Jäteverotuksen kehittäminen 18/2009 Verotus
Jäteverotuksen kehittäminen Valtiovarainministeriön julkaisuja 18/2009 Verotus
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 09 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Pirkko Ala-Marttila/VM-julkaisutiimi Helsinki 2009
Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, huhtikuu 2009 Tekijät Julkaisun nimi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Valtiovarainministeriön asettama jäteverotuksen selvitystyöryhmä, pj. Gustav Teir, sihteerit Pia Kivimies ja Ari Seppänen Jäteverotuksen kehittäminen Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut Asiasanat Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 18/2009 Julkaisun myynti/jakaja Painopaikka ja -aika Valtiovarainministeriö, julkaisutiimi, s-posti: vm-julkaisutiimi@vm.fi Julkaisu ainoastaan sähköisessä muodossa ISBN ISSN ISBN 978-951-804-951-0(PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sivuja 71 Hinta Kieli Suomi Tiivistelmä Työryhmä on tarkastellut jäteverojärjestelmän kilpailuneutraliteetin parantamista, jäteveron korottamista, veron porrastusta, jätteenpolton verotusta ja jäteverosta luopumista sekä jäteveron laajentamista yksityisiin kaatopaikkoihin. Lisäksi on tarkasteltu muita kehittämistarpeita. Kilpailuneutraliteetin parantamiseksi on selvitetty jätteen käsittelyssä syntyvän hylkyjätteen verottomuutta, osittaista verollisuutta ja täyttä verollisuutta. Yhtenevää käsitystä parhaasta ratkaisumallista ei ole, sillä kaikkiin ratkaisumalleihin liittyy niin sen puolesta kuin sitä vastaan puhuvia seikkoja. Mahdollinen veron korotus tulisi toteuttaa vaiheittain. Jäteveron porrastamista ei pidetä tarkoituksenmukaisena. Jätteenpolton verottamista ei ehdoteta, mutta jätteenpolton tukemisesta tulisi luopua. Jäteverosta luopumista ei ehdoteta. Jäteveron laajentamista ei esitetä. Jäteverolakia ei tulisi muuttaa säännöksin, jotka voidaan tulkita komission hyväksyntää vaativaksi valtiontueksi. Jätteen erillinen ajallisesti rajattu välivarastointialue ja maa- ja kallioperän ainesten sijoitusalue sekä biojätteen ja puhdistamolietteen käsittelyalue tulisi jättää jäteveron soveltamisalan ulkopuolelle. Yhteiselle laitoskaatopaikalle sijoitetun kaatopaikan omistajien jätteen tulisi olla verotonta, mutta toisten tuottamille jätteille varattua osuutta verovapaan kaatopaikan kapasiteetista tulisi rajoittaa. Pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemista verottomuudella tulisi jatkaa. Siistausjätteen verottomuudesta sekä rikinpoistojätteen ja lentotuhkan verottomuudesta voidaan luopua. Kaatopaikan rakenteissa hyödynnettävän jätteen verottomuutta tulisi jatkaa ja laajentaa sitä lasijätteen osalta. Betonijätteen verottomuutta koskevasta rajauksesta alle 150 millimetrin raekokoon on sen sijaan perusteltua luopua. Lisäksi jäteverolain verovelvollisuussäännöksiä tulisi selkeyttää ja lain liitteenä oleva muuntokerrointaulukko tilavuuspainoista voitaisiin poistaa.
Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, April 2009 Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Den av finansministeriet tillsatta utredningsarbetsgruppen för avfallsbeskattning, ordförande Gustav Teir, sekreterare Pia Kivimies och Ari Seppänen Utvecklandet av avfallsbeskattningen Publikationen finns på finska på Internet-address www.vm.fi/julkaisut Nyckelord - Publikationsserie och nummer Beställningar/distribution Tryckeri/tryckningsort och -år Finansministeriet publikationer 18/2009 Finansministeriet publikationsteamet, e-post: vm-julkaisutiimi@vm.fi Finns endast i elektronisk form ISBN ISSN ISBN 978-951-804-951-0 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sidor 71 Pris Språk Finska Sammandrag Arbetsgruppen har granskat förbättrandet av avfallsskattesystemets konkurrensneutralitet, höjandet av avfallsskatten, graderandet av skatten, beskattningen av förbränning av avfall och slopandet av avfallsskatten samt utvidgandet av avfallsskatten till privata avstjälpningsplatser. Dessutom har man granskat övriga utvecklingsbehov. Man har, i syfte att förbättra konkurrensneutraliteten, utrett skattefrihet, partiell skattepliktighet och full skattepliktighet hos restavfall som uppstår vid avfallshantering. Det finns inte någon enhällig uppfattning om bästa möjliga lösningsmodeller, eftersom alla modeller har såväl försom nackdelar. En eventuell skattehöjning borde genomföras stegvist. Det anses inte ändamålsenligt att avfallsskatten skulle graderas. Det föreslås inte att förbränningen av avfall skulle beskattas, men man borde sluta att stödja förbränningen av avfall. Avfallsskatten föreslås inte bli slopad. Avfallsskatten föreslås inte bli utvidgad. Avfallsskattelagen borde inte ändras genom bestämmelser som skulle kunna tolkas som statsstöd som kräver kommissionens tillstånd. Skilda tidsmässigt begränsade mellanlagringsområden, placeringsområden för jord- och berggrundsmaterial samt hanteringsområdet för bioavfall och reningsverksslam borde lämnas utanför tillämpningsområdet för avfallsskatten. Avstjälpningsplatsägarens avfall som placerats på en gemensam anläggningsavfallsplats borde vara skattefritt, men den andel av den skattefria avfallsplatsens kapacitet som reserverats åt övriga aktörers avfall borde begränsas. Det föreslås att rengöring av förorenade områden fortfarande skulle stödjas genom skattefrihet. Skattefriheten för avsvärtningsavfall samt för avsvavlingsavfall och flygaska kan slopas. Skattefriheten för avfall som utnyttjas vid konstruktionen av avstjälpningsplatser borde fortsättas och utvidgas för glasavfalls del. Det är däremot motiverat att slopa kravet om en grynstorlek på mindre än 150 millimeter i fråga om skattefriheten för betongavfall. Avfallsskattelagens bestämmelser om skatteskyldighet borde förtydligas, och omräkningskoefficienttabellen som bifogats lagen kunde slopas
Description page Publisher and date Ministry of Finance, April 2009 Author(s) Title of publication Parts of publication/ other versions released Working group on landfill taxation set up by the Ministry of Finance, Chairperson: Mr Gustav Teir, Secretaries: Ms Pia Kivimies and Mr Ari Seppänen Reforming landfill taxation The publication is available in Finnish at www.vm.fi Keywords - Publication series and number Distribution and sale Printed by Ministry of Finance publications 18/2009 Ministry of Finance, publications team, e-mail: vm-julkaisutiimi@vm.fi Available in electronic form only ISBN ISSN ISBN 978-951-804-951-0 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) No. of pages 71 Price Language Finnish Abstract The working group examined ways to make the landfill tax system competitively more neutral, explored options in increases in the tax, scaling the tax, taxing waste incineration, abolishing landfill taxes and extending landfill taxes to include private landfill sites. Other needs for reform were also reviewed. To make the tax competitively more neutral, the options of tax exemption, partial taxation and full taxation of reject waste generated by waste treatment was studied. No unanimous understanding for a best solution exists, as all options have advantages and disadvantages. Any tax increases should be introduced in stages. The scaling of landfill taxes was not deemed judicious. There was no proposal to start taxing waste incineration but it should no longer be subsidized. The working group did not recommend abolishing the landfill tax. The working group did not endorse the idea of extending the landfill tax. The Waste Tax Act should not be amended with provisions that could be interpreted as State aid requiring Commission approval. A separate intermediate storage site and site for land and bedrock material as well as a processing area for organic waste and sewage sludge should be excluded from the scope of landfill taxes. Waste from the owners of landfills situated in joint landfill plants should be tax-exempt whereas tax-exempt landfill capacity for waste generated by others should be restricted. Tax exemption for cleaning polluted areas should be retained. Tax exemption for de-inked waste, desulfurized waste and fly ash could be relinquished. Waste used in the structures of landfills should be kept tax-exempt and extended to apply to glass waste. Instead, tax exemption for concrete waste limited to grains smaller than 150 mm can be abolished. In addition, the legal provisions on tax liability should be made clearer and the conversion coefficient schedule on unit weights annexed to the legislation could be revoked.
Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriö asetti 1.11.2007 työryhmän, jonka tehtävänä oli uudistaa jäteverotusta kartoittamalla jäteveron epäkohdat ja ratkaisumahdollisuudet epäkohtien poistamiseksi. Työryhmän tehtävänä oli ensisijaisesti tarkastella veroon perustuvaa mallia. Mallin tuli samanaikaisesti täyttää sekä kansalliset että yhteisöoikeudelliset vaatimukset, turvata tasavertaiset kilpailuolosuhteet eri toimijoiden välillä ja ottaa tasapainoisesti huomioon kestävän kehityksen taloudellinen, sosiaalinen ja ekologinen osa-alue. Työryhmän tuli tarkastella muissa maissa käytössä olevia veromalleja ja niiden soveltuvuutta Suomeen. Työryhmä voi veromallien lisäksi tarkastella myös muiden jätteisiin kohdistuvien ohjausmallien soveltuvuutta Suomeen. Tekemänsä analyysin perusteella työryhmän tuli raportoida eri mallien soveltuvuudesta Suomeen. Työryhmän tuli esittää malli, jossa selville tulleet jäteveron epäkohdat oli ratkaistu mahdollisimman hyvin ja joka parhaiten Suomessa toteuttaa jätteiden ohjaukselle asetettuja tavoitteita. Työryhmän tuli kuulla alan asiantuntijoita ja edustajia. Työryhmän määräaika oli 30.11.2008. Valtiovarainministeriö pidensi määräaikaa työryhmän esityksestä 31.3.2009 saakka. Työryhmän puheenjohtajana toimi finanssineuvos Gustav Teir valtiovarainministeriöstä ja varapuheenjohtajana ympäristöneuvos Olli Pahkala ympäristöministeriöstä. Jäseninä olivat finanssisihteeri Petri Malinen valtiovarainministeriöstä, ylitarkastaja Ari Seppänen ympäristöministeriöstä, kilpailuasiainneuvos Riitta Ryhänen Kilpailuvirastosta, tulliylitarkastaja Pia Kivimies Tullihallituksesta, ylitarkastaja Merja Saarnilehto ympäristöministeriöstä, ylitarkastaja Leila Vilhunen (ent. Orava) työ- ja elinkeinoministeriöstä sekä ylitarkastaja Reima Sutinen työ- ja elinkeinoministeriöstä 1.6.2008 saakka, jolloin hän siirtyi työ- ja elinkeinoministeriössä toisiin tehtäviin eikä enää osallistunut työtyhmän työhön. Työryhmän sihteereinä toimivat ylitarkastaja Ari Seppänen ja tulliylitarkastaja Pia Kivimies. Työryhmä otti nimekseen jäteverotuksen selvitystyöryhmä. Työryhmä on työnsä aikana kuullut alansa asiantuntijoina ja edustajina ylitarkastaja Sami Hartikaista työ- ja elinkeinoministeriöstä, ympäristöinsinööri Seija Paajasta Kuntaliitosta, toimitusjohtaja Katri Penttistä Ympäristöyritysten Liitto ry:stä, toimitusjohtaja Markku Saloa Jätelaitosyhdistys ry:stä, ympäristönsuojelupäällikkö Jouni Nissistä Suomen luonnonsuojeluliitosta, asiantuntija
Miia Wallenia Energiateollisuus ry:stä, ympäristöasiantuntija Fredrik Blomfeltia Metsäteollisuus ry:stä, asiantuntija Benny Hasensonia Elinkeinoelämän keskusliitosta, Tuomo Joutsenojaa Infra ry:stä sekä johtaja Sirpa Smolskya Teknologiateollisuus ry:stä. Työryhmällä on ollut käytössään myös kirjalliset lausunnot, jotka valtiovarainministeriö sai eri tahoilta keväällä 2007 jäteveron toimivuutta koskeneeseen lausuntopyyntöönsä. Muistioon liittyy lausuma. Saatuaan työn valmiiksi työryhmä luovuttaa kunnioittavasti muistionsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä maaliskuun 18 päivänä 2009 Gustav Teir Olli Pahkala Petri Malinen Riitta Ryhänen Merja Saarnilehto Leila Vilhunen Pia Kivimies Ari Seppänen
9 Sisältö Valtiovarainministeriölle...7 Tiivistelmä ja johtopäätökset... 11 Käsitteitä ja määritelmiä... 15 1 Johdanto... 19 2 Lainsäädännöstä... 21 2.1 Verolainsäädännöstä...21 2.2 Jätteitä koskevasta yhteisölainsäädännöstä...21 2.3 Kansallisesta jätelainsäädännöstä...22 3 Jätevero...23 3.1 Jäteverolaki...23 3.1.1 Vuonna 1999 tehdyt muutokset jäteverolakiin...24 3.1.2 Verotason korotukset vuosina 2003 ja 2005...25 3.2 Jäteveron tuotto...25 3.3 Jäteverolain soveltaminen...26 3.4 Jätteen kaatopaikat...26 3.5 Jäteveron osuus jätehuoltokustannuksista...28 3.6 Jätevirtojen tarkastelu...29 4 Tavoitteet... 37 4.1 Jäteveron valtiontaloudelliset tavoitteet...37 4.2 Jäteveron ympäristötavoitteet...37 4.3 Jäteveron hallinnolliset tavoitteet...39 5 Jäteveron vaikuttavuus... 41 6 Eräitä Euroopan maissa käytössä olevia jäteveromalleja...43 6.1 Yleistä...43 6.2 Ruotsi...43 6.3 Tanska...44
10 6.4 Itävalta...45 6.5 Alankomaat...45 6.6 Iso-Britannia...46 6.7 Ranska...47 6.8 Belgian Flanders...47 7 Uudistustarpeet...49 7.1 Jäteverolain soveltamisen rajaukset...49 7.1.1 Yksityiset kaatopaikat...49 7.1.2 Hyödyntämiskohteet ja välivarastointialueet...50 7.1.3 Maankaatopaikat ja kompostointialueet...50 7.2 Jäteverolain verottomuudet...51 7.2.1 Saastunut maa-aines...51 7.2.2 Siistausjäte...52 7.2.3 Rikinpoistojäte ja lentotuhka...53 7.2.4 Kaatopaikan rakenteissa hyödynnettävä jäte...53 7.3 Verotaso...54 7.4 Verovelvollisuus...55 7.5 Verotuksen toimittamiseen liittyvät ongelmat...55 8 Nykyisen jäteverojärjestelmän kehittäminen...57 8.1 Lähtökohta... 57 8.2. Kilpailuneutraliteetti hylkyjätteen jäteverotuksessa...58 8.2.1 Yleistä...58 8.2.2 Hylkyjäte verottomaksi...59 8.2.3 Hylkyjäte osittain verolliseksi...59 8.2.4 Toisen tuottama jäte ja sen käsittelyn hylkyjäte verolliseksi...60 8.3 Jäteveron korottaminen...62 8.4 Jäteveron porrastaminen...63 8.5 Jätteenpolton verottaminen...63 8.6 Jäteverosta luopuminen...64 8.7 Jäteveron laajentaminen yksityisiin kaatopaikkoihin...64 8.7.1 Yleistä...64 8.7.2 Taloudelliset vaikutukset...65 8.7.3 Kilpailuoikeudelliset vaikutukset...66 8.7.4 Valtiontuki...67 8.8 Muita kehittämistarpeita...68 Jäteverotuksen selvitystyöryhmän muistioon liittyvä lausuma... 71
