SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 TU3 Rahoitustarkastukselle Pyydettynä lausuntona luotettavaa hallintoa koskevasta standardiluonnoksesta (1.3.) Suomen Pankkiyhdistys esittää kunnioittavasti seuraavan. 1. Yleistä Standardiluonnoksen tavoitteena on määritellä ne luotettavan hallinnon edellytykset, jotka valvottavan on täytettävä varmistaakseen, että sitä johdetaan ammattitaitoisesti sekä terveiden ja varovaisten liikeperiaatteiden mukaisesti. Suomen Pankkiyhdistys pitää standardiluonnoksen tavoitetta kannatettavana. Mainitun tavoitteen varmistaminen tulee kuitenkin olla ensisijaisesti valvottavien ja mahdollisen markkinoiden itsesääntelyn tehtävä. Lähtökohtaisesti yrityksen hallituksen tehtävänä on huolehtia yhtiön hallinnosta ja toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Koska se kantaa myös vastuun toiminnasta, sen toimintaa ei tulisi ohjata liian yksityiskohtaisilla määräyksillä tai suosituksilla. Standardeissa asetetun tavoitteen saavuttaminen ei edellytä ehdotetunkaltaista yksityiskohtaista sääntelyä. Luonnokseen luotettavaa hallintoa koskevaksi standardiksi on sisällytetty ohjeita ja määräyksiä suoraan olemassa olevasta listayhtiöitä koskevasta luotettavaa hallintoa koskevasta elinkeinoelämän itsesääntelystä. Pankkiyhdistys ei pidä tätä lähtökohtaisesti tarkoituksenmukaisena. Standardiluonnos on lisäksi osin tiukempi kuin voimassa oleva itsesääntely, jossa annetaan mahdollisuus poiketa yksittäisistä suosituksista. Standardiluonnoksen perustan osalta on lisäksi huomattava, että Rahoitustarkastuksen valvottavista suurin osa on muita kuin listayhtiöitä. Viranomaissääntelyssä tulisikin ottaa ehdotettua paremmin huomioon erityyppisten valvottavien toisistaan poikkeava luonne, kokoja organisaatiomuoto. Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota standardiluonnoksen normipohjaan. Esimerkiksi luottolaitosten osalta standardiluonnoksen normiperustana on luottolaitoslain 68, jonka 3 momentin mukaan Rahoitustarkastus antaa tarkemmat määräykset riskienhallintajärjestelmille ja muulle sisäiselle valvonnalle sekä luotettavalle hallinnolle asetettavista vaatimuksista. Nyt käsillä oleva standardiluonnos koskee yleisten hallinnon järjestämistä koskevien seikkojen lisäksi kuitenkin selkeästi luottolaitosten liikkeenjohdolliseen harkintaan kuuluvia asioita, kuten strategiaa ja liiketoimintasuunnittelua. Oikeudellisesti on myös ilmeistä, että Rahoitustarkastus ei voi ehdotetulla tavalla asettaa standardissaan voimassa olevaa lainsäädäntöä tiukempia esimerkiksi ylimmän johdon riippumattomuutta tai vastuuta koskevia vaatimuksia.
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 2. Rahoitustarkastuksen norminannosta Asian huomattavan käytännöllisen ja periaatteellisen merkityksen vuoksi lausunnon tässä jaksossa käsitellään yleisiä Rahoitustarkastuksen norminantovaltaan liittyviä näkökohtia. Erityisesti Euroopan Unionissa tapahtuneen sääntely kehityksen vuoksi viranomaisten norminantovaltaan liittyvien kysymysten merkitys on viime aikoina korostunut. 2.1 Norminannon lähtökohdat 2.1.1 Yleistä Suomen Pankin yhteydessä toimivaan Rahoitustarkastukseen sovelletaan yleisiä viranomaistoimintaa koskevia säädöksiä, kuten hallintomenettelylakia sekä viranomaisnorminantoa koskevia oikeussääntöjä. Viranomaisen julkisen vallan käyttöön liittyvien rajoitusten tai velvoitteiden samoin kuin oikeuksien myöntäminen tapahtuu hallinnollisen sääntelyn avulla. Hallinnollista sääntelyä toteutetaan yksittäistapauksia koskevilla hallintopäätöksillä tai hallinnollisena norminantona. Sekä hallintopäätös että hallinnollinen normipäätös ovat perustuslain 118 :ssä säädetyn virkatoimen ilmenemismuotoja. Perustuslain 3.1 :n mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Perustuslaki mahdollistaa kuitenkin säädetyissä rajoissa lainsäädäntövallan delegoinnin myös muille julkisen vallan toimielimille. Perustuslain 80.1 :n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia hallitusmuodossa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Suomen Pankki tai Rahoitustarkastus eivät kuulu niiden viranomaisten joukkoon, joille voidaan perustuslain 80.1 :n nojalla luovuttaa aineellista lainsäädäntövaltaa. Suomen Pankkiin ja Rahoitustarkastukseen tulee sen sijaan sovellettavaksi perustuslain 80 :n 2 momentti, jonka mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Lähtökohtaisesti muun viranomaisen kuin ministeriön oikeus antaa oikeussääntöjä tulee kyseeseen vain poikkeustapauksissa. Säännöksessä tarkoitettu erityinen syy on käsillä lähinnä silloin, kun kysymyksessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity harkintavallan käyttöä. Perustuslaki rajoittaa valtuussäännösten tulkintaa sekä valtuuksien nojalla annettavien määräysten sisältöä. Määräystenantovaltuuksia on tulkittava supistavasti. 2.1.2 Sitomattomasta norminannosta Sitovien oikeussääntöjen lisäksi hallintoviranomainen voi oman toimivaltansa rajoissa antaa myös ohjeita, suosituksia tai muita vastaavia normeja, jotka eivät oikeudellisesti sido normin kohdetta. Oikeusjärjestyksessä vallitsevan normihierarkian mukaan myös
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 suositusluonteisen normin voimassaolo tulee kuitenkin aina olla palautettavissa toiseen ylempään normiin, viime kädessä perustuslaissa olevaan toimivaltasäännökseen. Viranomaisen ohjeilla ja kannanotoilla on rahoitusmarkkinoilla huomattava käytännön merkitys riippumatta siitä, ovatko ne lain valtuuden nojalla annettuja lainsäädäntöä täydentäviä määräyksiä vai muodollisesti sitomattomia ohjeita. Sääntelyn kohteena olevan valvottavan näkökulmasta ei ole aina ratkaisevaa eroa siinä, onko käytännössä sitovaksi koettu normi muodollisesti velvoittava vai ei. Valvottavien kannalta erityisen ongelmallista näissä tilanteissa on se, että muodollisesti sitomattomista normeista puuttuu sitoviin normeihin ja niiden valmisteluun kytkeytyvä oikeussuojakoneisto. Pelkästään se seikka, että kyseessä on suositus, joka voidaan jättää noudattamatta, ei poista sitomattomaan norminantoon liittyviä ongelmia. Virheelliseksi myöhemmin osoittautuva kannanotto saattaa ohjata haitallisesti valvottavan toimintaa ja aikaansaada huomattavia vahinkoja valvonnan kohteelle. Valvonnan kohteet reagoivat myös eri tavoin virheelliseen ohjaukseen. Tämä puolestaan voi aikaansaada väärän mielikuvan ohjauksen oikeudellisesta pätevyydestä ja voimassaolosta. Koska viranomaisia koskevaan lainsäädäntöön ei yleensä sisälly nimenomaista valtuutta ohjeiden antamiseen, oikeus antaa muita kuin velvoittavia normeja on johdettava kunkin viranomaisen toimivaltasäännöksistä. Viranomaisten toimivaltasäännökset ovat monesti varsin väljiä, joten sitomattomien normien antoa koskevan valtuutuksen olemassa olo on säännöstasolla usein tulkinnanvaraista. Normienannon ja niiden sisällön on kuitenkin vähintään oltava sopusoinnussa viranomaiselle laissa asetetun tehtävän kanssa. Viranomaisen tulee myös kiinnittää kaikessa norminannossaan huomiota esimerkiksi hallinnossa noudatettavan asianmukaisuusvaatimuksen ja suhteellisuusperiaatteen toteutumiseen. 