2005 Suomen kehitysyhteistyö Ulkoasiainministeriö
SUOMEN KEHITYSYHTEISTYÖ 2005 Ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyökertomus eduskunnalle vuodelta 2005
Toimitus: Kansikuva: Satu Massa, Outi Einola-Head Sri Lanka/Rauli Virtanen ISSN 1456 9558 Kirjapaino: F.G. Lönnberg, Helsinki 2006
Eduskunnalle Kehitysyhteistyökertomuksen antamisesta eduskunnalle annetun lain nojalla eduskunnalle annetaan kehitysyhteistyökertomus vuodelta 2005. Helsingissä 31. päivänä maaliskuuta 2006. Ministeri Paula Lehtomäki Alivaltiosihteeri Marjatta Rasi
Sisältö SAATTEEKSI... 8 VUODEN 2005 TÄRKEITÄ TEEMOJA... 10 Talouskasvu ja oikeudenmukainen tulonjako... 10 Pariisin julistus ja haasteet Suomen kehitysyhteistyölle... 13 Luonnonkatastrofien vuosi... 14 MÄÄRÄRAHAT JA NIIDEN KÄYTTÖ... 17 KEHITYSYHTEISTYÖN TOTEUTUS... 25 Maa- ja aluekohtainen yhteistyö... 25 Saharan eteläpuolinen Afrikka... 25 Suomen pitkäaikaiset yhteistyömaat... 25 ETIOPIA... 25 KENIA... 27 MOSAMBIK... 30 SAMBIA... 32 TANSANIA... 36 Siirtymäkauden maat... 39 NAMIBIA... 39 Muut yhteistyömaat... 40 ETELÄ-AFRIKKA...40 BURKINA FASO... 41 Alueellinen yhteistyö... 42 Lähi-itä ja Pohjois-Afrikka... 48 Siirtymäkauden maat... 48 EGYPTI... 48 4
Sisältö Alueellinen yhteistyö... 50 Aasia... 52 Suomen pitkäaikaiset yhteistyömaat... 55 VIETNAM... 55 NEPAL... 60 Muut yhteistyömaat... 63 KAMBODZHA... 63 LAOS... 64 AFGANISTAN... 65 ITÄ-TIMOR... 66 Alueellinen yhteistyö... 67 Latinalainen Amerikka ja Karibia... 68 Suomen pitkäaikaiset yhteistyömaat... 70 NICARAGUA... 70 Alueellinen yhteistyö... 74 Keski-Aasia ja Etelä-Kaukasia... 77 Länsi-Balkan... 80 Monenkeskinen yhteistyö... 84 YK-järjestelmä... 86 Kansainväliset kehitysrahoituslaitokset... 94 Kansainvälinen ympäristörahoitus... 102 EU:n kehityspolitiikka ja kehitysyhteistyö... 105 Humanitaarinen apu... 108 Afrikan kriisit jatkuvat... 111 Tukea pakolaisille ja sisäisille pakolaisille... 111 Humanitaarinen miinatoiminta... 113 5
Sisältö Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyö... 114 Kansainväliset rekrytoinnit ja asiantuntijakumppanuudet... 121 Teollinen ja kaupallinen yhteistyö... 122 Korkotukiluotot... 122 Taloudellinen, teollinen ja teknologinen yhteistyö... 125 Teollisen yhteistyön rahasto... 126 Evaluointi ja sisäinen tarkastus... 128 Evaluointi... 128 Sisäiset tarkastukset... 129 Kehityspoliittinen tutkimus... 130 Kehityspoliittinen viestintä... 133 Kehityspoliittinen kirjasto... 136 KEHITYSPOLIITTISTEN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN... 137 KEHITYSPOLIITTINEN TOIMIKUNTA... 140 6
Sisältö Liitteet LIITE 1 KPT:n lausunto Suomen kehityspolitiikan tila. Kehityspoliittisen toimikunnan II lausunto valtioneuvostolle vuonna 2006, tiivistelmä. LIITE 2 Hanke- ja ohjelmakohtainen yhteistyö maittain ja alueittain 2005 LIITE 3 Monenkeskinen kehitysyhteistyö järjestöittäin 1995 2004, MEUR LIITE 4 Humanitaarinen apu vuonna 2005 LIITE 5 LIITE 6 LIITE 7 Kahdenvälisen kehitysyhteistyön maksatukset alueittain ja vastaanottajamaittain 1995 2004, MEUR Kahdenvälisen kehitysyhteistyön sitoumukset toimialoittain 1995 2004, MEUR Kahdenvälisen kehitysyhteistyön maksatukset maaluokittain 1995 2004, MEUR LIITE 8 Kahdenvälisen kehitysyhteistyön maksatukset maanosittain 1995 2004, % LIITE 9 Kahdenvälisen kehitysyhteistyön sitoumukset toimialoittain 1995 2004, % LIITE 10 LIITE 11 LIITE 12 Kehityspoliittisen viestinnän julkaisut Lyhenteitä ja termejä Ulkoasiainministeriön organisaatio 7
Saatteeksi Hyvä lukija, Mari Kiviniemi Kiviniemi toimi ulkomaankauppa- ja kehitysministerinä 2.9.2005 3.3.2006 välisenä aikana. Vuonna 2005 Suomen virallinen kehitysyhteistyö juhli 40-vuotista toimintaansa. Kehityspolitiikassa vuoden 2005 tärkeitä teemoja olivat kehitysmaiden velkakysymys, budjettituki, Pariisin julistus ja sen asettamat haasteet Suomen kehitysyhteistyölle, humanitaarinen apu, talouskasvu ja oikeudenmukainen tulonjako sekä kauppa- ja kehityskysymykset. Kehityspoliittisen ohjelman mukaan Suomi edistää oikeudenmukaiseen tulonjakoon perustuvaa talouskasvua kehitysmaissa. Suomi on myös sitoutunut tukemaan kehitysmaiden velanhoito-ohjelmien tehokasta toteutusta. Suomi pitää kehitysmaiden velkahelpotusten laajentamista hyvänä keinona lisätä voimavaroja, joita kehitysmaat voivat käyttää köyhyyden vähentämiseen. Keväällä 2005 laadittiin OECD:n kehitysapukomiteassa DACissa Pariisin julistus, jonka tarkoituksena on edistää harmonisointia, eli yhdenmukaistaa avunantajien toimintakäytäntöjä. Julistus asettaa velvoitteita sekä kehitysmaille, avunantajille että yhteistyön muodoille. Pariisin julistuksella on noin 90 allekirjoittajaa, ja muutoksiin ovat sitoutuneet avunantajamaat, Euroopan komissio, kehityspankit, YK-järjestöt sekä kehitysmaat. Vuosi 2005 oli luonnonkatastrofien vuosi suurimmat tuhot aiheuttivat Aasian hyökyaalto vuoden vaihteessa ja Pakistanin maanjäristys vuoden lopulla. Samalla Afrikan hiljaiset kriisit jatkuivat ja Nigerissä tilanne kärjistyi nälänhädäksi. Suomen humanitaarisen avun osuus nousi vuoden aikana 70,5 miljoonaan euroon, joka on 15 prosenttia koko kehitysyhteistyöbudjetista. Humanitaarisen avun budjettia täydennettiin vuoden aikana kahden lisäbudjetin yhteydessä. Kehityspoliittinen toimikunta antoi helmikuussa 2005 ensimmäisen lausuntonsa Suomen kehityspolitiikan tilasta. Lausunnossa painotettiin erityisesti johdonmukaista politiikkaa kaikessa kehitysmaiden asemaan vaikuttavassa päätöksenteossa. Toimikunta esitti myös useita käytännön ehdotuksia johdonmukaisuuden edistämiseksi valtionhallinnossa. Suomen ja Tansanian yhdessä käynnistämän Helsinki-prosessin tavoitteena on ollut parantaa globalisaation hallintaa ja ulottaa globalisaation hyödyt tasapuolisemmin kaikille. Helsinki-prosessin työryhmät saivat työnsä valmiiksi vuonna 2005, ja Helsinkiprosessin ensimmäinen vaihe huipentui Hel- 8
Saatteeksi sinki-konferenssiin syyskuussa. Kokoukseen saapui 73 maasta 600 eri toimijoiden edustajaa, jotka käsittelivät prosessin aikana syntyneitä ehdotuksia. Jatkossa Helsinki-prosessia ryhtyy vetämään laaja neuvoa-antava ryhmä, jossa ovat mukana elinkeinoelämä, kansalaisjärjestöt ja tiedeyhteisö. YK:n huippukokous hyväksyi syyskuussa loppuasiakirjan, joka on osa YK:n vuosituhatjulistuksen toimeenpanoa. Kokous antoi vahvan tuen jatkaa vuosituhatjulistuksessa ja kansainvälisissä kokouksissa yhdessä hyväksyttyjen tavoitteiden ja YK:n uudistuksen toteuttamista. Vaikka neuvottelut loppuasiakirjasta olivat hankalat, saavutettua ratkaisua voidaan pitää kohtuullisena sekä kehitysmaiden että kehittyneiden maiden näkökulmasta. YK:n tietoyhteiskuntahuippukokouksen toinen vaihe järjestettiin Tunisissa marraskuussa. Suomi painotti Tunisissa tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämistä kaikessa kehitysyhteistyössä ja sen varmistamista, että Tunisin tulokset tukevat vuosituhattavoitteiden toteutumista. Suomen mielestä kansalaisyhteiskunnan ja elinkeinoelämän mukanaolo on varmistettava myös huippukokouksen seurannassa. Maailman kauppajärjestön WTO:n ministerikokous pidettiin Hongkongissa joulukuussa. Keskusteluja leimasivat kehityskysymykset ja maatalouden vientituet. Kauppa- ja kehitysteemat nousivat kokouksessa vahvasti esille. EU onnistui saamaan teollisuusmaat mukaan aloitteeseen, jolla vähiten kehittyneille maille myönnetään tulliton ja kiintiötön pääsy teollisuusmaiden markkinoille. Suomen ja EU:n kannalta kokouksen tuloksia voidaan pitää kohtuullisina. Mari Kiviniemi Ulkomaankauppa- ja kehitysministeri 9
