1 (6) Pääesikunta PUOLUSTUSMINISTERIÖN KANNANOTTO PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2006 TILINPÄÄTÖKSESTÄ 1. Tilinpäätöskannanoton lähtökohdat ja tavoitteet Valtion talousarvioasetuksen 66 i (asetusmuutos 7.4.2004/254) asettaa ministeriöille velvoitteen antaa hallinnonalansa tiliviraston tilinpäätöksestä perusteltu julkinen kannanotto, jolla pyritään osaltaan tehostamaan ministeriön tulosohjausta sekä jäntevöittämään ministeriön ja viraston välistä tulossopimuskäytäntöä. Puolustusministeriön kannanotto puolustusvoimat-tiliviraston vuoden 2006 tilinpäätöksestä perustuu: puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan 21.12.2005 allekirjoittamaan, vuotta 2006 koskevaan tulossopimukseen puolustusvoimien tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen vuodelta 2006 puolustusministeriön osastoilta ja tarkastusyksiköltä pyydettyihin lausuntoihin ja Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomukseen. Puolustusministeriö ei ole laatinut tai hankkinut kannanoton valmistelua varten muita selvityksiä ja arviointeja. 2. Puolustusvoimien toiminta suhteessa hallinnonalan strategisiin linjauksiin Puolustusvoimia on vuonna 2006 kehitetty 24.6.2003 hyväksytyn hallitusohjelman edellyttämällä tavalla turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen mukaisesti. Puolustusvoimat on jatkanut vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon toimeenpanoa puolustusministeriön ohjeistamalla tavalla ottamalla sen linjaukset huomioon mm. johtamis- ja hallintojärjestelmän uusimisessa ja muissa kehittämisohjelmissa, varuskuntarakenteen sekä varikko- ja varastotoimintojen kehittämisessä, puolustusvoimien toiminnan ja talouden tasapainottamisessa sekä tuottavuusohjelmassa. Koska selonteossa linjatut rakenteelliset rationalisointitoimenpiteet vapauttavat puolustusvoimien suorituskyvyn kehittämiseen kohdennettavia voimavaroja vasta vuodesta 2008 alkaen, puolustusvoimien toiminnan tasoa jouduttiin vuonna 2006 laskemaan noin 60 milj. eurolla muun muassa vähentämällä kertausharjoituksia, lentotunteja ja alusvuorokausia ja sekä karsimalla varusmieskoulutuksen harjoituksia. Säästötoimet laskivat puolustusvoimien suorituskykyä. Uusia kustannuspaineita aiheutui vuoden 2006 aikana mm. polttoaineiden ja energian hintojen noususta sekä puolustusvoimien rakenne- ja muiden muutosten aiheuttamista investointitarpeista.
2 (6) Puolustusvoimien toiminnan ja talouden tasapainottaminen on osoittautunut haasteelliseksi, eikä siihen asetettuja tavoitteita ei ole täysin saavutettu. Järjestelyillä tavoitellut uudelleenkohdennettavat resurssit kertyvät arvioitua hitaammin, ja samalla on ilmennyt uusia menopaineita. Kehittämisohjelmien läpivieminen tulee olemaan lähivuosina haastavaa huolimatta 25.5.2007 tehdyssä valtiontalouden kehyspäätöksessä vuosille 2008-2011 saadusta lisärahoituksesta, jolla pyritään osaltaan palauttamaan puolustusvoimien toiminta vuoden 2005 tasolle. 3. Arvio toiminnan tuloksellisuudesta Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2006 tulossopimuksessa asetetut tulostavoitteet saavutettiin pääosin seuraavalla tavalla: Puolustusvoimien johtamis- ja hallintojärjestelmän uusiminen ja muut kehittämisohjelmat etenivät lähes suunnitellusti. Puolustusvoimien tilannekuva ylläpidettiin riittävällä tasolla ottaen huomioon järjestelmien laatu ja kunto sekä käytettävissä olleet toimintamenomäärärahat. Kertausharjoituskoulutettujen määrässä jäätiin säästösyistä neljännekseen edellisvuoden tasosta ja sodan ajan joukkojen koulutustarpeesta. Materiaalialan tulostavoitteet on pääosin saavutettu vuonna 2006. Joidenkin materiaalihankkeiden viiveet ovat hidastamassa sotavarustuksen uusimista. Muun muassa kuljetushelikopteri- ja ilmatorjuntaohjushankkeet ovat puolustusvoimista riippumattomista syistä myöhässä. Hankkeiden viivästyessä huomattava osa puolustusmateriaalihankintoihin myönnetyistä määrärahoista siirtyi vuodelle 2007. Vaikka valtaosa määrärahoista siirtyi sidottuina, tilanteen korjaamiseen tulee kiinnittää jatkossakin huomiota. Kansainväliseen sotilaallisen kriisinhallintaan osallistuttiin valtiojohdon päätösten mukaisesti, ja Suomen kansainvälistä kriisinhallintakykyä kehitettiin asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Puolustusvoimat antoi merkittävää virka-apua Suomen EU-puheenjohtajakauden turvajärjestelyissä. 4. Tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatu Tilinpäätöslaskelmat liitteineen on laadittu pääosin niistä annettujen määräysten mukaisesti. Puolustusvoimien tilinpäätökseen sisältyvä talousarvion toteumalaskelma sisältää Valtiontalouden tarkastusviraston havaintojen mukaan virheellistä tietoa valtuuksien käytöstä, ja myös tase-erittelyt ovat jossain määrin puutteellisia. Puolustusvoimat on käyttänyt vuoden 2006 vuosiraportoinnissaan puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä tulossopimuksessa sovittuja perusteita. Vuosiraportoinnin sisältöä on jossain määrin tarkennettu puolustusministeriön edellisen tilinpäätöskannanoton pohjalta. Tilinpäätökseen sisältyvää puolustusvoimien toimintakertomusta ei ole laadittu kaikilta osin Valtiokonttorin toimintakertomuksen laatimisesta antaman määräyksen (DNro 407/03/2006 1.12.2006) mukaisesti. Kertomuksen hajanainen rakenne poikkeaa Valtiokonttorin ohjeistamasta normaalirakenteesta, mikä haittaa jossain määrin kertomuksen luettavuutta ja ymmärrettävyyttä. Lisäksi julkisessa toimintakertomuksessa tulisi välttää käyttämästä lyhenteitä ja käsitteitä, jotka soveltuvat käytettäväksi hallinnonalan sisäisessä vuosiraportoinnissa, mutta eivät ulkopuolisille sidosryhmille tarkoitetussa toimintakertomuksessa.
3 (6) Tunnuslukuja on tällä kertaa käytetty kiitettävästi, mutta niiden esittämistapa vaikeuttaa lukemista. Kehitystrendien kuvaamista tulisi myös lisätä. Lisäksi toimintojen vaikuttavuuden kuvaaminen jää vielä hieman puolitiehen. Johdon katsauksessa olisi voinut myös kiinnittää vielä suurempaa huomiota puolustusvoimien materiaalisen valmiuden kuvaamiseen. Tuottavuusohjelman toteuttamisen osalta raportointi on varsin niukkaa, joten toimintakertomuksen pohjalta ei voi tehdä johtopäätöksiä siitä, kuinka tuottavuusohjelman osalta on edetty vuonna 2006. Myös kumppanuustoiminnan osalta raportointi on suhteellisen vähäistä. Kertomuksessa tuodaan esiin kumppanuustoiminnalle asetettu 15 %:n tehostumistavoite, jollaista ei ole asetettu ministeriön taholta. Raportoinnin riittävyyttä heikentävät edelleen myös puolustusvoimien laskentajärjestelmän puutteet, joista VTV on huomauttanut tilintarkastuskertomuksessaan. VTV:n mukaan puolustusvoimien tuloksellisuuden laskentatoimen luotettavuutta heikentävät olennaisesti laskennan lähtötietojen ja kattavuuteen sekä henkilöstö- ja muiden kustannusten kohdentamiseen liittyvät puutteet. Puolustusvoimien tulee jatkaa toimenpiteitä laskentatoimensa kehittämiseksi, jotta se voi tuottaa talousarvioasetuksen 55 :n edellyttämät tiedot. 5. Puolustusvoimilta edellytettävät lisäselvitykset Pääesikuntaa pyydetään lähettämään puolustusministeriölle seuraavat lisäselvitykset 31.8.2007 mennessä: - Selvitys kriisinhallinnan joukkojen kehittämisohjelman siirtyvistä eristä. Momentin 27.30.22. käyttösuunnitelmakohtaan 08. (Kriisinhallinnan joukkojen kehittämisohjelma) vuodelle 2006 myönnetyistä 22,0 milj. eurosta siirtyi vuodelle 2007 yli 10,7 milj. euroa (49 %). Pääesikuntaa pyydetään selvittämään syyt määrärahojen siirtymiselle erikseen varsinaisessa vuoden 2006 talousarviossa kehittämisohjelmaan myönnetyn 16,0 milj. euron ja vuoden 2006 toisessa lisätalousarviossa Libanonin operaation varustamiseen myönnetyn 6,0 milj. euron osalta. - Selvitys Suomen Libanonin kriisinhallintaoperaation siirtyvistä eristä. Momentin 27.30.22. käyttösuunnitelmakohtaan 11. (Suomen Libanonin kriisihallintajoukkojen menot) vuoden 2006 toisessa lisätalousarviossa myönnetystä 7,1 milj. euron määrärahasta siirtyi vuodelle 2007 yli 3,8 milj. euroa (54 %). Pääesikuntaa pyydetään selvittämään, mistä määrärahan siirtyminen johtui ja mistä eristä siirtynyt määräraha koostuu. 