RAHOITUSTARKASTUS Manne Airaksinen Rahoitustarkastus LAUSUNTO 1 (7) PL 159 00101 Helsinki 5.4.2006 2/121/2006 LUOTETTAVA HALLINTO-STANDARDILUONNOS (1.3) Rahoitustarkastus on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliiton EK:n lausuntoa valvottavien luotettavaa hallintoa koskevasta standardiluonnoksesta (1.3.)- EK lausuu kunnioittavasti seuraavaa. Standardeista yleisesti Rahoitustarkastus on antanut niin sanottuja standardeja erilaisilta arvopaperimarkkinoihin liittyviltä alueilta. Standardien tosiasiallinen merkitys on huomattava, koska ne edustavat valvojan kannanottoja. Standardeihin on suhtauduttu markkinoilla ristiriitaisesti. Yhtäältä on pidetty hyödyllisenä sitä, että RATA antaa täsmentäviä tulkintoja erilaisista epäselvistä kysymyksistä. Toisaalta standardeja on pidetty sisällöllisesti osin epätarkoituksenmukaisina. Lisäksi on esitetty kysymyksiä siitä, mikä on standardin oikeudellinen luonne ja mihin toimivaltaan standardien antaminen täsmälleen ottaen perustuu. Yleisesti käsillä olevasta standardista Nyt esillä oleva standardiluonnos on suunnattu valvottaville. Standardi on huomiota herättävän yksityiskohtainen. Siinä pyritään sääntelemään liiketoiminnan järjestämistä tavalla, jota on vaikea yhdistää RATAn toimivaltaan ja tehtäviin. Luonnoksessa ehdotettujen hallinnollisten lisärasitteiden yhteyttä valvottavien toiminnan luotettavuuden lisääntymiseen on paikoitellen vaikea hahmottaa. Standardiluonnos herättää väistämättä kysymyksen siitä, onko RAT Alla toimivaltaa tällaisten normien antamiseen. EK ehdottaa, että RATA jatkossa selvittäisi olennaisesti nykyistä tarkemmin, minkälaiseen oikeudelliseen arvioon RATAn valtuuksista standardien antaminen perustuu. Esimerkiksi nyt käsillä olevan standardin osalta pelkkä yleinen viittaus Luottolaitoslain asianomaiseen pykälään ei ole riittävä. EK pitää selvänä, että lakia säädettäessä nyt käsillä olevan kaltaista norminantoa ei ole tarkoitettu. RATAn toimivallan lisäksi saattaisi olla hyödyllistä käydä avoin keskustelu myös siitä, mikä on standardien oikeudellinen merkitys ja sitovuus. Elinkeinoelämän keskusliitto EK PL 30 (Eteläranta 10), 00131 Helsinki Puhelin (09) 420 20 Faksi (09) 4202 2299 ek@ek.fi www.ek.fi Y-tunnus 1902799-1 Kotipaikka Helsinki
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 2 (7) Liiketoiminnan harjoittamista, sen suunnittelua ja siinä käytettävää organisaatiota koskevan päätöksenteon pitäisi mahdollisimman pitkälle tapahtua yrityksissä. Ei ole uskottavaa, että viranomaisella olisi yrityksiä parempi käsitys siitä, miten liiketoimintaa tulee harjoittaa. Standardiluonnoksessa mennään kuitenkin monessa kohdassa liiketoiminnan harjoittamisen alueelle. Tällaiset säännökset väistämättä jäykistävät yritystoiminnan kehittymistä ja pahimmillaan merkitsevät kilpailuhaittaa suomalaisille yrityksille. On epäselvää, missä määrin käytännön liiketoiminnan järjestämiseen puuttuminen myöskään lisää hallinnon luotettavuutta. Joka tapauksessa RATAn toimivaltuudet liiketoiminnallisten tarkoituksenmukaisuuskysymysten osalta on selvitettävä erikseen. Standardissa esitetään toistuvasti vaatimuksia erilaisten muotomääräisten ja kirjallisten menettelyjen noudattamisesta. Käytännön