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja Vuoden 2005 tärkeitä teemoja Talouskasvu ja oikeudenmukainen tulonjako Suomen tavoitteena on oikeudenmukaiseen tulonjakoon yhdistyvän talouskasvun edistäminen kehitysmaissa, sillä tämä nähdään keinoksi poistaa äärimmäistä köyhyyttä. Pyrkimys edistää tulojen ja tuotannollisten voimavarojen oikeudenmukaista jakautumista on nyt ensimmäistä kertaa selkeästi määritelty Suomen kehityspolitiikan tavoitteeksi. Suomen oma taloushistoriallinen kehitys, siihen perustuva arvomaailma ja osaaminen antavat Suomelle hyvän mahdollisuuden tuoda lisäarvoa talouskasvua ja köyhyyden vähentämistä koskevaan kansainväliseen keskusteluun. Vahvistuva kansainvälinen keskustelu on osaltaan seurausta siitä, että yhä useampien maiden köyhyyden vähentämisohjelmissa (PRS) köyhiä tukevan, laajapohjaisesti työllistävän talouskasvun luominen määritellään köyhien maiden tärkeimmäksi keinoksi vähentää köyhyyttä. Talouskasvu ja tulonjako tarkastelussa Vuonna 2005 Suomi osallistui useisiin kansainvälisiin hankkeisiin ja prosesseihin, joissa käsiteltiin talouskasvuun, tulojen jakautumiseen ja yhteiskunnalliseen epätasa-arvoon liittyviä kehityshaasteita. Keskeisimmät näistä olivat: Maailmanpankin World Development Report 2006 (WDR 2006: Equity and Development) UNDP:n vuoden 2005 Inhimillisen kehityksen raportti (HDR 2005: Global Equity and the Millenium Development Goals) OECD:n kehitysapukomitea DACin köyhyystyöryhmän työohjelma vuosiksi 2004 2006 (Pro Poor Growth). Maailmanpankilta raportti tasa-arvosta ja kehityksestä Suomi osallistui syyskuussa 2005 julkaistun Maailmanpankin World Development Report -tutkimuksen valmisteluun sekä kahdenvälisen yhteistyön että johtokuntatyöskentelyn puitteissa. Raportin lähtökohtana on, että kaikilla ihmisillä tulisi olla tasavertaiset mahdollisuudet tehdä omaa elämäänsä koskevia valintoja ja saada yhteiskunnalta suojaa äärimmäistä puutetta ja köyhyyttä vastaan. Se tarkastelee tasa-arvon ja kehityksen vuorovaikutusta maiden sisäisen, maiden välisen ja maailmanlaajuisen kehityksen valossa. Raportti korostaa, että instituutioilla on merkittävä rooli yhteiskunnallisen tasaarvon edistäjinä tai vallitsevan eriarvoisuuden ylläpitäjinä. Taloudellinen, poliittinen ja sosiaalinen eriarvoisuus ovat itseään vahvistava kierre. Raportin keskeinen viesti on, että taloudelliseen kasvuun ja yhteiskunnalliseen tasa-arvoon tähtäävät kehityspyrkimykset tukevat toisiaan. Suomi on toiminut sillanrakentajana raportin laatijoiden ja suomalaisten kehitystaloustieteen ja sosiaalipolitiikan tutkijoiden, YK:n Wider-instituutin ja muiden raportin aihepiirien parissa työskentelevien suomalaisten tutkijoiden välillä. Suomi on myös vaikuttanut raportin sisältöön Suomea koskevan erillisen aineiston avulla. Yhteistyön tu- 10
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja Nopeasti kehittyvässä Kiinassa kasvavat myös tuloerot. Kuva: Matti Remes. loksena kolmen suomalaisen tutkijan ryhmä laati Suomen taloudellista ja sosiaalista kehitystä kuvaavan tutkimusartikkelin, joka julkaistaan myös Wider-instituutin julkaisuna. Inhimillisen kehityksen raportin teemana epätasa-arvo Myös YK:n kehitysohjelman (UNDP) syyskuussa 2005 julkaiseman Inhimillisen kehityksen raportin läpileikkaava aihe oli kasvava epätasa-arvo maiden välillä ja maiden sisällä. Raportin mukaan epätasa-arvoisuutta luovien rakenteiden poistaminen on yksi tehokkaimmista keinoista vähentää köyhyyttä ja nopeuttaa vuosituhattavoitteiden saavuttamista. Raportti toteaa, että vaatimattomillakin tulonjaon muutoksilla voitaisiin vähentää köyhyyttä ratkaisevasti: alle dollarilla päivässä elävien nostaminen köyhyysrajan yli maksaisi noin 300 miljardia dollaria, joka on vain 1,6 prosenttia maailman rikkaimman kymmenyksen tuloista. Suuret tuloerot haittaavat taloudellista kasvua, koska tällöin kasvusta kanavoituu vähemmän köyhyyden poistamiseen. Köyhyyden vähentämiseksi tarvitaan siten yhtäältä talouskasvua ja toisaalta nykyistä oikeudenmukaisempaa tulonjakoa. OECD:n asiakirja käsittelee köyhiä tukevaa talouskasvua OECD:n kehitysapukomitean (DAC) köyhyystyöryhmä POVNET on valmistellut kattavan asiakirjan köyhiä tukevasta talouskasvusta (Promoting Pro-poor Growth: Overarching Paper). Suomi on osallistunut asiakirjan toimituskuntaan USA:n, Japanin, Iso-Britannian, Hollannin ja Saksan sekä kehitysapukomitean sihteeristön edustajien kanssa. POVNETin työssä Suomi on johdonmukaisesti edustanut kantaa, jonka mukaan 11
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja Namibian tuloerot ovat maailman suurimmat. Vain harvat lapset käyvät koulua Windhoekin mustien asutusalueella Katuturassa. Kuva: Outi Einola-Head. taloudellisen kasvun on vähennettävä eriarvoisuutta, jotta sitä voisi nimittää köyhiä tukevaksi. Köyhyysryhmän loppuasiakirjassa korostuu tarve tunnistaa, keitä köyhät ihmiset eri yhteiskunnissa ovat, mistä he toimeentuloaan hankkivat ja millaiset markkinat, perusrakenteet ja yhteiskunnalliset palvelut ovat heidän kannaltaan tärkeimpiä. Köyhiä tukeva talouskasvu ei voi perustua muusta yhteiskunnasta irrallisilla kasvuvyöhykkeillä ja -toimialoilla tuotettuun kasvuun ja toiveeseen sen hedelmien uudelleenjaosta myös köyhien hyödyksi. Kestävämpää koko kansantalouden kannalta on luoda edellytykset, joissa väestön suuri köyhä enemmistö pystyy osallistumaan tuotannolliseen toimintaan, tuomaan talouskasvuun oman panoksensa ja hyötymään sen tuloksista. Suomi toimi puheenjohtajana POVNETin Riskit, haavoittuvuus ja sosiaaliturva -työryhmässä. Työryhmän mukaan yksi köyhien ihmisten talouskasvuun osallistumisen ehdoista on, että heille on tarjolla luotettavia sosiaaliturvan ja riskinhallinnan järjestelmiä. Jos sosiaaliturva rohkaisee miljoonat köyhät perheet ja yrittäjät valitsemaan korkeamman tuottavuuden elinkeinoja, siitä hyötyy pitkän päälle koko kansantalous. POVNETissa on laajalti hyväksytty näkemys sosiaaliturvasta sijoituksena köyhiä tukevaan talouskasvuun sen sijaan, että sitä pidettäisiin ainoastaan kustannuksena yhteiskunnalle. Kahdenvälisen yhteistyön haasteet Suomi on hyödyntänyt edellä kuvattujen kansainvälisten prosessien kokemuksia EUyhteistyössä ja kahdenvälisessä yhteistyössä. EU:n uudessa kehityspoliittisessa julkilausumassa köyhiä hyödyttävän talouskasvun 12
