Lähiökehittämisestä kaupunkikehittämiseen Lähiöistä kaupunginosiksi Lähiöohjelma 2008 2011 Ulkoinen arviointi Sari Pitkänen (Sosiaalikehitys Oy) Kimmo Rönkä (Movense Oy) Paavo Viirkorpi (Viirkorpi Oy) Huhtikuu 2012 1
Sisältö 1 Johdanto... 6 1.1 Lähiöohjelma 2008 2011... 6 1.2 Arviointitehtävä ja arvioinnin toteuttaminen... 9 2 Taustoitusta lähiöiden kehittämiseen... 14 2.1 Lähiöiden kehittämisen historiaa... 14 2.2 Lähiöiden kehittämiseen liittyvä muu toiminta... 14 3 Lähiöohjelman ja sen hankkeiden toteutuksen arviointi... 17 3.1 Lähiöohjelman merkitys hankkeen toteuttamiselle... 17 3.2 Lähiöohjelman ja sen hankkeiden toimeenpano... 18 3.3 Käyttäjien/asukkaiden osallisuus ja vaikutusmahdollisuudet... 23 4 Lähiöohjelman ja sen hankkeiden tulokset... 27 4.1 Ohjelmatason tulokset... 27 4.2 Hankkeiden avaintulokset toimintalinjoittain... 27 4.3 Lähiöiden kehittämisessä tapahtuneet muutokset... 30 5 Hankkeiden tulosten vakiintuminen ja levitettävyys... 33 5.1 Hankkeiden tulosten levitettävyys... 33 5.2 Hankkeen tulosten levittämisen tapa... 34 5.3 Onnistuminen tulosten vakiinnuttamisessa ja levittämisessä... 36 Onnistuminen tulosten vakiinnuttamisessa ja levittämisessä... 37 5.4 Tulosten vakiintumiseen ja leviämiseen vaikuttavat tekijät... 38 5.5 Tulosten vakiintumista ja leviämistä tukevat tahot... 39 5.6 Tulosten levittämistyön jatkuvuus hankkeen jälkeen... 42 6 Lähiöohjelmaan osallistuneiden arvio ohjelmasta ja tulevista kehittämistarpeista... 45 6.1 Kokonaisarvio ohjelmasta... 45 6.2 Näkemykset tulevasta lähiökehittämisestä... 45 7 Lähiöohjelman arvioinnin johtopäätökset... 49 7.1 Lähiöohjelmaa koskevat havainnot... 49 7.2 Ohjelmatason kehittämisen yleiset haasteet... 51 7.3 Lähiökehittämisestä kaupunkikehittämiseen... 52 7.4 Lähiökehittämisen erityishaasteet tulevaisuudessa... 54 8 Ehdotukset jatkotoimenpiteiksi... 56 8.1 Miksi kaupunkikehittämisen iso kuva tulevan kehittämistyön tavoite... 56 8.2 Miten uuden kokonaisvaltaisen kehittämistyön rakentamisen tapa... 56 8.3 Mitä sosiaalisen eheyden innovatiivinen kumppanuusohjelma... 57 9 Liitteet... 59 2
Tiivistelmä Lähiöistä kaupunginosiksi Lähiöohjelma 2008 2011 -ohjelmasta on tehty ohjelmaa toimeenpanevan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) toimesta ulkoinen arviointi. Arvioinnin ovat toteuttaneet Sari Pitkänen Sosiaalikehitys Oy:stä, Kimmo Rönkä Movense Oy:stä ja Paavo Viirkorpi Viirkorpi Oy:stä. Arvioinnin tehtävänä on ollut arvioida Lähiöohjelman toteuttamista, ohjelman sisältöä, ohjelman hankkeiden kautta toteutuvaa tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä aikaansaatujen tulosten hyödynnettävyyttä jatkossa. Arviointiaineistona on käytetty kirjallisen aineiston analysointia, kyselyitä (2), haastatteluita (yhteensä noin 30) ja työpajatyöskentelyä (1). Arvioinnin tulosten perusteella Lähiöohjelmaan osallistuneet hankkeet ovat olleet tyytyväisiä ohjelmaan ja sen tuottamaan lisäarvoon. Varsinkaan tutkimushankkeita ei olisi voitu toteuttaa ja myös lähiöhankkeissa tehtyä kehittämistä olisi tehty hitaammalla tahdilla ja pienimuotoisemmin. Lähiöiden kehittämistä on edistänyt Lähiöohjelman aktiivinen toiminta sekä laajojen, useiden hankkeiden käynnistyminen samanaikaisesti on edistänyt siihen osallistuneissa kaupungeissa lähiöiden kehittämistä. Lähiöohjelman on myös koettu lisänneen asukkaiden osallisuutta ja vaikutusmahdollisuuksia sekä käynnistäneen myös sellaisia asukasosallistumisen toimintamalleja, jotka ovat muodostuneet pysyviksi. Lähiöohjelman hankkeissa on saatu aikaan tuloksia etenkin yhteisöllisyyden ja asuinalueiden viihtyvyyden sekä kiinteistöjen hoitoon ja ympäristön viihtyvyyteen liittyen. Lähiöohjelman koetaan vaikuttaneen myönteisesti uusien sovellettavien toimintamallien kehittymiseen ja kunnan sisäisen yhteistyön vahvistumiseen. Lähiöohjelmalla on ollut tärkeä myönteinen merkitys paikallisille hankkeille. Erityisesti kolme asiaa näyttää nousevan ylitse muun: rahoituksen porkkanavaikutus eli suhteellisen pienelläkin ulkoisella resurssipanoksella on ollut käytännöllistä merkitystä henkilöstön palkkaamisessa ja myös symboliarvoa paikallisessa päätöksenteossa mukanaoloa valtakunnallisessa ohjelmassa on voitu hyödyntää paikallisesti esimerkiksi uskottavuuden ja näkyvyyden saamisessa verkottuminen hankkeiden kesken ohjelman tarjoamilla areenoilla on mahdollistanut keskinäisen kokemusten vaihdon ja oppimisen. Lähiöohjelman hyvin laadituista tavoitteista ja monista paikallistason onnistuneista hankkeista huolimatta lähiöohjelman otsikko Lähiöistä kaupunginosiksi jäi osin toteutumatta, ainakin valtakunnallisella ja strategisella tasolla. Jatkossa tarvitaankin vaikuttavampia valtakunnallisia toimenpiteitä, joiden avulla päästään tehokkaammin käsiksi lähiöiden kehittämisen ongelmiin. Näitä entistä enemmän painottuvia ongelmia ovat eri väestöryhmien välisten hyvinvointierojen kasvu, muut asuntoalueiden sosiaaliset haasteet (työttömyys, syrjäytyminen, maahanmuutto ja väestön ikääntyminen), erityisryhmien palveluasumisen järjestäminen, korjaus- ja täydennysrakentamisen vauhdittaminen, asuntojen esteettömyys, talojen energiatehokkuus ja kaupunkien palveluverkon alueellisen kattavuuden ylläpitäminen. Lähiöohjelman yhtenä tärkeänä tavoitteena on ollut kuntien strategisen otteen vahvistaminen lähiöiden kehittämistyössä. Se ei vielä toteutunut tavoitelluin tavoin, mutta ohjelman on kuitenkin voitu todeta edistäneen kokonaisvaltaista kaupunkikehittämisen näkemystä. Seututasolla kuntakohtaiset strategiat tulee saada toimimaan yhdessä niin, että tervettä rakennettua ympäristöä syntyy seutukunnittain. 3
