Opetus ja kulttuuriministeriölle Asia: Lausunto ehdotuksesta hallituksen esitykseksi opetus ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 11 b :n muuttamisesta (OKM/26/010/2016) Opetus ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoja opetus ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta. Kansanopistot ovat monialaisia oppilaitoksia ja lausuntopyynnön kohteena olevat muutokset koskevat kansanopistojen toimintaa monilta osin. Suomen Kansanopistoyhdistys pyytää saada esittää lausuntonaan seuraavaa. Ammatillisen peruskoulutuksen rahoitus Kansanopistoista 38 järjestää ammatillista koulutusta. Ammatillista peruskoulutusta järjestää 24 opistoa. Ammatilliseen koulutukseen kohdennetaan 190 miljoonan euron säästöt. Ne ehdotetaan toteutettavaksi vuodesta 2017 alkaen määräämällä ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen enimmäismäärän perusteena oleva opiskelijamäärä 12,5% järjestämislupien mukaista enimmäisopiskelijamäärää alhaisemmalle tasolle. Näin menetellen koulutuksen järjestäjä päättää säästön kohdentamisesta vaihtoehtoisesti opiskelijakohtaisten kustannusten vähentämiseen, opiskelijamäärän vähentämiseen tai edellisten yhdistelmään. Ammatillisen koulutuksen reformi on käynnissä samaan aikaan ja valmistelussa on ammatillisen koulutuksen osalta merkittävät rahoituksen määräytymisen muutokset sekä koulutuksen toteuttamisen kokonaisvaltainen uudistaminen. Kansanopistoyhdistys katsoo, että tehtävä säästö on suuri ja se vaikuttaa merkittävästi ammatillisen koulutuksen toteuttamisedellytyksiin. Henkilöstökustannusvaltaisella opetusalalla säästöillä on vaikutusta laatuun, saavutettavuuteen ja tuloksellisuuteen. Kansanopistoyhdistyksen mielestä periaate, että koulutuksen järjestäjä voi päättää säästön tarkemmasta kohdentamisesta, on hyvä. Kansanopistot ovat erikoistuneet erityisesti humanistisen ja kasvatusalan ammatilliseen koulutukseen. Käytännössä pienten tai yksialaisten koulutuksen järjestäjien ei ole mahdollista kohdentaa säästöjä opiskelijamääriin. Ne eivät voi luopua jonkin tutkinnon järjestämisestä ja ryhmäkokojen pienentäminen ei tuo haluttua säästövaikutusta. Näin ollen vaihtoehdoksi jää opiskelijakohtaisten kustannusten vähentäminen. Tässä esityksessä leikkausprosenttia on nostettu aiemmin informoidusta. Koulutuksen järjestäjät ovat jo laatineet vuoden 2017 talousarviot perustuen OKM:n valmisteluprosessin aikana antamaan tietoon siitä, että leikkausprosentti tulee olemaan 8 10%. Suhteellinen korotus esityksen ja valmistelun välillä on suuri. Tämä aiheuttaa vaikeuksia koulutuksen järjestäjille. Tulisi arvioida voidaanko säästöjä tehdä hitaammalla aikataululla niin, että niiden vaikutus yhdelle varainhoitovuodelle ei olisi niin suuri. Koulutuksen järjestäjiltä edellytetään samanaikaisesti laajoja kehittämistoimenpiteitä sekä rahoituksen muutoksiin sopeutumista. Ammatillisen koulutuksen reformin myötä yksilöllinen tuki tulee muuttumaan. Esityksen mukaan yksilöllinen tuki olisi jatkossa kolmiportainen: yleinen ohjaus, tehostettu ohjaus ja erityinen tuki. Luonnosesityksen mukaan vain erityinen tuki oikeuttaa +0,47% yksikköhinnan korotukseen. Tähän olisivat oikeutettuja vain Erityistä tukea järjestävät ammatillisen koulutuksen järjestäjät, joilla on erityisopetusta tarvitsevia opiskelijoita ryhmissään. Erityistä tukea tarvitsevia opiskelijoita on myös erityisopetuksen erityisen koulutustehtävän saaneilla koulutuksen järjestäjillä. Erityisopetusta saavalle opiskelijalle laaditaan hojks. Tämän korotetun yksikköhinnan
