KOMISSION VUOSITTAINEN KATSAUS

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 17.3.2015 COM(2015) 130 final KOMISSION VUOSITTAINEN KATSAUS jäsenvaltioiden vuosittaisiin vientiluotoista laadittuihin toimintakertomuksiin asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisesti FI FI

1. Johdanto Tiettyjen suuntaviivojen soveltamisesta julkisesti tuettuihin vientiluottoihin ja neuvoston päätösten 2001/76/EY ja 2001/77/EY kumoamisesta 16. marraskuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1233/2011 1 liitteessä I säädetään, että kunkin jäsenvaltio on annettava komissiolle vuosittainen toimintakertomus avoimuuden parantamiseksi unionin tasolla. Komissio esittää näiden tietojen pohjalta Euroopan parlamentille vuosittaisen katsauksen. Tämä vuosittainen katsaus kattaa kalenterivuoden 2013. Katsaus koskee asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettua vientiluottotoimintaa eli keskipitkän ja pitkän aikavälin toimia, joissa takaisinmaksuaika on kaksi vuotta tai enemmän. Katsaus ei koske lyhytaikaisia vientiluottotoimia 2 eikä toimintaa, jota tietyt vientiluottolaitokset harjoittavat vientiluototuksen ulkopuolella (esim. investointitakuut). On myös huomattava, että joissakin jäsenvaltioissa vientiluottolaitoksen tehtäviä hoitaa vakuutusyhtiö, jolle on annettu julkinen tehtävä. Tällaisissa tapauksissa julkisen vientiluotto-ohjelman hoitaminen on pidettävä tiukasti erillään yksityisen sektorin toiminnasta (jota tämä katsaus ei luonnollisesti koske). Komissio on ottanut huomioon Euroopan parlamentin 2. heinäkuuta 2013 ensimmäisestä asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisesta kertomuksesta antaman päätöslauselman 3. Komissio on pannut merkille päätöslauselmassa esitetyt suositukset kuten suosituksen, jonka mukaan neuvoston vientiluottotyöryhmän ja komission olisi kuultava Euroopan ulkosuhdehallintoa raportointimenetelmän kehittämisestä ja pyytänyt jäsenvaltioita kiinnittämään erityistä huomiota mainittuun päätöslauselmaan seuraavilla raportointikierroksilla. 2. Kalenterivuotta 2013 koskevat vuosittaiset toimintakertomukset Vuosittaiset toimintakertomukset on saatu seuraavilta jäsenvaltioilta: Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Kroatia, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta. Irlannilla, Kreikalla, Kyproksella, Latvialla, Liettualla, Maltalla ja Virolla ei ollut asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettua aktiivista vientiluotto-ohjelmaa vuonna 2013. Kuten edellisenkin raportoinnin yhteydessä, jäsenvaltiot ovat käyttäneet samanlaista raportointimallia (tarkistuslista). Osa jäsenvaltioista on yhdistänyt vuosittaiseen toimintakertomukseensa samalta ajanjaksolta julkaistut kansallisen tason 1 2 3 EUVL L 326, 8.12.2011, s. 45. Näihin sovelletaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan mukaista komission tiedonantoa jäsenvaltioille perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta lyhytaikaisiin vientiluottovakuutuksiin. Euroopan parlamentin päätöslauselma 2. heinäkuuta 2013 komission ensimmäisestä vuosikertomuksesta Euroopan parlamentille jäsenvaltioiden vientiluottolaitosten toiminnasta (2012/2320(INI)). 2

