PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 23/2002 vp Torstai 14.3.2002 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. U 90/2001 vp ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (pakolaisen määritelmä ja toissijainen suojelu) I käsittely Kuultavina: hallitusneuvos Annikki Vanamo Alho, sisäasiainministeriö ylitarkastaja Marjo Waismaa, sisäasiainministeriö lainsäädäntöneuvos Eija Siitari Vanne, oikeusministeriö oikeustieteen lisensiaatti Tapio Kuosma oikeustieteen lisensiaatti Kirsi Neiglick professori Martin Scheinin Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 4. Muut asiat 5. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 15.3.2002 klo 9.30. 1(1)
Perustuslakivaliokunnalle (11.3.2002 / Tapio Kuosma) Muistio valtioneuvoston kirjelmästä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (pakolaisen määritelmä ja toissijainen suojelu) (U 90/2001 vp) (Perustuslakivaliokunta on kirjeellään 14.2.2002 kutsunut allekirjoittaneen kuultavaksi otsikossa mainitusta valtioneuvoston kirjelmästä kokoukseensa torstaina 14.3.2002 klo 10.00.) A. Direktiivin lähtökohdista ja sisällöstä 1. Euroopan yhteisöjen komissio on tehnyt 9.11.2001 ehdotuksen Euroopan unionin neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä ja näiden henkilöiden asemasta. 2. Direktiiviehdotuksen keskeisen lähtökohdan muodostavat ne velvoitteet, jotka neuvostolle on säädetty Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksessa ja erityisesti sen 63 artiklan ensimmäisen kohdan 1 alakohdan c alakohdassa, 2 alakohdan a alakohdassa ja 3 alakohdan a alakohdassa. 3. Ehdotusta laadittaessa on otettu huomioon Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toissijaisuusperiaate samoin kuin saman artiklan 3 kohdassa tarkoitettu suhteellisuusperiaate. 4. Direktiivin johdannon mukaan Geneven pakolaissopimus (Geneven yleissopimus) ja sitä täydentävä New Yorkin pöytäkirja ovat pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi. 5. Direktiivin johdannon mukaan direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan Euroopan unioninperusoikeuskirjan periaatteita. Direktiivillä pyritään perusoikeuskirjan 1,18 ja 19 artiklan soveltamista edistämällä varmistamaan ihmisarvon kunnioittaminen ja turvapaikanhakijoiden ja heidän mukanaan tulevien perheenjäsenten oikeus turvapaikkaan sekä suojelu maasta poistamisen, karkottamisen tai rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen yhteydessä. 6. Direktiivin johdannossa todetaan, että UNHCR:n käsikirja pakolaisaseman määrittelemisestä ja turvapaikkamenettelystä on jäsenvaltioille arvokas ohjeisto niiden määritellessä Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettua pakolaisen asemaa. 7. Direktiiviin johdannon mukaan toissijaisen suojelun järjestelmän olisi täydennettävä Geneven yleissopimuksessa vahvistettua pakolaisten suojelujärjestelmää, ja mainitut järjestelmät ovat toisiinsa nähden erillisiä järjestelmiä.
