KIRJALLINEN KYSYMYS 528/2002 vp EU:n ajokorttidirektiivin tulkinta Eduskunnan puhemiehelle Heinäkuussa 1991 annetulla EU-direktiivillä 91/439/ETY vahvistettiin ajokortin myöntämisen edellytyksenä olevat terveys- ja ajo-opetusvaatimukset. Tarkoituksena oli yhdenmukaistaa toisistaan eroavia käytäntöjä eri Euroopan maiden kesken. Suomikin sitoutui tähän allekirjoittaessaan Euroopan talousaluetta koskevan sopimuksen sitoutuen samalla saattamaan oman lainsäädäntönsä sitä vastaavaksi heinäkuun alkuun 1996 mennessä. Direktiivin ansiosta esimerkiksi ajo-oikeudeltaan alemman luokan (A, B, BE ja T) ajokortin haltijoiden näkövaatimukset lieventyivät, mutta vastaavasti C-luokkaan kuuluvien eli kuorma-autonkuljettajien kohdalla ehdot tiukentuivat: näöntarkkuuden on heillä direktiivin mukaan oltava toisella silmällä vähintään 0,8 ja toisella vähintään 0,5, ja jos vaadittu tarkkuus saavutetaan vain korjaavia linssejä käyttäen, kummankin silmän korjaamattoman näöntarkkuuden on oltava vähintään 0,05 ja molempien silmien yhteisen näkökentän on oltava normaali. Uutta suhteessa vanhaan käytäntöön on korjaamattoman näöntarkkuuden vähimmäisvaatimus. Kuten aiemminkin, näkö määritellään kuormaautonkuljettajilta molemmista silmistä erikseen, kun taas alempien luokkien kortin haltijoiden näkökykyvaatimukset ovat alhaisempia ja koskevat silmien yhteisnäköä. Ajokorttidirektiivin johtolauseen ja 7 artiklan mukaan nämä näöntarkkuusvaatimukset ovat ehdottomia, ellei jäsenvaltio ole saanut komissiolta erityistä 7 artiklan 3 kohdan mukaista suostumusta poiketa niistä. Myös tieliikennelain 82 d :n mukaan Ajoneuvohallintokeskus voi erityisistä syistä myöntää poikkeuksen ajokorttilupaa koskevista terveysvaatimuksista. Ajokorttidirektiivi ei siis ole sinänsä esteenä uusien terveysvaatimuksia koskevien, tapauskohtaisten poikkeuslupien myöntämiselle tieliikennelain kohdan perusteella. Direktiivin sanonnat ovat myös varsin tulkinnanvaraisia, joten käytännön ratkaisut jäävät edelleenkin paljolti paikallisten lääkärien asiantuntemuksen ja tapauskohtaisen harkinnan varaan. Eteläkarjalaisella urakoitsijayrittäjällä on ollut alusta alkaen kuorma-auton ajokortti. Hänen toisesta silmästään on mennyt näkökyky työtapaturmassa jo parikymmentä vuotta sitten, eikä tämä ole tähän mennessä haitannut hänen toimimistaan kuljettajana hänen itsensä eikä viranomaistenkaan puolesta. Nyt ongelmalliseksi on kuitenkin muodostunut EU:n ajokorttidirektiivi ja sen tiukka kansallinen tulkinta: kokeneelta ja pätevältä kuljettajalta ollaan estämässä hänen ammattinsa harjoittamiseen liittyvä ajokorttioikeus ja rajoittamassa näin oikeaa yrittäjähenkeä heikentyneeseen näkökenttään vedoten. Silmätautien erikoislääkäri on esimerkiksi puoltanut (korkeimman hallinto-oikeuden päätösten mukaan, päätös 26.4.1999/889) kuljettajakortin sallimista sellaiselle henkilölle, jonka toisen silmän näöntarkkuus on 1,5 ja toinen silmä on täysin sokea. Todistuksen mukaan toisen silmän sokeutumisella ei ole oleellista vaikutusta ajokykyyn, ja Versio 2.0