11 Tiivistelmä ja johtopäätökset Työryhmä on käsitellyt toimeksiantonsa mukaisesti nykyisen jäteverojärjestelmän kehittämiseksi kilpailuneutraliteetin parantamista hylkyjätteen jäteverotuksessa, jäteveron korottamista, veron porrastusta, polton verotusta ja verosta luopumista sekä jäteveron laajentamista yksityisiin kaatopaikkoihin. Lisäksi on tarkasteltu eräitä muita kehittämistarpeita. Kilpailuoikeudellisen ongelman ratkaisemiseksi työryhmä on käsitellyt eri ratkaisumalleja jätteen käsittelyssä syntyvän hylkyjätteen verokohtelun yhtenäistämiseksi. Verotuksen tasapuolistamiseksi on esitetty kolme vaihtoehtoa. 1) Jos tavoitteena on parantaa kilpailuneutraliteettia, voidaan luopua toisen tuottaman jätteen esikäsittelyssä syntyvän jätteen verottamisesta. Tämä johtaa veropohjan nopeaan pienenemiseen. 2) Hylkyjätteen verokohteluun liittyvä kilpailuoikeudellinen ongelma voitaisiin ratkaista myös yhdenmukaistamalla niiden jätelajien verokohtelua, joiden osalta ongelma on pääosin ilmennyt. Tämä johtaisi lisäksi monimutkaistuvaan käytäntöön. 3) Jos tavoitteena on tehostaa jäteveron ohjausvaikutusta kaatopaikkasijoittamisen vähentämiseksi ja hyödyntämisen tehostamiseksi, olisi perusteltua ottaa jäteverotuksen piiriin toisen tuottaman jätteen ja sen käsittelyssä syntyvän hylkyjätteen sijoittamien kaatopaikalle. Tämä johtaisi veropohjan laajenemiseen ja kustannusten nousuun sekä tukisi jätehuollon tavoitetta jätteen alkulajittelun ja teollisen esikäsittelyn laajentamisesta ja tehostamisesta sekä kaatopaikalle sijoitettavan jätteen määrän vähentämisestä. Työryhmällä ei ole yhtenevää käsitystä siitä, mikä ratkaisumalleista soveltuisi parhaiten parantamaan veron ohjausvaikutusta ja yhtenäistämään verokohtelun. Kaikkiin ratkaisumalleihin liittyy niin sen puolesta kuin sitä vastaan puhuvia seikkoja. Työryhmän mukaan mahdollisesta veron korottamisesta tulisi säätää siten, että veroa korotettaisiin suunnitelmallisesti kahdessa vaiheessa, jolloin toimijat osaavat varautua veron nousuun. Jäteveron porrastamista alustavasti selvittäessään työryhmä päätyi käsitykseen, että porrastaminen ei olisi nykyisessä tilanteessa tarpeen pyrittäessä tehostamaan jäteveron vaikutusta, korjaamaan kilpailuneutraliteettia ja parantamaan jäteverotuksen hallinnoitavuutta. Työryhmä ei ehdota jätteenpolton verottamista. Työryhmä pitää kuitenkin tarkoituksenmukaisena, ettei jätteenpoltolla tuotetun sähkön tukemista valtion varoin jatketa enää vuoden 2011
12 jälkeen Euroopan komission valtiontukea koskevan hyväksynnän päätyttyä. Työryhmä ei ehdota jäteverosta luopumista Jäteveron laajentamiskysymyksen osalta työryhmä toteaa yksityisten kaatopaikkojen verollisuuteen liittyvän useita ongelmia ja yksityisten kaatopaikkojen verottamisen olleen aika ajoin esillä alkuperäisen jäteverolain valmistelusta lähtien. Vuonna 1997 asetettu jäteverotyöryhmä käsitteli asiaa mietinnössään seikkaperäisesti (Työryhmämuistio 7/99). Työryhmän käsityksen mukaan tilanne on laajentamisen osalta pysynyt jokseenkin samana ja laajentamista koskevat argumentit pysyneet paikkansa pitävinä. Työryhmä katsoo, ettei jäteverolakia tule muuttaa säännöksin, jotka voidaan tulkita komission hyväksyntää vaativaksi valtiontueksi. Lain voimaantulon ja voimassaolon ei tule olla riippuvaisia komission määräaikaisista hyväksymisistä. Soveltamisalan osalta työryhmä katsoo, että jätteen sijoittaminen erilliselle välivarastointialueelle alle kolmen vuoden ajaksi odottamaan jätteen käsittelyä tai hyödyntämistä olisi edelleen rajattu jäteverolain soveltamisalan ulkopuolelle samoin kuin jätteen hyödyntäminen muualla kuin kaatopaikalla. Työryhmän käsityksen mukaan hyödyntämiselle myönnettyä ympäristölupaa tai valvontaviranomaisen hyväksymisratkaisua, josta ilmenevät ympäristön kannalta välttämättömän hyödyntämisen vähimmäis- ja enimmäismäärät, on perusteltua pitää vahvana viitteenä siitä, että kyse on jäteverolaissa tarkoitetusta verottomasta hyödynnettävyydestä. Työryhmä katsoo, että maa- ja kallioperän ainesten sijoitusalue sekä biojätteen ja puhdistamolietteen käsittelyalue olisi edelleen perusteltua jättää jäteveron soveltamisalan ulkopuolelle. Työryhmä ehdottaa, että yhteiskaatopaikalle sijoitettu kaatopaikan omistajien jäte olisi verotuksessa verotonta kuten yrityksen tai konsernin kaatopaikallakin. Toisten tuottamille jätteille varattua osuutta verovapaan kaatopaikan kapasiteetista olisi perusteltua rajoittaa siten, että verottomalle kaatopaikalle voitaisiin ottaa loppusijoitettavaksi enintään 10-20 prosenttia toisten tuottamaa jätettä. Kun määrän raja-arvo ei ylittyisi, ei yksityisen yrityksen, konsernin eikä myöskään yritysten keskinäiselle yhteiskaatopaikalle toimittamasta jätteestä kannettaisi jäteveroa. Työryhmä pitää tarpeellisena jatkaa pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemista. Verotuen poistamista voidaan harkita myöhemmin riittävän sopeutumisajan jälkeen, kun ns. isännättömien alueiden puhdistaminen ei enää ole laajuudeltaan merkityksellistä. Työryhmä katsoo, että siistausjätteen verottomuus voitaisiin poistaa. Rikinpoistojätteen ja lentotuhkan verottomuudesta voidaan luopua, sillä siten tehostettaisiin hyötykäyttöä ja vältettäisiin tilanne, jossa lain asettamien velvoitteiden täyttämistä pidetään verottomuuden perusteena. Työryhmä katsoo, että kaatopaikan rakenteissa hyödynnettävän jätteen verottomuutta on perusteltua jatkaa ja laajentaa sitä lasijätteen osalta. Kaatopaikan ympäristölupaa tai valvontaviranomaisen ratkaisua ja sen laadullisia ja määrällisiä rajauksia on perusteltua pitää vahvana viitteenä siitä, että kyse on jäteverolaissa tarkoitetusta verottomasta hyödyntämisestä. Työryhmä katsoo,
että betonijätteen verottomuutta koskevasta rajauksesta alle 150 millimetrin raekokoon on perusteltua luopua. Työryhmä katsoo, että jäteverolain verovelvollisuussäännöksiä tulisi selkeyttää verotuksen ennakoitavuuden ja ohjaavuuden varmistamiseksi. Jäteverolain liitteenä oleva muuntokerrointaulukko tilavuuspainoista voitaisiin poistaa. 13
14
15 Käsitteitä ja määritelmiä Tässä muistiossa käytettäviä eräitä käsitteitä on selostettu seuraavassa tarkemmin. Jäte Jäte määritellään jätelaissa (1072/1993) aineeksi tai esineeksi, jonka sen haltija on poistanut, aikoo poistaa taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Ongelmajäte Ongelmajätteellä tarkoitetaan jätelain mukaan jätettä, joka kemiallisen tai muun ominaisuutensa vuoksi voi aiheuttaa erityistä vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Tavanomainen jäte Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen (861/1997) mukaan tavanomaisella jätteellä tarkoitetaan jätettä, joka ei ole ongelmajätettä. Pysyvä jäte Kaatopaikkapäätöksen mukaan pysyvällä jätteellä tarkoitetaan jätettä, joka ei liukene, pala tai reagoi muutoin fysikaalisesti tai kemiallisesti eikä hajoa biologisesti tai reagoi muiden aineiden kanssa aiheuttaen vaaraa terveydelle tai ympäristölle ja jossa ei pitkänkään ajan kuluessa tapahdu olennaisia muita fysikaalisia, kemiallisia tai biologisia muutoksia sekä jonka sisältämien haitallisten aineiden kokonaishuuhtoutuminen ja -pitoisuus samoin kuin jätteestä muodostuvan kaatopaikkaveden myrkyllisyys ympäristölle on merkityksetön eikä siitä ennen kaikkea aiheudu vaaraa pinta- ja pohjaveden laadulle. Kaatopaikka Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaan kaatopaikalla tarkoitetaan jätteiden käsittelypaikkaa, jossa jätettä sijoitetaan maan päälle tai maahan mukaan lukien tuotantopaikan yhte-