8. Direktiivi jakautuu seitsemään (7) lukuun. Ensimmäinen luku (1 4 artikla) sisältää yleiset säännökset. Ne koskevat direktiivin asiasisältöä, keskeisten käsitteiden määritelmiä, direktiivin soveltamisalaa ja jäsenvaltioiden noudatettavissa olevia suotuisampia säännöksiä. Toinen luku (5 10 artikla), joka koskee kansainvälisen suojelun myöntämistä, sisältää säännökset kansainvälisestä suojelusta (5 6 artikla) sekä hakijan pelkoa joutua vainotuksi tai kärsimään muuta vakavaa ja perusteetonta haittaa koskevasta arvioinnista (7 10 artikla). Kolmas luku (11 14 artikla) käsittää pakolaisaseman myöntämistä koskevat säännökset ja neljäs luku (15 17 artikla) säännökset toissijaisen suojelun myöntämisestä. Viides luku (18 32) sääntelee pakolaisasemaa ja toissijaista suojelua saavan henkilön asemaa. Kuudes luku (33 34 artikla) käsittelee hallinnollista yhteistyötä. Seitsemäs luku (35 39 artikla) sisältää direktiivin loppusäännökset. B. Direktiiviehdotuksen arviointia 1. Direktiiviehdotus perustuu huolelliseen valmisteluun ja ottaa hyvin huomioon Geneven pakolaissopimuksen (Geneven yleissopimus) ja muiden keskeisten ihmisoikeussopimusten vähimmäisvaatimukset. Direktiivillä luodaan pakolaisten suojelujärjestelmän rinnalle sitä täydentävänä erillisenä järjestelmänä toissijaisen suojelun järjestelmä. Tämä merkitsee, että pakolaisten suojelussa saadaan direktiivin voimaan tultua aikaan periaatteessa täysimääräinen ja kokonaisvaltainen suojelujärjestelmä. 2. Direktiivin yksittäisten säännösten suhteen ei ole juurikaan huomauttamista. Yhden käsitteen osalta voidaan kuitenkin herättää epäilyjä suomennoksen onnistuneisuudesta. Tarkoitan käsitettä kansalaisuus, joka esiintyy esimerkiksi direktiiviluonnoksen 5 artiklan 1 kohdassa. Mainittu käsite viitannee pakolaisoikeudelliseen käsitteeseen 'nationality' (ks. esim. Geneven yleissopimuksen 1 artikla), joka normaalisti suomennetaan sanalla 'kansallisuus' (ks. esim. YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun viraston 'Käsikirja pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista'). Direktiiviluonnoksen suomennos lienee Euroopan yhteisöjen komission kääntäjien käsialaa. Toivottavaa olisi, että Eduskunnan taholta pyrittäisiin saamaan suomennokseen oikaisua sanotulta osalta. Asia voi näyttää vähäpätöiseltä. Toisaalta on selvää, että käsitteillä kansallisuus (nationality) ja. 'kansalaisuus' (citizenship) tarkoitetaan lähtökohtaisesti erilaisia asioita. C. Asian arviointia sisäasiainministeriön muistion (EURODOC EUA2110J/0893) ja ulkomaalaislain näkökulmasta 1. Sisäasiainministeriön (SM) muistiossa todetaan muun ohella, että "direktiiviehdotuksessa asetetaan säännöt sen määrittelemiseksi, keille kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille voidaan myöntää pakolaisasema ja keille voidaan myöntää toissijaista suojelua" (SM:n muistio, kohta 2). Käytetystä sanamuodosta ("voidaan myöntää") saa vaikutelman, että ministeriö pitää direktiivissä tarkoitetun kansainvälisen suojelun myöntämistä harkinnanvaraisena toimenpiteenä. Tämä ei kuitenkaan ole direktiivin tarkoitus. Direktiiviehdotuksen 5 artiklasta ilmenee yksiselitteisesti, että kysymyksessä olevaa kansainvälistä suojelua on direktiivissä säädetyillä edellytyksillä de facto annettava ("Pakolaisasema myönnetään"; "Toissijaista suojelua myönnetään").
2. SM:n muistion mukaan "vaikuttaisi (...) siltä, ettei direktiiviehdotus (...) edellyttäisi kovin mittavia muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön". Kannanoton ylimalkaisuus on hämmentävä. Kysymyksessä on varsin mittava osahanke yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi. Ehdotettu järjestelmä poikkeaa monessa kohdassa siitä turvapaikkajärjestelmästä, joka ilmenee voimassa olevasta ulkomaalaislaista (378/1991). Direktiiviluonnos sisältää yhteensä 39 artiklaa. Näistä 32 koskee aineellisoikeudellisia substanssikysymyksiä. Ulkomaalaislain kansainvälisen