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja ja yhteiskunnallisen tasa-arvon edistäminen määritellään keskeiseksi osaksi unionin kehityspolitiikan tavoitteita. Kahdenvälisessä yhteistyössä Suomen tuki yhteistyömaiden pyrkimyksille vähentää köyhyyttä perustuu kansallisten köyhyyden vähentämisohjelmien (PRS) toimeenpanoon. Kansainvälisessä keskustelussa on korostettu, että niin sanotuissa toisen sukupolven köyhyydenvähentämisohjelmissa pitäisi entistä vahvemmin korostaa köyhiä tukevan talouskasvun edellytysten luomista. Talouskasvu ja tulonjako -tematiikan merkitys korostuu budjettitukiyhteistyössä, jossa Suomi tukee yhteistyömaan köyhyyden vähentämisohjelman toteutusta suoraan budjetin kautta. Budjettitukeen liittyy olennaisena osana avunantajien ja vastaanottajamaan hallituksen poliittinen vuoropuhelu maan köyhyyden vähentämisohjelman toimeenpanosta budjettipolitiikan kautta. Tansanian, Mosambikin ja Nicaraguan kanssa käytävän vuoropuhelun yhteydessä Suomi on johdonmukaisesti nostanut esille talouskasvuun ja oikeudenmukaiseen tulonjakoon liittyviä kysymyksiä. Monenvälisen ja kahdenvälisen toiminnan tavoitteiden ja toimintamuotojen lähentyminen maatason yhteistyössä on luonut uusia mahdollisuuksia nostaa talouskasvu ja tulonjako -aihe esiin Suomen yhteistyömaissa. Suomen sitoutuminen köyhyyden vähentämisohjelmiin sekä asteittainen siirtyminen sektori- ja budjettitukiyhteistyöhön ovat lisänneet monenvälisen ja kahdenvälisen yhteistyön yhtymäkohtia. Samalla ovat kasvaneet Suomen mahdollisuudet vaikuttaa myös monenkeskisten avunantajien maaohjelmiin ja politiikkaneuvontaan. Pariisin julistus ja haasteet Suomen kehitysyhteistyölle Vuosina 2001 2003 Mosambikissa käynnistettiin vuosittain keskimäärin 850 uutta avunantajien rahoittamaa hanketta. Etiopiassa vastaava luku oli lähes 800, Tansaniassa 700, Nicaraguassa 600 ja Vietnamissakin noin 500. Kaikilla näillä hankkeilla on oma hallintonsa, raportointinsa ja seurantansa. Jos hankkeiden keskimääräinen kesto on kolme vuotta, se tarkoittaa esimerkiksi Mosambikissa yli 10 000 neljännesvuosiraporttia ja tuhansia seuranta- ja vuosiraportteja. Lisäksi valmisteluun ja arviointiin kuluu voimavaroja ennen ja jälkeen varsinaisen hankejakson. Kumppanimaiden hallinnon puutteet on tunnistettu usein kehitystä hidastavaksi ongelmaksi. Voimavarojen käyttö kehitysyhteistyöhankkeiden ja -ohjelmien hallintoon ei vähennä tätä ongelmaa. OECD:n kehitysapukomitean (DAC) harmonisointia koskevassa selvityksessä vuonna 2003 Suomen yhteistyökumppanit lähettivät seuraavanlaisia viestejä: Raskain avunantajien aiheuttama taakka yhteistyömaille on edelleen avunantajien omien prioriteettien ja systeemien pakottaminen... Rinnakkaiset projektihallintojärjestelyt ohittavat kansalliset instituutiot ja vastuusuhteet ja ovat ristiriidassa kapasiteetin kehittämispyrkimysten kanssa... Rahoituksen ennakoitavuuden vaikeudesta: Avunantajat ovat nopeita, kun tehdään maksulupauksia. Kun päästään puhumaan yksityiskohdista ja maksatusten ehdoista, alkavat viivästymiset... Kehitysyhteistyön harmonisoinnin tavoitteena on edistää kehitysyhteistyön tuloksellisuutta ja ohjata voimavaroja tukemaan kansallisten ja kansainvälisten kehitystavoitteiden saavuttamista. Tähän päästään kolmen 13
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja Pariisin julistus edistää kehitysyhteistyön harmonisointia, joka on edennyt hyvin Vietnamissa. Entisen Saigonin keskusta juhlavalaistiin huhtikuussa 2005 sodan päättymisen 30-vuotispäivän muistoksi. Kuva: Rauli Virtanen. osatekijän avulla: 1) kehitysmaiden omistajuus omasta kehityksestään ja avun nivominen kansallisiin kehityssuunnitelmiin; 2) harmonisointi, eli toiminnan sisällön ja hallintomenettelyjen yhdenmukaistaminen, yhteistyöhallitusten hallinnon vahvistaminen ja käyttö; 3) avunantajien keskinäinen yhteistyö ja yhteensovittaminen. Keväällä 2005 laadittiin OECD:n kehitysapukomitean (DAC) puitteissa Pariisin julistus edistämään kehitysyhteistyön harmonisointia. Itse julistus ja sen valmistelu ovat merkittävä murros kehitysyhteistyössä. Ne merkitsevät kansainvälistä yhteisymmärrystä hyvinkin käytännöllisistä menetelmistä kehitysavun laadun parantamiseksi. Velvoitteita on asetettu niin kehitysmaille itselleen, avunantajille kuin yhteistyön muodoillekin. Näihin muutoksiin ovat sitoutuneet kaikki keskeiset avunantajamaat, Euroopan komissio, kehityspankit ja YK-järjestöt sekä ennen kaikkea kymmenet kehitysmaat. Yhteensä Pariisin julkilausumalla on noin 90 allekirjoittajaa. YK:n huippukokouksessa New Yorkissa syyskuussa 2005 osallistujamaat vahvistivat sitoutumisensa julistukseen ja sen käytännön toteutukseen ja seurantaan. Harmonisoinnin uskotaan huomattavasti parantavan avun laatua ja vaikuttavuutta. Pariisin julistuksen jälkeen kehitysyhteistyön osapuolille on laadittu tarvittava toi- 14
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja minnallinen kehys ja tavoitteet, joiden myötä voidaan kehittää avun tuloksellisuutta. Merkittävä haaste on julistuksen toteutus käytännön työssä. Myös Suomessa on alustavasti tunnistettu käytännön haasteita. Niitä on esimerkiksi julkista varainkäyttöä koskevassa lainsäädännössä, mistä ulkoasiainministeriö on aloittanut keskustelut valtiontalouden tarkastusviraston kanssa. Suuria haasteita liittyy lisäksi ministeriön menettelytapojen muuttamiseen ja eri sidosryhmien (eduskunta, kansalaisjärjestöt, konsultit) aseman määrittelyyn. Harmonisoinnin toteutus tapahtuu kuitenkin pääosin yhteistyömaissa, minkä vuoksi edustustoilla ja alueosastoilla on tärkeä rooli. Kehitysyhteistyön käytännöissä yhdenmukaistaminen näkyy monella tasolla. Tavoitteena on esimerkiksi välttää päällekkäisyyksiä ja tiivistää yhteistyötä ja näin vapauttaa voimavaroja. Pyrkimyksenä on myös vahvistaa yhteistyöhallituksen hallintojärjestelmiä ja henkilöstöä. Käytännössä tämä edellyttää edistystä muun muassa yhteistyöhallituksen rakenteiden ja hallintojärjestelmien käytössä. Usein ensimmäisenä vaiheena ovat avunantajien yhteisrahoitusjärjestelyt, kuten poolit ja korirahoitus. Harmonisoinnin edistäminen on nähtävä olennaisena osana Suomen toimintaa ja yhteistyösuhteita. Se ei ole normaalista toiminnasta erillistä kehitystyötä. Luonnonkatastrofien vuosi Vuosi 2005 oli luonnonkatastrofien ja humanitaarisen avun kannalta ennen