yritystoiminnassa tällaiset menettelyt ovat harvinaisia. EK katsoo, ettei standardeilla tulisi tarpeettomasti jäykistää yritystoimintaa ja pakottaa yrityksiä laatimaan kirjallisia asiakirjoja, joiden merkitys käytännön toiminnassa saattaa olla vähäinen. Vaatimukset ovat omalta osaltaan johtamassa valvottavia muotosidonnaiseen menettelyyn sisältöpainotteisuuden sijasta. Corporate governance Eri markkinoilla omaksuttujen corporate governance -periaatteiden keskeinen tunnusmerkki on yritysten vapaus ratkaista asiat yritystoiminnan kannaltaan tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Tämän toimintavapauden kääntöpuolena on velvollisuus informoida, yleensä niin sanotun comply or explain -periaatteen mukaisesti, sijoittajia siitä, minkälainen yrityksen hallintojärjestelmä on. RATA näyttäisi standardissa luopuvan tästä corporate governance -periaatteiden pääsäännöstä ja vaativan, että yritykset noudattavat yhdenmukaista hallintomallia. Standardin kohdassa 2.1. viitataan OECD:n corporate governance - periaatteisiin. Näitäkin periaatteita laadittaessa on kuitenkin jatkuvasti korostettu sitä, että yksi malli ei sovi kaikille markkinoille eikä kaikille yrityksille. OECD:n periaatteiden keskeinen tunnusmerkki on niiden eisitova luonne. RATAn standardissa pyritään päinvastaiseen lopputulemaan, mistä syystä viittaukset ja rinnastukset OECD:n corporate governance -periaatteisiin muodostuvat harhaanjohtaviksi. Corporate governance -periaatteiden ensisijainen tarkoitus on yksinkertaisesti esitettynä niin sanotun päämies - agentti -ongelman lievittäminen. Tarkoitus on siis parantaa sijoittajan asemaa suhteessa yritysjohtoon. Periaatteiden ja niihin liittyvän avoimuuden toivotaan vähentävän sijoituksiin liittyvää riskiä ja siten parantavan sijoittajien yhtiöiden arvopapereista maksamaa hintaa. Corporate governance -
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 3 (7) periaatteet ovat parhaimmillaan taloudellisen tehokkuuden kannalta perusteltuja, mihin myös OECD:n periaatteissa viitataan. RATAn ehdottamassa standardissa sitä vastoin on kysymys valvojan yrityksille asettamista vaatimuksista, joiden yhteys sijoittajien etuihin tai markkinatehokkuuteen on vähintäänkin epäselvä. EK:n mielestä standardin viittaukset corporate governanceen ovat tältäkin osin ongelmallisia. Kysymys on mieluumminkin viranomaisen pakkovallan käyttämisestä viranomaisten omien tarkoitusperien toteuttamiseksi. Corporate governance -periaatteet kohdistuvat poikkeuksetta julkisen kaupankäynnin kohteena oleviin yhtiöihin. Ei ole nähty perustetta ulottaa periaatteita tilanteisiin, joissa ei tyypillisesti ole ulkopuolisia sijoittajia. Standardiluonnoksen soveltamisala ei ole tällä tavoin rajoitettu, mikä omalta osaltaan asettaa rinnastuksen corporate governance - periaatteisiin kyseenalaisiksi. Standardiluonnoksessa näyttäisi olevan laajasti säännöksiä, joita on vaikea ymmärtää sellaisten yhtiöiden näkökulmasta, jossa omistajat ja johto ovat sama taho, eikä ulkopuolista rahoitusta ja sen mukaisesti erillistä sijoittajaintressiä ole. Standardiluonnosta on tarkoitus soveltaa myös julkisen kaupankäynnin kohteena oleviin yhtiöihin. Näiden osalta on voimassa EK:n, OMX:n ja