suojelun antamista koskevat säännökset sisältyvät seitsemään (7) lain pykälään (30 36 :ään). Mainittu vertailu osoittaa, että direktiivin säännöksiin verrattuna ulkomaalaislain säännökset ovat sisällöltään huomattavasti suppeammat. Myös direktiivin ja ulkomaalaislain sisältämät turvapaikkajärjestelmät eroavat toisistaan. Ulkomaalaislain 31 sisältää säännökset suojelun tarpeen perusteella myönnettävästä oleskeluluvasta. Tätä suojelujärjestelmää rasittaa kuitenkin se tosiseikka, että sanotun oleskeluluvan myöntäminen riippuu viranomaisen harkinnasta ("voidaan myöntää"). Kuten edellä kohdasta C l ilmenee, direktiivissä tarkoitettu toissijaisen suojelunjärjestelmä ei ole riippuvainen viranomaisen harkinnasta, vaan suojelua on annettava aina silloin, kun direktiivissä säädetyt edellytykset täyttyvät. Lieneekin selvää, ettei ulkomaalaislaki kaikilta osin täytä niitä vaatimuksia, joita direktiiviehdotuksessa pidetään vähimmäisvaatimuksina. 3. SM:n muistion mukaan "ehdotus ei (...) aiheuttane merkittäviä taloudellisia vaikutuksia". Arvio on mielenkiintoinen. Direktiiviehdotuksen sisältö, joka toteutuessaan nostaa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän aivan uudelle tasolle, puhuu pikemminkin sen puolesta, että Euroopan unionin jäsenvaltiot joutuvat myöntämään pakolaisaseman entistä useammalle turvapaikanhakijalle. Tämä koskenee myös Suomea, joka näihin saakka on turvapaikan asemesta tyytynyt myöntämään oleskelulupia suojelun tarpeen perusteella tai muulla perusteella. Pakolaisten vastaanottokeskusten viimeaikainen purkaminen saattaakin jatkossa osoittautua lyhytnäköiseksi. Uusien keskusten perustaminen voi puolestaan johtaa merkittäviinkin taloudellisiin vaikutuksiin. D. Mitä Eduskunta voi edellyttää hallinnolta 1. Eduskunta voisi edellyttää hallitukselta ja sisäasiainministeriöltä, että ne esittävät Eduskunnalle yksityiskohtaisen ja perustellun muistion, josta ilmenee muun ohella, (a) missä kohdissa direktiiviehdotuksen vähimmäisvaatimukset eroavat voimassa olevasta ulkomaalaislaista, ja (b) missä kohdissa hallitus ja sisäasiainministeriö katsovat, että Suomen on ylitettävä kysymyksessä olevat vähimmäisvaatimukset. 2. Eduskunta voisi edellyttää hallitukselta ja sisäasiainministeriöltä, että direktiiviehdotuksessa tarkoitetut vähimmäisvaatimukset otetaan asianmukaisesti huomioon säädettävässä uudessa ulkomaalaislaissa.
Olisi myös tarkoituksenmukaista, että niissä kohdissa, joissa voimassa oleva ulkomaalaislaki mahdollisesti ylittää sanotut vähimmäisvaatimukset, ulkomaalaislain tasoa ei alenneta. Ulkomaalaislakiin tulisi ottaa erillinen pykälä, jossa viitataan niihin Euroopan unionin säädöksiin, jotka tulee ottaa huomioon ulkomaalaislakia sovellettaessa.
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen perustuslakivaliokunnalle seuraavan lausunnon, joka koskee valtioneuvoston kirjelmää Eduskunnalle komission ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (pakolaisen määritelmä ja toissijainen suojelu) (U 90/2001 vp). 1. Yleistä Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle kirjeen, joka koskee komission ehdotusta neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä ja näiden henkilöiden asemasta (U 90/2001 vp). Direktiiviehdotuksella pyritään asettamaan yhteiset vähimmäisvaatimukset sille, mitä edellytetään henkilöltä, jolle annetaan kansainvälistä suojelua pakolaisena tai toissijaista suojelua tarvitsevana henkilönä ja sille, mikä on tällaisen henkilön oikeudellinen asema. Direktiiviehdotuksella pyritään varmistamaan, että kaikissa jäsenvaltioissa myönnetään vähimmäisvaatimukset täyttävää kansainvälistä suojelua niille, jotka sitä todella tarvitsevat. Näin ollen direktiiviehdotuksen tausta ajatuksena on kansallisten lainsäädäntöjen harmonisointi. Läheisessä yhteydessä mainitun käsiteltävänä olevan direktiiviehdotuksen kanssa ovat mm. ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (U 5/2001, PeVL 14/2001 vp.), ehdotus neuvoston asetukseksi turvapaikanhakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämisestä (U 72/2001, PeVL 1/2002 vp.) ja ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi (U 45/2000, PeVL 42/2000 vp.). Viimeksi mainitusta neuvosto onkin antanut 20.7.2001 direktiivin (EY) N:o 2001/55. 6