2000-luvun lopulla varsinkin isoja kaupunkiseutuja on alettu kehittää enemmän maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteisistä näkökulmista sekä vahvistettu joukkoliikenteen roolia. Asumisella on myös entistä tärkeämpi strateginen rooli osana yhdyskuntien kilpailukykyä ja kaupunkiseutujen kehitysdynamiikkaa. Lähiökaupunginosien kilpailukyky edullisen asumisen alueina on vahvistunut, mutta samalla on syntynyt edellä mainittuja ongelmia ja kehittämistarpeita. Lähiöiden paikka kaupunkirakenteessa ja toiminnallisessa kokonaisuudessa on muuttunut niin, että lähiöiden tilanteeseen on pyrittävä vaikuttamaan ensisijassa muilla tavoilla kuin aluepohjaisilla kehittämishankkeilla. Tulevaisuuden kaupunginosa-ajattelu tarvitsee vahvemmin verkostomaisesti toimivaa, sosiaalista mediaa hyödyntävää ja kaupunkiarkeen keskittyvää viitekehystä. Jatkossa tarvitaan myös käsitteiden innovaatiota eli uusia verkostokaupungin kehitysilmiöiden kuvaamiseen paremmin soveltuvia sanoja. Kaupunkikehittäminen edellyttää laajaa poikkihallinnollisuutta valtion eri toimijoiden välillä, monitoimijaisuutta yli kaupunkihallinnon rajapintojen sekä ulkopuolisten toimijoiden kuten yritysten ja järjestöjen osuuden lisäämistä. Lähiöohjelma tuotti ansiokasta tutkimustietoa, jota voidaan hyödyntää eri asuntoalueiden kehittämisessä. Ohjelma osoitti myös, että tutkimus- ja kehittämistoiminnassa tarvitaan monitoimijaisuutta tutkimuksen, julkisen sektorin, yritysten ja käyttäjien välille. Tämän takia kaupunginosiin tulisi aina muodostaa paikallinen aluekehittämisen ekosysteemi (ns. Quadruple Helix, neloskierre), johon systemaattisesti kuuluvat kunta, yritykset, tutkimus ja etenkin käyttäjät. Mahdollisissa tulevissa lähiöohjelmissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota systeemiseen kehittämiseen ja lähiöinnovaatioiden aktiiviseen käytäntöön viemiseen (juurruttaminen-skaalaaminen-levittäminen). Kehittämistyön tehokkaan toteutumisen parantamiseksi on olennaista se, että resursointi ei kohdistu niinkään hanketoimintaan, vaan myös ratkaisujen ja vaikuttavuuden aikaansaamiseen. Resursointia on tarpeellista kohdistaa vaativaan valtakunnalliseen ja kokonaisvaltaiseen kehittämistyöhön, jotta saadaan aikaan tehokkaampia ratkaisumalleja. Kunnissa tarvitaan rohkeampaa resursointia, jotta tulokset voidaan varmistaa. Tulevan ja kokonaisvaltaisemman, aidosti poikkihallinnollisen ja ratkaisujen aikaansaamiseen perustuvan kehittämistyön suunnittelussa ja toteutuksessa tulee tehdä nykyistä paremmin yhteistyötä muiden rahoittajatahojen kanssa. Uusi kehittämistyö tulisi myös liittää kiinteästi muihin käynnissä oleviin kansallisiin kehittämisohjelmiin. Lisäksi tulee vahvistaa liittymäpintoja ruohonjuuritasoiseen kansalais- ja kaupunkilaistoimintaan. Kehittämistyön suunnittelun ja toteutuksen toimintatapana tulee olla jatkuva dialogi, aito toimijoiden välinen yhteistyö, rohkea tulevaisuusajattelu sekä vahva ja resursseiltaan riittävä koordinointi. Kehittämistyössä on kiinnitettävä huomio viestintään, jotta uudet korjausmenetelmät, teolliset lisä- ja täydennysrakentamismallit ja uudet paikallistason palvelukonseptit leviäisivät valtakunnallisesti. 4
Lähiöohjelman ihmeet -workshop 16.9.2011. 5
1 Johdanto Tämä Lähiöistä kaupunginosiksi Lähiöohjelma 2008 2011 -ohjelman (jatkossa käytetään termiä Lähiöohjelma) ulkoinen arviointi on tehty Lähiöohjelmaa toimeenpanevan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) toimesta. Arviointi on toteutettu kesäkuun 2011 maaliskuun 2012 välisenä aikana. Arviointia ovat olleet toteuttamassa Sari Pitkänen Sosiaalikehitys Oy:stä, Kimmo Rönkä Movense Oy:stä ja Paavo Viirkorpi (Viirkorpi Oy:stä). Alkuvaiheessa mukana oli myös Antti Pelto- Huikko Sosiaalikehitys Oy:stä.. Luvussa 1 esitellään arvioinnin kohteena olevaa Lähiöohjelmaa ja sen arvioinnin toteuttamista. Arvioinnissa on yhtenä läpikulkevana teemana aikaperspektiivi. Tämän vuoksi pääluvussa 2 luodaan lyhyt katsaus lähiöiden kehittämisen aiempiin vaiheisiin. Samassa luvussa kerrotaan myös muista Lähiöohjelman kanssa samanaikaisesti käynnissä olleista lähiöiden kehittämiseen liittyvistä toimenpiteistä. Lähiöohjelman arviointi on koskenut sekä Lähiöohjelmaa kehittämisohjelmana että siinä toteutettuja hankkeita ja niiden tuloksia. Näiden tulosten esittely on rakennettu siten, että alussa on ohjelmaa eli kehittämisorganisaatiota koskevia havaintoja ja sen jälkeen käsitellään hanketason havaintoja. Kolmannessa pääluvussa esitellään Lähiöohjelman ja sen hankkeiden toteutukseen liittyviä arvioita. Neljännessä luvussa arvioidaan Lähiöohjelman ja sen hankkeiden tuloksia. Viidennessä pääluvussa käsitellään hankkeiden tulosten vakiinnuttamiseen ja levittämiseen liittyviä asioita. Kuudennessa luvussa kerrotaan Lähiöohjelmaan osallistuneiden tahojen ohjelmaa koskevasta kokonaisarviosta ja toiveista, jotka liittyvät lähiökehittämisen tuleviin linjauksiin. Lukuihin 7 ja 8 sisältyvät arvioitsijoiden Lähiöohjelmaa koskevat koostavat havainnot ja ehdotukset jatkotoimenpiteiksi. 1.1 Lähiöohjelma 2008 2011 Lähiöohjelman käynnistyminen ja tavoitteet Ohjelma toteutti Vanhasen II hallituksen ohjelman linjausta, jonka mukaan: käynnistetään poikkihallinnollinen ohjelma lähiömäisten asuinalueiden viihtyvyyden parantamiseksi tavoitteena ehkäistä segregaatiota ja lisätä alueiden kilpailukykyä sekä kehittää kiinteistöjen käyttöä ja kuntoa. Erityisesti pyritään aktivoimaan paikallista kehittämistyötä. (Lähiöohjelma 2008-2011 1 ) Lähiöistä kaupunginosiksi Lähiöohjelman 2008 2011 tuli olla poikkihallinnollinen kehittämisohjelma lähiömäisten asuinalueiden viihtyisyyden parantamiseksi. Sen oli määrä olla myös kumppanuushanke, jonka tavoitteena oli lähiöiden kilpailukyvyn lisääminen sekä myönteiseen mielikuvaan perustuvan alueidentiteetin vahvistaminen. Ohjelman keskeisenä lähtökohtana oli vahvistaa lähiöiden liittymistä osaksi toiminnallista kaupunkia sekä vahvistaa niiden myönteistä imagoa. Lähiöohjelman ohjelma-asiakirjan mukaan: ohjelman tehtävänä on tukea lähiöiden kehittämistä asukasrakenteeltaan ja asuntokannaltaan sekä toiminnoiltaan monipuolisina, helposti saavutettavina, esteettöminä ja turvallisina elinympäristöinä sekä asuin-, työpaikka-, opiskelu- ja koulutusalueina, jotka sopivat eri elämänvaiheisiin. Ohjelman avulla pyrittiin lisäämään kohtuuhintaisen asumisen alueiden vetovoimaa ja turvaamaan kaupunkiseutujen hyvinvointia. Ohjelman tavoitteena oli luoda kilpailukykyä, joka pyrittiin varmistamaan asuinalueiden sisäisen ja välisen segregaation ehkäisemisellä. 1 Lähiöistä kaupunginosiksi. Lähiöohjelma 2008 2011. Ympäristöministeriön raportteja 17 2008. Helsinki. 6