Keskuskauppakamarin yhdessä laatima, ja markkinoilla hyvän vastaanoton saanut corporate governance -koodi. Standardiluonnos on ilmeisesti osin ristiriidassa koodin kanssa ja johtaisi joka tapauksessa siihen, että vastaisuudessa standardi ja koodi eriytyisivät toisistaan. Tilanne olisi yhtiöiden ja markkinoiden kannalta epätarkoituksenmukainen. EK katsoo, että standardia ei tulisi soveltaa niiltä osin, kun se on corporate governance -koodin kanssa ristiriitainen. EK katsoo myös, että RATAn olisi tullut keskustella corporate governance -koodin laatijatahojen kanssa ennen standardiluonnoksen laatimista. Yritysvaikutusten arviointi Standardiluonnos on toimitettu lausunnolle ilman selvitystä siitä, minkälaisia yritysvaikutuksia ehdotuksella on arvioitu olevan. Kuitenkin hyvän lainvalmistelun kriteerejä on noudatettava myös RATAssa, ja yksi tärkeimmistä kriteereistä on hankkeen vaikutusten arviointi. Nyt ehdotettu standardi näyttäisi aiheuttavan valvottaville merkittäviä kustannuksia. EK katsoo, että standardin mahdollisessa jatkovalmistelussa on laadittava kattava selvitys sen valvottaville aiheuttamista kustannuksista. RATA voi tarvittaessa kääntyä kauppa-ja teollisuusministeriön niin sanotun SÄVY-hankkeen puoleen saadakseen tarkempia ohjeita asianmukaisesta säädösvalmistelusta.
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 4 (7) Standardin yksityiskohdista EK ei tässä lausunnossa pyri käymään standardia läpi yksityiskohtaisesti, koska EK pitää perusteltuna standardin laajamittaista uudelleenarviointia. Sen sijaan EK pyrkii osoittamaan esimerkein, että standardi on monin osin epätarkoituksenmukainen ja osin virheellinenkin. Standardin soveltamisala on laaja kattaen RATAn valvottavat. EK kiinnittää huomiota siihen, että standardiluonnos on varsin raskas erityisesti pienille yrityksille. Lisäksi standardin soveltamisala on epäselvä konsernin sisäisissä suhteissa. Ilmeisesti ainakin osa määräyksistä on tarkoitettu pelkästään konsernin emoyhtiön sovellettavaksi, koska muu olisi hyvin vaikeasti perusteltavissa. Pienille yrityksille asetetuista tarpeettomista ja ylimitoitetuista vaatimuksista on runsaasti esimerkkejä, kuten vaatimus päätoimisen toimitusjohtajan valinnasta. Valvottavan toiminta voi olla siinä määrin pienimuotoista, että yhtiöllä joko ei ole lainkaan tarvetta palkata toimitusjohtajaa tai toimitusjohtaja hoitaa tehtävää osa päivä isesti. Suuri osa standardiluonnoksen kohtien 6.4. - 6.6. vaatimuksista on selvästi ylimitoitettuja silloin, kun on kysymyksessä pieni itsenäinen valvottava tai laajaan konserniin kuuluva tytäryhtiö. Sama koskee suurta osaa kohdan 6.7. säännösten noudattamista koskevista kohdista, kuten kohdassa 6.184 edellytetty pysyvä ja riippumaton toiminto, jonka tehtävänä säännösten noudattamisen valvonta. On hyvin mahdollista, että esimerkiksi eettinen ohjeistus on joillekin yrityksille hyvä tapa edistää liiketoimintaa ja samalla muun muassa erilaisten normien noudattamista. On kuitenkin hyvin tunnettua, että tällaiset eettiset ohjeet ja arvot ovat usein pelkästään nimellisiä. On vaikea ymmärtää, miksi hallintoviranomainen edellyttäisi valvottaviltaan tällaisten eettisten ohjeiden ja arvojen laadintaa. Tämäntapainen sääntely