Päivi Kari Sidosryhmien rooli Kilpailuviraston toiminnassa Kilpailupolitiikan perustana olevan kilpailulain 1 :n 2 momentissa todetaan, että lakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpailusta. Yritysten asiakkailla ja kuluttajilla on siten merkittävä sidos Kilpailuviraston työhön. Viraston tavoitteena ei kuitenkaan ole lisätä vain näiden tahojen hyvinvointia, tavoitteena on palvella laajemminkin koko yhteiskuntaa. Kuluttajat ja asiakkaat hyötyvät toimivista markkinoista valintamahdollisuuksien lisääntymisenä, hyödykkeiden edullisempina hintoina ja parempana laatuna sekä innovaatioina. Tuotantoresurssit käytetään kilpailullisissa oloissa tehokkaasti hyväksi, ja tuotanto ohjautuu kysynnän mukaan yhteiskunnan tarpeita vastaavasti. Myös elinkeinoelämä itse hyötyy toimivasta kilpailusta. Kilpailulliset markkinat takaavat mahdollisuuden alalle pääsyyn ja asianmukaisen korvauksen saamiseen yritysten tuottamista kilpailukykyisistä tavaroista ja palveluista. Lisäksi kilpailu luo kannusteita tuote- ja muuhun kehitykseen sekä tuottavuuden lisäämiseen ja parantaa siten myös yritysten pitkän tähtäimen kilpailukykyä. Kilpailuvirasto tekee kilpailun edistämiseksi yhteistyötä lukuisten yhteiskunnan eri tahojen kanssa. Yhteistyö ja dialogi sidosryhmien kanssa on välttämätöntä, jotta viraston toimet kyetään suuntaamaan yhteiskunnan kokonaisedun kannalta mahdollisimman oikein ja jotta muutkin voivat ottaa kilpailunäkökohdat huomioon omassa toiminnassaan. Aitoa hyötyä ja lisäarvoa voidaan nykyisessä monimutkaisessa ja nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä luoda usein vain yhteistyössä asiakkaitten ja muitten sidosryhmien kanssa. 92
Kilpailulaki koskee vain elinkeinonharjoittajia, joten kilpailuvalvonnan kohteina ja tässä mielessä asiakkaina ovat yrittäjät, yritykset ja elinkeinotoimintaa harjoittavat muut yhteisöt. Elinkeinoelämä toiminnan keskiössä Kilpailulaki koskee vain elinkeinonharjoittajia, joten kilpailuvalvonnan kohteina ja tässä mielessä asiakkaina ovat yrittäjät, yritykset ja elinkeinotoimintaa harjoittavat muut yhteisöt. Muita valvonnan kannalta keskeisiä sidosryhmiä ovat markkinaoikeus ja KHO sekä kilpailunrajoitusten ja yrityskauppojen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa viraston työtä tukevat tutkimuslaitosten ja korkeakoulujen edustajat. Käytännössä viraston kanssa on suorassa kosketuksessa vain hyvin pieni osa yrityksistä. Valtaosalle elinkeinonharjoittajia virasto on tuttu vain median, asiamiesten tai elinkeinoelämän järjestöjen kautta. Kaikkien elinkeinonharjoittajien edellytetään kuitenkin tuntevan ja noudattavan kilpailulain kieltoja, kuten kartellikieltoa. Elinkeinoelämään kohdistuva neuvonta on siksi merkittävä osa Kilpailuviraston työtä. Vaikka yritykset ja niitä edustavat tahot ovatkin kilpailuviranomaisten toiminnan keskiössä, tärkein asiakas ja työn kohde on kuitenkin itse markkinamekanismi ja sen toimivuus. Taloudellisessa kilpailussa on kyse prosessista, joka palkitsee ne yritykset, jotka kykenevät tuottamaan hintansa, laatunsa, saatavuutensa tai muiden ominaisuuksiensa puolesta asiakkaiden ja kuluttajien arvostamia tavaroita tai palveluja. Jos tämä prosessi estyy tai häiriintyy, vaikutuksista kärsii viime kädessä koko yhteiskunta. Kilpailulain valvonnassa on kyse edellä kuvatun prosessin suojaamisesta yritysten välisiltä kilpailua rajoittavilta sopimuksilta sekä määräävän aseman väärinkäytöltä. Viranomaistutkimukset