Ohjelman lähiökehittämisen keskeisiä kulmakiviä olivat sosiaalisen, taloudellisen, kulttuurisen ja ekologisen kestävyyden vahvistaminen. Ohjelmalla tähdättiin uusien toimintamallien syntymiseen ja leviämiseen, yksityisen, julkisen, kolmannen sektorin ja asukkaiden yhteistyöhön sekä kehittämisen pitkäjänteisyyteen. Seuraavassa taulukossa 1 on kuvattu Lähiöohjelman periaatteet ja sen viisi toimintalinjaa: a) yhteisöllisyys ja lähiverkostot, b) asuinalueiden toimivuus sekä palveluiden saavutettavuus ja työpaikat, c) ympäristön viihtyisyys ja alueiden sisäinen toimivuus, d) täydennysrakentaminen sekä e) esteetön asuminen ja kiinteistöjen kunto. Ohjelman yhtenä tärkeänä tavoitteena on ollut muuttaa kehittämistyö projekteista prosessiksi. Tavoitteena on ollut, että lähiöiden kokonaisvaltainen kehittäminen siirtyy kunnissa ohjelmallisena työnä pysyväksi osaksi kuntien linjaorganisaatiota ja toimintakäytäntöjä sekä kunnan strategista kehittämistä. Tähän työhön haluttiin saada myös muita yhteistyökumppaneita, joita voisivat olla muun muassa kauppayrittäjät ja yksityiset palvelutarjoajat. Tavoitteena oli myös, että syntyisi uusia lähiöiden kehittämiseen osallistuvia organisaatioita, kuten yksityisen, julkisen, kolmannen sektorin ja asukkaiden potentiaalia hyödyntäviä kehittämisyhdistyksiä. Taulukko 1: Lähiöohjelman periaatteet ja toimintalinjat. Lähiöohjelma 2008 2011: Lähiöistä kaupunginosiksi Lähiöiden kilpailukyvyn lisääminen sekä myönteisen mielikuvan ja alueidentiteetin vahvistaminen Kestävä kehitys ja saavutettavuus Sosiaalinen eheys ja turvallisuus Yksityisen, julkisen, kolmannen sektorin ja asukkaiden kumppanuus Kehittämisen pitkäjänteisyys Yhteisöllisyys ja lähiverkostot Esteetön asuminen ja kiinteistöjen kunto Kotouttaminen ja kulttuurien kohtaaminen Asumisneuvonta Asukastilat ja -toiminta Taide, tapahtumat ja kulttuuri Koulun ja kodin yhteistyö Nuorisotoiminta Imagon kehittäminen ja viestintä Asuinalueiden toimivuus sekä palveluiden saavutettavuus ja työpaikat Joukkoliikenteen uudet mallit Jalankulku- ja pyöräily-yhteydet Uudet palvelumallit ja yhteiset palveluympäristöt ja niiden sijoittuminen Lähiliikuntapalvelut Lähikirjastot Lähipoliisitoiminta Elinkeinot ja työpaikat Lähde: Lähiöohjelma 2008 2011, 10. Ympäristön viihtyisyys ja alueiden sisäinen toimivuus Ympäristön esteettömyys ja toimivuus Viherrakentaminen Ympäristötaide Valaistus Siisteys Julkisten ulkotilojen laatu ja hoito Täydennysrakentaminen Täydennysrakentamisen mallit ja konseptit Pysäköinnin uudet mallit Esteetön asuminen ja kiinteistöjen kunto Asuntojen esteettömyys As.Oy-talojen korjaaminen Korjausneuvonnan kehittäminen Rakennusten ulkoasun kohentaminen Energiatehokkuus Ryhmäkorjauksen toimintamallit 7
Viestintä Lähiöohjelman tarkoituksena oli edistää ohjelman tavoitteiden toteutumista jatkuvalla aktiivisella viestinnällä. Tavoitteena oli muuttaa lähiöitä koskevia negatiivisia mielikuvia. Lisäksi viestintäkampanjan avulla haluttiin tarjota paikallisille toimijoille välineitä oman viestintänsä räätälöintiin ja antaa viestinnällistä tukea lähiöissä tehtävälle työlle. Lisäksi ohjelman tavoitteiden toteutumisen tueksi ohjelman aikana järjestettiin lukuisia hanketapaamisia ja teemotettuja lähiöfoorumeita, joiden tavoitteena oli toimia yhteistyöverkostona ja keskustelufoorumina, hyvien käytäntöjen ja tiedon jakajana sekä tutkimus- ja kehittämisaloitteiden edistäjänä. Ohjelman tueksi avattiin Internet-sivusto. Tavoitteena oli, että Internet-sivustosta muodostuisi ohjelmakauden jälkeenkin käytettävissä oleva, hyödyllinen lähiökehittämisen tietopankki. Tietopankin ylläpidosta ja yhteistyöverkoston toiminnasta vastaisi Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus. Hyvien käytäntöjen tietopankki käynnistettiin loppuvuodesta 2011 Lähiökehittämisen ideapankki -nimellä. Lähiöohjelman toteutus Vuonna 2008 alkanutta Lähiöohjelmaa koordinoi ympäristöministeriö ja sen käytännön toteutuksesta vastasi Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA). Ohjelman johtoryhmän työskentelyyn osallistuivat opetusministeriö, sisäasiainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö sekä työ- ja elinkeinoministeriö. Ohjelman tavoitteena oli rakentaa kumppanuutta ja yhteistyötä valtion eri hallinnonalojen ja kunnan toimijoiden, asukasyhdistysten ja asukkaiden sekä yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoiden kesken. Ohjelman painopiste oli pääkaupunkiseudulla ja sen lähialueilla. Kohteena olivat myös kasvukeskusten eli Tampereen, Turun, Jyväskylän, Kuopion, Oulun ja Lahden seudut. Muilla kunnilla (lukuun ottamatta väestöltään väheneviä alueita) oli mahdollisuus osallistua ohjelmaan, mikäli niiden lähiöillä oli erityisiä kehittämishaasteita. Ohjelma kohdistui erityisesti 1960 1970-luvuilla rakennettuihin kasvukeskusseutujen lähiöihin. Lähiöohjelmassa toteutettiin vuosina 2008 2011 yhteensä noin 50 lähiö- ja teemalähtöistä hanketta sekä tutkimus- ja selvityshanketta (ks. liite 2). Lähiö- ja teemahankkeiden tavoitteena oli tukea lähiöiden vetovoimaisuutta kehittämällä niiden viihtyisyyttä ja toimivuutta sekä parantamalla asukastoiminnan mahdollisuuksia. Lähiö- ja teemalähtöisissä kehittämishankkeissa kohteena olivat esimerkiksi monikulttuurisen asumisen kehittäminen, asukasosallisuus ja asukastoiminta, matalan kynnyksen asukastilat, lähiöiden liittäminen toiminnalliseen kaupunkiin, täydennysrakentamisen mallien hakeminen sekä lähiöostareiden ympäristöjen viihtyisyys. Lähiöohjelmaan valittujen tutkimus- ja selvityshankkeiden tehtävänä oli tarkastella muun muassa energiatehokasta lähiö- ja kerrostalokorjaamista, asukkaiden paikkamielikuvia, lähiöiden vahvuuksia ja monimuotoisuutta vetovoimatekijänä sekä palveluiden roolia lähiöiden kehittämisessä. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus myönsi Lähiöohjelmaan hyväksytyille hankkeille avustuksia kolme miljoona euroa vuosittain. Hankkeiden hakuprosessi toteutettiin kaksivaiheisesti siten, että ensimmäisessä vaiheessa ohjelmaan hakeutuvat laativat hankesuunnitelman. Tämän jälkeen Lähiöohjelman poikkihallinnollinen johtoryhmä teki päätöksen hankkeen hyväksymisestä Lähiöohjelman hankkeeksi. Lähiöohjelman hankkeeksi hyväksyminen ei ole kuitenkaan kaikkien osalta merkinnyt rahoituksen saamistaan. Lähiö- ja teemahankkeissa avustuksen määrä oli enintään 20 % kustannuksista. Tutkimus- ja selvityshankkeissa avustuksen määrä voi olla 100 %. 8