korostaa edelleen hallintokulttuuria, jossa erilaisten muodollisuuksien täyttäminen on sisältöä tärkeämpää. Standardissa määrätään ylimmän johdon vastuusta hallinnonjärjestämisessä (5.2.). Sääntely ei ole yhdenmukaista esimerkiksi OYL:n kanssa ja herättää kysymyksen standardin oikeudellisesta merkityksestä tältä osin. Herää myös kysymys, miksi hallituksen ja hallintoneuvoston tehtäväjaosta olisi määrättävä, jos asia selviää riittävällä tavalla lainsäädännöstä. Sääntely on osin sisäisesti ristiriitaista: yhtäältä edellytetään emoyhtiön tiukkaa otetta tytäryhtiöistä (5.3) ja toisaalta tytäryhteisön itsenäistä toimintaa (6.51 ja erityisesti 6.90). Standardin jakso 6 on erityisen ongelmallinen. Voidaan kysyä, missä määrin teksti lisää yritysten hallinnon luotettavuutta. EK ei katso, että
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 5 (7) RATAn tehtävänä on opastaa yrityksiä esimerkiksi seuraavasti: "...myös muun henkilöstön ottaminen mukaan vision toteuttamiseen tähtäävän strategian määrittämiseen parantaa henkilöstön edellytyksiä sitoutua yhteisesti sovittuihin tavoitteisiin." Lainauksen ongelmat eivät liity niinkään väittämän totuusarvoon, vaan siihen, millä perusteella tällaiset ohjeet kuuluvat RATAn tehtäviin ja toimintaan. Standardissa myös määritellään, mikä on strategia (6.10). Ottaen huomioon, että liikkeenjohdon kirjallisuudessa on huomattava kirjo erilaisia käsityksiä strategian käsitteestä, sisällöstä, keskeisistä elementeistä ja jopa tarpeellisuudesta, on erikoista, että viranomainen puuttuu keskusteluun tällä tarkkuustasolla. Standardin liiketoimintasuunnitelmaa koskeva jakso on myös erikoinen. EK katsoo alustavasti, että koko jakso on tarpeettomana poistettava. Myös standardin henkilöstöä koskevat kohdat voidaan pääosin poistaa. RATA suosittelee, että osakkeen kurssikehitykseen perustuvista kannustimista olisi päätettävä yhtiökokouksessa myös henkilöstön osalta. Vaatimus on suurille yrityksille kohtuuton ja tarpeeton, minkä vuoksi se tulee poistaa. Käytännössä yrityksissä on hyvin usein erilaisia bonusjärjestelmiä (esim. 1-3 kuukauden palkka), joiden toteutuminen ja määrä voi olla osin sidottu osakkeen kurssikehitykseen. Epäselvää on myös se, millä tavalla näiden asioiden päättäminen yhtiökokouksessa liittyy RATAn tehtäviin tai luotettavaan hallintoon. RATAn osallistuminen erilaisia valiokuntia koskevaan keskusteluun on mielenkiintoista. Epäselväksi jää, minkä vuoksi RATA suosittelee sellaisia suurimmille valvottaville (esim. 6.23). Tämä on muutenkin standardin ongelma: RATA suosittaa erilaisia asioita, joiden tausta ja yhteys standardin tavoitteisiin jää epäselväksi. Standardissa ehdotetaan säännöksiä myös avoimuudesta. Jälleen jää epäselväksi, minkä takia tällaisia säännöksiä pitää osoittaa pienillekin valvottaville. Esimerkiksi kohdassa 6.33 asetetaan verrattain pitkälle meneviä vaatimuksia, joita olisi harkittava jatkovalmistelussa uudelleen. Jakson "sisäinen tiedonkulku" yhteys standardin tavoitteisiin ja RATAn valtuuksiin on vähintäänkin epäselvä. Valta- ja vastuusuhteiden organisoinnin osalta standardissa on ilmeisesti ollut mielessä suuri valvottava. EK katsoo, ettei näin pitkälle meneviä kirjallisen menettelyn vaatimuksia ole syytä asettaa. Standardi sisältää myös selviä virheitä. Toisin kuin standardissa esitetään, yhtiön hallituksen jäsenten vahingonkorvausvastuu ei ole kollektiivista vastuuta, vaan yksilöllistä vastuuta (6.72). Tämä erottelu on täysin ratkaiseva. On selvää, että esimerkiksi jäsen, joka ei osallistu päätöksentekoon, ei ole vastuussa päätöksestä. Myös vastuun määrä arvioidaan yksilöllisesti. On myös mahdollista, että vastuu ei lähinnä ja-