Lähtökohtaisesti käsiteltävänä oleva direktiiviehdotus on kannatettava ja legitiimi. Kuten valtioneuvosto ottamassaan kannassa katsoo, kyseessä oleva harmonisointihanke on tärkeä, joka pitäisi toteuttaa pikaisesti. Direktiiviehdotuksen käsittely on kuitenkin valtioneuvoston kirjelmän mukaan vielä alkuvaiheissaan. Jatkokäsittelyssä tulisikin mielestäni kiinnittää huomiota mm. joihinkin perus ja ihmisoikeuskannalta ongelmallisiin kohtiin. Direktiiviehdotukseen liittyvät suurimmat ongelmat kiinnittyvät mielestäni erityisesti perustuslain 6 :n takaamaan yhdenvertaisuuteen ja perustuslain 21 :n takaamiin oikeusturvaan ja hyvään hallintoon. Myös Euroopan unionin perusoikeuskirja suojaa näitä mainittuja oikeuksia (41, 47 artiklat). i i 2. Ehdotuksen vaikutuksista yhdenvertaisuuteen (PL 6 ) Direktiiviehdotuksessa on yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisia kohtia, jotka liittyvät, kuten valtioneuvoston kirjelmässäkin todetaan, toissijaista suojelua saavien henkilöiden sosiaaliturvaan ja mahdollisesti myös terveydenhuollon palveluihin. Suomessa sosiaaliturvaetuudet on sidottu pääsääntöisesti asumiseen, monissa muissa jäsenvaltioissa ne määräytyvät työperusteisesti. Jäsenvaltioille jäävä mahdollisuus sääntelyyn, jossa toissijaista suojelua saavien henkilöiden sosiaaliset, taloudelliset ja sivistykselliset oikeudet olisivat erilaiset kuin muiden pakolaisten oikeudet, ei ole kestävää ja oikeudenmukaista yhdenvertaisuuden kannalta (erityisesti direktiiviehdotuksen artiklat 24, 26). Se asettaa myös eri pakolaisryhmät eriarvoiseen asemaan keskenään riippuen siitä jäsenvaltioista, josta he ovat hakeneet turvaa. Kuitenkin molempien pakolaisryhmien tarpeet ovat lähtökohtaisesti identtisiä. Pahimmassa tapauksessa Suomi saattaa joutua muuttamaan maahanmuuttajien vahingoksi nykyistä yhdenvertaisuuteen perustuvaa periaatettaan. ; Yhdenvertaisuuden kannalta on myös direktiiviehdotuksen 20 artikla kyseenalainen. Sen mukaan "Heti kun kansainvälistä suojelua tarvitseville henkilöille on myönnetty suojelua saavan henkilön asema, jäsenvaltioiden on annettava heille tiedoksi myönnettyä suojelua koskevat säännökset kielellä, jota he todennäköisesti ymmärtävät." Artiklan formulointi vastaa aiempien pakolaisten oikeusasemaa määrittävien direktiiviehdotusten muotoilua. Optimaalisen oikeusturvan tason säilyttäminen edellyttää sitä, että pakolaisille pyritään pääsääntöisesti antamaan asiakirja heidän äidinkielellään, mikäli se on ilman kohtuuttomia vaikeuksia saatavissa aikaan. Tämä olisi erityisen tärkeää erityisesti silloin, kun käsitellään ilman huoltajaa saapuneita alaikäisiä lapsia koskevia hakemuksia. Artiklaa olisi muutenkin syytä tarkentaa lisäämällä siihen maininta, että asiakirjassa olisi oltava kaikki pakolaisuutta koskevat ja suojelua saavien henkilöiden kannalta merkittävät tosiasialliset ja juridiset säännökset. Tämä on olennaista pakolaisten oikeusturvan kannalta. 7
3. Ehdotuksen suhteesta hyvään hallintoon (PL 21 ) Komissio on esittänyt parin viimeisen vuoden kuluessa useita pakolaisien oikeusasemaa määrittäviä direktiiviehdotuksia (mm. jo edellä mainitut ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista, ehdotus neuvoston asetukseksi turvapaikanhakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämisestä ja ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi). Turvapaikkaa hakevia henkilöitä koskeva yhteiseurooppalainen lainsäädännön harmonisointi onkin täten ollut voimakkaassa liikkeessä. 