Ohjelmasta rahoitettiin Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman 2008 2011 mukaisesti kahdeksaa hanketta, joissa toteutettiin pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman mukaista asumisneuvojatoimintaa. Rahoitus perustui asunnottomuuden vähentämisohjelman mukaisiin valtion ja kuntien välisiin aiesopimuksiin. Asumisneuvontahankkeet eivät ole olleet varsinaisia Lähiöohjelman hankkeita. Tästä syystä asumisneuvontahankkeet on pääosin jätetty Lähiöohjelman ulkoisen arvioinnin ulkopuolelle. (ks. taulukko 2) 1.2 Arviointitehtävä ja arvioinnin toteuttaminen Arvioinnin tehtävänä on arvioida Lähiöohjelman toteuttamista, ohjelman sisältöä, ohjelman hankkeiden kautta toteutuvaa tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä aikaansaatujen tulosten hyödynnettävyyttä jatkossa. Hyödynnettävyydellä tarkoitetaan niiden levitettävyyttä ja tulosten juurruttamista erilaisiin lähiöihin alueellisesti ja valtakunnallisesti. Arviointiteemat ja niihin liittyvät arviointikysymykset ovat olleet: Lähiöohjelman toteuttaminen Miten Lähiöohjelman toteuttamiseen liittyvät valitut käytännöt, toimintamallit ja menettelytavat ovat tukeneet hankkeissa tehtävää työtä? Miten rahoitetut hankkeet ovat soveltuneet Lähiöohjelman tavoitteisiin? Millaiset Lähiöohjelman resurssit ovat olleet suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin? Miten kehittämishankkeiden rahoittamiseen liittyvät käytänteet (hakuprosessi, maksatukset, raportoinnit) on koettu? Mikä on ollut Lähiöohjelman rooli, merkitys ja verkottuminen osana kansallista asumisen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa (T&K&I). Tarkasteltavana ovat olleet eri ministeriöt, yliopistot, korkeakoulut ja tutkimuslaitokset, Tekes-ohjelmat, kansalliset KOKO-, OSKE- ja SHOK-ohjelmat sekä kansainvälinen verkostoihin ja vientiin liittyvä yhteistyö. Lähiöohjelman sisällöllinen arviointi Millaisia uusia käytänteitä, toimintatapoja, näkemyksiä ja ratkaisuja ohjelman alaisuudessa toteutetut hankkeet ovat tuottaneet suhteessa ohjelman toimintalinjoihin ja niille asetettuihin tavoitteisiin? Tarkastelussa on ollut se, mitä Lähiöohjelman hankkeet ovat tuottaneet lähiöiden viihtyvyyden parantamiseksi, segregaation estämiseksi, lähiöalueiden kilpailukyvyn lisäämiseksi, kiinteistöjen käytön kehittämiseksi, kiinteistöjen kunnon kehittämiseksi, paikallisen kehittämistyön aktivoimiseksi, kuntien roolin ja vastuiden selkeyttämiseksi lähiöiden kehittämisessä sekä lähiöiden myönteisemmän imagon edistämiseksi. Miten eri hankkeiden välinen synergia on toteutunut? Tarkastelussa on ollut verkottuminen ja alueiden välinen yhteistyö, osaamisen siirto alueelta toiselle (oppiminen) sekä uudet osaamisen yhdistelmät (konseptit ja niiden variaatiot). Miten kehityshankkeiden koetaan vastaavan tulevaisuuden muutostarpeisiin (mm. rakentamisen energiatehokkuus, korjaamisen kustannukset, käyttäjäresurssien hyödyntäminen ja yhteiskunnallinen tarve)? Paikallisten kehittämishankkeiden tulokset ja vaikutukset alueilla Mitkä ovat rahoitettujen kehittämishankkeiden keskeisimmät tulokset suhteessa hankkeille asetettuihin tavoitteisiin? Millaisia vaikutuksia aikaansaaduilla tuloksilla on todennettavissa kehittämistyöhön osallistuneilla alueilla? Mitä konkreettista näyttöä vaikutuksista on syntynyt toteuttamisen aikana? 9
Miten on voitu toteuttaa hyviä paikallisuuden käytäntöjä? Miten määritetään paikallisen kehittämisympäristön menestystekijät? Tulosten hyödynnettävyys ja juurruttaminen Minkälaisia edellytyksiä Lähiöohjelman toteuttamisessa on luotu löytyneiden hyvien käytänteiden levittämiselle, juurruttamiselle ja laajemmalle hyödyntämiselle? Millaisia kehitysympäristöjä ja -alustoja on syntynyt Lähiöohjelman hankkeissa? Millaista osaamista ja yhteistyötä on tarvittu? Miten paikallinen verkottaminen ja verkottuminen on toteutettu? Miten Lähiöohjelman tuloksia ja hyviä käytänteitä on onnistuttu levittämään alueiden ulkopuolelle? Miten ja kuka levittämistyötä on tehnyt? Millaiset levittämistyön käytänteet on koettu toimiviksi? Mikä todentaa tulosten leviämisen ja hyödyntämisen? Miten kehittämishankkeiden tuloksia on onnistuttu juurruttamaan osaksi pysyviä käytänteitä? Millaiset juurruttamistyön käytänteet on koettu toimiviksi? Miten paikallisia toimenpiteitä juurruttamisessa on tehty? Mikä todentaa juurtumisen? Arvioinnissa käytetty käsitteistö Lähiöohjelman arviointi on summatiivinen arviointi. Summatiivisella arvioinnilla tarkoitetaan toimenpiteen, projektin tai ohjelman päätteeksi suoritettavaa kokoavaa ja ennakoivaa arviointia. Summatiivisessa arvioinnissa tarkastellaan kokoavasti, mitä tuloksia toiminnalla on saavutettu ja ovatko toiminnalle asetetut tavoitteet täyttyneet. Summatiivinen arviointi on luonteeltaan myös ennustavaa, sillä siinä pyritään ennakoimaan, mitä tuloksille tulee tapahtumaan jatkossa ja mihin suuntaan tulevaa toimintaa kannattaa kohdentaa. Arvioinnissa tarkastellaan erilaisten toimenpiteiden ja toimenpidekokonaisuuksien tavoitteita, niiden saavuttamiseen käytettyjä resursseja ja toimintaa sekä työn tuloksena saavutettuja tuotoksia eli suoritteita, tuloksia eli tavoiteltuja aikaansaannoksia ja vaikutuksia. Vaikutuksista syntyy vaikutusketjuja ja vaikuttavuutta. Lähiöohjelman tulosten saavuttamiseksi järjestetään toimintaa, jota toteutetaan sen hankkeissa. Hankkeiden tuloksena aikaansaadaan konkreettisia tuotoksia kuten oppaita, yhteistyöryhmiä tai täydennysrakentamista koskevia suunnitelmia. Tuloksellisuus on kokonaistavoitteiden saavuttamista ilmaiseva yläkäsite, jolla määritellä toiminnan onnistumisen astetta. Tuloksellisuuteen liittyy taloudellinen näkökulma, jossa selvitetään tuotosten ja panosten suhdetta. Vaikuttavuus tarkoittaa toiminnan tavoitteeksi asetettujen yhteiskunnallisten päämäärien aikaansaamisen astetta. Vaikuttavuutta on esimerkiksi kehittämistoiminnan vaikutus kansalaisiin ja yhteiskuntaan. Summatiivisessa arvioinnissa voidaan ottaa kantaa siihen, ovatko ohjelma ja sen hankkeet saavuttaneet tavoitteensa. Arvioinnissa käytetään sanaa vakiinnuttaminen ja levittäminen. Vakiinnuttamisella ei tarkoiteta hankkeen kaiken toiminnan vakiintumista, vaan hankkeissa tuotettujen tuotosten pysyvyyttä ja siirtymistä osaksi perustoimintaa. Ohjelman loppuvaiheessa tehdyllä arvioinnilla ei voida selvittää ohjelman tuloksellisuutta eikä vaikuttavuutta. Siitä voidaan kuitenkin antaa ennusteita toteutuneen toiminnan määrän ja onnistumisen perusteella. Ennakointia voidaan tehdä sen perusteella, miten paljon pysyviä ja perustoimintaan vakiintuneita tuotoksia ohjelmalla on saatu aikaan. Ohjelman tuloksellisuutta voidaan ennakoida myös sen perusteella, miten onnistuneesti ohjelman ja sen hankkeiden tulokset on levitetty ja miten niitä arvioidaan levitettävän ohjelmarahoituksen päättymisen jälleen. Arvioinnin taustalla on käytetty realistisen arvioinnin viitekehystä 2. Realistisessa arvioinnissa pyritään selvittämään, mikä toimii, kenen kohdalla ja miksi se toimii tietyissä olosuhteissa. Lähiöohjelman arvioinnissa on selvitetty siten sekä onnistumisia että siihen vaikuttaneita tekijöitä. 2 Muun muassa Ray Pawson & Nick Tilley (1997) Realist Evaluation. Sage, London. 10