vuosikertomukset, osa taas on kuvannut toimintaansa laajasti suoraan raportointilomakkeessa. 3. Analyysi vuosittaisista toimintakertomuksista a) Yleiset ja rahoitusta koskevat tiedot Sovellettavassa sääntelykehyksessä (asetus (EU) N:o 1233/2011) keskitytään vientiluottotoimia ja -ohjelmia koskeviin sääntöihin, mutta jätetään yksittäisten jäsenvaltioiden päätettäväksi, tarjoavatko ne vientiluotto-ohjelmaa vai ei, ja jos tarjoavat, miten vientiluottolaitos organisoidaan. Joissakin jäsenvaltioissa vientiluottolaitos on julkishallinnon yksikkö tai virasto. Toisissa taas vakuutusyhtiö hoitaa tätä julkisen palvelun tehtävää valtion valvonnassa. Ei ole epätavallista, että jäsenvaltioilla, jotka tarjoavat erilaisia vientiluottotukia, on useampi vientiluottolaitos (esim. yksi laitos tarjoaa julkista tukea takuina tai vakuutuksen kaltaisena pure cover -turvana ja toinen tarjoaa korkotukea). Vuonna 2013 asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettuja vientiluotto-ohjelmia oli 21:ssä EU:n jäsenvaltiossa. Näitä ohjelmia hallinnoi yhteensä 29 eri laitosta ja julkishallinnon yksikköä. Yleisin eurooppalaisten vientiluottolaitosten tarjoama vientiluottotuen tyyppi on pure cover (eli vientitoimi rahoitetaan liikepankin antamalla luotolla, jolle vientiluottolaitos antaa takuun tai vakuutuksen kaltaisen suojan). Kaikki 21 jäsenvaltiota, jotka antoivat raportointikaudella asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisia vientiluottoja, tarjoavat tämäntyyppistä tukea. Lisäksi 14 jäsenvaltiota tarjoaa asetuksen (EU) N:o 1233/2011 ja Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevan järjestelyn 4 soveltamisalaan kuuluvia muuntyyppisiä tukia, kuten suoraa luottoa tai rahoitusta (jossa rahoituksen tarjoaa suoraan vientiluottolaitos, ei liikepankki) 5, jälleenrahoitusta 6 tai korkotukea 7. Useissa vuosittaisissa toimintakertomuksissa mainitaan erikseen myös hankerahoitus 8 ja sidottu apu 9. On aina vaikea vertailla kansallisia vientiluotto-ohjelmia keskenään: Ensinnäkin jäsenvaltiot ovat kehittäneet edellisessä kohdassa mainittujen yleisten vientiluottotyyppien rajoissa hyvin erilaisia rahoitustuotteita. Toiseksi vientiluottoohjelman vaikutukset riippuvat luonnollisesti myös kansantalouden erityispiirteistä ja yksityisen rahoitussektorin kapasiteetista. Tällä varauksella tehty vertailu, joka koskee yhteenlaskettua vastuiden nimellismäärää 31. joulukuuta 2013, antaa ainakin yleiskuvan suurimpien pure cover -tyyppisten vientiluottojärjestelmien suuruusluokasta. Euroopan suurimmat pure cover -vientiluottojärjestelmät vuonna 2013 (miljardia euroa) Saksa 87,7 Ranska 61,2 4 5 6 7 8 9 OECD:n julkisesti tuettuja vientiluottoja koskeva järjestely on asetuksen liitteenä. Bulgaria, Espanja, Puola, Slovakia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta. Ruotsi ja Slovakia. Espanja, Italia, Puola, Ranska, Saksa, Slovakia ja Suomi. Alankomaat, Saksa, Slovenia ja Tanska. Espanja, Itävalta, Puola, Tanska ja Unkari. 3