3 Vireillä on (ollut) useita samaa asiankokonaisuutta käsitteleviä asetus ja direktiiviehdotuksia. Tätä ei voida pitää erityisen toivottavana asiana. Eri ehdotukset elävät omassa tahdissaan ja niiden yhteensovittaminen ymmärrettävän asiakokonaisuuden hahmottamiseksi on erittäin vaikeaa. Julkisista läheistä saatavien tietojen mukaan on edellä mainittujen direktiiviehdotusten käsittely vielä suhteellisen kesken. Kuitenkin julkisista käsittelyasiakirjoista saatavien tietojen mukaan direktiiviehdotukset ovat olleet täsmentymään päin. Toivottavampaa joka tapauksessa olisi, että esimerkiksi ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (U 5/2001 vp.), ehdotus neuvoston asetukseksi turvapaikanhakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämisestä (U 72/2001 vp.) ja käsiteltävänä oleva ehdotus yhdistettäisiin yhdeksi neuvoston direktiiviksi, koska asiallisesti ottaen ne käsittelevät samaa asiakokonaisuutta. Näin vältyttäisiin mahdollisilta ongelmatilanteilta jatkossa ja tulevat direktiivit myös harmonisoituisivat toiminnallisesti keskenään. Se myös helpottaisi kansallisten viranomaisten mahdollisia tapauskohtaisia tulkintaongelmia. Myös hyvän hallinnon vaatimukset ja yksilöiden oikeusturva edellyttävät, että yksilöiden oikeusasemaa ja velvollisuuksia koskeva normisto on mahdollisimman yksiselitteistä ja ennakoitavaa ("rule of law"). Myöskään jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden jaottelu useisiin eri oikeuksia ja velvollisuuksia saaviin ryhmiin ei ole hyvän hallinnon vaatimuksien mukaista. Erottelu on hankalaa ja saattaa johtaa tapauskohtaisesti epätoivottaviin tilanteisiin ulkomaalaisten oikeusturvan kannalta. Mielestäni pakolaisten oikeusasemaa sivuavien direktiiviesitysten jatkovalmisteluissa tulisi kiinnittää tähän vakavaa huomiota.
4. Lopuksi Kyseinen direktiiviehdotus on joka tapauksessa mielestäni perus ja ihmisoikeuksien kannalta huomattava parannus nykytilaan. Sen lähtökohtina ovat mm. hakemusten tapauskohtainen arviointi, sen määritelmät perustuvat pitkälti 28.7.1950 tehtyyn Geneven yleissopimukseen ja toissijaisen suojelun määritelmä perustuu pääosin; keskeisiin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Direktiiviehdotuksessa on selvästi huomioitu aiemmissa pakolasten oikeusasemaa koskeneissa direktiiviehdotuksissa olleita ongelmia. Direktiiviehdotuksen käsittely 4 \
vaikuttaa olevan vielä melko alkuvaiheissaan ja tässä vaiheessa on vaikeaa ennakoida sen Suomen lainsäädäntöön aiheuttamia muutospaineita. Jatkokäsittelyssä tulisi mielestäni kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei yhdenvertaisuusperiaatetta loukata perusteettomasti. Helsingissä, 14.3.2001 Kirsi Neiglick
Perustuslakivaliokunnalle Valiokunnan pyytämänä lausuntona ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä (U 90/2001 vp) esitän kunnioittavasti seuraavaa. 1. Yleisarvio Direktiiviehdotus on tärkeä osa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomisessa, mikä taas on osa EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan mukaisessa prosessissa eräiden ns. kolmannen pilarin asioiden siirtämiseksi yhteisöoikeudellisen päätöksenteon ja normiston piiriin. 11
j Yleisarvioni komission direktiiviehdotuksesta on selkeästi myönteinen. Vaikka direktiivin tarkoituksena on turvata yhteinen vähimmäistaso turvapaikan tai muun suojelun myöntämisessä, ei lähtökohtana ole ollut jäsenvaltioissa nykyisin voimassa oleva heikoimman suojelun taso vaan jäsenvaltioiden muiden kansainvälisten velvoitteiden edustama taso. Siten direktiiviehdotus ei horjuta vuoden 1951 yleissopimusta pakolaisten oikeusasemasta vaan rakentuu sen täysimääräisen toteuttamisen perustalle. Suomen oikeuden ja Suomen kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta tämä on tietenkin ainoa hyväksyttävä lähtökohta. Voin yhtyä sisäasiainministeriön muistiossa esitettyyn Suomen hallituksen "erittäin myönteiseen" kantaan suhteessa direktiiviehdotukseen sekä myös niihin muistiossa esitettyihin varauksiin, jotka koskevat direktiiviehdotuksen perusteluissa vilahtavaa ajatusta täydentävän suojelun tilapäisestä luonteesta sekä eräiden artiklojen taustalla esiintyvää ajatusta eri ulkomaalaisryhmien erilaisesta kohtelusta muun muassa työhön hakeutumisen osalta. 