2.2 Standardeihin perustuva norminantojärjestelmä 2.2.1 Standardin käsitteestä Rahoitustarkastus on uudistanut normiantojärjestelmäänsä siten, että normipäätöksiä kutsutaan standardeiksi, jotka voivat olla sitovia tai suosituksia. Saman normipäätöksen sisällä voi olla sekä sitovia että suositusluonteisia osuuksia. Normipäätöksiin sisältyy myös perusteluiksi kutsuttavia osuuksia. Rahoitustarkastuksen normipäätösten kutsuminen standardeiksi aiheuttaa käytännössä tulkintaongelmia normipäätösten sisällöstä. Yhtäältä standardi-sana voidaan suositusluonteisten kannanottojen osalta mieltää yleisten kielenkäytön sääntöjen perusteella sitovammaksi kuin perinteinen ohje. Toisaalta voidaan esittää, että standardisana ei sitovien osuuksien osalta ilmaise niiden olevan lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla sitovia. Muodollisen normiantoa koskeva oikeudellisen tarkastelun lisäksi standardi sanan käyttöä ja norminantovaltuuksien rajoja arvioitaessa tulisi ottaa huomioon myös se, minkälaiseksi muut kuin valvottavat mieltävät Rahoitustarkastuksen normipäätösten sitovuuden. Tästä näkökulmasta standardi-käsite on erityisesti suositusluonteisten normipäätösten osalta ongelmallinen. Standardi-sana on omiaan johtamaan osaltaan
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 siihen, että myös sitomaton normi mielletään yleiseen luottamukseen perustuvilla rahoitusmarkkinoilla tosiasiassa sitovaksi. Rahoitustarkastuksen suositusten mielletään usein ilmentävän hyvää markkinatapaa, jolloin suosituksia käytetään oikeudellisten, esimerkiksi arvopaperilautakunnassa tehtävien, ratkaisujen perustana. Standardi -sanan käyttöön liittyvät ongelmat korostuvat nyt käsillä olevassa luotettavan hallinnon sääntelyssä. Valvottavalla on, kun kyse on corporate governance -sääntelystä, käytännössä hyvin rajalliset mahdollisuudet jättää suositus -osuuteen tai perusteluosuuteen kirjattuja normeja huomioonottamatta. 2.2.2 Jaottelusta sitovaan, suositukseen ja perusteluihin Rahoitustarkastus jakaa standardinsa kolmeen osaan: sitovaan, suositukseen ja perusteluihin. Jaottelu ei ole toimiva. Perusteluosuuteen on monin paikoin kirjattu osuuksia, jotka ovat täysin rinnasteisia suositusosuuden kanssa eikä niihin sisälly välttämättä lainkaan varsinaista normin perustelua. Sitovaksi merkitty osuus on monilta kohdiltaan hyvin vähäsisältöinen ja tosiasiassa sitovan osuuden koko sisältö ilmenee perusteluosuudesta. Tämä esimerkiksi luotettavaa hallintoa koskevassa standardissa valittu lähestymistapa on oikeusjärjestyksen normihierarkian näkökulmasta hyvin ongelmallinen. Keskeinen velvoittavan normin sisältö tulisi käydä ilmi itse velvoittavasta normista. Tähän taas on oltava riittävän selkeä valtuutus lainsäädännössä. Normin aineellista sisältöä ei voida säätää - kuten ei myöskään lainsäädännössä - vain sen perusteluissa. Viranomaisten norminannon merkityksen kasvaessa kansainvälisen lainsäädäntökehityksen vuoksi on erityisen tärkeää, että Rahoitustarkastuksen normien valmistelu on riittävän avointa ja että valmistelu kaikilta osin vastaa mahdollisimman hyvin lainsäädännön valmistelulle asetettavia vaatimuksia. Yksityiskohtaiset kommentit: Luku l Soveltaminen Jakson (1) kohdan mukaan standardia sovelletaan sitovana kohdassa mainittuihin valvottaviin. Tältä osin on kuitenkin huomattava, että valtaosan standardista muodostavat kuitenkin suositukset ja perustelut. Standardiluonnoksen soveltamista koskevan luvun kohdassa (5) todetaan, että luotettavan hallinnon järjestämisessä tulee ottaa huomioon valvottavan liiketoiminnan laajuus ja monimuotoisuus sekä omistajarakenne. Hallinnon järjestämisessä voi olla erilaisia ratkaisuja toiminnan laajuuden ja erityispiirteiden mukaan. Tämä tavoite ei kuitenkaan ilmene riittävän selkeästi itse standardissa, vaan standardissa asetetut vaatimukset koskisivat pääosin yhdenmukaisesti kaikkia valvottavia. Pelkkä yleisluonteinen lausuma muun muassa liiketoiminnan laajuuden huomioon ottamisesta ei ole riittävä. Yhdenmukaisten velvoitteiden soveltaminen sekä luottolaitoksiin, rahastoyhtiöihin, sijoituspalveluyhtiöihin että rahoitusyhtiöihin ei välttämättä ole tarkoituksenmukaista
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 eikä aina edes mahdollista ottaen huomioon näiden yhteisöjen toimialojen erilaisen luonteen ja sääntelypohjan. Myös erityyppisten valvottavien koko tulisi ottaa nyt hahmoteltua selkeämmin huomioon. Hyvää hallintoa koskevia vaatimuksia ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa yhdenmukaisesti esimerkiksi listattuihin ja listaamattomiin valvottaviin. Esimerkiksi pienissä luottolaitoksissa standardin noudattaminen tulisi monilta osin kohtuuttoman kalliiksi. Standardista saatavat hyödyt ja haitat eivät olisi tasapainossa keskenään. Myös valvottavien omistajarakenne tulisi ottaa luotettavan hallinnon sääntelyssä huomioon. Kaikkien vaatimusten noudattaminen ei ole tarkoituksenmukaista tilanteessa, jossa valvottavalla on vain yksi osakkeenomistaja. Suomessa toimii myös luottolaitoksia, jotka ovat ulkomaisen luottolaitoksen kokonaan omistamia tytäryhtiöitä ja siten pelkästään ulkomaisessa omistuksessa. Standardiluonnos rakentuu ajatukselle, että standardissa asetetut vaatimukset on täytettävä kussakin valvottavassa itsenäisesti. Tämä lähestymistapa lisää huomattavasti valvottavien työtä ja kustannuksia fmanssikonserneissa ja -ryhmissä, joissa luotettavan hallinnon edellyttämät toimet on täytetty konserni- tai ryhmätasolla. Standardissa kaikkien valvottavien velvollisuudeksi asetetaan tehtäviä, jotka on tarkoituksenmukaisinta järjestää konsernin emoyhtiön toimesta tai joiden tulisi koskea ainoastaan konsernin emoyhtiötä. Esimerkiksi sisäisen tarkastuksen osalta on huomattava, että kansainvälisissä fmanssikonserneissa koko sisäisen tarkastuksen toiminto perustaa oman ohjeistuksensa kansainvälisiin standardeihin. Rahoitustarkastuksen normipäätöksissä tulee välttää tilannetta, joka johtaisi siihen, että kussakin maassa ja valvottavassa olisi oltava omat sisäistä tarkastusta koskevat ohjeensa. Sisäisen tarkastuksen toiminto on voitava ohjeistaa yhdenmukaisesti koko konsernissa. Luku 2 Standardin tavoitteet Standardiluonnoksen mukaan standardin tavoitteena on vaikuttaa siihen, että toisaalta asiakkaita ja toisaalta omistajia kohdellaan tasavertaisesti. Koska valvottavat harjoittavat liiketoimintaa, kohdan sisältö jää jossain määrin epäselväksi. Esimerkiksi asiakkaille annettavat palvelut voivat vaihdella asiakasryhmittäin. Omistajien asemasta taas säädetään yhteisölainsäädännössä ja arvopaperimarkkinalainsäädännössä. Luku 3 Standardin viitekehys Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että standardin viitekehyksenä mainitut asiakirjat ovat pääosin kansainvälisiä suosituksia. Näiden suositusten pohjalta standardiin on kuitenkin otettu lukuisia sitovia määräyksiä. 