16 ydessä oleva paikka, jonne jätteen tuottaja sijoittaa omaa jätettä ja yli vuoden käytössä ollut paikka, jonne jätettä varastoidaan väliaikaisesti. Kaatopaikkana ei pidetä paikkaa, jossa jätettä puretaan sekä lajitellaan, yhdistetään tai valmistetaan muulla tavoin siirrettäväksi muualle esikäsiteltäväksi, käsiteltäväksi tai hyödynnettäväksi, eikä alle kolmen vuoden pituista jätteen varastointia ennen sen hyödyntämistä tai esikäsittelyä, eikä alle yhden vuoden pituista jätteen varastointia ennen sen käsittelyä. Kaatopaikkaluokka Kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksen mukaan kaatopaikka tulee luokitella ongelmajätteen, tavanomaisen jätteen tai pysyvän jätteen kaatopaikaksi. Kaatopaikalle saa sijoittaa vai kaatopaikan luokan mukaista jätettä, jollei kaatopaikkapäätöksessä ole toisin säädetty. Verokaatopaikka Verokaatopaikalla tarkoitetaan jäteverolaissa määriteltyä kaatopaikkaa. Jäteverolain määritelmän mukaan kaatopaikalla tarkoitetaan jätteen käsittelypaikka, jonne jätettä sijoitetaan maan päälle tai maahan ja a) jota pitää yllä kunta tai muu kunnan lukuun tai b) jota pidetään yllä pääasiassa toisten tuottamien jätteiden sijoittamista varten; ei kuitenkaan milloin on kyse samaan konserniin kuuluvan yrityksen tuottamasta jätteestä. Verokaatopaikan edellytys täyttyy, jos kaatopaikalle sijoitetaan yli 50 prosenttia toisten tuottamaa jätettä. Verokaatopaikkana ei pidetä aluetta, jossa säilytetään muista jätteistä erotettuna jätettä väliaikaisesti kolmea vuotta lyhyemmän ajan ennen sen käsittelyä tai hyödyntämistä. Jäteverolakia ei sovelleta alueeseen, jonne sijoitetaan yksinomaan maan ja kallioperän aineksia eikä alueeseen, jossa muista jätteistä erotettuna kompostoidaan tai muutoin biologisesti käsitellään erilliskerättyä biojätettä ja jäteveden puhdistamon lietettä. Lakia ei sovelleta myöskään paikkaan, jossa jäte hyödynnetään. Verokaatopaikka voi olla ympäristöluvan mukaan pysyvän jätteen kaatopaikaksi, tavanomaisen jätteen kaatopaikaksi tai ongelmajätteen kaatopaikaksi luokitettu kaatopaikka. Yleinen kaatopaikka Yleisellä kaatopaikalla tarkoitetaan kaatopaikkaa, jolla kaatopaikanpitäjä tarjoaa yleisesti jätteen loppusijoituspalvelua korvausta vastaan. Yleistä kaatopaikkaa voi pitää yksityinen tai julkinen kaatopaikanpitäjä.
17 Yhteinen kaatopaikka Yhteisellä kaatopaikalla tarkoitetaan laitoskaatopaikkaa, jota pidetään kahden tai useamman osapuolen kesken yhteisesti yhteisen ympäristöluvan mukaisesti osapuolten tuottamien jätteiden loppusijoittamista varten. Laitoskaatopaikka Laitoskaatopaikalla tarkoitetaan kaatopaikka, jota käytetään jätettä tuottavan laitoksen jätteen loppusijoittamiseen. Laitoskaatopaikka on tavallisesti sijaintinsa ja muiden ominaisuuksiensa osalta osa tuotantolaitosta. Esikäsittely Esikäsittelyllä tarkoitetaan kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaan lajittelu mukaan lukien fysikaalisia, kemiallisia tai biologisia menetelmiä, joiden avulla muutetaan jätteen ominaisuuksia, sen määrän tai haitallisuuden vähentämiseksi taikka sen käsittelyn helpottamiseksi tai hyödyntämisen tehostamiseksi. Lajittelu voi tapahtua jätteiden syntypaikalla tai keskitetysti erillisissä lajittelulaitoksissa. Hylkyjäte Hylkyjätteellä eli rejektillä tarkoitetaan jäteverokeskustelussa jätteen esikäsittelyssä syntyvää jätejaetta, joka soveltuu pelkästään loppusijoitettavaksi kaatopaikalle. Työryhmä käyttää muistiossaan käsitettä hylkyjäte.
18
19 1 Johdanto Ympäristöpoliittiset ohjauskeinot voidaan jakaa taloudellisiin, hallinnollisiin ja informatiivisiin ohjauskeinoihin. Jätepoliittisia hallinnollisia ohjauskeinoja ovat muun muassa kaatopaikkatoimintaa säätelevät ympäristöluvat, jätteiden lajittelumääräykset, tuottajavastuujärjestelmä sekä ympäristörikoksista ja -rikkomuksista seuraavat sanktiot. Hallinnollisella ohjauksella on keskeinen osa ympäristöpoliittisessa sääntelyssä. Informatiivisia keinoilla kuten erilaisilla kampanjoilla pyritään lisäämään tietoisuutta ja vaikuttamaan asenteisiin. Kunnan jätemaksu ja jätevero ovat esimerkkejä taloudellisista ohjauskeinoista, joita käytetään erityisesti silloin, kun toiminnalle halutaan asettaa laadullisten tavoitteiden lisäksi määrällisiä tavoitteita. Kunnallisilla jätemaksuilla katetaan jätehuollon kustannukset, lisäksi niillä pyritään vaikuttamaan jätteiden määrään sekä kannustamaan jätteiden hyödyntämiseen. Muiden ohjauskeinojen lisäksi myös jäteverolla ohjataan kaatopaikalle päätyvän jätteen määrän vähentämiseen ja jätteiden hyödyntämisen lisäämiseen. Jäteveron vaikuttavuus riippuu muun muassa jäteveron veropohjasta ja verotasosta. Jätteitä verotetaan 14 EU-maassa niistä 25 jäsenmaasta, joiden osalta tieto on saatavilla. Muistioon sisältyy lyhyt katsaus eräiden jäsenmaiden jäteverojärjestelmien pääkohtiin ja teknisiin ratkaisuihin. Näiden maiden jätehuoltoa ei tarkastella muilta osin. Jäteveroa on kannettu Suomessa yli kymmenen vuotta. Tänä aikana jätehuollon tilanne on muuttunut voimakkaasti. Ympäristösääntely on lisääntynyt, ja jäteala on kehittynyt ammattimaiseksi liiketoiminnaksi. Esiin on noussut uudenlaisia kilpailutilanteita ja niiden mukana kilpailuongelmia. Jätteiden hyödyntämismahdollisuudet ovat kehittyneet kymmenessä vuodessa, mistä johtuu tarve arvioida uudelleen verottomuuksien perusteita. Kaiken kaikkiaan jäteverolain säännöksiä suhteessa laille asetettuihin tavoitteisiin on tarpeen tarkastella muuttuneissa olosuhteissa. Nykyistä jäteverojärjestelmää kehitettäessä on kilpailuoikeudellisten ongelmien ratkaisemisen lisäksi huomioitava Euroopan yhteisön valtiontukisäännökset. On mahdollista, että jäteverolaki on nykyiselläänkin ongelmallinen valtiontukisäännösten kannalta ja että sen hyväksyttävyys tulee arvioitavaksi riippumatta siitä, millaisiin kehittämistoimenpiteisiin päädytään.