vaikutukset koulutuksen järjestäjien saamaan rahoitukseen eivät ole vielä tiedossa. Esityksen perusteella jää epäselväksi ovatko kansanopistot mukana niiden koulutuksen järjestäjien joukossa, jotka tätä korotusta voisivat saada. Nykytilanteeseen verrattuna vaikutukset voivat olla merkittäviä. Perusopetuksen valmistavan opetuksen ja perusopetuslain 46 :ssä tarkoitetun opetuksen tarve ja rahoitus Kansanopistoista 20 järjestää perusopetuslain 46 :ssä tarkoitettua perusopetusta, 4 perusopetukseen valmistavaa opetusta sekä 27 perusopetuksen lisäopetusta. Valtaosa kansanopistojen aikuisten perusopetuksen opiskelijoista on maahanmuuttajataustaisia. Kansanopistot haluavat olla osaltaan varmistamassa, että Suomessa on riittävä ja joustava aikuisten perusopetuksen tarjonta ja huolehtimassa, että kaikilla maahanmuuttajilla on mahdollisuus saada riittävä kielitaito ja yleissivistys. Lausunnolla olevassa esityksessä ehdotetaan, että perusopetuslain 46 :ssä tarkoitetun perusopetuksen rahoituksen laskenta perustuisi suoritettuihin kursseihin. Laskemista koskevan siirtymäkauden aikana, vuosina 2017 ja 2018 laskenta perustuisi kurssimääräarvioon 46 tarkoitetussa perusopetuksessa. Arvioon perustuvat rahoitukset tultaisiin tarkistamaan toteutuneiden mukaisiksi. Tällä hetkellä perusopetuslain 46 :ssä tarkoitetun perusopetuksen rahoitus perustuu opiskelijoiden määrään laskentapäivänä 20.9. Kansanopistojen kokemuksen mukaan osa opiskelijoista aloittaa jo tälläkin hetkellä opintonsa tämän jälkeen. Tämä on aiheuttanut opetuksen järjestäjälle rahoitusvajeen. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä luopumista yhteen laskentapäivään perustuvasta rahoitusmallista. Myöhemmin opintonsa aloittavien huomioiminen, aloitusajankohdan joustavoittaminen ja useampien ryhmien eriaikainen käynnistämisen mahdollistaminen on tarpeellinen ja odotettu uudistus. Aikuisten perusopetuksen opiskelijat ovat pääosin maahanmuuttajataustaisia. Kohderyhmän opiskeluvalmiudet ovat vaihtelevat ja heillä on eri syistä johtuvia poissaoloja. He opiskelevat opistoissa päätoimisesti, mutta eivät välttämättä saa kursseja suunnitellussa aikataulussa suoritettua. Kansanopistojen toiminnan erityispiirre on sisäoppilaitosmuotoisuus ja siten ne tarjoavat kokonaisvaltaisen kielen ja oppimisvalmiuksien kehittymisen mahdollisuuden. Kansanopistoyhdistyksen mielestä kurssimuotoinen ja siten vahvasti tuloksellisuuteen perustuva rahoitus on ongelmallinen opetuksen kohderyhmän näkökulmasta. Opiskelijoiden eteneminen on koulutaustasta johtuen epätasaista. Esitetyllä rahoitusjärjestelmällä rahoitus on näin ollen hyvin vaikeasti ennakoitavissa opetuksen järjestäjän näkökulmasta. Rahoitusta ei tulisi sitoa hyväksytyllä arvosanalla suoritettuihin kursseihin. Mikäli kurssimuotoiseen rahoitukseen päädytään, tulisi rahoituksen perusteena olevan kurssisuorituksen perustua opiskelijan opiskeluun ja läsnäoloon opetuksessa. Kansanopistoyhdistys katsoo, että rahoitusuudistus tulisi erittäin nopealla aikataululla ja lyhyellä valmistautumisajalla. Muut muutokset aikuisten perusopetukseen ovat tulossa voimaan 1.8.2018. Kurssimuotoiseen rahoitukseen siirtymisen todellisia vaikutuksia oppilaitosten kokonaisrahoitukseen on vaikea arvioida käsillä olevan esityksen perusteella. Opetuksen järjestäjän tulisi voida ajoissa arvioida ja ennakoida rahoituksen määrää suunnitellessaan oppilaitoksen talousarviota. Kansanopistot ovat saaneet sisäoppilaitostehtävänsä mukaista sisäoppilaitoslisää aikuisten perusopetukseen. Sitä ei mainita esityksessä. Kansanopistoyhdistys vaatii, että sisäoppilaitoslisä säilytetään osana rahoitusjärjestelmää.