kokematon. Suurimmat onnettomuudet olivat Aasian hyökyaallon aiheuttama tuhoisa tulva vuoden vaihteessa 2004 2005 ja Pakistanin maanjäristys vuoden lopulla. Samaan aikaan Afrikan niin sanotut hiljaiset kriisit jatkuivat ja osittain vaikeutuivat esimerkiksi Nigerin nälkäkriisin myötä. Määrärahojen kannalta vuosi oli lähes historiallinen. Määrärahoja myönnettiin 46 miljoonaa euroa, mutta vuoden lopun saldo oli 70,5 miljoonaa euroa kahden käyttösuunnitelman muutoksen ja kahden lisäbudjetin jälkeen. Humanitaarisen avun osuus kehitysyhteistyöstä nousi yli 15 prosentin. Ulkoasianministeriön humanitaarisen avun evaluointi vuosilta 1996 2004 valmistui keväällä 2005. Yksi raportin suosituksista oli ehdotus laatia uusi humanitaarisen avun linjaus, joka huomioisi toimintaympäristön muutokset kuluneiden lähes kymmenen vuoden aikana (voimassa oleva linjaus on vuodelta 1997). Vuonna 2005 järjestettiin eri sidosryhmien kanssa tapaamisia, joissa kerättiin näkemyksiä tulevan työn pohjaksi. Kehityspoliittinen ohjausryhmä puolsi marraskuussa esitystä, jonka mukaan humanitaarisen avun yksikkö laatii linjauksen virkatyönä. Linjaus valmistellaan vuonna 2006 läpinäkyvän kuulemisprosessin puitteissa konsultoiden useita asiantuntijoita. Uuden linjauksen pitää huomioida ministeriön eri linjaukset ja strategiat sekä valtioneuvoston piirissä valmistuneiden selontekojen, selvitysten ja ohjelmien linjaukset ja suositukset. Samoin otetaan huomioon hyvän humanitaarisen avunantamisen aloite (Good Humanitarian Donorship Initiative), johon Suomi sitoutui vuonna 2003. Vuoden kriisit osoittivat selvästi paitsi uuden humanitaarisen linjauksen tarpeen myös 15
Vuoden 2005 tärkeitä teemoja Muzaffarabadin kaupunki tuhoutui pahoin lokakuun maanjäristyksessä Pakistanissa. Kuva: Rauli Virtanen. sen, että määrärahojen jäykkyys tekee vaikeaksi nopean ja tehokkaan avun, josta on sovittu hyvän humanitaarisen avunantamisen aloitteen puitteissa. Joustavampaan määrärahojen käyttöön tulee kiinnittää huomiota niin ulkoasiainministeriössä kuin valtionhallinnossa yleisemminkin. YK nosti asian esiin syksyn yleiskokouksessa. Pääsihteerin todettua, ettei YK:n avustusmekanismi ole tarpeeksi joustava ja nopea, yleiskokous päätti perustaa YK:n humanitaarista työtä helpottamaan uuden humanitaarisen avun rahaston (CERF), jota Suomenkin pitäisi kehityspoliittisen toimikunnan suosituksen mukaisesti rahoittaa. Humanitaarinen miinanraivaustoiminta jatkui vuonna 2005. Marras joulukuun vaihteessa pidettiin kuudes osapuolikokous Zagrebissa, Kroatiassa. Kyseessä oli ensimmäinen humanitaarisen miinanraivaustoimintaohjelman toteutusta tarkkaillut kokous Nairobin seurantakokouksen jälkeen. Suomi ilmoitti Zagrebissa vuoden 2004 turvallisuusja puolustuspoliittisessa selonteossa vahvistetusta päätöksestään liittyä henkilömiinat kieltävään Ottawan sopimukseen vuonna 2012 ja hävittää varastossa olevat miinat vuoteen 2016 mennessä. 16
Määrärahat ja niiden käyttö Määrärahat ja niiden käyttö Vuoden 2005 talousarviossa kehitysyhteistyömäärärahat olivat yhteensä 600,086 miljoonaa euroa. Tämä vastasi talousarvioesityksen laatimisen aikaan 0,39 prosentin osuutta ennustetusta bruttokansantulosta (BKTL). Määrärahat kasvoivat vuoteen 2004 verrattuna 54,5 miljoonalla eurolla. Määrärahojen reaalinen euromääräinen sekä BKTL-osuudella mitattu kehitys ilmenevät kuviosta 1. Kehitysyhteistyömäärärahojen kasvattaminen on osa globaaliin kumppanuuteen sisältyvää oikeudenmukaisen ja sääntöperustaisen kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kehittämistä. Suomen kehitysyhteistyömäärärahojen bruttokansantulo-osuus (BKTL-osuus) kääntyi kasvuun vuonna 2003. 1990-luvun alun voimakkaiden leikkausten jälkeen kehitysyhteistyömäärärahojen volyymi kasvoi 130,8 miljoonaa euroa vuosina 1997 2002, mutta BKTL-osuus pysytteli 0,33 0,34 prosentissa. Vuosien 2003 ja 2004 määrärahat olivat 506,8 ja 545,6 miljoonaa euroa, mikä tarkoitti BKTL-osuuden kääntymistä kasvuun: 0,36 prosenttiin vuonna 2003, 0,37 prosenttiin vuonna 2004 ja 0,39 prosenttiin vuonna 2005 määrärahalla mitattuna. Hallitus on sitoutunut luomaan sellaisen sisällöllisen, laadullisen ja hallinnollisen pohjan, että määrärahojen 0,7 prosentin BKTLtaso saavutetaan vuonna 2010, taloudellinen kehitys kuitenkin huomioon ottaen. Hallitus on myös sitoutunut kehitysyhteistyömäärärahojen kasvattamiseen noin 220 miljoonalla eurolla hallituskauden aikana. Vuonna 2006 kehitysyhteistyömäärärahojen tason arvioidaan nousevan 0,42 prosenttiin BKTL:sta. Kasvun ennakoidaan jatkuvan siten, että vuonna 2007 saavutetaan 0,43 prosentin, vuonna 2008 noin 0,46 prosentin ja vuonna 2009 noin 0,48 prosentin BKTL-osuus. EU-maiden kesken on sovittu kollektiivisesta 0,56 prosentin tavoitteesta ja vanhoille jäsenmaille asetetusta 0,51 prosentin vähimmäistasosta vuoteen 2010 mennessä. Nämä EU-sitoumukset on kirjattu YK:n syyskuun huippukokouksen loppuasiakirjaan. Vuosittain myönnetyt määrärahat toteutuvat maksatuksina. Lopulliset maksatusluvut eroavat aina kyseiselle vuodelle osoitetuista määrärahoista, koska maksatusten lopulliseen suuruuteen vaikuttavat muun muassa käytet- Kuvio 1 MEUR 900 800 700 600 500 400 300 200 100 Kehitysyhteistyömäärärahat 1988 2006 Reaalinen kehitys % BKTL:sta 0 0,00-88 -89-90 -91-92 -93-94 -95-96 -97-98 -99-00 -01-02 -03-04 -05-06 Määrärahat vuoden 2000 hintaan, MEUR Määrärahojen osuus BKTL:sta 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 17
Määrärahat ja niiden käyttö tävissä olevien määrärahojen maksatusaste sekä negatiivisina, palaumavirtoja aiheuttavina erinä kehitysluottojen kuoletukset. Kuvio 2 MEUR 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Kehitysyhteistyömaksatukset 1988 2004 Reaalinen kehitys % BKTL:sta 0,00-88 -89-90 -91-92 -93-94 -95-96 -97-98 -99-00 -01-02 -03-04 Maksatukset vuoden 2000 hintaan, MEUR Maksatusten osuus BKTL:sta 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 Vuoden 2004 toteutuneet maksatukset olivat 547,3 miljoonaa euroa, joka vastaa 0,37 prosenttia bruttokansantulosta. Maksatusten BKTL-osuus kasvoi vuoteen 2003 verrattuna. Maksatusten reaalinen euromääräinen sekä BKTL-osuudella mitattu kehitys ilmenevät vastaavasti kuviosta 2. Kansainvälisissä vertailuissa huomio kiinnitetään juuri maksatuslukuihin. Vuoden 2004 maksatuslukujen BKTL-osuuksia vertailtaessa Suomi sijoittuu 11. sijalle OECD: n kehitysapukomitean (DAC) jäsenmaiden keskuudessa. Vuonna 2003 Suomi oli sijalla kymmenen. Taloutensa kokoon nähden suurimpia avunantajia vuonna 2004 olivat edellisvuosien tapaan Norja, Tanska, Luxemburg, Ruotsi ja Hollanti, jotka kaikki ylittivät selkeästi YK:n suosituksen mukaisen 0,7 prosentin rajan bruttokansantulosta. DAC-maiden avun BKTL-osuuden painotettu keskiarvo vuonna 2004 oli 0,26 prosenttia ja EU-maiden painotettu keskiarvo 0,35 prosenttia. Kehitysapukomitean jäsenmaiden avun BKTL- Kuvio 3 Kehitysyhteistyömaksatukset OECD/DAC-maissa 2004, % BKTL:sta % BKTL:sta 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,87 0,85 0,83 0,78 0,73 0,63 YK:n suositus (0,70%) EU-maiden BKTL-osuuksien keskiarvo (0.46%) 0,41 0,41 0,41 0,39 0,37 0,36 0,35 OECD/DAC-maiden BKTL-osuuksien 0,28 0,27 0,26 keskiarvo (0,42%) 0,25 0,24 0,23 0,23 0,23 0,19 0,17 0,17 0,00 Norja Tanska Luxemburg Ruotsi EU-maat Hollanti Portugali Sveitsi Belgia Ranska Muut maat Irlanti Suomi Iso-Britannia EU yhteensä Saksa Kanada OECD/DAC yhteensä Australia Espanja Uusi-Seelanti Kreikka Itävalta Japani Italia Yhdysvallat Lähde: OECD/DAC 18