2. Eräitä yksityiskohtia Muu, toissijainen vai täydentävä suojelu? Direktiiviehdotuksen nimessä käytetään ilmaisua "muu kansainvälinen suojelu" siitä lähinnä humanitaarisiin syihin perustuvasta suojasta, joka rinnastuu Geneven sopimuksen kattamille pakolaisille annettavan suojan kanssa mutta joka kohdistuu muihin kuin Geneven sopimuksen mukaisen varsin monimutkaisen pakolaismääritelmän täyttäviin henkilöihin. "Muun suojelun" rinnalla direktiiviehdotuksessa kuitenkin käytetään käsitettä "toissijainen suojelu". Tämä ilmaisu ei ole täysin asianmukainen, koska kaikissa tapauksissa ei ole kysymys henkilöä uhkaavien ihmisoikeusloukkausten vakavuuteen perustuvasta porrastuit*.»t> Pakolaissopimus koskee tiettyihin, yksilöityihin perusteisiin pohjautuvaa vainoaja muu suojelu puolestaan muunlaisia ihmisoikeusloukkauksia, esimerkiksi epäinhimillistä mutta asianomaisessa maassa kansallisen lain mukaista rangaistusta. Siksi "täydentävä (complementary) suojelu" olisi käsitteenä asianmukaisempi kuin "toissijainen (subsidiary) suojelu" Määritelmät (2 artikla). Direktiiviehdotuksen suomenkielisessä versiossa keskeiset määritelmät 2 artiklan c ja e kohdissa on kirjoitettu tavalla, joka hämärtää direktiiviehdotuksen suhdetta pakolaissopimukseen, c
kohdan tulisi kuulua esimerkiksi joka täyttää Geneven yleissopimuksen 1 A artiklassa asetetut (laiddown) ja tämän direktiivin II ja III luvussa ilmaistut (set out) vaatimukset". Verbiä "ilmaista" voisi yhdenmukaisesti käyttää myös e kohdassa. Suojan epääminen. Direktiiviehdotuksen 14 ja 17 artiklat sisältävät toisiinsa läheisesti liittyvät määräykset kansainvälisen suojelun epäämisestä. On täysin asianmukaista, että esimerkiksi ns. kansainväliseen rikokseen syyllistyneet henkilöt suljetaan pakolaisaseman ulkopuolelle (14 artiklan 1 kappale). Kuten 14 artiklan 4 kappaleessa on ilmaistu, tämä ei kuitenkaan saa vaikuttaa jäsenvaltioiden kansainvälisen oikeuden (suomennoksessa virheellisesti "kansainvälisen lainsäädännön") mukaisiin velvoitteisiin. Tämä määräys kattaa mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä vahvistetun palauttamiskiellon eli ns. non refoulement periaatteen, jonka mukaan ketään, ei edes kaikkein vakavimpiin rikoksiin syyllistynyttä henkilöä, ei saa lähettää maahan jossa tämä joutuisi kidutetuksi tai muutoin epäinhimillisesti kohdelluksi. Direktiiviehdotuksessa ongelmallisia kohtia näihin asianmukaisiin perusperiaatteisiin nähden ovat: 14 artiklan 3 kappale jossa viitataan "kansainvälisen suojelun ulkopuolelle" sulkemiseen, vaikka kyse tässä yhteydessä on vain pakolaisaseman ulkopuolelle sulkemisesta, 1 ja 17 artiklan määräykset, jossa 14 artiklaa vastaavalla tavalla henkilö suljetaan myös toissijaisen (täydentävän) suojelun ulkopuolelle vaikka samalla 17 artiklan 4 kappale edellyttää palauttamiskiellon noudattamista ja johtaa siihen, että toissijaisen suojelun täydennykseksi tarvitaan vielä kolmassijainen suojelu niille henkilöille, joita kuitenkaan ei saa palauttaa. 1 Vastaavasti 17 artiklan 3 kappaleessa puhutaan virheellisesti "pakolaisaseman ulkopuolelle" sulkemisesta. Erityisesti viimeksi mainitun ongelman kannalta on syytä korostaa, että vaikka direktiiviehdotuksen lähtökohtana on vähimmäisvaatimusten aikaansaaminen suojelulle ja 4 artiklaan on nimenomaisesti kirjattu oikeutus vähimmäistasoa suotuisammille kansallisille säännöille, 17 artikla on kirjoitettu velvoittavaan muotoon suojan epäämisessä. Toissijaisen (täydentävän) suojelun syyt (15 artikla). Direktiiviehdotuksen tärkeimpiin j kohtiin kuuluu toissijaisen suojelun vähimmäissyyt määrittävä 15 artikla. Se sisältää kolme kohtaa, jotka kaikki ovat tavalla tai toisella ongelmallisia.