Uudistuksella pyritään edistämään tehokasta päätoimista opiskelua. Kansanopistoyhdistyksen mielestä on syytä arvioida olisiko mahdollista kasvattaa laskentapäivien määrää tai vaihtoehtoisesti voitaisiinko nykyinen vuosirahoitus jakaa lasnäolopäiviin. Samanaikaisesti rahoitusta koskevan esityksen kanssa lausunnolla on ehdotus esitykseksi perusopetuslain 46 muuttamiseksi. Aikuisten perusopetuksen kokonaisuuteen suunnitellaan opiskelijoita ja heidän etenemistään koulutuspolulla palvelevia myönteisiä uudistuksia. Kansanopistoilla, kuten muillakin yksityisillä opetuksen järjestäjillä, on järjestämisluvissaan opiskelijamääriä koskevat rajoitukset. Esityksessä todetaan, että se ei edellytä muutoksia järjestämislupiin. Opiskelijapaikkamäärät ehdotetaan muunnettavaksi laskennallisesti vuotuiseksi kurssikiintiöksi kertoimilla 15 ja 30. Kansanopistoyhdistys katsoo, että järjestämislupien opiskelijapaikkamääriä tulisi voida tarpeen niin vaatiessa kasvattaa, sillä uudenlainen aikuisten perusopetuksen toimintamalli on hankala toteuttaa kovin pienellä opiskelijapaikkamäärällä. Kansanopistoyhdistyksen mielestä esityksestä puuttuu laskenta sille, kuinka laajaa opetusta vuosittaisella kurssimäärällä voidaan järjestää. Sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa vuosittaiseksi kurssimääräksi rajataan laskennallisesti 30 kurssia, mikä tarkoittaa 840 opetustuntia vuodessa. Esityksessä rahoitettavan opetuksen enimmäiskurssimäärä rajataan 100 tai 130 kurssiin luku ja kirjoitustaitoa opiskelleiden osalta. Yhdistettynä edelliseen vuosittaiseen enimmäiskurssimäärään opintojen pituus voisi olla korkeintaan kolme tai neljä vuotta. Aiemmissa muistioissa enimmäispituudeksi on esitetty 4 tai 5 vuotta. Oppivelvollisuusiän ylittäneet voivat suorittaa perusopetuksen myös erityisessä tutkinnossa. Sille ei ole kuitenkaan muotoiltu minkäänlaisia rahoitusperusteita ja mahdollisuus on kaiken kaikkiaan melko tuntematon. Kansanopistoyhdistyksen mielestä rahoituslakia uudistettaessa tulisi hakea rahoitusratkaisua myös erityisen tutkinnon suorittamiselle. Laki vapaasta sivistystyöstä Vapaan sivistystyön oppilaitosten osalta esityksessä ehdotetaan tehtäväksi yksikköhintoihin vuoden 2017 indeksikorotus laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö huomioitaisiin euromäärissä. Säästön vaikutus ehdotetaan tehtävän pysyväksi ja vastaavalla tavalla säädettäisiin vuosina 2018 ja 2019. Euromääräisen vähennyksen lisäys olisi kansanopistojen osalta 2,61 euroa/opiskelijaviikko. Kansanopistoyhdistys katsoo, että vaikka euromääräinen vähennys on melko pieni, on indeksikorotusten tekemättä jättäminen pitkällä aikavälillä kansanopistojen toimintaedellytyksiä heikentävä tekijä. Kansanopistojen rahoitusta on juuri uusittu. Uudistuksella pyrittiin lisäämään rahoituksen ennakoitavuutta kiintiöimällä opiskelijaviikkojen määrät. Vapaan