Määrärahat ja niiden käyttö Kuvio 4 Kehitysyhteistyömaksatukset OECD/DAC-maissa 2004, milj. USD Milj. USD 20 000 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Yhdysvallat Japani Ranska Iso-Britannia Saksa Alankomaat Ruotsi Kanada Italia Espanja Norja Tanska Sveitsi Belgia Australia Portugali Suomi Itävalta Irlanti Kreikka Luxemburg Uusi-Seelanti EU-maat Muut maat Lähde: OECD/DAC osuudet vuonna 2004 on esitetty kuviossa 3. Vastaavat rahamääräiset luvut (USD) ovat kuviossa 4. Määrärahojen jako eri käyttökohteisiin Vuonna 2005 varsinaisen kehitysyhteistyön momentin (24.30.66) kokonaissumma kasvoi vuodesta 2004 noin 48 miljoonalla eurolla. Vuonna 2005 momentin määrärahat olivat 457,92 miljoonaa euroa, lisätalousarviot mukaan lukien 469,92 miljoonaa eroa. Lisätalousarviot mukaan lukien kasvua edelliseen vuoteen on noin 60 miljoonaa euroa. Vuoden 2005 talousarviossa määrärahoja kohdennettiin eniten maa- ja aluekohtaiseen kehitysyhteistyöhön, yhteensä 155,47 miljoonaa euroa. Monenkeskiseen kehitysyhteistyöhön ohjattiin 113,75 miljoonaa euroa ja Euroopan kehitysrahastolle (EKR) 43 miljoonaa euroa. Irakin jälleenrakennukseen ohjattiin YK-järjestelmän kautta varoja yhteensä 2 miljoonaa euroa maittain kohdentamattoman kehitysyhteistyön momentilta. Afganistanin jälleenrakennukseen Suomi osallistui noin 7,2 miljoonalla eurolla. Aasian hyökyaaltokatastrofin jälleenrakennukseen Suomi osallistui noin 6,3 miljoonalla eurolla, joka rahoitettiin maa- ja aluekohtaisen yhteistyön käyttösuunnitelmakohdalta. Vuoden kuluessa momentin käyttösuunnitelmakohdittaista jakoa jouduttiin tarkistamaan neljä kertaa. Tehdyissä kohdennuksissa kasvatettiin erityisesti monenkeskisen yhteistyön, maittain kohdentamattoman kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun määrärahoja. Monenkeskisen yhteistyön kohdalla lisäykset koskivat Suomen rahoitusosuuden maksamista Maailman terveysrahastolle (Global Fund for HIV/AIDS, Tuberculosis and Malaria) sekä avustusta AFRITACS-rahastolle, jolla avustetaan Saharan eteläpuolisen Afrikan maita julkisen taloushallinnon 19
Määrärahat ja niiden käyttö Taulukko 1 Kehitysyhteistyömäärärahat käyttösuunnitelmakohdittain 2004-2006, MEUR Talousarvio Talousarvio Lopullinen Talousarvio käyttösuunnitelmakohdittainen jako* 2004 2005 2005 2006 1. Kansainvälinen kehitysyhteistyö (24.30) Varsinainen kehitysyhteistyö (24.30.66) Monenkeskinen kehitysyhteistyö 109,0 113,8 117,2 141,5 Maa- ja aluekohtainen kehitysyhteistyö 128,0 155,5 152,7 181,2 Euroopan kehitysrahasto 40,0 43,0 37,0 45,8 Maittain kohdentamaton kehitysyhteistyö 29,7 30,0 34,5 14,6 Humanitaarinen apu 41,5 46,0 70,5 52,5 Kehitysyhteistyön suunnittelu ja tukitoiminnot sekä kehityspoliittinen tiedotus 6,6 7,3 6,5 6,8 Kehitysyhteistyön evaluointi ja sisäinen tarkastus 0,9 0,9 0,5 1,0 Tuki kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyölle 44,4 51,6 47,0 66,8 Korkotuki 10,0 10,0 4,0 6,0 Varsinainen kehitysyhteistyö (24.30.66) yhteensä 410,0 457,9 469,9 516,1 TTT-yhteistyö (24.30.67) 2,2 2,3 2,3 2,3 Teollisen yhteistyön rahasto Oy:n (FINNFUND) toiminta (24.30.50) 0,0 0,0 0,0 0,0 1. Kansainvälinen kehitysyhteistyö yhteensä 412,2 460,2 472,2 518,4 2. Muu kehitysyhteistyö Kehitysyhteistyön hallintomenot (UM) 22,0 22,4 22,4 23,3 Pakolaisvastaanotosta aiheutuvat menot 18,4 13,7 13,7 13,7 Osuus EU:n kehitysyhteistyöbudjetista 68,7 70,2 70,2 79,6 Maksuosuudet muille kv. järjestöille 16,7 15,4 15,4 15,4 Muut kehitysyhteistyöksi luettavat menot 7,6 18,2 18,2 20,6 2. Muu kehitysyhteistyö yhteensä 133,4 139,9 139,9 152,6 Kehitysyhteistyö yhteensä (1.+ 2.) 545,6 600,1 612,1 671,0 Osuus bruttokansantulosta (BKTL) 0,37 % 0,39 % 0,40 % 0,42 % * Sisältää vuoden 2005 ensimmäisen ja toisen lisätalousarvion määrärahan, yhteensä 12 miljoonaa euroa kehittämisessä. Maittain kohdentamattoman kehitysyhteistyön lisämäärärahat kohdennettiin Suomen kehityspolitiikan kannalta tärkeään temaattiseen yhteistyöhön erityisesti YK:n järjestöjen kautta, esimerkiksi kauppaja kehityshankkeisiin. Vuosi 2005 oli poikkeuksellinen sekä luonnononnettomuuksien määrän että voimakkuuden suhteen. Humanitaarisen avun tarve oli erittäin suuri. Ensimmäisen lisätalousarvion yhteydessä humanitaarisen avun käyttösuunnitelmakohdalle myönnettiin kah- 20
Määrärahat ja niiden käyttö deksan miljoonaa euroa lisämäärärahaa Aasian hyökyaaltokatastrofin vuoksi. Toisessa lisätalousarviossa myönnettiin neljä miljoonaa euroa lisämäärärahoja Pakistanin maanjäristyksen takia. Lisäksi humanitaariseen apuun siirrettiin käyttösuunnitelman muutosten avulla 12,5 miljoonaa euroa erityisesti Afrikan humanitaaristen kriisien auttamiseen. Yhteensä humanitaarisen avun määrärahat nousivat 70,5 miljoonaan euroon. Korkotukeen ohjattuja vuoden 2005 talousarvion määrärahoja vähennettiin lähinnä korkotason laskun vuoksi, ja Euroopan kehitysrahaston maksatukset toteutuivat arvioitua pienempinä. Kahdenvälisessä kehitysyhteistyössä ollaan siirtymässä hiljalleen perinteisestä projektiavusta ohjelmayhteistyöhön, mutta uudet sektoriohjelmat ovat käynnistyneet arvioitua hitaammin. Tämän vuoksi maa- ja aluekohtaisesta kehitysyhteistyöstä siirtyi varoja muihin tarkoituksiin. Määrärahojen jakautuminen käyttösuunnitelmakohdittain vuonna 2005 käy ilmi taulukosta 1, joka esittää sekä vuosien 2004 ja 2005 talousarvion mukaiset jaot että vuoden 2005 lopullisen käyttösuunnitelmakohtaisen jaon. Lisäksi taulukossa näkyy vuoden 2006 talousarvion mukainen jakauma. Suurin haaste kehityspoliittisen ohjelman linjausten toimeenpanossa liittyy kehitysyhteistyön keskittämiseen. Tavoitteena on kohdistaa 60 prosenttia maa- ja aluekohtaisista lahjamuotoisista maksatuksista pitkäaikaisiin yhteistyömaihin. Tavoitteen saavuttaminen on kangerrellut, ja keskittymisaste jäi 47 prosenttiin vuonna 2004. Kasvua vuoden 2003 tasoon oli kaksi prosenttia. Vuodelle 2005 ennakoidaan lievää laskua, jolloin keskittymistavoitteen