Kuvio 1: Lähiöohjelman toiminta- ja vaikuttavuuslogiikka Arviointiaineistot Arvioinnissa on käytetty seuraavia aineistoja: 1. Kirjallinen aineisto ohjelman muistiot, hankesuunnitelmat, väli- ja loppuraportit, tapaamisten ja seminaarien esitykset 2. Haastattelut johtoryhmän jäsenten haastattelut (9 henkilöä) asiantuntijahaastattelut (20 henkilöä). Haastateltavat ovat olleet Lähiöohjelmaan osallistuneiden kaupunkien, Tekesin, Raklin ja rakennusyhtiöiden edustajia. projektipäälliköiden haastattelut (1 henkilö) 3. Sähköiset kyselyt arviointia varten laadittiin kaksi kyselyä, jotka tehtiin yhteistyössä tilaajan kanssa ja joita johtoryhmän jäsenillä oli mahdollisuus kommentoida. hankkeiden ja ohjelman tuloksia koskeva kysely (43 vastaajaa / 130 vastaanottajasta, vastausprosentti 33 %) hankkeiden ja ohjelman tulosten vakiintumista ja leviämistä koskeva kysely (33 vastaajaa /127 vastaanottajasta, 26 vastausprosentti %) Seuraavassa taulukossa on kyselyyn vastanneiden määrät ja hanketyypit. Noin 60 % on lähiö- ja teemalähtöisten hankkeiden edustajia ja noin reilu kolmasosa tutkimus- ja selvityshankkeiden edustajia. Lähiöohjelman hankkeiden tuloksia koskevassa kyselyssä noin reilu neljäsosa vastauksista tuli Helsingistä ja noin kymmenesosa vastauksista saatiin Lahdesta, Jyväskylästä ja Kuopiosta. Tulosten vakiintumista ja levittämistä koskevassa kyselyssä noin neljäsosa vastauksista oli Helsingistä ja noin 11
reilu kymmenesosa Lahdesta. Liitteen 1 liitetaulukossa 1 kerrotaan hanketyypeittäin eriteltynä kyselyyn vastanneiden paikkakunnat. Taulukko 2: Kyselyyn vastanneiden hankkeiden tyyppi. Tuloskysely Vakiintumis- ja levityskysely Lkm % Lkm % Lähiö- ja teemalähtöinen hanke 25 58 18 55 Tutkimus- ja selvityshanke 15 35 13 39 Asumisneuvontahanke* 3 7 2 6 Yhteensä 43 100 33 100 * Asumisneuvontahankkeet jätettiin huomioimatta hankkeiden itsearviointeja koskevista analysoinneista. Asumisneuvontahankkeiden vastaukset on huomioitu sen selvittämisessä, millainen on ollut Lähiöohjelman rooli, merkitys ja verkostoituminen osana kansallista asumisen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa. Asumisneuvontaneuvontahankkeet eivät olleet Lähiöohjelman näkökulmasta sen ensisijaista verkostoa, mutta ne ovat olleet sitä paikallisten kaupunkikehittäjien näkökulmasta. 4. Työpajatyöskentely 16.9. keskustelutilaisuus Lähiöohjelman toteuttaman hanketapaamisen yhteydessä, työpajan vetäjinä Kimmo Rönkä ja Paavo Viirkorpi osallistuminen lähiöohjelman järjestämiin tapaamisiin (5.10. lähiöfoorumi, 26.10. tutkimushanketapaaminen, 29.11. loppuseminaari) Hankkeiden toteutuksen ja tulosten arvioinnissa on käytetty pääasiallisena materiaalina kirjallista aineistoa ja hankkeille suunnattuja kyselyitä. Täydentävänä aineistona on käytetty hankkeiden tulosten juurruttamisen tueksi tarkoitettua työpajaa. Ohjelmatason arvioinnissa on pääasiallisena aineistona hankkeille suunnatut kyselyt, joissa tiedusteltiin vastaajien arvioita sekä hanke- että ohjelmatason toteutumasta ja tuloksista. Arvioinnin tehtävänä on ollut selvittää, mikä on ollut Lähiöohjelman rooli, merkitys ja verkottuminen osana kansallista asumisen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa. Tähän kysymykseen vastaamiseksi haastateltiin tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan asiantuntijoita. Asiantuntijahaastatteluita tehtiin Lähiöohjelman kaupunkien edustajille sekä muiden käynnissä olevien tutkimus- ja kehittämistoimintaan osallistuville alan asiantuntijoille. Asiantuntijoiden valinnan perusteena on ollut se, että he ovat edustaneet Lähiöohjelman tavoitteiden ja tulosten hyödyntämisen kannalta merkittäviä sidostahoja valtakunnallisesti ja paikallisesti. Raportoinnissa käytetään sanaa sidosryhmähaastattelu viittaamaan johtoryhmän edustajien, kaupunkien ja muiden asiantuntijoiden näkemyksiin. Asiantuntijahaastatteluiden tuloksia ei ole haastateltavien tunnistamattomuuden säilyttämisen vuoksi raportoitu yksityiskohtaisesti, vaan haastatteluiden antia on käytetty tulkintojen tekemisessä. Lähiöohjelman arvioinnissa on tarkasteltu poikkihallinnollisuuden toteutumista kahdella tasolla: 1. Ministeriötasolla eri ministeriöiden välisen yhteistyön toteutumisena. Ohjelmaa ovat olleet toteuttamassa YM, STM, TEM, OKM ja SM. 2. Kuntatason poikkihallinnollisen yhteistyön toteutumisena, jossa ohjelmalla on tähdätty yksityisen, julkisen, kolmannen sektorin ja asukkaiden yhteistyöhön uusien toimintamallien syntymisessä ja leviämisessä. 12
13
2 Taustoitusta lähiöiden kehittämiseen 2.1 Lähiöiden kehittämisen historiaa Lähiöt ovat herättäneet odotuksia ja myös kritiikkiä koko historiansa ajan. Lähiöideologian mukaisten luonnonläheisten naapurustojen tavoittelu vaihtui metsälähiökritiikkiin 1960-luvulla. Uudeksi tavoitteeksi otettiin vahvojen kaupunkimaisten lähiöiden aikaansaaminen ja merkittävin osa Suomen lähiöistä rakennettiinkin 1970-luvulla tämän mukaisesti keinotekoiseksi kompaktikaupungiksi uutta teollista tuotantotapaa käyttäen. Näistä lähiöistä tuli lähiörakentamisen ikoneja hyvässä ja pahassa ja ne ovat myös olleet alusta lähtien kehittämistoimien pääkohteina. 1970-luvulla lähiökehittäminen tarkoitti pääosin keskeneräisten lähiöiden tekemistä viihtyisämmiksi, toimintojen ja palvelujen aikaansaamista, lähiöiden suuren lapsi- ja nuorisoikäpolven kasvuongelmien ehkäisyä sekä maaltamuuttajien sosiokulttuuristen sopeutumisvaikeuksien lievittämistä. Lähiökehittämisen kultakausi oli 1990-luvulla. Missiona oli suuren laman seurausten hoitaminen. Tämä tarkoitti työllistämistä ja rakentamisen elvytystä vahvalla panostuksella korjausrakentamiseen. Samoin kohdennettiin merkittävästi resursseja lukuisten hankkeiden avulla sosiaalisen syrjäytymisen ja lähiöalueilla ilmenevien sosiaalisten ongelmien lievittämiseen. Yhtenä taustavoimana oli pelko yhteiskunnallisten levottomuuksien käynnistymisestä eurooppalaisten lähiöalueiden tapaan. Toisena tekijänä oli hankerahoituksen suhteellisen helppo saatavuus EU:hun liittymisen myötä. 