäädäntöön liittyvien järjestelmien uskottavuus säilyy koko Euroopan unionissa kyseisessä asetuksessa säädettyjen periaatteiden mukaisesti. 3. EU:N ALOITTEEN TAVOITTEET Maantieteellisiin merkintöihin liittyvän politiikan tavoitteet ovat seuraavat: (1) Tarjotaan selkeämpiä tietoja tuotteen erityisistä maantieteelliseen alkuperään sidoksissa olevista ominaisuuksista, jotta kuluttajat voivat tehdä valistuneempia ostopäätöksiä. FI 3 FI
(2) Säädetään yksinkertaisemmasta EU:n tason yhdenmukaisesta lähestymistavasta sellaisten tuotteiden nimisuojajärjestelmään, joilla on maantieteelliseen alkuperään sidoksissa olevia erityisominaisuuksia. (3) Varmistetaan EU:n SAN- ja SMM-rekistereihin sisällytettyihin nimiin liittyvien teollis- ja tekijänoikeuksien yhdenmukainen noudattaminen koko EU:ssa. 4. VAIHTOEHDOT Erilaisia vaihtoehtoja on harkittu ja vaikutuksia arvioitu siinä laajuudessa kuin on tarpeen tiedonannossa esitettyjen ehdotusten tukemiseksi. Vaikutusten arviointiin on sisällytetty seuraavat keskeiset vaihtoehdot: Maantieteellisten merkintöjen järjestelmää virtaviivaistetaan ja järjestelmä laaditaan uudelleen (vaihtoehto A). Sulautetaan yhteen neljä nykyistä järjestelmää, jotka ovat olemassa erikseen viinille, maustetulle viinille, väkeville juomille sekä maataloustuotteille ja elintarvikkeille, yhdeksi lainsäädäntökehykseksi samalla kun säilytetään kunkin alan erityispiirteet (vaihtoehto B). Luodaan maantieteellisille merkinnöille, jotka on suojattu EU:n tasolla, yksi yhteinen rekisteri, joihin neljässä nykyisessä erillisessä järjestelmässä suojatut nimet rekisteröitäisiin (vaihtoehto C). Sulautetaan maantieteelliset merkinnät ja alkuperänimitykset yhdeksi järjestelmäksi (vaihtoehto D). Sallitaan maantieteellisten merkintöjen kansallisten järjestelmien luominen (joko kansallisiin nimiin liitetään teollis- ja tekijänoikeudet tai nimiä ei suojata) (vaihtoehto E). 5. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Vaikutusten arviointi osoittaa, ettei käytettävissä ole tarpeeksi tietoa eikä menetelmiä sen arvioimiseksi, mitkä ovat eri vaihtoehtojen kustannukset. Maantieteellisten merkintöjen järjestelmät kattavat useita eri tuotteita ja tilanteita. Vaikka joitakin tapaustutkimuksia on tehty, on edelleen hankalaa tarkasti arvioida taloudellisia kustannuksia. On kuitenkin tehty laadullinen arvio, jossa korostuvat jotkin ehdotusten hyvät ja huonot puolet. Laadullisessa arvioinnissa korostuvat myös jotkin tiedolliset puutteet. Vaikutusten arviointi osoittaa, että maantieteellisten merkintöjen järjestelmien suurin vaikutus näkyy talouden alalla. Järjestelmillä on joitakin satunnaisia yhteiskunnallisia vaikutuksia työllisyyden alalla ja joitakin vähäisiä ympäristövaikutuksia, varsinkin jos tuotteen laatuominaisuudet ovat kytköksissä ympäristöarvoihin. Toimijoihin ja hallintoon kohdistuu raskas sääntelyrasite. Arviointi osoittaa toteen sen, että kaikkein pienimmät ja paikallisimmat tuottajat jäävät yleensä järjestelmien ulkopuolelle. Toisaalta varmentamiseen ja sääntöjen noudattamiseen liittyvä rasite on olennainen seikka säilyttämään markkinoilla kuluttajien luottamus suojattuihin nimiin, vaikka se karkottaa pientuottajat. Vaihtoehdon A suhteen vaikutusten arviointi tuo selvästi esille, että tarvitaan teknisiä parannuksia tiukentamaan kuvauksia ja suojan täytäntöönpanoa sekä selkeyttämään sääntöjä FI 4 FI