saavuttaminen vaikeutuu entisestään. Tähän ovat syynä useassa maassa ilmenneet vaikeudet hankkeiden ja ohjelmien eteenpäin viemisessä. Myös ohjelmayhteistyön valmistelu on ollut arvioitua hitaampaa. Suomen panostus vähiten kehittyneisiin (LDC) ja Saharan eteläpuolisiin Afrikan maihin on kasvamassa. Saharan eteläpuolisten LDC-maiden maksatukset ovat kasvaneet noin 11 miljoonalla eurolla, eli noin 20 prosenttia, vuoteen 2003 verrattuna. Pitkäaikaisista yhteistyömaista tähän maaryhmään kuuluvat Etiopia, Mosambik, Sambia ja Tansania. Kenia kuuluu Saharan eteläpuolisiin maihin, jotka eivät ole LDC-maita. Tämän maaryhmän maksatukset ovat pysyneet absoluuttisesti samalla tasolla vuoteen 2003 verrattuna. Monenkeskisten kanavien, Euroopan kehitysrahaston ja EU:n budjetin kautta menevän rahoituksen määrä pysytteli melko vakaana vuosina 2002 2004. Tätä ennen kasvu oli nopeaa, ja vuodelle 2005 ennustetaan kasvua. Samoin rahoituksen rakenne EU:n, kehitysrahoituslaitosten ja YK-järjestelmän välillä on pysynyt suhteellisen vakaana. Vuonna 2005 EU-rahoituksen osuus kasvoi. Monenkeskisen ja EU-rahoituksen osuus koko varsinaisen kehitysyhteistyön rahoituksesta on pysynyt samalla tasolla. Sen osuus on ollut noin 40 prosenttia maksatuksista. Myöntö- ja sopimusvaltuuksien kohdentaminen Myöntö- ja sopimusvaltuuksilla tarkoitetaan talousarvioon tehtyjä varauksia sellaisia menoja varten, jotka syntyvät talousarviovuotta seuraavina vuosina. Valtuudet ovat tarpeen, jotta kehitysyhteistyötä voidaan suunnitella ja siitä voidaan tehdä sopimuksia myös vuotta pidemmille aikaväleille. Myöntö- ja sopimusvaltuudet on talousarviossa jaoteltu käyttösuunnitelman eri kohtien mukaisesti. Talousarvion perusteluissa edellytetään, että valtioneuvosto tekee vuosittain erillisen päätöksen seuraavien vuosien toimintaa ohjaavien valtuuksien kohdentamisesta. Vuoden 2005 talousarviossa eduskunta myönsi varsinaiselle kehitysyhteistyölle 600 miljoonan euron valtuudet. Kohdentamispäätöksen perustelut noudattavat valtioneu- 21
Määrärahat ja niiden käyttö voston helmikuussa 2004 hyväksymää kehityspoliittista ohjelmaa, joka sitoo Suomen kehityspolitiikan tavoitteet entistä kiinteämmin vuosituhattavoitteisiin. Lisäksi eduskunta myönsi ensimmäisen lisätalousarvion yhteydessä varsinaiselle kehitysyhteistyölle 20 miljoonaa euroa lisävaltuuksia Aasian hyökyaaltokatastrofin jälleenrakennukseen, joten yhteensä vuoden 2005 valtuudet ovat 620 miljoonaa euroa. Monenkeskiseen kehitysyhteistyöhön oli talousarviossa varattu valtuuksia 214,1 miljoonaa euroa, joista valtioneuvosto päätti kohdentaa YK:n erityisjärjestöjen kanssa tehtävään yhteistyöhön 49,9 miljoonaa euroa sekä kehitysrahoituslaitosten kanssa tehtävään yhteistyöhön 164,2 miljoonaa euroa. Valtuudet kohdennettiin järjestöittäin seuraavasti: Järjestö MEUR YK:n kehitysohjelma (UNDP) 18,0 YK:n väestörahasto (UNFPA) 17,7 YK:n lastenrahasto (Unicef) 8,2 Maailman elintarvikeohjelma WFP 6,0 Kansainvälinen kehitysjärjestö (IDA) 100,0 Maailmanpankin tutkimustyö 1,0 Afrikan kehitysrahasto (AfDF) 55,0 Kansainvälinen maatalouden kehittämisrahasto (IFAD) 7,0 Kansainvälisen maatalouden kehittämisrahaston (IFAD) kumppanuusrahasto 1,2 Yhteensä 214,1 Maa- ja aluekohtaiseen yhteistyöhön varattiin yhteensä 304,8 miljoonan euron valtuudet (284,8 miljoonaa euroa talousarvion 2005 valtuudet sekä 20 miljoonaa euroa lisätalousarviovaltuudet), joista kohdennettiin pitkäaikaisille yhteistyömaille 192,3 miljoonaa euroa ja muille yhteistyömaille 112,5 miljoonaa euroa. Valtuudet kohdennettiin maittain seuraavasti: Maa tai alue MEUR Etiopia 14,8 Kenia 21,1 Mosambik 50,0 Sambia 15,0 Tansania 57,6 Nepal 2,0 Nicaragua 15,3 Vietnam 16,6 Egypti 2,9 Peru 0,5 Afganistan 7,8 Itä-Timor 2,4 Palestiinalaisalueet 3,7 Etelä-Afrikka 10,0 Indonesia 6,0 Sri Lanka 9,4 Burkina Faso 0,2 Keski-Aasian ja Etelä-Kaukasian alueellinen yhteistyö 0,7 Aasian alueellinen toiminta 13,3 Latinalaisen Amerikan alueellinen yhteistyö 12,0 Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan alueellinen yhteistyö 3,9 Itä- ja Länsi-Afrikan alueellinen yhteistyö 30,3 Eteläisen Afrikan alueellinen yhteistyö 9,5 22
Määrärahat ja niiden käyttö Maa tai alue Valtioneuvoston päätökseen kehitysyhteistyön vuoden 2005 myöntö- ja sopimusvaltuuksien kohdentamisesta on kirjattu, että ulkoasianministeriöllä on mahdollisuus tehdä valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisesti muutoksia kohdennettuihin valtuuksiin käyttösuunnitelmakohtien sisällä. Maa- ja aluekohtaisen kehitysyhteistyön osalta muutokset ovat mahdollisia, mikäli olosuhteet tai painavat poliittiset tekijät yhteistyömaassa niin edellyttävät. Vuonna 2005 kehitysyhteistyön valtuuksien käyttö erosi alkuperäisestä kohdentamispäätöksestä, koska muutamien maiden hankesuunnittelut eivät edenneet odotetulla tavalla ja varsinkin ohjelmayhteistyö on käynnistynyt arvioitua hitaammin. Tansanialle ja Mosambikille kohdennettuja valtuuksia jäi käyttämättä, koska budjettitukisitoumukset eivät toteutuneet ulkoministeriön suunnitelmien mukaisesti. Maa- ja aluekohtaisen yhteistyön toteutunut valtuuksien käyttö maittain vuonna 2005 ilmenee seuraavasta taulukosta: MEUR Etiopia 2,8 Kenia 30,8 Mosambik 34,4 Sambia 7,8 Tansania 22,4 Nepal 1,9 Nicaragua 15,3 Vietnam 14,3 Egypti 1,1 Peru 0,6 Afganistan 12,1 Sudan 8,3 Itä-Timor 2,7 Palestiinalaisalueet 4,3 Etelä-Afrikka 11,7 Indonesia 9,1 Sri Lanka 7,9 Pakistan 8,3 Keski-Aasian ja Etelä-Kaukasian alueellinen yhteistyö 0,7 Aasian alueellinen toiminta 12,8 Latinalaisen Amerikan alueellinen yhteistyö 12,2 Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan alueellinen yhteistyö 3,3 Itä- ja Länsi-Afrikan alueellinen yhteistyö 5,3 Eteläisen Afrikan alueellinen yhteistyö 0,2 Muut 1,0 23
Määrärahat ja niiden käyttö Myöntö- ja sopimusvaltuuksien käyttösuunnitelmakohtainen jakauma vuonna 2005 oli seuraava: Valtuuksien käyttöaste oli noin 87 prosenttia. Myöntö- ja sopimusvaltuuksien kohdentaminen vuonna 2005 Talousarvion valtuus MEUR Lisätalousarvion valtuus MEUR Valtuuspäätös MEUR Monenkeskinen kehitysyhteistyö 214,1 214,1 Maa- ja aluekohtainen kehitysyhteistyö 284,8 20,0 304,8 Euroopan kehitysrahasto 0,0 0,0 Maittain kohdentamaton kehitysyhteistyö 20,5 20,5 Humanitaarinen apu 0,0 0,0 Kehitysyhteistyön suunnittelu ja tukitoiminnot sekä kehitysyhteistyöosaston tiedotus Kehitysyhteistyön evaluointi ja sisäinen tarkastus Tuki kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyölle 3,0 3,0 0,0 0,0 49,7 49,7 Korkotuki 28,0 28,0 Yhteensä 600,0 20,0 620,0 24