sivistystyön oppilaitokset, erityisesti kansanopistot, ovat vastanneet maahanmuuttajien koulutustarpeeseen käyttämällä siihen vapaan sivistystyön valtionosuusrahoitusta (57% yksikköhinnasta). Rahoitusuudistuksen aikana asiaan kiinnitettiin huomiota ja todettiin sen edellyttävän ratkaisumalleja. Kansanopistoyhdistyksen mielestä maahanmuuttajien koulutus voitaisiin määritellä kansanopiston ylläpitämisluvassa erityiseksi koulutustehtäväksi, joka rahoitettaisiin niin, että opiskelijamaksuja ei tarvitse periä.
Kansanopistoyhdistys haluaa lopuksi kiinnittää opetus ja kulttuuriministeriön huomion siihen, että kansanopistot ovat monialaisia koulutuksen järjestäjiä, joiden koulutustarjontaan kuuluvat lähes kaikki lausunnolla olevan esityksen käsittelemistä koulutusmuodoista. Näin ollen esitetyt muutokset vaikuttavat kansanopistojen eri toimintoihin yhtäaikaisesti. Vaikutuksia tulisi voida tarkastella kokonaisuutena yhteistyössä opistokentän ja opetus ja kulttuuriministeriön kanssa. Eri koulutusmuotojen rahoitukseen tehtävät leikkaukset heikentävät kansanopistojen mahdollisuuksia järjestää niille ominaista sisäoppilaitosmuotoista koulutusta, koska säästöjä on kohdennettava kiinteistöihin sekä opintoja tukevaan ohjaavaan henkilöstöön. Monialaiset ja ikäneutraalit opistokampukset tarjoavat monipuolisen oppimisympäristön, jonka toiminta tulee voida jatkossakin turvata erilaisten oppijoiden hyödyksi. Kansanopistot ovat viime vuosina hoitaneet lisääntyvästi erilaisia yhteiskunnallisesti merkittäviä koulutustehtäviä. Niiden rahoitusta tulee voida kehittää kestävälle pohjalle. Kansanopistoyhdistys pitää tärkeänä, että kansanopistot voisivat laajalla tarjonnallaan mahdollisimman täysimääräisesti osallistua joustavien opintopolkujen rakentamiseen. Helsingissä 12. päivänä elokuuta 2016 Suomen Kansanopistoyhdistys Finlands Folkhlögskolförening ry Aki Ojakangas puheenjohtaja Tytti Pantsar kehittämispäällikkö
Suomen Kansanopistoyhdistys Finlands Folkhlögskolförening ry Lausunnon keskeinen sisältö Kansanopistoyhdistys haluaa kiinnittää huomiota siihen, että kansanopistot ovat monialaisia koulutuksen järjestäjiä, joiden koulutustarjontaan kuuluvat lähes kaikki lausunnolla olevan esityksen käsittelemistä koulutusmuodoista. Näin ollen esitetyt muutokset vaikuttavat kansanopistojen eri toimintoihin yhtäaikaisesti. Vaikutuksia tulisi voida tarkastella kokonaisuutena. Ammatillisen peruskoulutuksen rahoitus Kansanopistoista 38 järjestää ammatillista koulutusta. Kansanopistoyhdistys katsoo, että tehtävä säästö on suuri ja se vaikuttaa merkittävästi ammatillisen koulutuksen toteuttamisedellytyksiin. Henkilöstökustannusvaltaisella opetusalalla säästöillä on vaikutusta myös koulutuksen laatuun sekä saavutettavuuteen. Kansanopistoyhdistyksen mielestä on hyvä, että koulutuksen järjestäjä voi päättää säästön tarkemmasta