Ruotsi 34,9 Italia 21,6 Yhdistynyt kuningaskunta 10 20,6 Suomi 11,0 Alankomaat 9,4 Espanja 8,5 Tietyille teollisuuden aloille esimerkiksi lentokone- ja laivanrakennusteollisuudelle ominaisten erityisten rahoitusedellytysten vuoksi monet jäsenvaltiot ovat kehittäneet myös alakohtaisia vientiluottotuotteita. Kuten edellä mainitaan, eurooppalaisten vientiluottolaitosten toiminta on monitahoista ja ulottuu myös asetuksen (EU) N:o 1233/2011 raportointivelvoitteiden soveltamisalan ulkopuolelle. Raportointivelvoitteet koskevat lähinnä keskipitkän ja pitkän aikavälin vientiluottotoimia (siten kuin ne on määritelty OECD:n julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevassa järjestelyssä). Monet eurooppalaiset vientiluottolaitokset tarjoavat kuitenkin myös muita tuotteita, kuten lyhytaikaisia vientiluottoja ja remburssitakuita, valmistusriskit kattavia takauksia tai investointitakuita. Tämä kannattaa pitää mielessä, kun arvioidaan vientiluottolaitosten laajempaa taloudellista roolia. Yksityiskohtaista tietoa on vuosittaisten toimintakertomusten laatimiseen käytetyn raportointimallin II ja IV jaksoissa sekä yleisissä vuosikertomuksissa, joihin useat jäsenvaltiot nimenomaisesti viittaavat. Yleisesti ottaen vuosittaisissa toimintakertomuksissa on relevanttia tietoa vientiluottoohjelmien rahoituksesta vuonna 2013. On kuitenkin korostettava, että asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaan tiedot esitetään kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädäntökehyksen mukaisesti. Tämän vuoksi esitystavassa on joitakin eroja. Komissiolla ei kuitenkaan ole mitään erityistä huomautettavaa vuosittaisten toimintakertomusten rahoitusnäkökohdista 11. Slovakian, Tšekin ja Yhdistyneen kuningaskunnan vuosittaisissa toimintakertomuksissa tuodaan esiin vastuusitoumukset viitaten asetuksen (EU) N:o 1233/2011 liitteessä I olevan 1 kohdan viimeiseen virkkeeseen.. b) Miten kohdellaan ympäristöriskejä, jotka voivat sisältää muita asian kannalta merkityksellisiä riskejä Asetuksen (EU) N:o 1233/2011 liitteessä I olevan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vuosittaisissa toimintakertomuksissaan kuvattava, miten ympäristöriskit, jotka voivat sisältää muita asian kannalta merkityksellisiä riskejä, otetaan huomioon niiden vientiluottolaitosten julkisesti tuetuissa vientiluottotoimissa. Kaikkiaan 19 vuosittaisessa toimintakertomuksessa viitataan nimenomaisesti tähän säännökseen. Liitteessä I olevassa 2 kohdassa mainitaan ainoastaan ympäristöriskit, 10 11 Mitattu 31. maaliskuuta 2014. Liitteessä I olevan 1 kohdan mukaan tämä raportointi ei rajoita kansallisten vientiluottojen valvonnasta vastaavien jäsenvaltioiden elinten oikeuksia. 4

mutta useat jäsenvaltiot 12 tuovat niiden lisäksi nimenomaisesti esiin sosiaalisia vaikutuksia. Yksittäiset jäsenvaltiot mainitsevat liitteessä I olevan 2 kohdan raportointivaatimuksen yhteydessä myös ihmisoikeudet 13, työelämän perusnormit 14, lahjonnan torjunnan 15 ja kehitykseen kohdistuvan yleisen vaikutuksen 16. Kyseisiä riskejä koskevissa arviointimenettelyissä on yleensä tavoitteena tehdä selvä päätös siitä, voidaanko hankkeelle myöntää vientiluottotukea (eli jos hankkeeseen liittyvät riskit ovat kohtuuttoman suuret, tuki evätään). Jos riskejä voidaan pitää hyväksyttävinä, vientiluottotuelle asetetaan tavallisesti tiettyjä ehtoja, joilla yleensä pyritään lieventämistoimenpiteiden toteuttamiseen ja normien noudattamiseen. Tällainen ehdollisuus mainitaan Belgian, Espanjan, Italian, Luxemburgin, Portugalin, Puolan, Romanian, Slovenian, Tanskan ja Unkarin toimintakertomuksissa. Monet