2000-luvulle tultaessa lähiökehittämisen buumi laantui arkiseksi aherrukseksi suhteellisen pienimuotoisena hankekehittämisenä. Selkeä missio, poliittinen kiinnostus ja muukin huomioarvo oli kadonnut. Toisaalta kehittämistyön ammattimaisuus ja hankeosaaminen oli kokemusten myötä vahvistunut. Alueellisia kehitysvoimia osattiin hyödyntää paremmin. Haasteeksi tuli yhä selvemmin se, että aluepohjaisen lähiökehittämisen rajat oli myös nähty. 2.2 Lähiöiden kehittämiseen liittyvä muu toiminta Lähiöohjelman kanssa samanaikaisesti on ollut menossa useita tutkimus- ja kehitysohjelmia. Näiden hankkeiden rahoittajia ovat Tekes, Sitra, ympäristöministeriö, kunnat, ARA sekä rakennusalan toimijat. Luvussa esiteltävä lyhyt listaus osoittaa, kuinka runsaasti Suomessa on lähiöiden kehittämiseen liittyviä ohjelmia ja niiden projekteja. Tarkastelun perusteella Lähiöohjelma on ollut miltei ainoa, jossa on ollut kehittämisen kohteen asumisen sosiaalinen infrastruktuuri eli ihmisyhteisöt, sen toiminta ja ihmisille suunnatut palvelut. Tekesin menossa olevia asumiseen ja rakentamiseen liittyvät tutkimusohjelmat ovat Kestävä yhdyskunta (2007 2012), Tila (2008 2012) ja Rakennettu ympäristö (2009 2014). Sitran meneillään olevat, asumista ja rakentamista sivuavat hankkeet liittyvät tietoyhteiskuntaan, lähienergiaan ja energiatehokkuuteen sekä strategiseen designiin. Yksi Kestävä yhdyskunta -ohjelman keskeisistä osaalueista on rakennusten ja yhdyskuntien energiatehokkuuden huomattava parantaminen sekä uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton edistäminen. Ohjelmassa on toteutettu yhteensä noin 190 jo päättynyttä tai käynnissä olevaa projektia. Rakennettu ympäristö -ohjelmassa on painopisteenä ollut korjaus-, infraja hyvinvointirakentaminen. Ohjelmassa on päättyneitä tai vielä käynnissä noin 130 projektia. Tilaohjelmalla pyritään edistämään suomalaisten yritysten tiloihin liittyvää liiketoimintaa ja kansainvälistä kilpailukykyä. Ohjelmassa on noin 160 käynnissä olevaa tai jo päättynyttä projektia. Suomen Akatemia on käynnistänyt Asumisen tulevaisuus eli ASU-tutkimusohjelman (2011 2015), joka hahmottelee hankkeiden kautta, millaista asuminen tulevaisuuden Suomessa on. Ohjelman käynnistämisen taustalla on se, että asumisen perustutkimus on jäänyt vähäiselle huomiolle. Ohjel- 14
man tavoitteena on toimia kokoavana ja tutkimusta koordinoivana voimana, joka saa hajallaan olevat asumisen tutkijat yhteen. Osaamiskeskusohjelma (OSKE) on työ- ja elinkeinoministeriön koordinoima erityisohjelma vuosille 2007 2013. Osaamiskeskusohjelmaan kuului yhteensä 13 eri alan kansallista klusteriohjelmaa. Asumisen klusteriin kuuluvat Hämeen, Pohjois-Karjalan, Lahden seudun ja Uudenmaan asumisen osaamiskeskukset. OSKE-ohjelman tarkoituksena on tukea alueellisia vahvuuksia sekä osaamiskeskusten välistä yhteistyötä. OSKE-toiminta luo edellytyksiä innovaatiotoiminnalle, jossa tutkimus yhdistyy teknologia-, muotoilu- ja liiketoimintaosaamiseen. Ks. http://www.livingbusiness.fi. Lähiöohjelman kannalta merkittävintä toiminta on ollut Uudenmaan ja Lahden osaamiskeskuksissa, joissa hanketasolla on tehty yhteistyötä etenkin yritysten aktivoimisessa. Kaupunki-innovaatiot -toimintamalli on kolmen ministeriön (YM, TEM ja LVM) sekä Helsingin metropolialueen kaupunkien yhteinen ohjelma yhteiskunnallisesti vaikuttavien innovaatioiden edistämiseksi. Kaupunki-innovaatiot -toimintamalli tähtää keinoihin, joilla innovaatiot saadaan nykyistä nopeammin käytäntöön ja joilla uudet käytännöt leviävät skaalautuen nykyistä tehokkaammin erilaisille alueille. Liittymäpintoja lähiöihin on runsaasti, kuten lisä- ja täydennysrakentamisessa sekä erilaisissa asuntoalueille tuotavissa palveluissa. Ks. www.kaupunki-innovaatiot.fi. Yksi Lähiöohjelman toteuttamisen aikana toteutettavista ohjelmista oli ARAn Asumisen uudistaminen 2009 2012 -projekti, jonka taustalla ovat valtioneuvoston asuntopoliittisen toimenpideohjelman linjaukset. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen tehtävänä on ollut jatkaa Käyttöaste-projektin toimintamalleja uudella projektilla. Asumisen uudistaminen -projektin tavoitteena on kehittää asumista ja edistää teollisia korjausrakentamisen menetelmiä. Projekti pyrkii etsimään ratkaisuja asuntoalueiden ja asuntokannan uudistamiseen yhteistyössä kuntien, eri toimijoiden ja omistajayhteisöjen kanssa. (http://www.ara.fi/default.asp?node=1736&lan=fi) Asumisen uudistaminen -projekti ei jaa rahoitusta, vaan etsii yhdessä hankkeiden kanssa rahoitusratkaisuja niiden toteuttamiseksi. Viestintä tai tarkemmin sanoen sen puute on tunnistettu yleiseksi tutkimus- ja kehitystyön ongelmaksi. Viime vuosina onkin käynnistetty viestintään keskittyneitä hankkeita, joiden erityinen tehtävä on ollut luoda pysyviä rakenteita uuden tiedon ja osaamisen siirtämiselle. Samanaikaisesti kun Lähiöohjelmassa on käynnistetty ARAn tietopankkia, on rakennettu muitakin tietokantoja. Tekes, ympäristöministeriö ja Sitra toteuttavat vuosina 2010 2012 kiinteistö- ja rakennusalan kanssa Tee parannus! -viestintäohjelmaa. Ohjelman tavoitteena on edistää käyttäjälähtöistä, suunnitelmallista sekä kustannus- ja energiatehokasta korjausrakentamista. Viestintäohjelmassa on kerrottu alan uusimmista tutkimus- ja kehityshankkeista ja välitetty tietoa hyviksi koetuista korjaustavoista, uusista ratkaisuista ja palveluista sekä rahoitusmahdollisuuksista. (Ks. www.teeparannus.fi) Osana Tee parannus -hanketta on toteutettu tietokantaratkaisu korjausrakentamisen ja lähiöuudistuksen hankkeista. Toteutetussa hanketietokannassa on tiedot 2000-luvulla tehdyistä noin 130 tutkimushankkeesta sekä lähes 400 opinnäytetyöstä. Hanketietokannasta löytyy suurin osa myös päättyvän Lähiöohjelman hankkeista. (Ks. http://www.rakennettuymparisto.info/kehityshankkeet/) Tekes on myös itse aktivoitunut tiedon levittämisessä. Tekes Tori on kaikille avoin älykkään rakennetun ympäristön, uutisten, tapahtumien ja keskustelujen paikka. Torille kootaan ajankohtaista tietoa mm. energiasta, rakentamisesta, liikenteestä, sähköajoneuvoista ja sulautetusta tietotekniikasta. (Ks. http://tori.tekes.fi/) Tekesin hankegallerian tarkoituksena on nostaa näkymään Tekesin ja muiden rahoittajien tutkimus- ja kehityshankkeita visuaalisella, vuorovaikutteisella ja sosiaalista mediaa hyödyntävällä tavalla. Teemoja ovat mm. uudet energiaratkaisut, liikenne, palvelut ja digitaalisuus. Hankegalleria avattiin maaliskuun 2012 lopussa. (http://www.hankegalleria.fi/) 15
16