20
21 2 Lainsäädännöstä 2.1 Verolainsäädännöstä EY:n valmisteverojärjestelmän rakenne ja perusperiaatteet on harmonisoitu ns. järjestelmädirektiivillä (92/12/ETY, 1.4.2010 lukien 2008/118/EY). Järjestelmädirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön valmisteverotuslailla (1469/1994). Direktiivin mukaista verojärjestelmää on sovellettava energiatuotteisiin ja sähköön, alkoholiin sekä tupakkaan. Yleisen verojärjestelmää koskevan sääntelyn lisäksi kunkin edellä mainitun veron rakenteesta ja veropohjasta on säädetty erillisissä direktiiveissä, jotka on implementoitu aineellisilla verolaeilla. Harmonisoitujen valmisteverojen lisäksi jäsenmailla voi olla kansallisia valmisteveroja, joihin ne voivat halutessaan soveltaa direktiivin periaatteita ja määräyksiä. Suomessa kansallisia valmisteveroja ovat muun muassa virvoitusjuomavero, juomapakkausvero sekä valmisteveroihin rinnastettava jätevero. Jäteverosta säädetään jäteverolaissa (495/1996), verotusmenettelyn osalta sovelletaan valmisteverotuslain säännöksiä. Jäteveroa koskevaa yhteisölainsäädäntöä ei ole, mutta myös jäteverotuksessa on luonnollisesti otettava huomioon yleinen EU-lainsäädäntö. Erityisesti tarkasteltavaksi tulevat EY:n valtiontukisääntöjä koskevat perustamissopimuksen 87 89 artiklat. Valtiontueksi katsotaan julkisten varojen kanavoiminen valikoidusti tiettyihin yrityksiin tai tuotannonaloille muodossa tai toisessa siten, että toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla tuensaajia. Lisäksi edellytetään, että tuki vaikuttaa myös jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Valtiontuet ovat tietyin poikkeuksin kiellettyjä. 2.2 Jätteitä koskevasta yhteisölainsäädännöstä Euroopan yhteisön jätelainsäädäntö perustuu EU:n 6. ympäristöohjelmaan sekä luonnonvaroista ja jätteistä (KOM(2005)666) laadittuihin yhteisön strategioihin. Yleissäädöksiä ovat EY:n jätepuitedirektiivi (2006/12/EY), direktiivi vaarallisista jätteistä (91/689/ETY), EY:n jätteensiirtoasetus (N:o 1013/2006) ja jätetilastoasetus (N:o 2150/2002). Käsittelyä koskevia säädöksiä ovat jätteenpolttodirektiivi (2000/76/EY) ja kaatopaikkadirektiivi (1999/31/EY). Lisäksi on lukuisa määrä jätekohtaisia säädöksiä. Yleisenä tavoitteena on yhtäältä
22 jätteen synnyn ehkäisy ja toisaalta kierrätyksen ja hyötykäytön edistäminen sekä kielteisten ympäristövaikutusten välttäminen. EU:n uusi jätehierarkia on jätteen synnyn ehkäisyn ja jätehuollon ohjaava periaate: 1) jätteen synnyn ehkäisy 2) jätteen käsittely uudelleenkäyttöä varten 3) kierrätys 4) muu hyödyntäminen mukaan lukien energiahyödyntäminen 5) loppukäsittely. Järjestyksestä voidaan poiketa elinkaaritarkastelun ja kokonaisympäristövaikutusten arvioinnin perusteella. 2.3 Kansallisesta jätelainsäädännöstä Jäteasioista säädetään jätelaissa (1072/1993) ja jäteasetuksessa (1390/1993) sekä jätelain nojalla annetuilla valtioneuvoston päätöksillä ja asetuksilla. Jätelaissa säädetään jätteen määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, jätehuollon järjestämistä koskevista yleisistä huolehtimisvelvollisuuksista, jätteen tuottajan vastuusta sekä jätehuollon kustannusvastuusta ja rahoituksesta. Jäteasetuksessa sekä valtioneuvoston päätöksissä ja asetuksissa annetaan sangen yksityiskohtaiset normit jätesektorin toiminnan perustaksi. Ympäristönsuojelulakia (86/2000) sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista sekä toimintaan, jossa syntyy jätettä sekä jätteen hyödyntämiseen ja käsittelyyn. Ympäristönsuojelulaissa ja asetuksessa (169/2000) säädetään ympäristölupa- ja ilmoitusmenettelystä, valvonnasta ja seurannasta sekä viranomaisista. Jätteen kaatopaikkakäsittelystä säädetään kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä (861/1997) ja jätteen energiahyödyntämisestä sekä jätteen polttolaitoksesta ja rinnakkaispolttolaitoksesta jätteenpoltosta annetulla valtioneuvoston asetuksella (362/2003).
23 3 Jätevero 3.1 Jäteverolaki Lipposen I hallitus (1995-1999) sitoutui hallitusohjelmassaan ympäristöverojen käytön lisäämiseen, ja vuoden 1996 talousarvioesityksen yleisperusteluissa todettiin, että tarkoituksena oli antaa eduskunnalle lakiesitys valtion jätemaksusta. Valmistelu tapahtui kiireisellä aikataululla, hallituksen esitys jäteverolaiksi annettiin eduskunnalle 3.5.1996 (HE 48/1996 vp). Verolla todettiin olevan valtiontaloudellisen merkityksen lisäksi ympäristöpoliittisia tavoitteita, jotka liittyvät jätepolitiikan tavoitteiden toteuttamiseen. Tavoitteena oli ohjata tuotannon harjoittajia toimimaan niin, että vältetään jätteiden syntymistä sekä jätteiden tuottajia toimittamaan jätteet hyötykäyttöön kaatopaikan sijaan. Jäteverolaki tuli voimaan 1.9.1996. Veron piiriin tulivat yleisille kaatopaikoille ja niihin rinnastettaville, pääasiassa toisten tuottamien jätteiden vastaanottamista varten perustetuille kaatopaikoille toimitetut jätteet. Soveltamiskäytännössä lain sisältämän rajauksen pääasiassa on katsottu tarkoittavan yli puolta, mikä tulkinta vahvistettiin myöhemmin jäteverolain muuttamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 159/1998 vp). Veroa ei kanneta yksityisille, lähinnä teollisuuden ja muun tuotantotoiminnan omille kaatopaikoille ja läjitysalueille toimitetuista jätteistä. Verolain soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin myös sellaiset jätteiden käsittelypaikat, joille sijoitettiin yksinomaan maa- ja kiviainesta. Veroa ryhdyttiin kantamaan kaikesta kaatopaikalle toimitetusta jätteestä, ei kuitenkaan maa-aineksesta, mukaan lukien kaatopaikkakelpoinen saastunut maa-aines, eikä kiviaineksesta. Lain mukaan veroa ei tarvinnut suorittaa kaatopaikalle enintään vuoden ajaksi välivarastoitavaksi toimitetuista ongelmajätteestä ja hyödynnettävästä jätteestä. Verottomiksi säädettiin myös kaatopaikalle kompostoitavaksi tai muutoin biologisesti käsiteltäväksi toimitetut erilliskerätty biojäte ja jäteveden puhdistamon liete, samoin kuin keräyspaperin puhdistuksessa syntyvä siistausjäte sekä voimalaitoksen rikinpoistojäte ja lentotuhka. Rakennusjäte säädettiin verottomaksi vuoden 1997 loppuun saakka, jotta rakennusjätteen käsittely- ja hyötykäyttömahdollisuuksia ehdittäisiin siirtymäaikana lisätä.