ja lyhentämään menettelyjä. Jos menettelyjen kesto saataisiin lyhennettyä 22 kuukaudesta 12 kuukauteen, sijoituksesta koituisi tuottajille tuottoa nopeammin (joissakin jäsenvaltioissa arvioidaan, että hakemuksen valmistelu ja läpivieminen maksaa 40 000 euroa). Hyöty johtuu lähinnä siitä, että SAN- tai SMM-nimisuojan saanut tuote tuo markkinoilta enemmän tuottoa kuin tavanomainen tuote. Tämä koskisi 60 100:aa hakemusta vuosittain. Yksinkertaistamisen kannalta selkeästi paras vaihtoehto olisi asianomaisten neljän järjestelmän yhdistäminen (vaihtoehto B) (neljästä säädöksestä siirryttäisiin yhteen ainoaan säädökseen). Viinin ja väkevien juomien alojen sidosryhmät (joita asianomaiset järjestelmät siis suorimmin koskevat) pelkäävät kuitenkin sulautumisen vaikutuksia, varsinkin sen vuoksi, että EU:n tason järjestelmät on vasta hiljattain hyväksytty ja ne ovat erillään maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden järjestelmästä. Vaikka sulautuminen katsottaisiin ennenaikaiseksi, yhden ainoan rekisterin (jonne nimet kirjattaisiin neljän lainsäädäntökehyksen perusteella) luominen ja sen mukaan tuoma yhtenäisyys (vaihtoehto C) kuitenkin ennen kaikkea parantaisi suojattujen nimien näkyvyyttä (noin 3 000 nimeä) ja tehostaisi suojatoimenpiteitä. Maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden järjestelmää on joka tapauksessa selkeytettävä havaittujen teknisten puutteiden ratkaisemiseksi. Jos SAN- ja SMM-järjestelmät sulautettaisiin (vaihtoehto D), SAN-tuottajille ja -oikeuksien haltijoille aiheutuisi tappioita niiden investointien menetyksinä, joita he ovat tehneet SANnimisuojan saaneiden tuotteiden kaupan pitämiseen ja tuotteista tiedottamiseen. Sulautuminen merkitsisi luultavasti myös sitä, että SAN-nimisuojan tuoma korkeampi lisäarvo (verrattuna SMM-nimisuojaan) menetettäisiin. EU:n tason järjestelmiin mahdollisesti tehtävillä muutoksilla ei kuitenkaan ratkaista sitä ongelmaa, että pienviljelijät jäävät tosiasiallisesti järjestelmien ulkopuolelle. Kansallista järjestelmää (vaihtoehto E) pidettiin alun perin vaihtoehtona, jossa nämä toimijat voitaisiin ottaa huomioon, mutta jos järjestelmään sisältyy nimien suojelu ja sen tarkastaminen, että EU:n tason järjestelmämallia noudatetaan, keskeiset ongelmat eli kustannukset, vaatimusten noudattamisesta aiheutuva rasite ja vaatimusten tiukkuus eivät poistu. Ongelmaa ei ratkaista EU:n hallinnoimalla järjestelmällä eikä myöskään kansallisella, nimen suojaavalla järjestelmällä. Jotta voitaisiin antaa tunnustusta pientuottajien paikallistuotannolle, tarvittaisiin joustavampi (ja alueellisesti tai kansallisesti hallinnoitu) järjestelmä. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU SEN SUHTEEN, MITEN NIILLÄ SAAVUTETAAN ERITYISET TAVOITTEET ERITYISET TAVOITTEET Tarjotaan selkeää tietoa tuotteiden ominaisuuksista Säädetään yksinkertaisemmasta EU:n tason yhdenmukaisesta lähestymistavasta Varmistetaan teollis- ja tekijänoikeuksien yhdenmukainen noudattaminen Vaihtoehto A: (tilanteen säilyttäminen ennallaan +) virtaviivaistaminen ja uudelleenlaatiminen Tilanne säilyy ennallaan Vaihtoehto B: nykyisten neljän järjestelmän sulauttaminen Vaihtoehto C: yksi ainoa rekisteri, johon kyseisissä neljässä järjestelmässä hieman FI 5 FI
suojatut nimet kirjataan Vaihtoehto D: SAN- ja SMM-järjestelmien sulauttaminen Tilanne säilyy ennallaan Vaihtoehto E: kansalliset järjestelmät (nimien kansallinen suoja) Vaihtoehto E: kansalliset järjestelmät (kansallinen luettelo, muttei nimien suojaa) Tilanne säilyy ennallaan Tilanne säilyy ennallaan Osalla vaihtoehdoista siis edistettäisiin tavoitteita, joihin suojattuja alkuperänimityksiä ja suojattuja maantieteellisiä merkintöjä koskevalla EU:n politiikalla pyritään. Vaihtoehdolla A tilannetta parannettaisiin sikäli, että kuluttajat saisivat selkeämpää tietoa tuotteiden ominaisuuksista ja varmistettaisiin teollis- ja tekijänoikeuksia yhdenmukainen noudattaminen. Keinoina olisi menettelyn virtaviivaistaminen ja nykyisen lainsäädäntökehyksen selkeyttäminen. Vaihtoehdoilla B ja C päästäisiin teollis- ja