5.1 Perusperiaatteet Kohdassa edellytetään sitovasti, että valvottavaa tulee johtaa ammattitaitoisesti sekä terveiden ja varovaisten liikeperiaatteiden mukaisesti. Kohdan aineellinen sisältö on esitetty perusteluosuudessa, jossa luetellaan, mitä luotettava hallinto edellyttää valvottavalta. Edellytyksenä on muun muassa, että ylin johto pystyy riippumattomasti
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 ohjaamaan ja valvomaan toimintaa. Tältä osin jää epäselväksi, mitä riippumattomuudella tässä yhteydessä tarkoitetaan. 5.2 Ylin johto ja sen vastuu luotettavan hallinnon järjestämisestä Kohdan (3) mukaan ylimmän johdon tulee vahvistaa luotettavan hallinnonjärjestämistä koskevat periaatteet. Tältä osin jää epäselväksi, mitä luotettavan hallinnonjärjestämistä koskevilla periaatteilla tarkoitetaan. Esimerkiksi osakeyhtiölaki määrittää pitkälti toimielimet ja niiden väliset vastuukysymykset. Myös yhtiöjärjestyksessä, joka pohjautuu osakeyhtiölain säännöksiin, määrätään ylimmästä johdosta ja toimitusjohtajasta. Hallintoelimillä on lisäksi omat hallintoelimille vahvistetut ty öj ärj esty ksensä. Kohdassa (4) määrätään sitovasti, että valvottavan tulee noudattaa lakia. Velvollisuus noudattaa lakia tulee suoraan oikeusjärjestyksestä. Määräystä ei ole siten syytä sisällyttää standardiin. Kohdassa (5) todetaan, että ylin johto vastaa sisäisen valvonnan toimivuudesta. Ylin johto vastaa toiminnasta yhteisölainsäädännön mukaisesti. Standardissa ei voida säätää lakia ankarammasta vastuusta. Kohdan (8) mukaan toimivaan johtoon kuuluvat toimitusjohtaja ja hänen tuekseen nimetty johtoryhmä. Yhteisölainsäädäntö ei tunne johtoryhmän käsitettä. Toimivan johdon käsitettä ei ole syytä määritellä esitetyllä tavalla myöskään käsillä olevassa standardissa. Tältä osin on huomattava, että toimitusjohtaja ei voi yhteisölainsäädännön mukaan jakaa vastuutaan johtoryhmälle. Kohdassa (9) on toistettu lainsäädännössä määritellyt toimitusjohtajan tehtävät. Lakitekstin toistaminen standardissa ei ole tarpeellista. 6.1 Pitkäjänteinen suunnittelu ja johtaminen 6.1.1 Arvot ja eettiset periaatteet Kohdassa (3) on suositeltu, että valvottavan ylin johto kävisi aika-ajoin keskustelua valvottavan olemassaolosta ja sen toiminnan perustarkoituksesta määrittäen valvottavan toiminta-ajatuksen. Suositus puuttuu selkeästi valvottavan liikkeen johdolliseen harkintavaltaan eikä se kuulu Rahoitustarkastuksen säänneltäviin asioihin. Kohdan mukaan toimivan johdon lisäksi myös muu henkilöstö tulisi ottaa mukaan valvottavan vision toteuttamiseen tähtäävän strategian määrittämiseen. Käytännössä suositusta olisi hyvin usein lähes mahdoton toteuttaa. Vision määrittäminen on yksi keskeisempiä johdon tehtäviä. Yritysryhmissä on yleensä koko ryhmää koskeva yhteinen visio, eivätkä ryhmän yhtiöt luo omia erillisiä visioita. Kohdassa (4) määrätään sitovasti, että ylimmän johdon tulee hyväksyä arvot ja eettiset periaatteet. Rahoitustarkastuksen toimivalta velvoittaa vahvistamaan valvottavalle
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 toimintaa ohjaavat arvot, voidaan kyseenalaistaa. Eri valvottavissa on erilaisia tapoja ottaa toiminnassaan huomioon muun muassa eettisyys. Ei ole tarkoituksenmukaista, että valvontaviranomainen määrää sitovasti sen muodollisen tavan, jolla arvot ja eettisyys vahvistetaan yrityksessä. Samoin kuin visio, myös arvot ovat yleensä yhteiset koko yritysryhmässä. Arvot ja eettiset periaatteet tulee kohdan mukaan saattaa koko henkilökunnan tietoon. Päätös siitä, miten arvot ja periaatteet saatetaan henkilökunnan tietoon, kuuluu yritysjohdon päätettäviin asioihin. Arvot ja periaatteet tulee voida esimerkiksi julkaista konsernin intranet- sivuilla. Kohdassa (7) suositellaan, että arvoista ja eettisistä periaatteista käy ilmi, että hyväksyttyihin tavoitteisiin pyrkiminen ei oikeuta lain, muiden ulkoisten säännösten tai sisäisten toimintaohjeiden vastaista menettelyä. Vaatimus tulisi itsestään selvyytenä poistaa standardista. Kohdassa (8) viitataan tarpeeseen luoda sellaiset toimintatavat, joilla voidaan varmistaa työntekijöiden, asiakkaiden ja muiden sidosryhmien tekemien valitusten ja epäilysten käsittelyä varten. Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että valvottavilla on laajasti käytössä asiakaspalautejärjestelmät. Sen sijaan erillisten järjestelmien luominen työtekijöiden ja muiden sidosryhmien valitusten ja epäilysten käsittelyä varten ei liene perusteltua. 6.1.2 Strategia ja liiketoimintasuunnitelma Kohdassa (9) todetaan sitovana, että liiketoiminnan tulee olla suunnitelmallista. Normin oikeudellinen perusta voidaan kyseenalaistaa. Velvoittavana normina säännös, jonka mukaan liiketoiminnan tulee olla suunnitelmallista, on lisäksi aivan liian yleisluonteinen eikä se ole mielekäs. Siitä ei myöskään ilmene, miten liiketoiminnan suunnitelmallisuutta mitattaisiin ja miten reagoitaisiin tilanteisiin, joissa ei ole toimittu suunnitelmallisesti. Menestyvään liiketoimintaan kuuluu myös olennaisena osana innovatiivisuus. Liiallisella suunnitelmallisuuden painottamisella voidaan osaltaan estää liiketoiminnan kehittämistä. Toimintaympäristön nopeiden muutosten johdosta eri aikajänteille laadittujen ja vuosittain päivitettävien liiketoimintasuunnitelmien laatiminen ei ole kaikilta osin perusteltua. Kohdassa (9) todetaan sitovasti, että ylimmän johdon tulee hyväksyä strategia ja liiketoimintasuunnitelma. Yksityiskohtaisen strategiaa ja liiketoimintasuunnitelmaa koskevan velvoittavan sääntelyn kuuluminen luotettavan hallinnon käsitteen piiriin voidaan kyseenalaistaa. Tältä osin tulisi olla riittävää, että valvottavilta edellytetään johdon hyväksymä strategia ja suunnitelmat strategian toteuttamiseksi. Liiketoimintasuunnitelmaa koskevat kysymykset tulee jättää valvottavien oman ohjauksen ja toiminnan varaan. Perusteluiksi merkityssä kohdassa (14) todetaan, että tavoitteita tulee soveltaa kaikilla esimiestasoilla ja että toimintaa varten sovitaan mittarit, joiden avulla tavoitteiden toteutumista pystytään seuraamaan. Käytännössä ylimmän johdon laatimaa strategiaa ja liiketoimintasuunnitelmaa ei etenkään isommissa valvottavissa voida soveltaa kaikilla esimiestasoilla, vaan ainoastaan ylimmän johdon ja toimivan johdon tasolla, jotka myös