lääkäri on puoltanut raskaan ajoneuvoyhdistelmän kuljettamiseen oikeuttavan ajokortin myöntämistä. On sekä kansalaisten että asioita käsittelevien viranomaisten kannalta hankalaa, että EU:n asettamista käytännöistä poiketaan täysin epämääräisesti tai vastaavasti niitä noudatetaan orjallisesti ilman mitään yhtenäistä loogista linjaa. Kun kansallinen Ajoneuvohallintokeskus voi myöntää poikkeuksia terveysvaatimuksista ja komissiolta on mahdollista saada erityinen suostumuskin poiketa säännöksistä, on omituista, ettei itsenäisessä maassa tällaisia mahdollisuuksia käytetä hyväksi kansalaisten parhaaksi, vaan noudatetaan mieluummin kyseenalaistamatta muualta tulleita säännöksiä ja vedotaan niihin asiassa kuin asiassa kuin ainoaan oikeaan totuuteen. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitämme kunnioittavasti valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Onko hallitus tietoinen EU:n ajokorttidirektiivin 91/439/ETY aiheuttamista tulkintaongelmista kansallisille viranomaisille ja mihin toimiin hallitus ryhtyy, että direktiivin tulkintasäännökset selkeytyvät kansallisesti ja että terveysvaatimusten osalta harkinta on aina tapauskohtaista ja kansalaisten parasta ajattelevaa sekä nojaa lääkärien asiantuntemukseen ja arvostelukykyyn? Helsingissä 29 päivänä toukokuuta 2002 Seppo Lahtela /kesk Lauri Oinonen /kesk Sulo Aittoniemi /alk Raimo Vistbacka /ps Klaus Bremer /r Olavi Ala-Nissilä /kesk Juha Rehula /kesk Ismo Seivästö /kd Esa Lahtela /sd Marjaana Koskinen /sd 2
Ministerin vastaus KK 528/2002 vp Seppo Lahtela /kesk ym. Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Rouva puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Seppo Lahtelan /kesk ym. näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 528/2002 vp: Onko hallitus tietoinen EU:n ajokorttidirektiivin 91/439/ETY aiheuttamista tulkintaongelmista kansallisille viranomaisille ja mihin toimiin hallitus ryhtyy, että direktiivin tulkintasäännökset selkeytyvät kansallisesti ja että terveysvaatimusten osalta harkinta on aina tapauskohtaista ja kansalaisten parasta ajattelevaa sekä nojaa lääkärien asiantuntemukseen ja arvostelukykyyn? Vastauksena kysymykseen esitän kunnioittavasti seuraavaa: Ajokorttidirektiivissä 91/439/ETY asetetaan ajokortteja ja niiden myöntämistä koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka jäsenvaltioiden ja ETAvaltioiden kansallisten ajokorttisäännösten on täytettävä. Suomen ajokorttilainsäädännössä on otettu huomioon direktiivin vaatimukset. Kuljettajan näöntarkkuutta koskevat vaatimukset asetetaan direktiivissä nimenomaisina. Lisäksi direktiiviin sisältyy näkökenttää ja linssein tapahtuvaa näöntarkkuuden korjausta koskevia vaatimuksia. Nimenomaisina asetetut vaatimukset ovat sitovia, eivätkä ne jätä valtaa harkinnalle, ellei näin ole nimenomaan todettu. Valtaosa ajoterveyteen vaikuttavista fyysistä ja henkistä terveyttä koskevista vaatimuksista on sen sijaan asetettu yleisemmällä tasolla. Direktiivin liitteessä luetellaan sairauksia ja seikkoja, jotka on otettava huomioon ajoterveyttä arvioitaessa, mutta viime kädessä niiden vaikutus ajokykyyn jätetään tapauksittain arvioitavaksi lääkärin toimesta. Suomessa kuljettajan terveysvaatimukset sisältyvät ajokorttiasetukseen (845/1990). Vaatimukset asetetaan siellä osaksi nimenomaisesti ja osaksi viittaamalla direktiivin liitteen III vaatimuksiin (ajokorttiasetuksen muutos 2/1996). Suomen lainsäädäntö tuntee mahdollisuuden myöntää poikkeuksia ajokorttia ja ajokorttilupaa koskevista terveysvaatimuksista. Tieliikennelain 82 d :n mukaan tällainen poikkeaminen edellyttää erityisiä syitä. Säännöstä ei muutettu siinä yhteydessä, kun Suomi liittyi Euroopan unioniin ja yhteisön ajokorttilainsäädäntö tuli Suomea sitovaksi. Säännös on harkinnanvarainen ja sen edellyttämiä erityisiä syitä ei ole laissa tarkemmin määritelty. Erityisinä syinä voidaan ottaa huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat, kuten yhteisön vähimmäislainsäädännön sitovuus ratkaisuja tehtäessä. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että nyttemmin poikkeuslupamenettely on sovitettava niihin puitteisiin, jotka yhteisön lainsäädäntö kansalliselle lainsäädännölle asettaa. Kansallinen poikkeuslupamenettely ei saa johtaa ristiriitaan yhteisön lainsäädännön vähimmäisvaatimusten kanssa, koska yhteisön lainsäädäntö ei tunne vastaavaa yleistä poikkeusmenettelyä eikä anna siihen valtuuksia. Ajokorttidirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat komission suostumuksella poiketa liitteen III säännöksistä, jos tällainen poikkeaminen vastaa lääketieteen kehitystä ja on mainitussa liitteessä vahvistettujen periaatteiden mukaista. Kysymys ei ole kansallisesti tai yksittäistapauksittain sovellettavasta poikkeuslu- 3
Ministerin vastaus pamenettelystä vaan komissiolle annetusta toimivallasta tietyissä ja tarkoin rajatuissa tapauksissa päättää direktiivin muutoksista poiketen normaalimenettelystä, jossa muutoksista päätetään neuvoston ja parlamentin yhteispäätösmenettelyssä. Käytännössä päätöksenteko tapahtuu tässäkin tapauksessa jäsenvaltioiden myötävaikutuksella. Kuljettajan ajoterveyttä koskevat vaatimukset on asetettu yleistä liikenneturvallisuutta silmällä pitäen. Raskaan kaluston kuljettajien vaatimukset ovat kevyen kaluston kuljettajien vaatimuksia tiukemmat suuremman onnettomuusriskin vuoksi. Yhteisön ajokorttilainsäädännön sitovuus kansalliseen lainsäädäntöömme nähden kiristi joiltakin osin terveysvaatimuksia ja myös kavensi kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa toimivaltaa poiketa terveysvaatimuksista. Kansalliseen ajokorttilainsäädäntöön otetun säännöksen mukaan uudet tiukemmat terveysvaatimukset eivät kuitenkaan ole esteenä ennen 1.7.1996 voimassa olleiden vaatimusten mukaisesti myönnettyjen ajokorttien voimassaolon jatkumiselle ajokorttiin merkityn voimassaoloajan mukaisesti, jos ajokortin haltija edelleen täyttää ajokorttia myönnettäessä voimassa olleet terveysvaatimukset. Hallitus toteaa, että useimmat ajoterveyteen liittyvät sairaudet ja terveydelliset seikat on myös kansallisella tasolla jätetty tapauksittain lääkärin harkintaan. Nimenomaisten vaatimusten osalta ei yhteisön lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön vaatimuksista johtuen tällaista harkintavaltaa kuitenkaan ole. Helsingissä 19 päivänä kesäkuuta 2002 Liikenne- ja viestintäministeri Kimmo Sasi 4
Ministerns svar KK 528/2002 vp Seppo Lahtela /kesk ym. Till riksdagens talman I det syfte 27 riksdagens arbetsordning anger har Ni, Fru talman, till behöriga medlem av statsrådet översänt följande av riksdagsledamot Seppo Lahtela /cent m.fl. undertecknade skriftliga spörsmål SS 528/2002 rd: Är regeringen medveten om de tolkingsproblem som EU:s direktiv 91/439/EEG om körkort vållar nationella myndigheter, och vilka åtgärder ämnar regeringen vidta för att se till att tolkningsbestämmelserna för direktivet blir nationellt sett tydligare och att överväganden som gäller hälsokraven alltid sker fall för fall och med tanke på medborgarens bästa samt baserar sig på läkarnas sakkunnighet och omdömesförmåga? Som svar på detta spörsmål får jag vördsamt anföra följande: I direktivet 91/439/EEG om körkort ställs de minimikrav på körkorten och beviljandet av dem som medlemsstaternas och EES-staternas nationella bestämmelser om körkort måste uppfylla. Direktivets krav har beaktats i Finlands körkortslagstiftning. I direktivet ställs uttryckliga krav på förarens synskärpa. Dessutom innehåller direktivet krav på synfältet och korringeringar av synskärpan med