3 Lähiöohjelman ja sen hankkeiden toteutuksen arviointi Arvioinnin tehtävänä on ollut selvittää sitä, kuinka Lähiöohjelman toteuttamiseen liittyvät valitut käytännöt, toimintamallit ja menettelytavat ovat tukeneet hankkeissa tehtävää työtä. Tehtävänä on ollut arvioida Lähiöohjelman resurssien suhdetta ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin, hankkeiden rahoittamisen käytäntöjä sekä rahoitettujen hankkeiden soveltumista Lähiöohjelman tavoitteisiin. Näihin arviointikysymyksiin vastaamiseksi on käytetty pääasiallisena lähteenä hankkeille suunnattuja kyselyitä sekä muina aineistoina johtoryhmän edustajille ja muille ohjelman sidosryhmille toteutettuja haastatteluita. Arvioinnissa selvitettiin sitä, olisiko lähiöiden kehittämistä tehty ilman Lähiöohjelmaa. Näitä tuloksia esitellään luvussa 3.1. Sen jälkeen luvussa 3.2 kerrotaan, millaisena kehittämistyön välineenä Lähiöohjelma on toiminut. Luvussa tarkastellaan Lähiöohjelman projektien hankkeistusta ja muita Lähiöohjelman toimeenpanoon liittyviä kysymyksiä. 3.1 Lähiöohjelman merkitys hankkeen toteuttamiselle Lähiöohjelman hankkeilta tiedusteltiin, olisiko hanke toteutunut ilman Lähiöohjelmaa. Hankekyselyn lähiö- ja teemalähtöisten hankkeiden avovastausten (25 vastausta) mukaan noin kahdessa kolmasosassa kunnista vastaavanlaista kehittämistyötä olisi tehty jossakin muodossa myös ilman Lähiöohjelmaa, mutta rajatummin ja pidemmällä aikavälillä toteutettuna. Vastausten mukaan Lähiöohjelmalla on ollut ratkaiseva merkitys siinä, miten laajoilla resursseilla, mihin kohdennettuna ja minkä muotoisena kehittämistyötä on tehty. Ilman Lähiöohjelmaa kehittämistyö olisi edennyt jollakin tavalla, mutta ohjelman myötä mahdollistui hanketoimintojen vieminen ruohonjuuritasolle. Lähiöohjelman kerrotaan tuoneen hankkeelle uskottavuutta, helpotusta budjetointiin ja estäneen perspektiivittömyyden ja yksinäisyyden. Myös kuntahaastatteluiden mukaan Lähiöohjelman rahoitus on ollut tärkeä kehittämistyön mahdollistaja, joka auttoi suunnitelmien nopeammassa toteuttamisessa. Neljäsosassa kyselyn vastauksista todettiin, että vastaavaa kehittämistyötä olisi tehty myös ilman Lähiöohjelmaa. Osassa hankkeista kehittämistyö oli käynnistynyt jo ennen Lähiöohjelmaa ja niillä on saattanut olla myös rahoitus olemassa ennen Lähiöohjelmaa. Tähän on ollut syynä muun muassa asemakaavamuutosten tai täydennysrakentamisen selvitystyön käynnistäminen. Kehittämistyö on saatettu käynnistää esim. tilanteissa, joissa paikalliset järjestöt ovat painostaneet sen toteuttamiseen. Noin reilu kymmenesosa hankkeista arvioi, ettei kehittämistyötä olisi toteutettu lainkaan ilman Lähiöohjelmaa. Kaikissa tutkimushankkeiden vastauksissa todettiin, että vastaavaa tutkimustyötä ei olisi käynnistetty ilman Lähiöohjelmaa. Opinnäytetöitä ei olisi päästy toteuttamaan, menetelmän kehittämistyö ei olisi käynnistynyt eikä tutkimuksen edellyttämää yhteistyötä olisi syntynyt ilman Lähiöohjelmaa. Tutkimusten tekijät olisivat tehneet jonkinlaista lähiöihin liittyvää tutkimusta osana virkatyötä, mutta eri näkökulmasta ja eri tavoin painotettuna. Lähiöohjelman hankkeita pyydettiin kertomaan, mitä lisäarvoa ohjelmaan osallistumisesta on ollut verrattuna siihen, että hanke olisi toteutettu ilman ohjelmaan. Hankekyselyyn vastaajilta tiedusteltiin myös, millä tavoin hankkeen osallistuminen Lähiöohjelmaan on käytännössä tukenut hankkeen toimeenpanoa ja tavoitteiden toteuttamista. Lähiö- ja teemalähtöiset hankkeet toivat esille, että rahoitus on ollut tärkeä kehittämistyön mahdollistaja eikä kaikkia hankkeita olisi voitu toteuttaa ilman Lähiöohjelman rahoitusta. Toinen keskeinen li- 17
säarvo ohjelmaan osallistumisesta on ollut sen imagollinen hyöty, sillä ohjelmaan osallistuminen on kertonut valtionkin olevan kiinnostunut meistä. Valtakunnallisessa verkostossa toimiminen ja valtion tuki ovat lisänneet kunnissa kiinnostusta ja uskottavuutta puhuttaessa paikallisille vaikuttajille. Ohjelmaan osallistuminen on vauhdittanut kehittämistyötä ja mahdollistanut toiminnan järjestämisen laajemmin myös valtakunnallisesti. Lähiöohjelman kautta on saatu tietoa ja verkostoitumista. Ohjelman järjestämien tapahtumien avulla on saatu tietoa muista maan hankkeista. Hanketapaamisissa on saatu vinkkejä omaan toimintaan ja uskoa oman työn jatkamiseen. Tutkimus- ja selvityshankkeissa ohjelman rahoitus on ollut edellytys tutkimuksen toteuttamiselle. Ilman rahoituksen mahdollistamaa alkuponnistusta jatkotutkimuksia ei olisi syntynyt. Lisäarvoa on saatu hanketapaamisesta. Esille nostetaan myös korjausrakentamisen verkostosta saatu hyvä tuki. Verkostoituminen ohjelman kautta muihin rinnakkaisiin hankkeisiin nostetaan erinomaiseksi anniksi. Lähiö- ja tutkimushankkeiden edustajat eivät ole saaneet Lähiöohjelmasta parhainta mahdollista hyötyä tilanteissa, joissa oman hankkeen kehittämisteema on koettu erilaiseksi kuin muiden hankkeiden. Vähäiset resurssit ovat vaikuttaneet siihen, ettei oman työn ohella ole voitu verkostoitua riittävästi. Ohjelman verkostoitumiseen liittyvää lisäarvoa on vastausten mukaan vähentänyt se, että Lähiöohjelman tapaamisissa painottuivat liiallisesti hanke-esittelyt ja aikaa keskusteluun oli liian vähän. Lähiöohjelmaan osallistumisen merkitys hankkeiden toteuttamiselle Tutkimus- ja selvityshankkeet kokevat saaneensa enemmän lisäarvoa Lähiöohjelmaan osallistumisesta kuin lähiö- ja teemalähtöiset hankkeet. Noin reilussa puolessa lähiö- ja teemalähtöisistä hankkeista olisi tehty vastaavanlaista kehittämistyötä kunnissa jollakin tavoin myös ilman Lähiöohjelmaa, mutta rajatummassa muodossa ja hitaammalla tahdilla. Yksikään tutkimushanke ei olisi toteutunut ilman Lähiöohjelmaa. 3.2 Lähiöohjelman ja sen hankkeiden toimeenpano Lähiöohjelman resurssit ja hallinnointi Arvioinnin tehtävänä on ollut selvittää Lähiöohjelman toteuttamiseen liittyvinä kysymyksinä: 1) miten Lähiöohjelman toteuttamiseen liittyvät valitut käytännöt, toimintamallit ja menettelytavat ovat tukeneet hankkeissa tehtävää työtä, 2) miten rahoitetut hankkeet ovat soveltuneet Lähiöohjelman tavoitteisiin, 3) millaiset Lähiöohjelman resurssit ovat olleet suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin ja 4) millaisiksi kehittämishankkeiden rahoittamiseen liittyvät käytänteet (hakuprosessi, maksatukset, raportoinnit) on koettu? Ohjelman toimeenpano voidaan määritellä siihen liittyvän hanketoiminnan resursoimiseksi, ohjaamiseksi ja johtamiseksi. Ohjelman toimeenpanoon kuuluvat hankkeiden määrittely ja käynnistys, kehittämistoiminnan koordinointi ja hankkeiden välisten yhteyksien huolehtiminen, hankkeiden valvonnan järjestäminen johtoryhmien avulla sekä hankkeiden tulosten käyttöönoton ja hyödyntämisen järjestäminen. Lähiöohjelman resurssit suhteessa ohjelman tavoitteisiin ovat pienet. Samanaikaisesti Lähiöohjelman kanssa on toteutettu ympäristöministeriön hallinnoimana pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmaa. Verrattuna pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmassa tehtävän kehittämistyön laajuuteen Lähiöohjelmalle asetettuja resursseja voi pitää jopa alimitoitettuina. Ohjelmalle on asetettu 18