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 vastaavat valvottavan liiketoimien strategianmukaisuudesta. Alemmilla esimiestasoilla laaditaan omat suunnitelmansa. Se, miten tavoitteiden toteutumista seurataan, kuuluu lähtökohtaisesti yritysjohdon harkintaan. Strategian ja liiketoimintasuunnitelman osalta on huomattava, että rahoitusalan konserneihin kuuluvissa valvottavissa sovelletaan koko konsernia koskevaa emoyhtiön tasolla laadittua strategiaa ja liiketoimintasuunnitelmaa. Kohdan (13) osalta on huomattava, että erikseen vahvistetut menettelytavat saattavat tarpeettomasti kangistaa etenkin pienemmissä valvottavissa tapahtuvaa toimivan johdon päätöksentekoa. Myöskään kansainväliseen finanssi konserni in kuuluvissa valvottavissa ei ole tarkoituksenmukaista vaatia erikseen toimivan johdon tasolla tehtyjä, päätöksentekoon sovellettavia vahvistettuja menettelytapoja 6.1.3 Henkilöstöä koskevat periaatteet Kohdassa (16) tulisi olla riittävää, että valvottava vahvistaa henkilöstöä koskevat periaatteet. Se, mitä mainituilla periaatteilla tarkoitetaan, on yrityksen sisäinen asia. Finanssikonserneissa ei ole tarkoituksenmukaista omistusrakenteen johdosta päättää kussakin valvottavassa erikseen henkilöstöön liittyvistä periaatteista, vaan asiasta pitää voida päättää konsernitasolla koko konsernia koskevalla tavalla. Kohdassa (20) todetaan, että ylimmän johdon tulee päättää valvottavassa noudatettavista palkitsemisperiaatteista ja -järjestelmistä. Finanssikonserneissa kyseisistä asioista ei päätetä valvottavakohtaisesti vaan konsernin emoyhtiön tasolla siten, että periaatteet koskevat koko konsernia. Erillisen päätöksentekomenettelyn ulottaminen kaikkiin valvottaviin ei ole käytännössä järkevää, vaan se lisää tarpeettomasti hallinnollisia tehtäviä. Finanssikonserneissa sovelletaan yleensä samanlaista palkitsemisjärjestelmää kaikissa siihen kuuluvissa yhtiöissä. Rahoitustarkastuksen ei tulisi ohjeistaa henkilöstön palkitsemiseen liittyviä asioita, vaan asia tulisi jättää valvottavan harkittavaksi. Valvottava kuitenkin viime kädessä itse vastaa siitä, että palkitsemisjärjestelmät osaltaan tukevat luotettavan hallinnon asettamia vaatimuksia, eivätkä kannusta tai mahdollista väärinkäytöksiä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kohdan (20) mukaan palkitsemisjärjestelmiin tulee liittää valvontamenetelmät. Se, mitä valvontamenetelmillä tässä yhteydessä tarkoitetaan, jää epäselväksi. Yleensä palkitsemisjärjestelmiä valvotaan siten, että palkitsemisen kriteerit ovat kaikkien kyseisen järjestelmän piirissä olevien tiedossa eikä niihin sisälly epätoivottavia toimintatapoja tai hallitsematonta riskinottoa. Jos epätoivottavia lopputuloksia esiintyy, kyse ei ole palkitsemisjärjestelmien valvonnasta vaan muusta työnjohdollisesta valvonnasta ja siihen liittyvistä seurauksista. Kohdassa (22) suositellaan, että johdon palkitsemisesta päättäisi aina yhtiökokous. Tältä osin tulisi ottaa huomioon eri yhteisömuodot. Mikäli valvottavalla on hallintoneuvosto, myös hallintoneuvostolla tulisi olla mahdollisuus päättää hallituksen palkitsemisesta.
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 6.1 Avoimuus ja hyvä tiedonkulku Jaksossa ei ole otettu huomioon, että henkilöstön osalta siinä käsitellyistä asioista on säädetty yhteistoimintalaissa. Kohdassa (27) määritellään avoimuuden käsite, jossa on otettu huomioon tietojen olennainen merkitys valvottavan eri intressitahoille. Standardissa kuvattu avoimuussääntely on osa pörssi valvontaa eikä esimerkiksi luottolaitosvalvontaa. Näin ollen avoimuutta ei pitäisi säännellä osana finanssialaa koskevaa valvontaa vaan yleisemmässä, listattuja yhtiöitä koskevassa markkinoiden itsesääntelyssä. Kohdan (29) mukaan ylimmän johdon tulee hyväksyä valvottavan tiedottamisperiaatteet, joissa muun muassa määritellään julkaistavat asiat. Tältä osin on huomattava, että listatut valvottavat noudattavat Helsingin Pörssin tiedottamista koskevia sääntöjä sekä Rahoitustarkastuksen standardia 5.2b liikkeeseenlaskijan ja osakkeenomistajan tiedonantovelvollisuudesta. Myös tiedottamisperiaatteet voivat olla koko yritysryhmällä yhteiset. Kohdassa (32) suositellaan, että kaikki valvottavat noudattaisivat li stay htiö iden hallinnointi-ja ohjausjärjestelmistä annettua suositusta. Tältä osin tulisi ottaa huomioon, että Rahoitustarkastuksen valvottavina on hyvin erilaisia ja erikokoisia yrityksiä. Pieniin yrityksiin tai yrityksiin, joilla on vain muutama omistaja, ei voida soveltaa samoja menettelytapoja kuin listayhtiöihin. Kohdassa (33) on hyvin yksityiskohtainen suositus ulkoisessa tiedottamisessa huomioon otettavista luotettavaan hallintoon liittyvistä seikoista. Luonnoksessa suositetaan, että valvottava julkaisisi syyt tai tiedonsaantipaikan sellaisten tietojen osalta, joita ei ole julkaistu vuosikertomuksessa. Tällaista kategorista julkaisuvelvoiteita ei tulisi asettaa. Suosituksen noudattaminen olisi sen ylimalkaisuuden vuoksi vaikeaa. Mikäli julkistaminen katsotaan tarpeelliseksi, standardiin tulisi sisällyttää tyhjentävä luettelo julkistettavaksi suositellusta informaatiosta. Tältä osin on huomattava, että julkaisemattomuus saattaa johtua esim. ylimmän johdon suunnittelemasta yritysjärjestelystä, jonka toteutuminen riippuu vielä avoimista tekijöistä. Näin ollen vuosikertomuksessa ei myöskään voitane tuoda esille esimerkiksi ajankohtia, joina mainitut tiedot voisi saada. Kohtaan (33) sisältyvä lista merkittävistä asioista, jotka valvottavan tulisi ottaa huomioon ulkoisessa tiedottamisessaan, sisältää liikesalaisuuksia, joita ei voida julkaista (esim. strategia). Kohdassa luetellut seikat ovat myös osittain laajemmat kuin listayhtiöitä koskevissa suosituksissa. Tältä osin on lisäksi huomattava, että kohdassa mainitut lähipiiri to imien ehdot voivat olla liikesalaisuuksia, joita ei myöskään voida julkistaa. Kohdassa (35) mainituista asioista säädetään henkilöstön osalta yhteistoimintamenettelylaissa. Kohtien 35-39 osalta tulisi riittää, että kunkin valvottavan konsernissa on hyväksytty sisäistä tiedonkulkua koskevat periaatteet, eikä erikseen sitovasti määrätä, että kussakin valvottavassa on oltava tätä tarkoitusta varten omat periaatteensa.