jäsenvaltiot viittaavat ympäristö- ja sosiaalisia asioita sekä julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevista yhteisistä lähestymistavoista annettuun OECD:n suositukseen, jäljempänä yhteiset lähestymistavat (Recommendation on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence ( the Common Approaches ) 17. Osa sellaisista jäsenvaltioista, joissa on useita vientiluottolaitoksia, soveltaa täydentävyysperiaatetta omien laitostensa arviointiprosesseissa (tällaisia maita ovat esimerkiksi Italia 18 ja Tšekki 19 ). c) Muita vuosittaisiin toimintakertomuksiin sisältyviä tietoja Tarkasteltavana olevista 21 vuosittaisesta toimintakertomuksesta käy edellä 3 kohdan a ja b alakohdassa esitettyjen tietojen lisäksi ilmi, että jäsenvaltioilla on yleensä vientiluottoja sekä ympäristöä, lahjonnan torjuntaa ja alhaisen tulotason maiden kestävää luotonantoa koskevia säännöksiä. Kolmella OECD:n suosituksella 20 on tärkeä mutta ei yksinomainen rooli. Jopa sellaiset jäsenvaltiot, jotka eivät ole OECD:n jäseniä, soveltavat kyseisiä suosituksia tai aikovat periaatteessa tehdä niin 21. 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Esim. Alankomaat, Belgia, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tanska ja Tšekki. Ruotsi, Saksa ja Suomi. Alankomaat ja Suomi. Alankomaat. Belgia, Saksa ja Suomi. Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Luxemburg, Portugali, Puola, Saksa, Slovakia, Slovenia ja Yhdistynyt kuningaskunta. Italian tapauksessa vientitoimet saavat usein SACEn vientitakuun lisäksi myös korkotukea SIMESTiltä. Tällaisissa tapauksissa SIMEST tarkastaa, että liiketoimi täyttää ympäristö- ja sosiaalisia asioita koskevan OECD:n suosituksen mukaiset vaatimukset. Jos tapaus edellyttää perusteellisempaa analysointia, SACE suorittaa asianmukaisen arvioinnin, joka on läpäistävä tyydyttävästi. Tšekin vientiluottojärjestelmässä on tavanomaista, että Tšekin vientipankin (Czech Export Bank, CEB) transaktiot ovat lisäksi vientitakaus- ja vakuutuslaitoksen (Export Guarantee and Insurance Corporation, EGAP) vakuuttamia. Yleensä EGAP tekee hankkeelle riskinarvioinnin, joka koskee ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia. Niissä poikkeuksellisissa tapauksissa, joissa CEB:n transaktiolla ei ole EGAP:n myöntämää vakuutussuojaa, CEB:n vastuulla on ottaa huomioon kaikki tuettuun hankkeeseen liittyvät ympäristö- ja sosiaaliset riskit. 1. OECD:n suositus ympäristö- ja sosiaalisia asioita sekä julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevista yhteisistä lähestymistavoista ( the Common Approaches ); 2. Lahjonnan vastainen OECD:n suositus; 3. Periaatteet ja ohjeet kestävien lainanantoperiaatteiden edistämisestä myönnettäessä julkisesti tuettuja vientiluottoja alhaisen tulotason maille. On kuitenkin selvää, että sellaiset vientiluottojen tarjoajat, joilla ei ole alhaisen tulotason maihin suuntautuvaa luotonantotoimintaa, eivät voi soveltaa OECD:n ohjeita ja periaatteita kestävästä lainanannosta (esimerkkinä mainittakoon Romania). 5