Kehitysyhteistyön toteutus Maa- ja aluekohtainen kehitysyhteistyö Saharan eteläpuolinen Afrikka Suomen pitkäaikaiset yhteistyömaat ETIOPIA Pinta-ala... 1 127 127 km 2 Asukasluku... 77,4 miljoonaa Väestönkasvu... 2,4 % Elinikäodote... 48 vuotta Lukutaitoisuus... 42 % BKTL/asukas... 90 dollaria Virallinen kehitysapu... 22,6 % BKT:sta Hiv-tartunnan saaneita... 4,4 % (15 49-vuotiaat) Suomen ja Etiopian yhteistyö Suomen ja Etiopian pääyhteistyöalat ovat vesi ja opetus. Opetusalalla Suomi on toiminut vuodesta 2003 lähtien. Tuki kohdistuu korirahoituksena Etiopian opettajankoulutuksen kehittämiseen ja on kaikkiaan kymmenen miljoonaa euroa vuosina 2003 2006. Suomi painottaa tuessaan lasten ja vammaisten asemaa ja on rahoittanut Etiopian opetusministeriöön erityisopetuksen asiantuntijan kahdeksi vuodeksi. Panostus erityisopetuksen kehittämiseen Etiopiassa näyttää oikeaan osuneelta. Maan viranomaisten suhtautumisessa erityistarpeisten koulutukseen on nähtävissä selkeä asennemuutos. Erityisopetus ja sen sisällyttäminen muuhun opetukseen saavat nyt paikkansa kansallisessa strategiassa ja Etiopian opetussektorilla. Yhteistyötä on tarkoitus edelleen vahvistaa palkkaamalla suurlähetystöön alan paikallinen neuvonantaja. Vesialan yhteistyössä Suomi tuki vuonna 2005 Amharan läänin vesihankkeen kolmannen vaiheen toteutusta (RWSEP, 2003 2006). Tammikuussa 2005 tehdyssä väliarvioinnissa molemmat osapuolet pitivät hanketta onnistuneena ja kestävänä. Hankkeella on ollut suuri vaikutus siihen, että veden ja sanitaation saatavuus on parantunut Amharan läänissä. Hankkeessa on rakennettu vesipisteitä lähes kaksi kertaa enemmän kuin oli tavoitteena. Arvion mukaan hankkeen osia on mahdollista käyttää myös uusien projektien suunnitteluun ja toteutukseen Amharan läänissä tai maanlaajuisesti. Väliarviointi on antanut hyvän pohjan vesialan yhteistyön jatkosuunnittelulle. Hanke ja siihen sisältyvä innovatiivinen yhteisörahoitusmenetelmä ovat saaneet kansainvälistä huomiota. Suomen rahoitus on yhteensä 8,1 miljoonaa euroa, josta vuoden 2005 osuus oli noin 2,2 miljoonaa euroa. Paikallisen yhteistyön määräraha (PYM) on osoittautunut Etiopiassa erinomaiseksi välineeksi paikallisten yhteyksien luomisessa sekä halutuksi yhteistyömuodoksi, joka tuottaa nopeasti havaittavissa olevia vaikutuksia ruohonjuuritasolla. Vuonna 2005 PYM-varoja myönnettiin Etiopiaan kaikkiaan 600 000 euroa. Taloudellisen, teollisen ja teknologisen yhteistyön määräraha (TTT) on melko pieni, mutta merkityksellinen väline Suomen ja Etiopian välisessä yhteistyössä. Tuetuissa hankkeissa on korostunut Etiopian oman tie- SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA SUOMEN PITKÄAIKAISET YHTEISTYÖMAAT 25
Suomen tuessa Etiopialle painotetaan lasten asemaa. Kuva: Kari Rissa. totaidon vahvistaminen ja teknologian siirto. Maiden välisen yhteistyön kannalta merkittävää oli Addis Abeban edustuston nostaminen suurlähettilään johtamaksi vuonna 2005. Suomen ja Etiopian välillä alkuvuodesta 2005 neuvoteltu ja myöhemmin allekirjoitettava investointisuojasopimus laajentaa yhteistyömahdollisuuksia. Vuonna 2005 Suomen kahdenvälinen hanke- ja ohjelmakohtainen apu Etiopialle oli noin 5,48 miljoonaa euroa. Meneillään olevat hankkeet: Maaseudun vesihuoltoja ympäristöhanke, III vaihe 2003 2006 Opettajankoulutuksen tuki ja erityisopetus 2003 2006 Paikallisen yhteistyön määräraha 2005 2007 8,1 MEUR 11 MEUR 2,1 MEUR 26 SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA SUOMEN PITKÄAIKAISET YHTEISTYÖMAAT
KENIA Pinta-ala... 582 650 km 2 Asukasluku... 34,3 miljoonaa Väestönkasvu... 2,4 % Elinikäodote... 48 vuotta Lukutaitoisuus... 84 % BKTL/asukas... 400 dollaria Virallinen kehitysapu... 3,4 % BKT:sta Hiv-tartunnan saaneita... 6,7 % (15 49-vuotiaat) Kenian kehityssuunnitelman Economic Recovery Strategy for Wealth and Employment Creation 2003 2007 (ERSWEC) tärkeimmät osat ovat talouskasvun aikaansaaminen, oikeudenmukainen tulonjako ja köyhyyden vähentäminen sekä hallinnon vahvistaminen. Keväällä 2005 pidetyn avunantajien kokouksen yhteydessä julkaistiin ensimmäinen raportti suunnitelman edistymisestä. Talouskasvu oli 4,3 prosenttia vuonna 2004, kun se vuonna 2002 oli vain 0,4 prosenttia. Avunantajat korostivat kuitenkin, että Kenian hallituksen pitäisi kiinnittää enemmän huomiota siihen, miten korruptio jarruttaa talouskasvua. Lisäksi kiinnitettiin huomiota oikeudenmukaiseen tulonjakoon ja siihen, että hallituksen olisi siirrettävä painopistettä niin sanotuista tuottavista sektoreista köyhyyden vähentämiseen tarvittaviin palveluihin. Korruptiotilannetta arvioivan Transparency Internationalin (TI) mukaan kenialaisten käytöksessä on tapahtunut selvä muutos ja lahjuksia annetaan aiempaa vähemmän. Se katsoo, että organisaatioiden uudistaminen Kenia on onnistunut nopeuttamaan talouskasvuaan selvästi. Kuva: Matti Nummelin. SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA SUOMEN PITKÄAIKAISET YHTEISTYÖMAAT 27
on oikea tie kulttuuriin syöpyneen, järjestelmällisen korruption kitkemiseen. Tutkimuksen lopputulos oli silti masentava: korruptio söi kansantaloudesta vuonna 2004 arviolta vielä lähes miljardi euroa. Kenian hallitus ja YK:n kehitysohjelma (UNDP) julkaisivat elokuussa 2005 Kenian vuosituhattavoitteiden edistymisraportin ja tarvekartoituksen. Niiden mukaan tilanne on muuttunut vuoden 2003 raporttiin nähden sikäli, että toimintaympäristön muutos on ollut odotettua nopeampaa. Tavoitteiden saavuttamista ei arvioida enää epätodennäköiseksi, vaan pidetään hyvin todennäköisenä, että suurimmassa osassa tavoitteista tapahtuu huomattavaa edistystä vuoteen 2015 mennessä. Suomen ja Kenian yhteistyö Suomi on sekä kahdenvälisessä että EU:n puitteissa käydyssä vuoropuhelussa korostanut korruption käsittelemistä. Yksi Suomen ja Kenian kahdenvälisen yhteistyön kolmesta pääyhteistyöalasta on oikeuslaitoksen tuki. Suomi osallistuu Kenian hallituksen Governance, Justice, Law and Order Sector (GJLOS) -ohjelman korirahoitukseen yhdessä noin 15 muun avunantajan kanssa. Suomi on tukenut ohjelmaa 0,6 miljoonalla eurolla vuosina 2004 2005 ja sitoutunut yhteensä kahdeksan miljoonan euron jatkotukeen vuosille 2005 2008. Suomi tukee myös Transparency Internationalin toimintaa yleisavustuksena ja järjestön Kenian maatoimistoa paikallisen yhteistyön määrärahasta. Ihmisoikeuspolitiikan määrärahoilla Suomi on teettänyt Kansainvälisellä lakimiesliitolla (ICJ) puolueettoman selvityksen Kenian oikeuslaitoksen riippumattomuudesta. Kenian korruptionvastaisen toimikunnan päällikkö vieraili Suomessa syyskuussa 2005. Suomi on sekä kahdenvälisessä että erityisesti YK-järjestelmän ja kansainvälisten kehitysrahoituslaitosten puitteissa käydyssä vuoropuhelussa korostanut vuosituhattavoitteiden saavuttamista. Suomi tukee YK:n kehitysjärjestöä (UNDP) vuosina 2005 2007 yhteensä 2,8 miljoonalla eurolla hankkeessa, jossa UNDP auttaa Kenian