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 10 Kohdassa (40) asetetaan hallintorakenteiden selkeyttä koskeva velvoite. Lähtökohtaisesti valvottavilla tulee olla oikeus päättää esimerkiksi osakeyhtiölain asettamissa rajoissa rakenteestaan. Kohdassa mainitaan, että johtoryhmän jäsenten tehtävät ja vastuut määritellään yhtiöjärjestyksessä, säännöissä tai työjärjestyksessä. Johtoryhmän tehtävät kollektiivina voidaankin määritellä esimerkiksi työjärjestyksessä, mutta yksittäisen jäsenen tehtävät voidaan määritellä myös esimerkiksi toimenkuvassa. Valvontaviranomaisen ei tulisi näin tarkalla tasolla säännellä, missä ja miten tietyt asiat määritellään. Lisäksi kohdasta jää epäselväksi, mitä siinä tarkoitetaan sidosryhmillä, joiden tietoon ylimmän ja toimivan johdon valta-ja vastuusuhteet on saatettava. Kohdat (41) - (45) ovat varsin yksityiskohtaisia ja teknisiä. Niissä puututaan valvottavien omaan harkintamahdollisuuteen tavalla, joka soveltuu huonosti viranomaisen normein järjestettäväksi. Kohdat tulisi liian teknisinä ja yksityiskohtaisina poistaa. Kohdan (42) osalta on huomattava, ettei kaikille päätöksiä tekeville elimille (hallituksen ja toimitusjohtajan lisäksi) ole aina tarkoituksenmukaista laatia erillisiä työjärjestyksiä. Tältäkin osin tulisi olla riittävää, että kunkin valvottavan konsernissa on nimetty toiminnoista konsernitasolla vastaavat henkilöt. Kohdassa (43) edellytettyä prosessikuvausten laatimista kaikkien prosessien ja liiketoimintayksiköiden osalta tulisi vielä harkita, jotta vältetään tarpeettoman yksityiskohtainen sisäistä hallinnollista työtä lisäävä hallintomalli. Yksityiskohtaisten prosessikuvausten laatiminen kangistaa perusteettomasti valvottavien toimintaa sekä aiheuttaa jatkuvan päivitystarpeen, joka puolestaan sitoo yrityksen voimavaroja. Prosessikuvausten sisältö jää epäselväksi. Kohdan (44) mukaan on suositeltavaa välttää tilanteita, joissa henkilö toimii useamman esimiehen alaisuudessa. Tältä osin on huomattava, että valvottavien henkilöresurssit ovat usein jaettuja, jolloin henkilön työpanos kohdistuu useisiin eri toimintoihin. Tällaisilla järjestelyillä tähdätään osaltaan toiminnan tehostamiseen ja työntekijöille mielekkäiden tehtäväkokonaisuuksien luomiseen. Jaettujen henkilöresurssien ja etenkään isoissa valvottavissa laajalti käytettyjen matriisiorganisaatioiden osalta ei ole mahdollista menetellä niin, että toimihenkilö raportoisi koko tehtäväkenttänsä osalta ainoastaan yhdelle esimiehelle. Kohdat (50) ja (51) koskevat konsernistrategiaa. Konserni- ja valvottavakohtaisen strategian sisällön määrittäminen on osa valvottavan liiketoiminnan johtamista. Asia tulee jättää valvottavien oman toiminnan varaan. Kohdan (52) mukaan johtamisjärjestelmän tehokkuus paranee, kun valta- ja vastuusuhteista ollaan koko konsernissa tietoisia. Käytännössä isoissa konserneissa ei ole mahdollista varmistaa, että koko konsernissa oltaisiin tietoisia johtamisjärjestelmän valta- ja vastuusuhteista. Konsernin palveluksessa olevien henkilöiden työtehtävät ja koulutustaso eroavat toisistaan suuresti.
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 11 6.1.2 Eturistiriidat Kohdassa (54) todetaan sitovasti, että valvottavalla "...tulee olla kirjalliset toimintaperiaatteet eturistiriitojen tunnistamiseen...". Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että kirjalliset toimintaohjeet tulevat vaadittaviksi vasta rahoitusvälineiden markkinoista annetun direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Ne eivät näin ollen vielä perustu voimassaolevaan lakiin. Kirjallisten toimintaohjeiden laati mi s velvoitetta tulisi lykätä mainitun direktiivin voimaantuloon saakka. Tuolloinkin velvoite voi koskea vain rahoitusvälineiden markkinoista annetussa direktiivissä tarkoitettuja tilanteita. (56) Kohdassa todetaan - sinänsä aivan oikein - että eturistiriita saattaa syntyä muun muassa, jos valvottavan ylimpään tai toimivaan johtoon kuuluvalla tai muulla vastaavan päätöksentekoon osallistuvalla henkilöllä on omistusosuus asiakasyrityksestä tai hän kuuluu asiakasyrityksen ylimpään tai toimivaan johtoon. Kohdassa (59) suositellaan, että valvottavan toimitusjohtajalle tai muulle toimivan johdon jäsenelle ei anneta oikeutta toimia konserniin kuulumattoman asiakasyhtiön ylimmän tai toimivan johdon jäsenenä tai sen tilintarkastajana. Pankkiyhdistys ei pidä perusteltuna, että edes suositusluonteisessa viranomaisen normi päätöksessä kategorisesti evätään yhtiön toimivaan johtoon kuuluvilta oikeus kuulua toisen yhtiön hallitukseen. Kohdissa (57-59) säännellään varsin yksityiskohtaisesti eturistiriitatilanteita koskevia toimintaperiaatteita. Valvottavien itsensä määrittelemien jääviysohjeiden sekä sivutoimi lupakäytännön tulisi olla riittävää. 6.1.3 Henkilöstön ja johdon kaupankäynti Luonnoksen kohdassa (66) suositellaan ylintä johtoa arvioimaan, onko valvottavassa tarpeen ottaa käyttöön henkilöstön ja johdon arvopaperikauppoja koskeva ilmoitus- ja lupamenettely. Arvopaperimarkkinalain säännökset edellyttävät valvottavilta sisäpiirihalhnnon järjestämistä. Arvopaperimarkkinalain säännösten mukaisesti järjestetyn sisäpiirihalhnnon tulee olla riittävää myös luotettavan hallinnon näkökulmasta. Arvopaperikauppaa koskevan ohjeistuksen ulottaminen koskemaan koko henkilöstöä ja kaikkia johdon ja henkilöstön tekemiä arvopaperi-ja johdannaiskauppoja sekä menettelytapojen luominen koko henkilöstön arvopaperikauppojen seurantaan ei ole tarpeellista, eivätkä järjestelyn aiheuttamat kustannukset ole missään suhteessa siitä saataviin hyötyihin nähden. Henkilöstön ja johdon kaupankäyntiä koskevat kohdat tulee poistaa standardista ja ns. lyhyen kaupan kielto tulee edelleen jättää toimialan itsesäätelyn varaan Kohdassa (67) viitataan Arvopaperivälittäjien yhdistyksen kaupankäyntiä koskevaan ohjeeseen. Kohdassa tulisi viitata myös Suomen Sijoitusrahastoyhdistyksen kaupankäyntiohjeeseen ja Helsingin Pörssin sisäpiiriohjeeseen. 6.4.1 Ylinjohto Jakso soveltuu huonosti viranomaissääntelyn kohteeksi. Kohdassa mainituista asioista säädetään yhteisölainsäädännössä, kuten osakeyhtiölaissa eikä Rahoitustarkastuksen