6. Tulosohjausta ja -raportointia koskevat kehittämistarpeet Talousarvioesitykseen sisältyvät tulostavoitteet ovat valtionhallinnon tulosohjausmallissa perusta virastojen asianmukaiselle tulosraportoinnille. Puolustusministeriön asettama talousarvioesityksen perusteluiden uudistamistyöryhmä, jossa oli mukana edustus kaikista hallinnonalan virastoista, antoi keväällä 2007 toimenpidesuositukset mm. puolustusministeriön hallinnonalan tulostavoitehierkiaksi ja vaikuttavuustavoitteiden mittaamismenetelmäksi. Puolustusvoimien ja puolustusministeriön hallinnonalan talousarvioehdotukset vuodelle 2008 laadittiin em. suositusten pohjalta. Puolustusvoimia koskevalle ministeriön tulosohjaukselle ja puolustusvoimien tulosraportoinnille on siten olemassa aiempaa paremmat edellytykset vuodesta 2008 alkaen. Puolustusministeriön kannanotossa puolustusvoimien vuoden 2005 tilinpäätöksestä sekä puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2007
4 (6) tulossopimuksessa on lisäksi pyritty täsmentämään puolustusvoimilta edellytettävän vuosi-, osavuosi- ja kuukausiraportoinnin sisältöä. 7. Toimenpiteet VTV:n vuositilintarkastuksen johdosta Sopimussakkojen tulouttaminen Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on tilintarkastusraportissaan katsonut, että puolustusvoimissa on tuloutettu talousarvion vastaisesti sopimussakkoja yhteensä 1,7 milj. euroa varainhoitovuosina 2004-2005. VTV huomauttaa siitä, että puolustusvoimat ei ole peruuttanut vastaavia eriä siirtyneistä materiaalihankintamäärärahoista. Kuten puolustusministeriö jo edellisessä tilinpäätöskannanotossaan totesi, puolustusvoimien tuloutuskäytäntö on perustunut valtion talousarvion yleisten määräysten mukaiseen momentin 27.10.16 (Puolustusmateriaalihankinnat) vakiosisältöön, jota on ainoastaan täsmennetty vuoden 2006 talousarviossa. Puolustusministeriö ei tästä johtuen näe perusteita VTV:n edellyttämälle määrärahan peruuttamiselle. Puolustusvoimien valtuuskirjanpito VTV toteaa, että talousarvion toteumalaskelman yhteydessä esitettyä laskelmaa valtuuksista ja niiden käytöstä ei voida pitää puolustusvoimien valtuuskirjanpidon puutteiden vuoksi luotettavana. VTV on todennut puolustusvoimien valtuuskirjanpidon osalta mm. seuraavaa: - Puolustusvoimilla ei ole varsinaista valtuuskirjanpitoa, vaan SAP R/3 tietojärjestelmässä seurataan määrärahaseurannan yhteydessä myös valtuuksien käyttöä. - Dokumentoinnin näkökulmasta valtuuden käytöstä ei synny sen dokumentoivaan tilaukseen katkeamatonta kirjausketjua. - SAP R/3 tietojärjestelmästä saadut tilausvaltuuksien käyttötiedot eivät täsmää tilinpäätöksen kanssa. - Puolustusvoimat on käyttänyt vuonna 2006 aikaisemman vuoden talousarviossa myönnettyjä valtuuksia, jotka on raportoitu käytetyksi jo edellisenä vuonna. - Valtuuden käyttönä on merkitty esim. puitesopimuksia, joilla ei ole vielä sitouduttu lopulliseen menoon tai valtuuden käyttöperusteet ovat olleet muutoin virheellisiä. Puolustusministeriö toteaa edellä olevan johdosta seuraavaa: - Puolustusministeriö edellytti keväällä 2006 antamassaan edellisessä tilinpäätöskannanotossa, että puolustusvoimien tulee huolehtia siitä, että valtuuskirjanpidossa noudatetaan Valtiokonttorin ohjeita. - Kun vuoden 2005 alusta lukien voimaan tulleista valtuuskirjanpitoa koskevista uusista määräyksistä pyydettiin aikanaan puolustusvoimilta lausunto, puolustusvoimat ilmoitti elokuussa 2004 puolustusministeriölle, että puolustusvoimien siirtyminen uuteen valtuuskirjanpitoon onnistuu, koska käyttöön otettuun SAP R/3 tietojärjestelmään on jo rakennettu käytäntöjä, joita uusittava valtuuskirjanpito edellyttää. Pääesikunnan lausunnossa esitettiin tuolloin varaumia lähinnä valtuuskirjanpidon nopean käyttöönottoaikataulun suhteen. - Puolustusvoimille valtion talousarviossa myönnetyt tilausvaltuudet ovat rahallisesti hyvin merkittäviä, joten niitä koskevien tietojen tulisi olla luotettavia. Virallisten tilinpäätöstietojen ohella puolustusvoimat toimittaa nykyään puolustusministeriölle kolme kertaa vuodessa tilausvaltuuksien käyttö- ja sitomistilannetta koskevan raportin, jonka puolustusministeriö toimittaa myös edelleen valtiovarainministeriölle.