lähiökehittämiselle tyypillisiä laajoja ja pitkällä aikavälillä saavutettavia tavoitteita. Hankkeille suunnattu rahoitus on ollut hankekohtaisesti melko pieni. Tämä on vaikuttanut siihen, ettei hankkeille ole voitu asettaa mittavia tavoitteita eikä resursoida runsaasti henkilökuntaa niiden toteuttamiseen. Lähiöohjelman resurssit ovat olleet niukat myös hankkeiden kehittämistoiminnan koordinoinnin näkökulmasta. Lähiöohjelmaan kuului noin 50 eri puolella Suomea sijaitsevaa erityyppistä hanketta. ARAssa ei kuitenkaan varattu erillisiä resursseja ohjelman toimeenpanon avustaviin tehtäviin, kuten hankerahoituksen jakamiseen, viestintään tai käytännön järjestelyistä vastaavan sihteerin työhön. Tämä yksi syy siihen, miksi ohjelman viestinnällisten tavoitteiden täyttyminen ei ole toteutunut kaikilta osin. Lähiöohjelman toimeenpanon onnistumisessa ei ole kyse henkilökysymyksistä. Sekä ympäristöministeriön että Lähiöohjelman projektipäällikön työpanosta ja aktiivisuutta lähiöiden kehittämisessä kiitetään. Lähiöohjelman projektipäällikön verkostot ja työote on edistänyt ohjelman toteuttamista samoin kuin ympäristöministeriön toiminta hankkeiden valinnoissa ja muussa ohjelman toimeenpanoa tukevassa toiminnassa. Lähiöohjelman toimeenpanossa on aiheuttanut lisähaasteita tehtävä- ja vastuunjaon jakautuminen kahteen organisaatioon. Lähiöohjelmaa on toteutettu ARAn ja ympäristöministeriön yhteisesti hallinnoimalla mallilla, jossa ohjelman koordinointi ja käytännön toteutus on eriytetty. Tämä ratkaisu on vaativa, sillä se edellyttää toimeenpanovaiheessa jatkuvaa sopimista työjaosta ja resursoinnista. ARAn sitoutumisessa Lähiöohjelman toteuttamiseen näkyy myös sen totuttautuminen uuteen kehittämispainotteisempaan rooliin ja samanaikaisesti käynnissä ollut Asumisen uudistaminen 2009 2012 -projekti. Lähiöohjelman toteuttamiseen on vaikuttanut se, että ohjelmaan nimetyt muut ministeriöt ovat esittäneet ohjelmalle tavoitteita, mutta eivät ole rahoittaneet hankkeita. Lähiöohjelmassa on pyritty etenkin alkuvaiheessa vaikuttamaan tuloksetta ministeriöiden tiiviimpään osallistumiseen. Muut ministeriöt eivät ole osallistuneet alkuvaiheen suunnitelmista poiketen muulla tavoin Lähiöohjelmaan kuin olemalla mukana johtoryhmän kokouksissa ja hankkeiden valinnassa. Ministeriöiden näkyvyys ja osallistuminen kehittämistoimintaan vaikuttaa yleensä myös kuntatasolla ohjelmatyöhön sitoutumiseen. Tämä ilmiö on näkynyt Lähiöohjelmassakin. Kunnat olisivat kaivanneet myös muiden ministeriöiden kuin ympäristöministeriön aktiivista roolia. Ministeriöiden näkyvä rooli olisi sitouttanut kuntien eri toimialoja lähiöiden kehittämiseen ja siten helpottanut hanketyötä paikallistasolla. Hankkeiden näkemys Lähiöohjelman toimeenpanosta Seuraavaksi tarkastellaan sitä, millaisia kehittämistyön välineitä Lähiöohjelman hankkeet ovat olleet. Projektien hankkeistuksen ja toteutuksen arvioinnilla on selvitetty, miten toimivia hankkeiden toimeenpanoon ja rahoitukseen liittyvät käytännöt ovat olleet. Lisäksi on selvitetty, mitkä muut asiat ovat vaikuttaneet hankkeiden toteutukseen ja sen myötä tulosten saavuttamiseen. Kirjallisen aineiston ja asiantuntijahaastatteluiden perusteella voidaan todeta, että Lähiöohjelmaan valitut hankkeet ovat olleet tarkoituksenmukaisia ohjelman tavoitteisiin nähden. Lähiöohjelman hankkeita pyydettiin arvioimaan Lähiöohjelman toimeenpanoa ja lisäarvoa yleisemmällä tasolla. Hankkeille suunnatun kyselyn tulosten perusteella tutkimus- ja selvityshankkeet ovat lähiö- ja teemahankkeita useammin tyytyväisiä Lähiöohjelman toimeenpanoon ja toimintamuotoihin. Lisäksi tutkimus- ja selvityshankkeet ovat tyytyväisempiä ohjelmaan osallistumisen tuottamaan lisäarvoon kuin lähiö- ja teemalähtöiset hankkeet. Tutkimushankkeet kokevat Lähiöohjelmaan 19
osallistumisen tuottaman lisäarvon kiitettäväksi, kun lähiöhankkeet kokevat sen hyväksi. Lähiöohjelman järjestämät hanketapaamiset, lähiöfoorumit ja seminaarit arvioidaan Lähiöohjelman parhaimmaksi toimintamuodoksi. Heikoiten vastaajat arvioivat toteutuneen ohjelman muun tarjoaman tuen. Keskimääräistä heikommin arvioidaan toteutuneet ohjelman tietopankin sekä ohjelman tarjoamien resurssien ja hallinnoinnin. Tietopankkiin liittyviä asioita käsitellään tarkemmin luvussa 5.2 jossa käydään läpi hankkeiden tulosten levittämiseen liittyviä asioita. Lähiöohjelmassa on käytetty kaksivaiheista hakua, jossa hankkeiden on täytynyt hakea ensin ohjelmaan ja sitten erillisesti sen rahoitusta. Arviointiaineiston perusteella tällaista kaksivaiheista mallia pidetään liian monimutkaisena. Se, ettei alkuvaiheessa ollut käytössä sähköistä hakua ohjelmaan, koettiin vanhanaikaiseksi ja hankalaksi malliksi. Lähiöohjelman hankkeille ei myönnetty rahoitusta koko ohjelman ajaksi, vaan ne joutuivat hakemaan avustuksen vuosittain. Myös hankerahoituksen hakuprosessi koettiin jähmeäksi. Rahoituksen hakemiseen ja maksatuksiin tarkoitettuja ohjeistuksia pidettiin epäselvinä, mikä aiheutti ylimääräistä selvitystyötä hanketasolla. Ohjelman edellyttämää raportointia pidetään kuitenkin helppona ja riittävän yksinkertaisena verrattuna moniin muihin rahoituskanaviin. Kuvio 2: Hankkeiden arviointi Lähiöohjelman toteutuksesta (N= lähiö- ja teemalähtöinen hanke 25, tutkimus- ja selvityshanke 15) Hankekyselyyn vastanneita pyydettiin tekemään yleisemmän ohjelmatason arvioinnin lisäksi myös oman hankkeensa toteutuksen arviointia. Hankkeilta tiedusteltiin, kuinka tyytyväisiä ne ovat olleet oman hankkeensa hallinnointiin ja resursointiin sekä hankkeessa tehtyyn yhteistyöhön kunnan kanssa. Lisäksi hankkeita pyydettiin kertomaan yleisarvionsa omien tulosten saavuttamisesta sekä kunnan lähiökehittämisen vahvistumisesta. Hankkeet arvioivat, että ne onnistuivat parhaiten hankesuunni- 20