kohdentamisesta. Käytännössä pienten tai yksialaisten koulutuksen järjestäjien ei ole mahdollista kohdentaa säästöjä opiskelijamääriin. Ne eivät voi luopua jonkin tutkinnon järjestämisestä ja ryhmäkokojen pienentäminen ei tuo haluttua säästövaikutusta. Näin ollen vaihtoehdoksi jää opiskelijakohtaisten kustannusten vähentäminen. Tässä esityksessä leikkausprosenttia on nostettu aiemmin informoidusta. Koulutuksen järjestäjät ovat jo laatineet vuoden 2017 talousarviot perustuen OKM:n valmisteluprosessin aikana antamaan tietoon. Tämä aiheuttaa vaikeuksia koulutuksen järjestäjille. Tulisi arvioida voidaanko säästöjä tehdä hitaammalla aikataululla niin, että niiden vaikutus yhdelle varainhoitovuodelle ei olisi niin suuri. Koulutuksen järjestäjiltä edellytetään samanaikaisesti laajoja kehittämistoimenpiteitä sekä rahoituksen muutoksiin sopeutumista. Perusopetuksen valmistavan opetuksen ja perusopetuslain 46 :ssä tarkoitetun opetuksen tarve ja rahoitus Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä luopumista yhteen laskentapäivään perustuvasta rahoitusmallista. Myöhemmin opintonsa aloittavien huomioiminen, aloitusajankohdan joustavoittaminen ja useampien ryhmien eriaikainen käynnistämisen mahdollistaminen on tarpeellinen ja odotettu uudistus. Kansanopistoyhdistys katsoo, että rahoituksen uudistus tulisi erittäin nopealla aikataululla ja lyhyellä valmistautumisajalla. Kansanopistoyhdistyksen mielestä kurssimuotoinen ja siten vahvasti tuloksellisuuteen perustuva rahoitus on ongelmallinen opetuksen kohderyhmän näkökulmasta. Valtaosa aikuisten perusopetuksen opiskelijoista on maahanmuuttajataustaisia. Opiskelijoiden eteneminen on koulutaustasta johtuen epätasaista ja päätoimisesta opiskelusta huolimatta he eivät välttämättä saa tehtyä kurssisuorituksia aikataulussa. Esitetyllä rahoitusjärjestelmällä rahoitus on näin ollen hyvin vaikeasti ennakoitavissa opetuksen järjestäjän näkökulmasta. Kansanopistot ovat luonteeltaan sisäoppilaitosmuotoisia kokonaisvaltaista oppimista tukevia oppimisympäristöjä. Rahoituslakia koskevassa esityksessä ei mainita aikuisten perusopetuksen rahoitukseen kuulunutta sisäoppilaitoslisää. Kansanopistoyhdistys katsoo, että sisäoppilaitoslisä tulee säilyttää osana rahoitusjärjestelmää. Laki vapaasta sivistystyöstä Kansanopistoyhdistys katsoo, että vaikka euromääräinen vähennys on melko pieni, on indeksikorotusten tekemättä jättäminen pitkällä aikavälillä kansanopistojen toimintaedellytyksiä heikentävä tekijä. Kansanopistot ovat ottaneet vastuuta erilaisista yhteiskunnallisesti merkittävistä koulutustehtävistä, kuten esityksessä käsitellystä maahanmuuttajakoulutuksesta. Kansanopistoyhdistyksen mielestä maahanmuuttajien koulutus voitaisiin määritellä kansanopiston ylläpitämisluvassa erityiseksi koulutustehtäväksi, joka rahoitettaisiin niin, että opiskelijamaksuja ei tarvitse periä.