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 12 standardilla voida puuttua esimerkiksi osakeyhtiölain mukaiseen yhtiön hallituksen ja toimivan johdon toimivallan ja vastuunjakoon. 6.4.1 Ylimmän johdon tehtävät ja niiden hoitaminen Kohdassa (70) todetaan sitovasti, että ylin johto vastaa kaikesta toiminnasta. Esimerkiksi osakeyhtiölain mukaan hallitus "huolehtii yhtiön hallinnosta ja toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä". Rahoitustarkastuksen määräyksellä ei voida laajentaa esimerkiksi osakeyhtiön johdon yhteisölainsäädännössä määriteltyä vastuuta. Kohdan (71) mukaan ylimmän johdon tehtäväkenttään kuuluu tyypillisesti muun muassa valvottavan ottamiin riskeihin nähden riittävien pääomien varmistaminen, myös poikkeusolosuhteissa ja pitkällä aikajänteellä. Kohta on sitovaksi määritellyn kohdan perustelua. Se laajentaisi vaikeasti hallittavalla tavalla ylimmän johdon vastuuta esimerkiksi tilanteessa, jossa pääomat suurten ennakoimattomien tappioiden vuoksi uhkaisivat alentua. Kohta tulisikin poistaa luonnoksesta. Kohdassa (72) toistetaan tarpeettomasti osakeyhtiölain 8 luvun hallitusta koskevissa säännöksissä määritelty ylimmän johdon toimintapa. Kohdassa (75) käytetty ohjeen sitovuusaste poikkeaa samaa asiakokonaisuutta koskevassa standardiluonnoksessa Luotettavuuden, sopivuuden ja ammattitaidon arviointi (fit & proper) käytetyistä sitovuusasteista. Luotettavuuden, sopivuuden ja ammattitaidon arviointia koskevassa standardiluonnoksessa edellytetään sitovasti, että hallitus, toimitusjohtaja ja tämän varamies sekä keskeisistä toiminnoista vastaavat henkilöt täyttävät jatkuvasti edellä mainitussa standardissa asetetut kriteerit. Hallintoneuvostojen osalta standardi sisältää asiaa koskevan suosituksen. Normien sitovuusasteita tulisi käyttää samaa asiakokonaisuutta koskevassa sääntelyssä yhtenevästi. Sitovan kohdan (76) mukaan ylimmän johdon tulee hoitaa tehtäväänsä huolellisesti ja ammattitaitoisesti. Sääntely poikkeaa yhteisölainsäädännön mukaisesta sääntelystä. Rahoitustarkastuksella ei ole valtuuksia antaa yhteisölainsäädännön mukaisista vastuusäännöksistä poikkeavia säännöksiä. Kohta tulisikin poistaa luonnoksesta. Kohdassa todetaan, että puheenjohtajan tulee johtaa ylimmän johdon toimintaa. Ohje ei ole onnistunut. Puheenjohtajan tehtävänä on puheen johtaminen ylimmän johdon kokouksissa ja ylimmän johdon toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä huolehtiminen. Kohdassa (80) todetaan sitovasti, että "yliromän johdon jäsenillä tulee olla sellainen taloudellisten asioiden ja valvottavan liiketoiminta-alan yleinen tuntemus kuin valvottavan toiminnan luonteeseen ja laajuuteen katsoen on tarpeen". Tältä osin on huomattava, että sijoitusrahastolain 5e :n mukaan mainittua vaatimusta ei sovelleta osuudenomistajien valitsemiin hallituksen jäseniin. Johdon valintaprosessia koskeva sääntely kohdissa (84) ja (87) menee pidemmälle kuin johdon valintaprosessia koskevassa pörssiyhtiöiden corporate governance - suosituksessa. Tämä ei ole listattujen yhtiöiden osalta perusteltua. Corporate governance
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 13 -suosituksen mukaisia vaatimuksia ei ole perusteltua ulottaa myös muihin kuin listayhtiöihin. 6.4.3 Ylimmän johdon riippumattomuus Ylimmän johdon valintaa ja riippumattomuutta koskevat määräykset ja suositukset on kirjoitettu täysin listayhtiöiden näkökulmasta. Esimerkiksi tilanteessa, jossa on kyse valvottavasta, joka on konsernin tytäryhtiö tai ainoastaan muutaman omistajan omistama yritys, ei voida edellyttää, että ylin johto on merkittävästä omistajasta riippumaton. Tällaisessa tilanteessa tuskin on myöskään tarpeen julkistaa menettelytapoja, joilla ylimmän johdon jäsenten valinta valmistellaan. Standardiluonnoksen (88) kohdassa edellytetään sitovasti, että ylin johto arvio säännöllisesti riippumattomuutensa valvottavasta ja merkittävistä omistajista ja mikäli enemmistö ylimmän johdon jäsenistä ei ole riippumattomia valvottavasta tai enemmän kuin kaksi ylimmän johdon jäsentä ei ole riippumattomia merkittävistä omistajista, sen tulee julkistaa, miksi sellaiseen johdon kokoonpanoon on päädytty. Edelleen standardiluonnoksen (89) kohdassa suositellaan, että valvottavan ylimmän johdon jäsenet ovat toimivaan johtoon kuulumattomia ja että enemmistö ylimmän johdon jäsenistä on myös muutoin valvottavasta riippumattomia. Vähintään kahden valvottavasta riippumattoman jäsenen on suositeltavaa olla riippumattomia myös yhtiön merkittävistä omistajista. Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että Rahoitustarkastuksella ei voida nähdä olevan oikeutta asettaa esimerkiksi luottolaitoslain 68 :n 3 momentin nojalla kohdan (88) mukaista velvoitetta valvottaville. Rahoitustarkastuksen norminannon tulisi pitäytyä lähinnä teknisiin, lakia täydentäviin yksityiskohtiin. Valvottavan järjestäessä johtonsa ja hallintonsa voimassa olevan lain sallimalla tavalla, Rahoitustarkastuksen määräyksenantovaltaan ei voi kuulua vaatimus siitä, että valvottava julkistaa erillisiä perusteluja lain mukaisesti järjestetyn hallinnon tai johdon kokoonpanosta. Myöskään pörssin corporate governance- ohjeessa ei edellytetä edellä kuvatun kaltaista julkista selvittämistä, vaikka ohje koskeekin pelkästään listattuja yhtiöitä, joilla on olemassa yleinen omistajataho, toisin kuin listaamattomalla yhtiöllä. Standardissa olisikin pitäydyttävä pelkästään merkittävien sidonnaisuuksien julkistamisessa eikä sisällyttää vaatimusta siitä, että ylin johto julkisesti selvittää tietyn hallituskokoonpanon syitä ja taustoja. Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että kohdan (88) aineellinen sisältö säännellään lähinnä kohtien (98) ja (100) kautta, jotka ovat suosituksia. Sitovan normin sisältö jäänee näin viime kädessä valvottavien päätettäväksi. Asialla voi olla merkitystä vahingonkorvaussääntelyn näkökulmasta. Kohdan (89) mukaan "lukuun ottamatta tapauksia, joissa valvottava omistaa kokonaan toisen valvottavan, on suositeltavaa, että valvottavan ylimmän johdon kaikki jäsenet ovat toimivaan johtoon kuulumattomia ja että enemmistö ylimmän johdon jäsenistä on myös muutoin valvottavasta riippumattomia". Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että kaikkien suomalaisten valvottavien osalta vaatimusta ei ole mahdollista noudattaa, koska esim. kaikki suomalaiset luottolaitokset ja rahastoyhtiöt eivät ole valvottavan eli Rahoitustarkastuksen valvoman yrityksen omistamia. Yhtäältä