hallitusta sisällyttämään vuosituhattavoitteet osaksi kansallista suunnitteluaan. Hankkeessa on vastikään valmistunut tarvekartoitus MDG Needs Assessment Study. Tarkoituksena on ottaa vuosituhattavoitteiden saavuttaminen Kenian kehityssuunnitelman seuraavan version lähtökohdaksi. Suomi on aloittamassa energia-alan kehitysyhteistyöohjelmaa maaseudun sähköistyshankkeella ja suunnittelee metsäalan ohjelmaa. Näissä on pyritty huomioimaan sekä kehityssuunnitelmassa etusijalle asetetut asiat että Kenian energia- ja metsäalojen vuosituhattavoitteisiin liittyvät haasteet. Kahdenvälisesti Suomi tukee Keniassa HABITAT-slummihanketta, malariahanketta, jota toteuttavat Kansainvälinen hyönteistutkimuslaitos (ICIPE) ja Merlin-säätiö, sekä hiv/aids-hanketta Hope for African Children Initiative (HACI). Suomalaisilla kansalaisjärjestöillä on maassa runsaasti erityisesti opetus- ja terveysalan hankkeita. EU:ssa Suomi on osallistunut keskusteluihin ja päätöksentekoon komission budjettituesta Kenialle maan kehityssuunnitelman rahoittamiseksi. Periaatepäätös budjettituesta tehtiin syksyllä 2004. EU:n jäsenmaiden päätavoite Keniaa koskevassa avunantajayhteistyössä on yhteisen EU-apustrategian luominen. Vuoden 2005 alusta Suomella on ollut Maailmanpankkiryhmän pohjoismainen koordinaatiovastuu kentällä Kenia-kysymyksissä. Suotuisa ympäristö kehitykselle Suomen tavoitteena on kasvattaa kauppaa Kenian kanssa. Suurimpana esteenä on erityisesti korruptiosta johtuva Kenian huono maine toimintaympäristönä ja siitä seurannut suomalaisyritysten vähäinen kiinnostus. Kenian kauppa- ja teollisuusministerin 28 SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA SUOMEN PITKÄAIKAISET YHTEISTYÖMAAT
Kenialaiset suhtautuvat entistä nihkeämmin korruptioon. Kuva: Matti Nummelin. elokuussa 2004 tekemän Suomen-vierailun seurauksena on pyritty käynnistämään neuvottelut investointisuojasopimuksesta ja kaksoisverotuksen poistamista koskevasta sopimuksesta. Aloite on Kenian valtionvarainministeriöllä. Kenia nousi Finnveran maaluokituksessa ratkaisevan askeleen vuoden 2005 alussa, eli se on juuri ja juuri korkotukiluottokelpoinen. Yritykset ovat osoittaneet orastavaa kiinnostusta sekä korkotuki- että TTT-määrärahoilla rahoitettaviin hankkeisiin. Kenian korruptionvastaisen toimikunnan johtaja vieraili Suomessa syyskuussa 2005, ja lokakuussa Helsingissä järjestettiin Kenian ja Suomen välisen kaupan edistämisseminaari. Siihen osallistuivat sekä Kenian kauppa- ja teollisuusministeri että Suomen ulkomaankauppa- ja kehitysministeri, Kenian vienninedistämisorganisaatioiden edustajat, Kenian Tukholman suurlähetystö, Finpro, Finnvera, Finnfund, Pohjoismaiden kehitysrahasto (NDF), Suomi-Kenia yhdistys ry sekä useita kymmeniä yritysten edustajia Keniasta ja Suomesta. Vuonna 2005 Suomen kahdenvälinen hanke- ja ohjelmakohtainen apu Kenialle oli noin 3,08 miljoonaa euroa. Meneillään olevat hankkeet: Slummien kohentamisohjelma (YK:n Habitat-ohjelma) 2003 2006 0,9 MEUR Oikeussektorin tuki 2004 2005 0,6 MEUR MDG-valtavirtaistamistuki UNDP:n kautta 2005 2007 2,8 MEUR Itä-Afrikan alueellinen HIV/AIDS-hanke (HACI) 2004 2007 2,3 MEUR Paikallisen yhteistyön määräraha 2005 1,3 MEUR Merlin/ICIPE malariahanke 2003 2006 1,4 MEUR SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA SUOMEN PITKÄAIKAISET YHTEISTYÖMAAT 29
MOSAMBIK Pinta-ala... 801 590 km 2 Asukasluku... 19,8 miljoonaa Väestönkasvu... 1,9 % Elinikäodote... 42 vuotta Lukutaitoisuus... 46 % BKTL/asukas... 210 dollaria Virallinen kehitysapu... 23,9 % BKT:sta Hiv-tartunnan saaneita... 12,1 % (15 49-vuotiaat) Suomen ja Mosambikin yhteistyö Mosambik julkisti vuonna 2005 köyhyyden vähentämisohjelmansa vuosille 2006 2009 (PARPA II). Suomi tukee ohjelman toteuttamista ennen kaikkea yleisellä budjettituella, jota Suomi antoi Mosambikille neljä miljoonaa euroa vuonna 2005. Suomi on pyrkinyt keskittämään apunsa Mosambikissa budjettituen ohella kolmelle päätoimialalle, jotka ovat terveys, opetus ja maaseutukehitys. Kansainvälisten harmonisointitavoitteiden mukaan Suomi pyrkii käyttämään yhä enemmän Mosambikin omia järjestelmiä apunsa kanavoimisessa. Vuonna 2005 tehtiin päätökset ohjelma-avun määrän kasvattamisesta pääyhteistyöaloilla. Kahdenväliset hankkeet jatkuvat silti edelleen esimerkiksi opetusalalla ja maaseutukehityksessä. Uudet hankkeet pyritään suunnittelemaan siten, että ne tukisivat entistä paremmin kunkin toimialan kokonaisstrategian toteuttamista. Nyt käynnissä olevat hankkeet jatkuvat vuoden 2007 alkuun asti. Vuoden 2005 aikana päättyi Zambezian ja Inhambanen läänien metsäinventaario. Vuoden 2006 aikana on tarkoitus päättää sääpalvelujärjestelmän kehittämishankkeen toinen vaihe, Manican terveydenhuoltohankkeen toinen vaihe ja opetusalan hanke. Chimoion kestävän kehityksen keskuksen tukihanke jatkuu vuoteen 2007 asti. Siirryttäessä hankemuotoisesta tuesta muihin tukimuotoihin pyritään varmistamaan hanketuen tulosten kestävyys valituilla toimialoilla. Suotuisa ympäristö kehitykselle Mosambikin hallitus vaihtui vuoden 2005 alussa parlamenttivaalien jälkeen. Yhteistyö uuden hallituksen ja avunantajien välillä on alkanut hyvin. Avunantajat ovat kiitelleet uutta hallitusta muun muassa uuden köyhyydenvähentämisohjelman hyvästä valmistelusta. Ohjelman toimeenpanon kannalta keskeisiä teemoja käsitellään budjettituesta ja sektorituesta käytävässä vuoropuhelussa Mosambikin hallituksen kanssa. Suomi osallistuu tähän dialogiin osana avunantajayhteisöä. Budjettituen vuoden 2005 puolivuotisraportin mukaan Mosambikissa on edetty hyvin koulutuksen ja terveydenhuollon aloilla, maatalouden tulokset ovat tyydyttäviä. Terveysalalla vuosituhattavoitteita seuraavat indikaattorit ja UNDP:n inhimillisen kehityksen indeksi (HDI) näyttävät myönteisiä tuloksia. Terveyspalveluiden saatavuus ja käyttö ovat lisääntyneet kaikilla mittareilla mitattuina. Maailmanpankin mukaan yhteenlaskettu imeväis- ja lapsikuolleisuus on vähentynyt tasaisesti ja nykyiselläkin kehityksellä Mosambik näyttää saavuttavan vuosituhattavoitteet. Ensimmäisen ja toisen asteen koulutukseen ilmoittautuneiden määrä on kasvanut. Erityisesti tyttöjen määrä koulutuksessa on noussut. Tähän on vaikuttanut muun muassa uusien koulujen rakentaminen, johon Suomi on osallistunut Maputon läänissä. Kokonaisuudessaan hallitus on onnistunut toteuttamaan köyhyyden vähentämisohjelmaa tyydyttävästi. Parannuksia kaivataan vielä julkisessa taloushallinnossa, oikeuslaitoksen uudistuksissa ja korruption torjunnassa. Suomi tukee demokratian edistämistä osallistumalla aktiivisesti hallituksen ja kansalaisyhteisöjen väliseen vuoropuheluun. 30 SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA SUOMEN PITKÄAIKAISET YHTEISTYÖMAAT