Useat jäsenvaltiot toteavat kertomuksissaan, että varsinkin yhteisiä lähestymistapoja sovelletaan OECD:n määrittelemää soveltamisalaa laajemmin 22. Lisäksi monissa tapauksissa on kehitetty kyseisiin toimintalohkoihin liittyviä asiaankuuluvia välineitä ja toimintatapoja, jotka ulottuvat OECD:n suositusten sisältöä pidemmälle 23. Kyseiset vientiluottolaitokset ovat monissa tapauksissa itse kehittäneet vastaavia välineitä (esim. yritysten yhteiskuntavastuuta koskevat säännöt tai eettiset säännöt) 24. Kuten edellisenkin raportoinnin yhteydessä, monet jäsenvaltiot korostavat ihmisoikeuksien erityistä merkitystä. Käytännössä kaikissa kertomuksissa asetutaan nytkin tukemaan ihmisoikeusulottuvuuden kehittämistä uusien yhteisten lähestymistapojen puitteissa. Monissa jäsenvaltioissa ihmisoikeusnäkökohdat muodostavat selvästi oman erillisalueen hankearvioinneissa 25. Joissakin tapauksissa tämä aihe kytkeytyy suoraan työelämän/työntekijöiden oikeuksiin 26. Useat jäsenvaltiot kiinnittävät erityishuomiota myös lahjonnan ja korruption vastaisiin toimintalinjoihin 27. Käytössä on monia erilaisia välineitä (esim. kansallinen lainsäädäntö, kansalliset hyvät käytänteet, kansainväliset välineet). Muiden jäsenvaltioiden vientiluottoihin liittyvät toimintatavat käsittävät muun muassa seuraavia osa-alueita: läpinäkyvyys (avoimuus ja luottamuksellisuus), sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan kanssa käytävä vuoropuhelu, panos kestävään kehitykseen, yritysten yhteiskuntavastuu (joko vientiluottolaitoksen oma yhteiskuntavastuuohjeistus tai viejien yhteiskuntavastuun edistäminen) ja monikansallisille yrityksille laadittujen OECD:n toimintaohjeiden noudattamisen edistäminen. Raportointikauden aikana Saksa on päättänyt lopettaa vientiluottojen myöntämisen (uusiin ja jo käytössä oleviin) ydinlaitoksiin tarkoitetuille tavara- ja palvelutoimituksille. Ainoastaan tietyissä poikkeustapauksissa (esim. nykyisten laitosten turvallisuutta parantavat tavarat ja palvelut, ydinlaitosten käytöstä poistaminen, tutkimus- ja lääketieteellisiin tarkoituksiin tarkoitetut tavara- ja palvelutoimitukset) toimituksille voidaan myöntää vielä jatkossakin vientiluottoja. d) Miten vientiluottolaitokset noudattavat unionin tavoitteita ja velvoitteita Liitteessä I olevan 3 kohdan mukaan komissio esittää näiden tietojen pohjalta Euroopan parlamentille vuosittaisen katsauksen, jossa arvioidaan myös, miten vientiluottolaitokset noudattavat unionin tavoitteita ja velvoitteita. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa luetellaan unionin yleiset tavoitteet ja 21 artiklassa unionin ulkoisen toiminnan periaatteet ja tavoitteet. EU:n yhteisen kauppapolitiikan osalta unionin ulkoisen toiminnan periaatteet ja tavoitteet esitetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 206 artiklassa ja 207 artiklan ensimmäisessä kohdassa, jotka kuuluvat seuraavasti: 22 23 24 25 26 27 Alankomaat, Italia, Ranska ja Tanska. Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Itävalta, Ranska, Ruotsi, Saksa, Suomi ja Tanska. Alankomaat, Italia, Luxemburg, Ruotsi, Slovenia ja Tanska. Ruotsi ja Saksa. Alankomaat, Ruotsi ja Tanska. Alankomaat, Bulgaria, Italia, Kroatia, Luxemburg, Ruotsi, Saksa, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta. Ruotsin ja Saksan kertomuksissa käsitellään erityisesti tätä aihetta. 6