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 14 ulkomaisessa ja toisaalta kotimaisessa omistuksessa olevien valvottavien asettaminen eriarvoiseen asemaan ei ole perusteltua. Vaatimus ei perustu myöskään lakiin. Myös ulkomaalaisomisteisissa, samaan konserniin kuuluvissa yhtiöissä on oltava mahdollista käyttää samanlaisista sidosryhmistä muodostettua hallitusta ja ylintä johtoa kuin suomalaisen valvottavan omistamissa yhtiöissä. Kohdan (90) mukaan nimitettäessä ylimpää johtoa valvonnan kokonaan omistamaan toiseen valvottavaan riippumattomuusnäkökohdat tulisi ottaa huomioon. Myös merkittävien tytäryhtiöiden hallitusten tulee konsernirakenteessa voida olla ns. sisäisiä hallituksia. Riippumattomuuden vaatiminen ei ole perusteltua silloin, kun tytäryhtiövalvottava on kokonaan omistettu, listaamaton tytäryhtiö. Kohdan (91) mukaan hallintoneuvoston jäsenten tulisi olla riippumattomia. Käytännössä hallintoneuvostojen vahvuus on juuri siinä, että siinä on nimenomaan omistajien ja intressitahojen edustajia. Kohdan (92) osalta on huomattava, että esimerkiksi valvottavassa, joka on kokonaan yhden omistajan omistama, ei ole perusteltua edellyttää, että toimivaan johtoon kuuluva henkilö ei voisi kuulua myös ylimpään johtoon. Toimivan johdon mukanaolo hallituksessa edistää osaltaan hallitustyöskentelyn tehokkuutta ja tiedonkulkua toimivan johdon ja ylimmän johdon välillä. Eri asia on, että esimerkiksi hallituksen työjärjestyksessä voidaan todeta, että hallituksen jäsen (myöskään toimivaan johtoon kuuluva henkilö) ei voi ottaa osaa sellaisen asian käsittelyyn, jonka osalta häntä on pidettäväjäävinä. Kohdan (94) osalta on huomattava, että uusi osakeyhtiölaki mahdollistaa sen, että toimitusjohtaja on hallituksen puheenjohtaja. Rahoitustarkastus ei voi luonnollisestikaan antaa tästä poikkeavia viranomaismääräyksiä. Kohdan (96) mukaan ylimmän johdon tulee varmistaa asiakkaiden oikeudenmukainen ja tasapuolinen kohtelu. Kohdan sisältö jää epäselväksi. Kohdassa (98) asetetut riippumattomuuden kriteerit ovat verrattain tiukat. Niiden noudattaminen finanssikonserneissa ei liene käytännössä kaikissa tilanteissa mahdollista. Tältä osin onkin huomattava, että jos ylimmältä johdolta edellytetään toimintaa yhtiön ja sen omistajien intressien edistämiseksi, ei pelkästään riippumattomista jäsenistä koostuvalla hallituskokoonpanolla ole aina käytännössä mahdollista saavuttaa tuota tavoitetta, ainakaan milloin kyseessä on listaamaton tytäryhtiö. Pankkiyhdistys ei pidä perusteltuna, että Rahoitustarkastuksen standardissa asetetaan julkisesti noteeratuille yhtiöillä pörssin suosituksesta poikkeavia normeja. Esimerkiksi ehdotetun kohdan (100) ensimmäisessä ranskalaisessa viivassa viitataan kaikkiin edellä lueteltuihin kohtiin, mutta pörssin vastaavassa kohdassa (suositus 18, kohta (h)) viitataan vain kahteen ensimmäiseen kohtaan. Eroavuus voisi johtaa siihen, että valvottava olisi velvollinen ilmoittamaan vuosikertomuksessa, että tietty hallituksen jäsen on riippumaton pörssin suosituksen nojalla, muttei Rahoitustarkastuksen standardin nojalla.
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 15 6.4.4 Ylimmän johdon toiminnan organisointi Kohdassa (105) suositellaan ylimmän johdon harkitsevan erityisten valiokuntien perustamista. Valiokunnat eivät ole tarkoituksenmukaisia pienessä valvottavissa. Yritysryhmässä voi lisäksi olla koko ryhmää koskevia valiokuntia. Standardiluonnoksen (106) kohdan mukaan tarkastuslautakunnan tehtävänä on mm. taloudellisen raportoinnin oikeellisuuden varmistamien, yhteydenpito sisäiseen tarkastukseen ja tilintarkastukseen sekä näiden toiminnan valvominen ja sisäisen valvonnan toimivuuden varmistaminen. Standardiluonnoksen mukaan se voi myös valmistella tilintarkastajien valintaa. Tarkastusvaliokuntaan voitaisiin valita vain riippumattomia jäseniä. Käytännössä tarkastuslautakunta tuskin voi varmistaa raportoinnin oikeellisuutta. Sen tehtävänä tulisikin olla taloudellisen raportoinnin oikeellisuuden arvioiminen. Tehtävistä tulee poistaa tilintarkastajien valinnan valmistelu ja maininta siitä, että valiokuntaan voitaisiin valita vain riippumattomia jäseniä. 6.5.1 Toimitusjohtaja Kohdassa (114) viitataan toimitusjohtajan työsuhteeseen. Toimitusjohtaja ei ole työsuhteessa yhtiöön. Kohdassa tulisi puhua toimisuhteesta. Kohdassa (115) suositellaan, että ylinjohto vahvistaa suunnitelman siltä varalta, että toimitusjohtaja ei tilapäisesti voi hoitaa tehtäviään. Kohdasta jää epäselväksi, mitä tällä suunnitelmalla tarkoitetaan. Jos toimitusjohtajalle on nimetty sijainen, kyseinen henkilö luonnollisesti hoitaa toimitusjohtajan tehtävät tämän ollessa estynyt. 6.5.2 Johtoryhmä Kohdassa (116) todetaan sitovasti, että toimitusjohtajan tukena on toimiva johtoryhmä. Säännös poikkeaa yhteisölainsäädännöstä, jossa ei tunneta johtoryhmän käsitettä. Rahoitustarkastukselle ei ole annettu lainsäädännössä valtuuksia velvoittaa valvottavia perustamaan johtoryhmää. Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota myös siihen, että pienimmissä valvottavissa käytettävät henkilöresurssit ovat toimitusjohtajan lisäksi hyvin vähäiset. Niiden kohdalla edellä mainitun velvoitteen noudattaminen ei ole käytännössä mahdollista. 6.5.3. Johtoryhmän tehtävät Yhteisölainsäädännön mukaan johtoryhmän tekemistä päätöksistä vastaa toimitusjohtaja. Koska johtoryhmä ei ole lakisääteinen elin, vaan toimii toimitusjohtajalle kuuluvan päätösvallan nojalla, standardissa ei ole tarkoituksenmukaista edellyttää, että kaikissa valvottavissa (riippumatta niiden koosta tai johtoryhmän toiminnasta) laaditaan kohdassa (118) edellytetyllä tavalla erillinen johtoryhmän toimintaa sääntelevä työjärjestys.