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 6 (7) senten vastuunjaon takia kohdistu kaikkiin hallituksen jäseniin. Hallituksen jäsenten valvontavastuu ei merkitse kollektiivista vastuuta. Virheenä voidaan pitää myös esitettyä käsitystä, jonka mukaan ylimmän johdon velvollisuutena on erityisesti valvoa toimivan johdon toimintaa (6.70). Tämä ei ainakaan osakeyhtiöiden osalta pidä paikkansa. Osakeyhtiön hallituksella ei ole tällaista muista selvästi poikkeavaa erityistä velvollisuutta. Hallituksen tärkeimpänä tehtävänä, jos sellainen on nimettävä, on pidettävä yhtiön tarkoituksen edistäminen, joka on tyypillisesti voiton tuottaminen osakkeenomistajalle. Valvontatoimenpiteiden tehtävänä on tämän tavoitteen tukeminen. Standardin hallintoa koskevat säännökset on kirjoitettu siitä näkökulmasta, että valvottavalla olisi aina oma, sisäinen sisäisen tarkastuksen yksikkö. Tämä ei liene välttämätöntä, eikä tällaisesta oletuksesta siten tulisi lähteä. EK tyytyy lyhyesti toteamaan, että hallituksen valintaa koskeva 6.84 olisi poistettava, koska se on epärealistinen. Yhtiön omistajat valitsevat yleensä ylimmän johdon oman näkemyksensä mukaan. Standardin ylimmän johdon riippumattomuutta koskevat vaatimukset ovat pitkälle meneviä ja vaatisivat tuekseen vahvat perustelut. Nyt tällaisia ei käytännössä ole lainkaan. EK:n, Keskuskauppakamarin ja OMX:n corporate governance -ohjeissa on riittävät määräykset johdon riippumattomuudesta. Listaamattomien yritysten osalta nämä eivät ole perusteltu- ja- Standardin kohdassa 6.118 viitataan johtoryhmän vastuuseen. Vastuun käsite tässä yhteydessä jää epäselväksi. Yhtiöoikeudellisesta vastuusta ei ainakaan voi olla kysymys, koska käsitettä ei laissa tunneta. Peruskysymys on luonnollisesti tässäkin kohdassa se, onko RAT Alla toimivaltaa puuttua tämäntapaisiin liiketoiminnan järjestämiseen liittyviin seikkoihin. Sisäisen tarkastuksen vaatimukset standardissa ovat raskaita. EK vastustaa vaatimusta, jonka mukaan sisäisen tarkastuksen tulee olla kaiken kokoisissa valvottavissa pääsääntöisesti vakinaisessa suhteessa valvottavaan (6:140). Standardissa ehdotettu Compliance-menettely on myös hyvin raskaaksi rakennettu. EK ehdottaa, että sääntely kirjoitetaan kokonaan uudelleen yhteistyössä valvottavien kanssa ja ottaen erityisesti huomioon säännöksistä yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasite.
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 7(7) Manne Airaksinen 5.4.2006 Lopuksi Edellä esitetyn perusteella EK katsoo, että standardi olisi valmisteltava kokonaan uudelleen. Mikäli tällainen standardi katsotaan tarpeelliseksi, olisi jatkovalmistelu toteutettava standardin kohteiden kanssa käytävässä vuoropuhelussa. Elinkeinoelämän keskusliitto Jiif <a Ahtela joh N aja