5 (6) - Puolustusministeriö edellyttää, että puolustusvoimat selvittää viipymättä valtuuskirjanpidossaan olevat epäkohdat, toteuttaa tarvittavat järjestelmätekniset ja toiminnalliset korjaustoimenpiteet sekä huolehtii riittävällä tavalla valtuuskirjanpidon sisäisestä valvonnasta, jotta valtuuskirjanpitoa ja siihen perustuvia laskelmia voidaan pitää luotettavina. Maanpuolustuskalustosta maksetut ennakkomaksut VTV:n mukaan puolustusvoimien maanpuolustuskalustosta maksettujen ennakkomaksujen tase-erää ei voida pitää luotettavana. VTV katsoo, että ns. maksuetappien perusteella tapahtuvat maksusuoritukset tulisi käsitellä ennakkomaksuina, ellei maksuerään liity toimitusta. VTV:n linjaus etappimaksuista on puolustusministeriön 6.6.2006 puolustusmateriaalihankintojen ennakkomaksuista antaman ohjeen (FI.PLM.13006) mukainen. Ohjeessa todetaan: Ennakkomaksuja ovat sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä maksetut maksut ja sellaiset hankinnan kuluessa maksetut maksut (etappimaksut eli nk. milestone payment), joiden suorituksen yhteydessä puolustusvoimat ei saa hyväkseen maksunarvoa vastaavaa, puolustusvoimien omistukseen siirtyvää ja sen hyödynnettävissä olemaa omaisuuserää. Puhtaasti asiakirjojen toimitusta vastaan maksettuja maksuja pidetään lähtökohtaisesti ennakkomaksuina, pois lukien kuitenkin tilanteet, jolloin puolustusvoimille toimitettavien asiakirjojen arvo, niiden sisältämä tieto huomioiden, vastaa tehtyä maksusuoritusta ja asiakirjoilla on maksusuorituksen arvoa vastaavaa käyttöä. Samassa ohjeessa katsotaan, että jos puolustusvoimien omistukseen siirtynyt omaisuuserä jää edelleen myyjän haltuun, on omaisuuden vaaranvastuusta, suojaamisesta sekä muista vastaavista riskitekijöistä sovittava myyjän ja puolustusvoimien välillä siten, että puolustusvoimien etu tulee asianmukaisesti turvatuksi mahdollisissa vahinko- ja konkurssitilanteissa. Puolustusministeriö tulee sisällyttämään vuonna 2007 uusittavaan hankintoja koskevan yleisohjeistukseen myös ennakko- ja etappimaksuja koskevat linjaukset. Lahjoitusvarat Pääesikunta on ilmoittanut talousarvioehdotuksen laadinnan yhteydessä, että puolustusvoimat ei ole saamassa lahjoitusvaroja, joita voidaan käyttää lahjoittajan toivomuksen mukaan puolustusvoimien toimintaan. Mikäli puolustusvoimat kuitenkin saa tällaisia lahjoitusvaroja, ne tulee kirjata VTV:n edellyttämällä tavalla talousarviokirjanpitoon. Sisäinen valvonta Puolustusvoimien tulee parantaa sisäistä valvontaa, jotta VTV:n havaitsemilta virheiltä vältytään jatkossa. Puolustusministeriö yhtyy lisäksi VTV:n näkemykseen siitä, että puolustusvoimien tulee kiinnittää huomiota tilinpäätökseen sisältyvään sisäisen valvonnan arviointi- ja vahvistuslausuman sisältöön ja valmisteluun. Muut kannanotot Puolustusvoimien tuloksellisuuden laskentatointa on käsitelty edellä kappaleessa 4. Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomus ei anna muilta osin aihetta erityiseen kannanottoon.
6 (6) Pääesikunnan tulee lähettää em. epäkohtien korjaamiseksi antamansa ohjeet tiedoksi puolustusministeriölle. 8. Lopuksi Puolustusministeriö kiittää puolustusvoimien henkilöstöä vuoden 2006 toiminnasta ja siitä, että asetetut tavoitteet on pääosin saavutettu. PUOLUSTUSMINISTERI Jyri Häkämies Kansliapäällikkö Kari Rimpi TIEDOKSI PLM:n osastot PEsuunn-os