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 16 Valvottavan hallinnon yleisen toimivuuden kannalta on tärkeää, että toimitusjohtaja voi itse määritellä apunaan käyttämänsä johtoryhmän rakenteen ja toiminnan valvottavan liiketoimintaa kulloinkin parhaiten palvelevalla tavalla. Mainitun kohdan mukaan johtoryhmän tulisi käsitellä valvottavan päivittäisen toiminnan kannalta merkittävät asiat. Mahdollisessa johtoryhmässä käsiteltävät asiat tulisi jättää valvottavan omaan harkintaan. 6.6.1 Sisäinen tarkastus ja sen asema Kohdan (123) mukaan kaikilla valvottavilla tulee olla asianmukaisella tavalla ja luotettavasti järjestetty liiketoiminnoista ja riskienhallinnasta riippumaton sisäisen tarkastuksen toiminto, jolle on nimetty siitä vastaava esimies tai sisäinen tarkastaja. Pienimmissä valvottavissa vaatimus sisäisen tarkastuksen itsenäisyydestä ei ole kohtuullinen. Sisäisestä tarkastuksesta konsernirakenteissa säädetään kohdissa (152-154). Tältä osin lienee selvää, että finanssikonsernissa on riittävää, että sillä kaikilla konserniyhtiöillä voi olla yksi yhteinen konserninlaajuinen sisäinen tarkastus. 6.6.2 Sisäinen tarkastus johdon tukena Kohdan (126) osalta Pankkiyhdistys kiinnittää huomiota siihen, että kohdassa lueteltujen velvoitteiden noudattamista tilanteissa, joissa sisäisen tarkastuksen palveluja ostetaan ulkopuolelta, voi olla käytännössä lähes mahdoton varmistaa. Kohdan mukaan ylimmän johdon on "varmistettava, että kaikki valvottavan sisäisen valvonnan kannalta tärkeät tehtävät tulevat hoidetuiksi". Sisäinen valvonta ja tarkastus eivät erotu sanamuodon perusteella riittävästi toisistaan. Kohdan (130) mukaan sisäinen tarkastus raportoi tarkastuksen kohteesta vastuussa olevalle ja tämän esimiehelle sekä kyseisestä aihealueesta vastaavalle taholle. Tältä osin on huomattava, että suuremmissa valvottavissa niiden koon ja tarkastusten määrän johdosta vain merkittävät tarkastuskohtaiset tulokset raportoidaan välittömästi liiketoiminnan johdolle. Tällöin käytetään usein ns. audit log -menettelyä toimenpiteiden seuraamiseksi. Lisäksi merkittävät tulokset raportoidaan tarkastuksia koskevassa yhteenvedossa puolivuosittain. Kohdasta jää epäselväksi, mitä siinä tarkoitetaan aihealueesta vastaavalla. Kohdassa (131) ehdotetun menettelyn ylläpito on tehotonta ja kallista. Yksi kertomus voi sisältää runsaasti erityyppisiä ja eritasoisia suosituksia, joista osa on ehdollisia tulevaisuuden teknisiin ratkaisuihin perustuvia. Isommissa valvottavissa ja niiden muodostamisessa konserneissa tarkastukset sisältyvät liiketoiminta- ja toimintokohtaisiin tarkastussuunnitelmiin ja niistä poikkeaminen vaatii luvan. Tarkastusten toteutumista valvotaan rekisterissä, mutta niistä ei tehdä jopa satoja tarkastuksia sisältäviä pitkiä luetteloita valvottavan tai konsernin hallitukselle ja muulle konsernijohdolle. Sen sijaan laaditaan puolivuosittain yhteenvetoraportit liiketoiminnoirtain tai toiminnoittain merkittävimmistä tarkastushavainnoista. Lisäksi tarkastusvaliokunnalle, hallitukselle ja konsernijohdolle laaditaan puolivuosittain
SUOMEN PANKKIYHDISTYS 5.4.2006 17 konsernia koskeva tarkastusyhteenveto. Toimenpide-ehdotusten toteutumista seurataan liiketoiminta-alueen audit log -menettelyllä sekä sisäisen tarkastuksen toimesta. Kohdan (148) mukaan puolueettomuuden turvaamiseksi on tarkoituksenmukaista, että sisäisten tarkastajien työtehtäviä kierrätetään aika ajoin. Vaikka kierrättäminen on usein suositeltavaa tarkastajien henkilökohtaisen kehittymisen kannalta, se saattaa kategorisesti sovellettuna vaikeuttaa osaavan tarkastushenkilöstön ylläpitoa. Kohdan (151) osalta on huomattava, että sisäisen tarkastuksen toiminta-alue kattaa usein myös ulkoistetut toiminnot. Kohdan (153) osalta otettava huomioon, että tytäryhtiön toiminnan laajuus ei ole ainoa kriteeri päättää tytäryhtiön oman sisäisen tarkastuksen perustamisesta, vaan myös sellaisessa kokonaan omistetuissa tytäryhtiöissä, joka harjoittaa laajaa liiketoimintaa, on voitava käyttää konsernin tasolla järjestettyä sisäisen tarkastuksen toimintoa. Kohdassa (155) mainitaan sisäisen tarkastuksen tehtävänä muun muassa, että sen tulisi varmistaa ulkoisen säätelyn, sisäisten menettelytapojen ja asiakassuhteessa asianmukaisten menettelytapojen noudattaminen. Oikeampi termi olisi arvioida tai valvoa, koska sisäisen tarkastuksen tehtäviin ei voi kuulua compliance-toiminnan järjestäminen. Kohdan viimeisessä alakohdassa mainitaan, että sisäisen tarkastuksen tulee tutkia päivittäistä toimintaa. Toisaalta kohdassa jakson 6.6.3 kohdassa (142) edellytetään taas sisäisen tarkastuksen olevan riippumaton päivittäin tapahtuvasta valvonnasta. Standardiluonnoksen (164) kohdan mukaan sisäisen tarkastuksen toimintasuunnitelman hyväksyisi toimiva johto ja sen vahvistaisi ylin johto. Koska sisäisen tarkastuksen tulee tarkastaa myös toimivan johdon toimintaa, toimintasuunnitelman tarkastamisen tulee kuulua ylimmän johdon tehtäviin Kohdassa (169) todetaan sitovasti, että sisäisellä tarkastuksella tulee olla sellaiset tiedot, taidot ja muu pätevyys, että toiminto pystyy hoitamaan kaikki sen tehtäväkenttään kuuluvat tehtävät. Vaatimus on sitovana liian pitkälle menevä. Sisäisellä tarkastuksella voi olla erityisosaamistarpeita, joita varten joudutaan hankkimaan palveluita ulkopuolelta. 6.6.6 Sisäisen tarkastuksen ulkoistaminen Kohdassa (177) mainitaan, että ulkoistamisen jälkeenkin valvottavalla tulee olla nimettynä sisäisestä tarkastuksesta vastaava esimies tai sisäinen tarkastaja. Kohdan perusteella jää epäselväksi, mikä tarkoitus valvottavan organisaatiossa olevalla sisäisen tarkastuksen esimiehellä on. Jos toiminto on ulkoistettu, työnjohdollinen esimies ei voi olla valvottavan organisaatiossa oleva henkilö. Sisäinen tarkastus raportoi joka tapauksessa ylimmälle johdolle. Kohdassa (179) edellytetään, että ulkoistami s sopimuksen sopimuskausi sovitaan riittävän pitkäksi. Sisäisen tarkastuksen täytyy kuitenkin voida ostaa myös lyhytkestoisia palveluja.