24 Vero perustuu kaatopaikalle toimitetun jätteen painoon ja oli vuoden 1996 jäteverolaissa 90 markkaa (15,14 euroa) jätetonnilta. Vuonna 1996 ainoastaan suurimmilla kaatopaikoilla oli käytössä vaakalaitteet, joten lakiin oli tarpeen sisällyttää muuntokertoimet tilavuusyksiköiden muuntamiseksi painoyksiköiksi. Muuntokertoimet määriteltiin jäteryhmittäin jätteiden keskimääräisen tilavuuspainon perusteella. Verovelvollisuus on säädetty kaatopaikkojen pitäjille, joiden tulee rekisteröityä verotusta varten verovelvollisiksi. Kaatopaikan pitäjät ilmoittavat ja suorittavat veron neljännesvuosittain kaatopaikalle toimitetun jätteen määrän perusteella. Verovelvollisella kaatopaikan pitäjällä on oikeus vähentää valtiolle tilitettävästä verosta kaatopaikalta poisviedystä jätteestä suoritettu vero. Jätevero on välillinen vero, joka on tarkoitettu vyörytettäväksi jätteen vastaanottamisesta ja käsittelystä perittävään kokonaishintaan ja näin jätteitä kaatopaikoille toimittavien jätteiden tuottajien ja haltijoiden maksettavaksi. Jätevero rinnastetaan perusominaisuuksiltaan valmisteveroihin, joten verotusmenettelyyn sovelletaan pääosin valmisteverotuslain verotusmenettelyä koskevia säännöksiä. Verotuksen toimittaminen ja sen valvonta säädettiin valmisteverojen kantamisesta vastaavan tullilaitoksen tehtäväksi. Tietojenvaihdon ja valvonnan helpottamiseksi jäteverolakiin sisällytettiin säännökset tulliviranomaisten ja kaatopaikkoja muutoin valvovien ympäristöviranomaisten välisestä tietojenvaihto-oikeudesta. 3.1.1 Vuonna 1999 tehdyt muutokset jäteverolakiin Vuonna 1997 valtiovarainministeriö asetti työryhmän selvittämään jäteverolain soveltamisalan laajentamista (Työryhmämuistio 7/99). Työryhmän tuli myös arvioida edellisenä vuonna voimaan tulleen lain toimivuutta ja tehdä tarvittaessa muutosehdotuksia toimivuuden parantamiseksi. Työryhmä esitti yksimielisesti jo kesken toimikautensa jäteverolakiin eräitä täsmennyksiä, ja jäteverolakia muutettiin ehdotuksen pohjalta vuoden 1999 alusta lukien (1157/1998). Vuoden mittaista lyhyeksi osoittautunutta välivarastointiaikaa pidennettiin kolmeen vuoteen, ja välivarastointialue rajattiin käsitteellisesti kaatopaikan ulkopuoliseksi alueeksi. Välivarastointialueen pitäjälle säädettiin kuitenkin kirjanpito- ja tietojenantovelvollisuus, jotta toiminnan valvonta ja tarkastus olisivat mahdollisia. Veroton maa- ja kiviaines rajattiin tarkoittamaan ainoastaan maan ja kallioperän aineksia. Näiden sijoittamisalueet rajattiin lain soveltamisalan ulkopuolelle, samoin kuin kompostointialueet ja jätteen hyödyntämisalueet. Lakiin sisältyneet vastaavat verottomuusperusteet poistettiin. Kaatopaikan rakenteissa hyödynnettävä jäte säädettiin verottomaksi lasijätettä sekä halkaisijaltaan yli 150 millimetrin kokoisista kappaleista koostuvaa betonijätettä lukuun ottamatta. Lakiin kirjattiin, ettei verolaissa tarkoitettuna kaatopaikkana pidetä aluetta,
25 jonne sijoitetaan samaan konserniin kuuluvan yrityksen tuottamaa jätettä, mikä vastasi muodostunutta soveltamiskäytäntöä. Jäteverolain soveltamisalan laajentamisesta yksityisiin kaatopaikkoihin jäteverotyöryhmä totesi, ettei veron laajentamiselle koskemaan myös muita kuin kunnallisia ja niihin verrattavia kaatopaikkoja ollut perusteita. Tältä osin työryhmän muistioon liittyi ympäristöministeriön edustajien eriävä mielipide. 3.1.2 Verotason korotukset vuosina 2003 ja 2005 Jäteveroa korotettiin 1.1.2003 voimaatulleella lailla (1066/2002) siten, että vuoden 2003 alusta se oli 23 euroa jätetonnilta ja vuoden 2005 alusta nykyinen 30 euroa jätetonnilta. Tavoitteena oli parantaa olennaisesti jäteveron ympäristöpoliittista ohjaavuutta ja siten edistää jätealan kehittämistä. Korotukset olivat osa toimenpiteitä, joilla toteutettiin tarkistettua jätesuunnitelmaa vuosille 2002-2005. 3.2 Jäteveron tuotto Jäteveron tuotto vuodesta 1997 vuoteen 2008 on esitetty alla olevassa taulukossa. Tuottovaihteluita selittävät rakennusjätteen verottomuuden päättyminen vuoden 1997 lopussa sekä veronkorotukset 1.1.2003 ja 1.1.2005 lukien. Tuottolukuihin vaikuttaa myös se, että jäteverotarkastusten perusteella jälkiveropäätöksin määrätyt verot tai oikaisupäätöksin palautettavat liikaa maksetut verot eivät kohdistu aina siihen vuoteen, jolloin jäte on kaatopaikalle sijoitettu vaan siihen vuoteen, jolloin jälkiverotus- tai oikaisupäätös on tehty. Vuodesta 2002 lukien verotuotto on kasvanut vuosittain viime vuoteen saakka, jolloin tuotto väheni 7,1 prosenttia edellisvuoteen verrattuna. Tuoton väheneminen selittyy verollisen jätteen määrän pienenemisellä sekä kaatopaikalla hyödynnettävän verottoman jätteen määrän kasvulla. Taulukko 1. Jäteveron tuotto vuosina 1997 2008 Tuotto, miljoonaa euroa 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 21,3 30,7 34 33,2 31,3 31,9 41 42,3 53,3 55,4 56,2 52,2 (Lähde: valtion tilinpäätöstiedot, 2008 ennakkotieto)
26 3.3 Jäteverolain soveltaminen Jäteverotuksen toimittamisesta ja sen valvonnasta huolehtii tullilaitos. Jäteverotusta hoidetaan viiden tullipiirin alueella yhteensä kahdeksassa eri toimipaikassa. Verotuksen oikeellisuutta varmistetaan jäteverotarkastuksin. Tarkastukset ovat pääasiallisesti kirjanpitoon kohdistuvia jälkitarkastuksia, joilla tarkastetaan verovelvollisen toimintaa useimmiten kolmen kalenterivuoden ajalta. Aiemmin jäteverotarkastuksia tehtiin vuosittain keskimäärin noin 15, viime vuosina tarkastusten määrä on vähentynyt johtuen osittain kaatopaikkojen määrän vähentymisestä. Muihin kuin verovelvollisiksi rekisteröityihin kaatopaikan pitäjiin kohdistuvat tarkastukset ovat puolestaan jossain määrin lisääntyneet. Tällaisilla tarkastuksilla selvitetään usein joko toiselta viranomaiselta tai muualta tulleen tiedon perusteella sitä, onko kyse jäteveron alaisesta toiminnasta. Jäteverolakiin liittyvissä tulkintakysymyksissä Tullihallitus voi hakemuksesta antaa ennakkoratkaisun siitä, kuinka lakia sovelletaan hakemuksessa esitetyssä tilanteessa. Ennakkoratkaisuja haetaan vuosittain keskimäärin alle kymmenen, niiden määrä vaihtelee tosin vuosittain huomattavasti. Tyypillisesti niitä on eniten lainmuutosten jälkeen mutta myös jätealan liiketoiminnan kehittyminen synnyttää uudenlaisia tilanteita, joissa verokohteluun haetaan selvyyttä ennakkoratkaisuin. Tullipiirien ja alueellisten ympäristökeskusten yhteistyöstä on sovittu ympäristöhallinnon ja tullihallinnon kesken, ja tietojen vaihdosta on muodostunut vakiintunut menettely tullipiirien ja alueellisten ympäristökeskusten kesken. Lisäksi Tullin jälkitarkastus on harjoittanut yhteistyötä poliisin ja syyttäjäviranomaisten kanssa, erityisesti niissä tapauksissa, joissa on selvitetty toiminnan mahdollista jäteveron alaisuutta. 3.4 Jätteen kaatopaikat Kaatopaikkojen lukumäärä vuonna 2007 on esitetty seuraavassa taulukossa. Tavanomaisen jätteen kaatopaikkoja on 101, joista kuntien kaatopaikkoja 47. Lisäksi käytössä oli 19 ongelmajätteen kaatopaikkaa ja 21 pysyvän jätteen kaatopaikkaa. Taulukko 2. Kaatopaikkojen lukumäärä vuonna 2007 Kaatopaikkatyyppi ja pitäjä Tavanomaisen jätteen katopaikka Ongelmajätteen kaatopaikka Pysyvän jätteen kaatopaikka Yhteensä Kuntayhtiö 47 9 3 59 Teollisuus 54 10 18 82 Yhteensä 101 19 21 141 (Lähde: SYKE 2008)