kohdistetaan joko oma-aloitteisesti tai toimenpidepyyntöjen tai vinkkien perusteella niille toimialoille, joilla kiellettyjä kilpailunrajoituksia oletetaan tai epäillään olevan. Valvontatyön kohteiksi valitaan uuden kilpailulain priorisointisäännöksen (32 ) edellyttämällä tavalla kansantalouden kannalta merkittävimmät asiat. Käytännössä priorisointi perustuu arvioon siitä hyödystä, jonka yhteiskunta, asiakkaat ja kuluttajat saavat kilpailunrajoitukseen puuttumisen tuloksena. Kyse on kokonaisharkinnasta, johon kuuluvat muun muassa kilpailun toimivuudelle 93
sekä asiakkaille ja kuluttajille aiheutuvan vahingon arviointi sekä oletetun lopputuloksen ja sen saavuttamiseen liittyvien riskien vertaaminen keskenään. Viraston antamien päätösten sekä asiakkaille kielteisten että myönteisten avulla annettavat signaalit opastavat myös muita kuin asianosaisia yrityksiä toimimaan omassa elinkeinotoiminnassaan kilpailulain tarkoittamalla tavalla. Päätöksistä asianmukaisesti tiedottaminen on siksi valvonnan vaikuttavuuden kannalta tärkeää. Priorisoinnin ansiosta virasto pystyy nykyisin poistamaan nopeasti käsittelystä em. arviointikriteerien valossa vähämerkitykselliset asiat. Vastauksen toimenpidepyyntöön saa siten näissä tapauksissa aiempaa nopeammin. Myös tutkinnan kohteiksi otettujen merkittävien tapausten käsittely nopeutuu, kun pääosa tutkijoiden työpanoksesta voidaan kohdistaa niiden selvittämiseen. Monilla monta roolia suhteessa virastoon Valvonta-asioissa yrityksen asiointi Kilpailuviraston kanssa voi perustua joko rooliin toimenpidepyynnön tekijänä tai tutkinnan kohteena. Myös viranomaisen lausuntopyyntöihin vastaaminen, esimerkiksi yrityskauppavalvonnan yhteydessä, on tyypillinen syy olla tekemisissä kilpailuviranomaisen kanssa. Yrityskauppavalvonta itsessään on luonteeltaan lupaprosessi, jonka sujuvuudesta huolehditaan muun muassa laissa asetettujen käsittelymääräaikojen avulla. Nopeimmillaan lupapäätöksen voi selvissä tapauksissa saada jopa parissa päivässä. Käytännössä yritysten asioita Kilpailuvirastoon päin hoitavat useimmiten joko yritysten omat lakimiehet tai asianajajat. Etuna on tällöin se, että molemmat osapuolet ovat yleensä hyvin perillä kilpailusääntöjen ja muiden lakien sisällöstä, ja asiassa voidaan edetä nopeammin taloudellisten vaikutusten selvittämiseen ja/ tai näyttöön liittyviin kysymyksiin. Osassa tapauksia asiointiin osallistuvat toimialajärjestöjen edustajat, jotka hekin voivat olla joko tutkinnan kohteina, toimenpidepyynnön tekijöinä tai keskustelukumppanin roolissa. Myös valtion ja kuntien edustajilla on monia rooleja suhteessa Kilpailuvirastoon, koska julkista elinkeinotoimintaa koskevan kilpailuvalvonnan ohella virastossa käsitellään muun muassa kilpailuneutraliteettiin liittyviä kysymyksiä. Kilpailunedistämisessä viraston tärkeimpiä sidosryhmiä ovat poliittiset päättäjät, julkinen hallinto sekä eri toimialoja edustavat järjestöt ja yritykset. 94