linser. De uttryckligen ställda kraven är bindande och ger ingen prövningsrätt om så inte uttryckligen har konstaterats. Huvuddelen av kraven på fysisk och mental hälsa som påverkar kördugligheten har i stället ställts på en allmännare nivå. I bilagan till direktivet uppräknas sjukdomar och fakta som måste tas i beaktande då kördugligheten bedöms, men i sista hand låter man en läkare in casu bedöma deras inverkan på körförmågan. I Finland ingår hälsokraven på föraren i körkortsförordningen (845/1990). Kraven ställs där dels uttryckligen, dels genom att man hänvisar till kraven i bilaga III till direktivet (ändring av körkortsförordningen 2/1996). Finlands lagstiftning känner till möjligheten att bevilja undantag från de hälsokrav som gäller körtkort och körkortstillstånd. Enligt 82 d vägtrafiklagen förutsätter ett sådant undantag särskilda skäl. Bestämmelsen ändrades inte i samband med att Finland gick med i EU och gemenskapens lagstiftning om körkort blev bindande för landet. Bestämmelsen beror på prövning och de särskilda skäl som där förutsätts definieras inte närmare i lagen. Som särskilda skäl kan beaktas alla omständigheter som påverkar saken, såsom den bindande karaktären hos gemenskapens minimilagstiftning. I praktiken betyder detta att dispensförfarandet numera måste passas in i de ramar som gemenskapens lagstiftning ställer för den nationella lagstiftningen. Det nationella dispensförfarandet får inte vara i konflikt med minimikraven i gemenskapens lagstiftning, eftersom gemenskapens lagstiftning varken känner till ett motsvarande allmänt dispensförfarande eller ger bemyndigande för det. Enligt artikel 7.3 i direktivet om körkort får medlemsstaterna med kommissionens samtycke frångå bestämmelserna i bilaga III om detta är förenligt med läkarvetenskapens utveckling och de principer som fastställs i den nämnda bilagan. Det är inte fråga om ett dispensförfarande som tillämpas nationellt eller på enskilda fall utan en befogenhet som givits kommissionen att i vissa och noggrant avgränsade fall besluta om ändring- 5
Ministerns svar ar av direktiven, vilket innebär ett avsteg från det normala förfarandet då man beslutar om ändringarna i rådets och parlamentets medbeslutandeförfarande. I praktiken sker beslutsfattandet även i detta fall under medverkan av medlemsstaterna. Kraven på förarens körduglighet har ställts med hänsyn till den allmänna trafiksäkerheten. På grund av större risk för olyckor är kraven större på förare av tunga fordon än på förare av lätta fordon. Den bindande karaktären hos gemenskapens lagstiftning om körkort i relation till vår nationella lagstiftning gjorde att hälsokraven skärptes till vissa delar. Även befogenheten med den nationella lagstiftningen att avvika från hälsokraven begränsades. Enligt en bestämmelse som inkluderats i den nationella körkortslagstiftningen utgör de nya skärpta hälsokraven dock inget hinder för fortsatt giltighet för körkort som beviljats enligt de krav som gällt före 1.7.1996. Giltigheten gäller enligt noteringen på körkortet om körkortsinnehavaren fortfarande uppfyller de krav som gällde vid beviljandet av körkortet. Regeringen konstaterar att de flesta sjukdomar och hälsorelaterade omständigheter som påverkar kördugligheten har även på nationell nivå överlämnats till läkarens bedömning. När det gäller uttryckliga krav finns det på grund av gemenskapens lagstiftning och den nationella lagstiftningen emellertid ingen sådan prövningsrätt. Helsingfors den 19 juni 2002 Kommunikationsminister Kimmo Sasi 6