27 Teollisuudella on 52 tavanomaisen jätteen laitoskaatopaikkaa. Jätesektorilla toimivat yksityiset ympäristöyritykset pitävät yksityisiä kaatopaikkoja jäteliiketoiminnassa syntyvän hylkyjätteen loppusijoittamista varten. Tällaisia kaatopaikkoja on esimerkiksi rakennusjätteen esikäsittelylaitoksen ja romuautojen käsittelylaitoksen hylkyjätteelle sekä myös pilaantuneelle maamassalle, tuhkalle ja kuonalle. Verokaatopaikat Jäteveronalaisten kaatopaikkojen määrä on vähentynyt merkittävästi jäteverolain voimassaoloaikana. Lain astuessa voimaan vuonna 1996 kuntien ylläpitämiä kaatopaikkoja oli 385, vuonna 2003 lukumäärä oli pudonnut kolmasosaan (118), ja vuoden 2008 lopussa verokaatopaikkoja oli enää 63. Näistäkin osa on jo niin sanotussa jälkihoitovaiheessa, mikä tarkoittaa, että kaatopaikalle vastaanotetaan jätettä ainoastaan käytettäväksi kaatopaikan poistamisen kannalta välttämättömissä rakenteissa. Toimivia ympäristölainsäädännön vaatimukset täyttäviä tavanomaisen jätteen kaatopaikkoja on käytössä enää 47 kpl. Yleisten kaatopaikkojen väheneminen johtuu pääasiallisesti EY:n kaatopaikkadirektiivin myötä kiristyneistä kaatopaikkojen ympäristönsuojeluvaatimuksista. Käytössä olleiden vanhojen kaatopaikkojen kehittäminen uudet ympäristövaatimukset täyttäviksi ei ole ollut teknisesti ja taloudellisesti mahdollista, minkä johdosta erityisesti yksittäisten kuntien ylläpitämiä pieniä kaatopaikkoja on suljettu. Jätevero on vauhdittanut tätä rakennemuutosta osaltaan. Tällä hetkellä toimivista jäteveronalaisista kaatopaikoista enemmistö on usean kunnan yhdessä omistamia osakeyhtiömuotoisia jätelaitosyhtiöitä. Niiden lisäksi eräiden yleisten kaatopaikkojen pitäjänä on kuntayhtymä tai kunnallinen liikelaitos taikka pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta. Yleinen kaatopaikka on osa toiminnaltaan laaja-alaista jätteenkäsittelykeskusta. Keskuksissa vastaanotetaan kaatopaikalle loppusijoitettavan sekajätteen lisäksi muun muassa erilliskerättyjä biojätteitä ja ongelmajätteitä jatkokäsittelyä ja hyödyntämistä varten. Jäteveronalainen kaatopaikkajäte sijoitetaan kaatopaikan jätepenkereeseen erilleen muun jäteaseman alueelle välivarastoitavan jätteen läjitysalueista. Kaatopaikkatoiminnan taloudenpidon ja siten myös verotuksen edellytysten kehitystä kuvaa osaltaan vaa allisten kaatopaikkojen osuuden muutos: vuonna 1996 vaaka oli käytössä 55 prosentilla kaatopaikoista ja vuoden 2008 lopussa muutamaa lukuun ottamatta kaikilla verokaatopaikoilla.
28 3.5 Jäteveron osuus jätehuoltokustannuksista Jätteen kaatopaikkakäsittelyn kustannuksia on arvioitu äskettäin jätelakiuudistuksen tueksi tehdyssä selvityksessä jätehuollon taloudellisesta merkityksestä ja kustannuksista. Vuoden 2006 aineiston mukaan tavanomaisen jätteen käsittelypaikan käyttö- ja pääomakustannukset ovat vuotta ja loppusijoitettua jätetonnia kohden laskettuina 20 25 euroa. Tavanomaisen teollisuusjätteen kaatopaikkakustannuksen on arvioitu olevan 20 euroa tonnilta teollisuuden omalla kaatopaikalla. Yhdyskuntajätteen sijoittamiseen käytetyn tavanomaisen yleisen kaatopaikan keskimääräinen käsittelykustannus vuonna 2006 oli 81 euroa tonnilta. Tässä keskimääräisessä käsittelyhinnassa on mukana jätevero (30 euroa tonnilta) mutta ei arvolisäveroa. Kaatopaikkamaksussa perittiin siten noin 20-25 euroa jätetonnilta kattamaan muita kuluja. Vaihtoehtoisen laitoskäsittelyn kustannus on karkeasti noin 100 euroa biologisessa, mekaanisbiologisessa tai polttolaitoksessa käsiteltyä jätetonnia kohden. Kuntaliitto selvitti vuoden 2008 jätehuoltokyselyllään muun muassa jätemaksujen suuruutta eri kunnissa (Tietoja kuntien jätehuollosta, Kysely 2008, Kuntaliitto). Jätemaksuja ovat yhdyskuntajätteiden käsittelymaksu, sekajäteastian tyhjennysmaksut sekä muut maksut, esimerkiksi kuormausmaksu tai ekomaksu. Käytössä olevat maksutyypit vaihtelevat kunnittain. Yhdyskuntajätteen käsittelymaksu oli tammikuussa 2008 keskimäärin 106 euroa jätetonnilta, mikä hinta sisältää sekä arvonlisäveron että jäteveron. Edellisvuodesta nousua oli 4 prosenttia. Verojen osuus käsittelymaksusta on yhteensä 46 prosenttia, jäteveron osuus 28 prosenttia. Bio- ja energiajätteen käsittelymaksut olivat suunnilleen jäteveron verran alhaisempia kuin yhdyskuntajätteen käsittelymaksut. Energiajätteen käsittelymaksu oli noussut edellisvuodesta 7 prosenttia ja biojätteen käsittelymaksu 14 prosenttia. Taulukko 3. Jätteiden käsittelymaksut vuonna 2008 (sisältäen arvonlisäveron) Jätelaji Keskimäärin (euroa/tonni) Vaihteluväli (euroa/tonni) Yhdyskuntajäte* 106 80 156 Biojäte 78 24 132 Energiajäte 79 27 115 Rakennusjäte 107 76 165 * jätemaksuun sisältyy myös jätevero 30 euroa/tonni (Lähde: Tietoja kuntien jätehuollosta. Kysely 2008, Kuntaliitto)
29 Jäteastian arvonlisäverollinen tyhjennysmaksu on keskimäärin noin 5,50 euroa tyhjennyskerralta (240 litran astia), kun kunta on järjestänyt jätteenkuljetuksen ja noin 6 euroa, kun kuljetus on sopimusperusteinen. Tyhjennysmaksusta kuljetuksen osuus on noin 59 prosenttia ja käsittelymaksun osuus 41 prosenttia. Kun jäteveron osuus käsittelymaksusta on 28 prosenttia, saadaan jäteveron määräksi 240 litran jäteastian tyhjennykseltä noin 63 senttiä silloin kun kunta on järjestänyt jätteenkuljetuksen. Kuntaliiton selvityksen mukaan kaikki vuotuiset jätehuollosta omakotitalolle aiheutuvat maksut ovat keskimäärin 164 euroa arvonlisäveroineen, mikä tarkoittaa noin 1,05 euroa asukasta kohti viikossa (kolmen hengen talous, kaksi kertaa kuukaudessa tyhjennettävä 240 litran jäteastia sekä keräyspaperin ja biojätteen erilliskeräys). 3.6 Jätevirtojen tarkastelu Yhdyskuntajätteet Suomessa syntyi vuonna 2007 lähes 2,7 miljoonaa tonnia yhdyskuntajätettä. Kaatopaikoille sijoitettiin yhdyskuntien sekajätettä vuonna 2007 noin 1,39 miljoonaa tonnia. Sekajätteen biohajoava osa tuottaa kaatopaikalla hajotessaan metaania ja aiheuttaa valtaosan jätehuollon kasvihuonekaasupäästöstä. Kotitalouksien ja julkisten palveluiden biojätettä, puutarha- ja ruokajätettä kerättiin hyödyntämistä varten vuonna 2007 yhteensä 277 500 tonnia. Biojätettä jää kuitenkin edelleen paljon kaatopaikalle sijoitettavaan sekajätteeseen, vaikka biojätteen kierrättäminen ja hyödyntäminen kompostoimalla, mädättämällä ja polttamalla on kasvanut viimeisten seitsemän vuoden aikana 20 prosenttia. Biojätteen ohella myös muiden yhdyskuntajätejakeiden lajittelu ja keräys hyödyntämistä varten on laajentunut. Kun yhdyskuntajätteestä sijoitettiin kaatopaikalle vuonna 2002 vielä 63 prosenttia, niin vuonna 2007 kaatopaikalle sijoitettiin enää noin 53 prosenttia. Yhdyskuntajätteen kierrätys ja energiakäyttö ovat kasvaneet kumpikin voimakkaasti, sillä myös yhdyskuntajätteen kokonaismäärä on kasvanut viimeiset viisi vuotta. Vuonna 2007 yhdyskuntajätteen määrä oli 2,9 prosenttia suurempi kuin vuoden 2006 kertymä ja 290 000 tonnia suurempi kuin vuonna 2002 (ks. kuva 1). Asukasta kohden syntyi vuonna 2007 yhdyskuntajätettä 505 kiloa vuodessa, kun vuonna 2006 jätettä kertyi asukasta kohden 490 kiloa. Noin kaksi kolmasosaa yhdyskuntajätteestä kertyy kotitalouksissa. Palvelualojen suurimmat yhdyskuntajätteen tuottajat ovat kauppa ja terveydenhuolto.