Esimerkiksi valtion liiketoimintayksiköiden osalta virasto on pyrkinyt huolehtimaan siitä, etteivät yksiköt käytä asemaansa tai julkisiin palvelutehtäviin saamaansa verorahoitusta kilpailtuja markkinoita vääristävästi. Kuntasektorin kohdalla virasto on puolestaan pyrkinyt vaikuttamaan muun muassa siihen, että kuntien päätöksentekijät tuntisivat palvelu-uudistuksia harkitessaan markkinoiden ja kilpailun hyväksikäyttömahdollisuudet ja vaikutukset. Valtio ja kunnat vaikuttavat toiminnallaan laajasti koko yhteiskunnan kehitykseen, ja yhteiskunnan kokonaisedun kannalta olisi tärkeää, että julkisilla toimilla tuettaisiin kilpailun toimivuutta mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti. Valtio ja kunnat toimivat lisäksi merkittävillä osuuksilla erilaisten tuotteiden ja palvelujen hankintamarkkinoilla, ja niillä on siksi huomattava rooli monilla markkinoilla. Kilpailuvirasto, ja sen kanssa yhteistyötä tekevät aluehallintovirastot, ovatkin viime vuosina tehneet aktiivista yhteistyötä julkisia hankintoja tekevien tahojen kanssa. Hankintavirkamiehille on muun muassa jaettu tietoa yritysten kartellikäyttäytymisestä ja annettu vinkkejä kartellien havaitsemiseksi tarjouskilpailujen yhteydessä. Kumppanit kilpailunedistämisessä Erityisesti sääntelykysymyksiin keskittyvässä kilpailunedistämisessä viraston tärkeimpiä sidosryhmiä ovat poliittiset päättäjät, julkinen hallinto sekä eri toimialoja edustavat järjestöt ja yritykset. Sidosryhmistä merkittävin on eduskunta, joka kuulee usein viraston edustajia käsitellessään kilpailuun joko välittömästi tai välillisesti liittyviä kysymyksiä. Tärkein viraston toimintaan liittyvä eduskunnan valiokunta on talousvaliokunta. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta, liikenne- ja viestintävaliokunta, valtiovarainvaliokunta ja ympäristövaliokunta pyytävät usein viraston edustajia kuultaviksi kokouksiinsa. Kilpailuvirasto tekee usein tiivistä yhteistyötä lainsäädäntöä valmistelevien ministeriöiden ja monesti myös niiden alaisten virastojen kanssa. Kilpailuviraston edustajat osallistuvat vuosittain kymmeniin lainsäädäntöä uudistaviin työryhmiin, ja esimerkiksi vuoden 2011 alun jälkeen virasto on antanut kirjallisia lausuntoja kaikille 11 ministeriölle ja Valtioneuvoston kanslialle. Virastoista merkittävimpiä yhteistyökumppaneita ovat Energiamarkkinavirasto, Finanssivalvonta, Kuluttajavirasto ja Viestintävirasto. Niiden ohella tärkeitä ovat muun muassa Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi ja Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimea. Kuten jo edellä todettiin, valtaosa yrityksistä ja itse asiassa kaikista muistakin Kilpailuviraston sidosryhmistä muodostaa mielikuvan 95
kilpailupolitiikan tavoitteista, kilpailusäännöistä ja virastosta median välityksellä. Toimittajat ovat siksi tässä mielessä viraston sidosryhmistä jopa tärkein. Mediajulkisuus on tärkeää lähes kaikille organisaatioille, mutta erityisen tärkeää se on sellaisille yhteiskunnan tahoille, joihin kansalaisilla ei ole omia suoria kontakteja ja joiden toiminnan tarkoitusta voi olla vaikeata ymmärtää. Toimivan kilpailun myönteisistä vaikutuksista viestiminen on haasteellista, koska kilpailun välittömät vaikutukset ovat usein ainakin joidenkin tahojen kannalta negatiivisia, ja heidän menetyksensä korostuvat helposti julkisessa keskustelussa. Pidemmän aikavälin myönteinen kehitys tai joissakin oloissa odotettua parempi talouskehitys ei valitettavasti ylitä uutiskynnystä yhtä helposti. Koko yhteiskunnan kannalta olisi kuitenkin tärkeää, että yleinen mielipide kilpailusta perustuisi mahdollisimman oikeaan käsitykseen sen eduista ja merkityksestä. Kilpailun puolesta ymmärrettävästi ja uskottavasti puhuvia ja kirjoittavia tarvitaan siksi sekä Kilpailuvirastossa että muilla foorumeilla. Artikkelin kirjoittaja KTM Päivi Kari toimii viestintäpäällikkönä ja ryhmän vetäjänä viraston Viestintä ja valmennus -ryhmässä. 96