tekijänoikeuksien suhteen samaan tilanteeseen kuin vaihtoehdolla A (vaikka vaihtoehto C eli yksi rekisteri, jossa sovelleltaisiin erilaisia rekisteröintisääntöjä ja -menettelyjä, olisi lopputulokseltaan hieman heikompi). Vaihtoehto B merkitsisi myös yksinkertaisempaa lähestymistapaa EU:n tasolla, sillä SAN- ja SMMjärjestelmä toteutettaisiin kokonaisuudessaan yhdellä asetuksella. Vaihtoehdossa D on vakavia puutteita sen suhteen, että tavoitteena on tarjota selkeitä tietoja tuotteiden ominaisuuksista. Joissakin maissa kuluttajat tuntevat SAN-suojan paremmin, ja tämä etu katoaisi tämän vaihtoehdon mukaisessa EU:n oikeudellisessa kehyksessä. Jos vaihtoehdossa E nimet suojattaisiin, tilanne heikkenisi huomattavasti: jos nimillä olisi erilainen suoja, vaarana olisi sisämarkkinoiden pirstoutuminen ja lainsäädäntökehyksen monimutkaistaminen kansallisilla rinnakkaisilla järjestelmillä. Jos kuitenkin päädyttäisiin vaihtoehtoon E ilman nimen varaamista, pienviljelijöille koituisi etua yksinkertaisempana järjestelmänä ja paikallistuotteiden näkyvyyden paranemisena. Vaikutusten arvioinnin kattavassa tarkastelussa esille nousi vahvat perustelut soveltaa unionin tasoista maantieteellisten merkintöjen järjestelmää ja hylätä Euroopan unionin järjestelmälle hahmotellut vaihtoehdot niiden heikon tehon ja vaikuttavuuden vuoksi (näitä muita vaihtoehtoja olivat muun muassa alan yhteis- ja itsesääntely, toimien jättäminen toteuttamatta Euroopan unionin tasolla, suoja kansainvälisen Lissabonin sopimuksen kautta, järjestelmän korvaaminen kansallisten maantieteellisten merkintöjen ilmoitusjärjestelmällä ja suoja unionin nykyisen yhteisömerkin kautta). Vaikutusten arvioinnissa todettiin, että yksinkertaistamiselle ja täytäntöönpanon helpottamiselle on tuntuvat perusteet ja että tavoitteeseen päästäisiin sulauttamalla maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden järjestelmä alkoholijuomien järjestelmien kanssa säilyttäen samalla kunkin järjestelmän erityispiirteet (vaihtoehto B). Vaikutusten arvioinnissa kuitenkin todettiin, että tietyt sidosryhmät vastustavat tätä vaihtoehtoa. Samalla havaittiin, että suojattujen alkuperänimitysten (SAN) ja suojattujen maantieteellisten merkintöjen (SMM) sulauttaminen (vaihtoehto D) vähentäisi lisäarvoa, jota SAN-nimisuoja on tuonut. Vaihtoehdolla A eli virtaviivaistamalla (ja FI 6 FI
lyhentämällä) menettelyjä ja selkeyttämällä säädöksiä sekä vaihtoehdolla C eli luomalla yksi ainoa rekisteri myös edistettäisiin politiikan tavoitteita. FI 7 FI
7. SEURANTA JA ARVIOINTI Keskeiset edistymisindikaattorit ovat seuraavat: Tavoitteet Tarjotaan selkeämpiä tietoja tuotteen erityisistä maantieteelliseen alkuperään sidoksissa olevista ominaisuuksista, jotta kuluttajat voivat tehdä valistuneempia ostopäätöksiä Säädetään yksinkertaisemmasta yhdenmukaisesta EU:n tason lähestymistavasta sellaisten tuotteiden nimisuojajärjestelmään, joilla on maantieteelliseen alkuperän sidoksissa olevia erityisominaisuuksia Varmistetaan EU:n rekistereihin sisällytettyihin nimiin liittyvien teollis- ja tekijänoikeuksien yhdenmukainen noudattaminen koko EU:ssa Keskeiset edistymisindikaattorit EU:n laatujärjestelmien ja -tunnusten tunnettuuden lisääntyminen Rekisteröityjen SAN- ja SMMnimien määrä Toimijoiden tyytyväisyys rekisteröinti- ja täytäntöönpanomenettelyihin Teollis- ja tekijänoikeuksien täytäntöönpanoon liittyvien tapausten määrä Seurantajärjestelyt EU:n määräaikaiskatsaus siitä, millaisena järjestelmä nähdään ja miten hyvin EU-tunnus tunnetaan Kuukausittaiset tilastot SAN- ja SMM-nimien rekisteröinnistä Vuotuiset tilastot muodollisten valitusten määrästä Seurataan monivuotisia tarkastussuunnitelmia Seurataan tarkastuskertomuksia vuotuisia FI 8 FI