206 artikla: Perustamalla 28 32 artiklan mukaisesti tulliliiton unioni edistää yhteisen edun mukaisesti maailmankaupan sopusointuista kehitystä, kansainvälistä kauppaa ja ulkomaisia suoria sijoituksia koskevien rajoitusten asteittaista poistamista sekä tulli- ja muiden esteiden purkamista. 207 artikla: Yhteinen kauppapolitiikka perustuu yhtenäisiin periaatteisiin etenkin tullien muuttamisessa, tulli- ja kauppasopimusten tekemisessä tavara- ja palvelukaupan alalla, sekä teollis- ja tekijänoikeuksien kaupallisten näkökohtien alalla, ulkomaisten suorien sijoitusten osalta, vapauttamista koskevien toimenpiteiden yhtenäistämisessä, vientipolitiikassa sekä kauppaa suojaavissa toimenpiteissä, kuten polkumyynti- ja tukipalkkiotapauksissa toteutettavissa toimenpiteissä. Yhteistä kauppapolitiikkaa harjoitetaan unionin ulkoista toimintaa koskevien periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti. Euroopan komissio panee merkille, että asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettuja vientiluottotoimia toteuttavissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön vientiluotto-ohjelmiin liittyviä toimintatapoja, jotka ovat EU:n tavoitteiden mukaisia. OECD:n ainoa kansainvälinen järjestö, joka on tähän mennessä laatinut tätä toimintalohkoa koskevia sääntöjä laatimat vientiluottoihin kytkeytyvät suositukset ovat yleisesti käytössä, mutta jäsenvaltioiden toiminta menee suositusten mukaista tasoa pidemmälle. Kun Saksan päätös lopettaa ydinalaan liittyvien vientiluottojen myöntäminen jätetään huomiotta, voidaan kaiken kaikkiaan todeta, että jäsenvaltioiden vientiluotto-ohjelmissa ei ole tapahtunut käänteentekeviä muutoksia viime raportointikierroksen jälkeen. Tämä toteamus ei kuitenkaan tarkoita, että kehitys olisi polkenut paikallaan. Ottaen huomioon uusien raportointikierrosten ohjeeksi tarkoitetun suosituksen, joka sisältyi edellä mainittuun Euroopan parlamentin heinäkuussa 2013 antamaan päätöslauselmaan, komissio toi esiin jo edellisessä vuosittaisessa katsauksessa, että on suositeltavaa hyödyntää kansainvälisten seurantalaitosten (YK mukaan lukien) työtä, kun toimintatapoja edelleen kehitetään. Tällaisia kansainvälisiä välineitä käytetään jo jäsenvaltioiden kertomuksissa vaihtelevassa määrin viiteaineistona, ja komissio kehottaa lisäämään ponnisteluja tähän suuntaan. Olisi myös ensisijaisen tärkeää jatkaa Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa vuoropuhelua ihmisoikeuspolitiikasta. Euroopan parlamentti on pyytänyt komissiota antamaan lausunnon siitä, ovatko jäsenvaltiot noudattaneet unionin tavoitteita ja velvoitteita. Euroopan komissio katsoo, että jäsenvaltiot, jotka ovat toimittaneet asiaankuuluvia tietoja asiasta, ovat yleisesti ottaen noudattaneet SEU-sopimuksen 3 ja 21 artiklaa. EU:n toimielimet voivat luonnollisesti halutessaan asettaa itselleen kunnianhimoisempia poliittisia tavoitteita yhdessä. Komissio on valmis helpottamaan ja edistämään toimielinten välistä vuoropuhelua tästä kysymyksestä. Kansainvälisten velvoitteiden ja EU:n kilpailulainsäädännön mukaisten velvoitteiden noudattamisen tiimoilta WTO:n tasolla ei ole raportointikaudella ollut mitään kiistoja, jotka olisivat koskeneet eurooppalaisia vientiluotto-ohjelmia. Euroopan komissiolle ei ole vuonna 2013 tehty kanteluja mahdollisista EU:n oikeuden rikkomistapauksista, joissa olisi kyse vientiluottolaitoksista. 7