30 Taulukko 4. Yhdyskuntajätteiden määrä käsittelytavoittain vuonna 2007 Jätelaji Jätemäärä (tonnia) Kierrätys Energiakäyttö Käsittely Poltto jätevoimalassa Sijoitus kaatopaikalle Sekajäte yhteensä 1 599 034 65 991 73 602 72 149 1 387 292 Erilliskerätyt yhteensä, josta 1 075 884 887 283 162 299 2 300 24 002 Paperi- ja kartonkijäte 389 736 389 500 72 108 56 Biojäte 277 426 261 873 7 339 13 8 201 Lasijäte 136 396 135 322 0 0 1 074 Metallijäte 28 454 28 441 0 8 5 Puujäte 48 811 8 905 38 574 30 1 302 Muovijäte 31 585 9 698 21 426 11 450 Sähkö- ja elektroniikkaromu 50 528 50 381 0 26 121 Muut ja erittelemättömät 112 948 3 163 94 888 2 104 12 793 Kaikki yhteensä 2 674 918 953 274 235 901 74 449 1 411 294 (Lähde: Jätetilasto - Yhdyskuntajätteet 2007. Tilastokeskus) Kuva 1. Yhdyskuntajätteiden määrä käsittelytavoittain vuosina 2002 2007 1 000 tonnia 3 000 2 500 2 000 1 500 Poltto jätevoimalassa Energiakäyttö Kierrätys materiaalina Sijoitus kaatopaikalle 1 000 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (Lähde: Tilastokeskus ja SYKE)
31 Yhdyskuntajätteen polton yli 25 prosentin väheneminen vuodesta 2004 vuoteen 2006 on seurausta jätteenpolttoasetuksesta, joka vähensi mahdollisuuksia erityisesti jätteiden rinnakkaispolttoon. Rinnakkaispolton osalta tilanne on palautunut ennalleen, kun voimalaitosten päästönseurantajärjestelmiä on parannettu jätteenpolttoasetuksen vaatimusten mukaisiksi. Lisäksi uusien jätevoimalaitosten käynnistyminen lisää jätteen energiana hyödyntämistä ja vähentää kaatopaikoille sijoitettavan yhdyskuntajätteen määrää. Biohajoava yhdyskuntajäte Raportoitujen tietojen mukaan Suomessa esikäsiteltiin biohajoavia yhdyskuntajätteitä 1,1 miljoonaa tonnia vuonna 2007. Lopulliseen hyödyntämiseen ja käsittelyyn vastaanotettiin noin 1,5 miljoonaa tonnia. Jos halutaan tarkastella biohajoavien yhdyskuntajätteiden todellista hyödyntämisastetta Suomessa, niin hyödynnetyt ja käsitellyt määrät eivät kerro todellista hyödynnettyjen jätteiden määrää, koska kaikki esikäsitellyt jätteet eivät tule raportoitua hyödynnetyiksi. Esimerkiksi kompostoidun jätteen raportointi kompostituotteena on vaikeaa, ellei mahdotonta. Samoin esimerkiksi paperin esikäsittelymäärät (keräys, lajittelu, paalaus) ovat huomattavasti suurempia kuin raportoidut hyödynnetyt määrät. Alla on esitetty taulukossa esikäsiteltyjen biohajoavien yhdyskuntajätteiden hyödynnetyt ja käsitellyt kokonaismäärät jaettuna alueellisiin ympäristökeskuksiin.
32 Taulukko 5. Biohajoavien yhdyskuntajätteiden hyödyntäminen ja käsittely toimialueittain alueellisten ympäristökeskusten kesken vuonna 2007 AYK Materiana hyödyntäminen Energiana hyödyntäminen R01- poltto D10- poltto Kaatopaikalle sijoittaminen Muu käsittely Yhteensä tonnia/vuosi t/v t/v t/v t/v t/v UUS 8 4 730 296 468 296 476 LOS 1 757 49 959 75 582 127 298 HAM 21 761 104 55 476 77 341 PIR 110 767 402 78 641 6 751 196 559 KAS 5 900 27 300 19 640 52 840 ESA 4 748 17 885 533 23 167 PSA 55 153 4 7 60 857 1 212 117 232 PKA 27 690 27 690 KSU 238 217 15 568 37 800 291 585 LSU 7 866 5 577 38 855 52 297 PPO 15 189 4 95 853 111 046 KAI 4 499 6 009 10 812 21 320 LAP 8 992 1 797 2 51 649 62 440 YHT. 453 096 133 107 117 867 207 8 496 1 457 291 (Lähde: SYKE) Seuraavassa kuvassa on esitetty kaatopaikalle sijoitetun biohajoavan yhdyskuntajätteen määrän kehitys alkaen vuodesta 2000. Toteutuneet määrät ovat Tilastokeskuksen tilastoja. Vuosien 2006 ja 2007 kohdalla on myös esitetty Suomen ympäristökeskuksen tekemän kyselyn tuloksena saatu alueellisten ympäristökeskusten ilmoittama määrä. Tilastokeskuksen ja SYKEn raportoimien määrien noin 100 000 tonnin ero johtuu pääasiassa kiinteistökohtaisen kompostoinnin ja polton määrästä, joka sisältyy tilastokeskuksen lukuihin mutta ei SYKEn lukuihin. Lisäksi kuvasta ilmenevät kaatopaikkadirektiivissä asetetut tavoitearvot vuosille 2009 ja 2016. Tavoitearvo vuonna 2009 on 50 prosenttia vuonna 1994 syntyneestä biohajoavasta yhdyskuntajätteestä (2,1 miljoonaa tonnia) sekä 35 prosenttia vuonna 2016. Kaatopaikoille sijoitettujen biohajoavien yhdyskuntajätteiden määrä on hitaasti laskenut vuosituhannen alusta lukuun ottamatta pientä nousua vuonna 2005, jonka jälkeen vähenemä on ollut selvästi suurempaa. Vuoden 2008 tilanne raportoitavien tietojen osalta on mielenkiintoinen, koska direktiivin pohjan tiiveysvaatimusten astuttua voimaan 1.11.2007 Suomessa suljettiin noin 30 yhdyskuntajätteen kaatopaikkaa. Direktiivissä asetettu vuoden 2009 tavoite (1 miljoonaa tonnia) näyttää jo toteutuneen sekä Tilastokeskuksen lukujen että SYKEn tietojen mukaan. Vuoden 2016 tavoitteeseen (0,7 miljoonaa tonnia) pääsemisessä on vielä haastetta.