a kohtaan tulisi EU:n perusoikeuskirjan ja mm. Suomen perustuslain mukaisesti sisällyttää myös kuolemanrangaistus. b kohta on sinänsä sisällöltään onnistunut, mutta on syytä tiedostaa että sen soveltaminen yhdenmukaisella tavalla tulee olemaan erittäin vaikeaa, kun kansainvälisiä standardeja ei ole kehittynyt esimerkiksi sen suhteen, kuinka vakavia toisessa maassa uhkaavien oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin loukkausten tulee olla, jotta ne ovat "niin vakavia, että niiden estäminen on jäsenvaltion kansainvälisen oikeuden mukainen velvollisuus" (sufficiently severe to engage the Member State's international obligations). c kohta laajentaa toissijaisen suojelun muista kuin vainon muodossa tapahtuvista yksilöllisistä ihmisoikeusloukkauksista (a ja b kohdat) joukkomittaisiin humanitaarisiin katastrofeihin. Samalla kuitenkin kynnykseksi asetetaan "mielivaltaisen väkivallan" esiintyminen, ja vain silloin kun tämä väkivalta johtuu aseellisesta konfliktista taikka järjestelmällisistä tai laajoista ihmisoikeusloukkauksista. Muotoilu merkitsee esimerkiksi sitä, että ympäristökatastrofi ei olisi toissijaisen suojelun syy, ainakaan muutoin kuin hyvin poikkeuksellisten seurausvaikutusten kautta. Sen sijaan ns. maansisäinen pakolaisuus voisi olla vaaditun toissijaisen suojelun peruste, jos sen taustalla olisi järjestelmällinen ihmisoikeusloukkaus, esimerkiksi väestön pakkosiirto ja jos tilanne olisi johtanut mielivaltaiseen väkivaltaan.
4 5 Käännösongelmia. Vaikka tässä yhteydessä ei voi olla kyse kielenhuollosta, kiinnitän huomiota siihen, että eräät direktiiviehdotuksen suomenkielisessä versiossa käytetyt ilmaisut voivat johtaa sisältöä koskeviin tulkintaongelmiin: "yhteiskuntaluokka" po. yhteiskunnallinen ryhmä (social group), mm. 5 ja 12 art. sukupuoleen perustuvaa syrjintää "kohdanneiden" naisten erityistilanne, po. sellaisten naisten erityistilanne joita uhkaa sukupuoleen perustuva syrjintä (are subject to). palauttamiskiellon sisältävien 14 artiklan 4 kappaleen ja 17 artiklan 4 kappaleen perusteluissa ilmaisu "without prejudice" on suomennettu virheellisesti ja artiklatekstin vastaisesti. Liikkumisvapauden rajoitukset (30 artikla). Ei ole asianmukaista edes vaatia, etteivät jäsenvaltiot lainkaan saisi rajoittaa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden liikkumisvapautta alueellaan. Säännös tulisi muotoilla luonteeltaan syrjivien rajoitusten kielloksi. Helsingissä 14.3.2002 Martin Scheinin, professori