1 VALITUS Vaasan hallinto-oikeus Korsholmanpuistikko 43 PL 204 65101 Vaasa Valittaja Kokkolan kaupunki Valittajan yhteystiedot Kokkolan kaupunki Keskushallinto PL 43 67101 Kokkola puh.: (06) 8289 111 Päätös, johon haetaan muutosta Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätös: Käyttökielto ja uhkasakon asettaminen (Dnro LSSAVI/21/05.13.01.02/2014). Päätös liitteenä (Liite 1). Valituksen vaatimukset Kokkolan kaupunki valittaa edellä mainitusta AVI:n päätöksestä ja vaatii AVI:n päätöksen kumoamista kaikilta osin. Perustelut
2 1. Lausuntojen ja selvitysten huomioimatta jättäminen Kokkolan kaupunki on toimittanut asiasta lausunnon AVI:lle (Liite 2), jossa se on selvittänyt omaa näkemystään kaupungintalon tilanteesta ja asian hoitamisesta. Lausunnosta käy ilmi, että kaupungintaloon liittyen on tehty lukuisia selvityksiä ja tutkimuksia. Näitä selvityksiä ovat esimerkiksi : Kokkolan kaupungintalon sisäilman laadun tutkimus, Sandbox Oy, 4.3.2013 Kokkolan kaupungintalon kosteus- ja sisäilmatekninen kuntotutkimus, Vahanen Oy / Inspecta Oy Building Service, 30.4.2009 Kokkolan kaupunki Kaupungintalon Tilakohtainen riskianalyysi, Tutkimusraportti, Inspector Sec Oy, 28.5.2013 Tulosraportti, ilmanäytteet 5.2.2014, Mikrobioni, 19.2.2014. Lisäksi lausunnossa kuvatulla tavalla sisäilma-asiaa on käsitelty kaupungin sisäilmatyöryhmässä, jossa on edustettuna sekä työsuojelu- että työterveyshuollon asiantuntijat. Kaupunki on toiminut ja on myös aikonut toimia sisäilmatyöryhmän päätösten mukaisesti. Kaupunki on seikkaperäisesti kuvannut lausunnossaan, miten eri selvitykset ja lausunnot on otettu huomioon ja miten kaupungintalon korjaustoimet ovat käynnistyneet ja miten niitä on tarkoitus jatkaa. AVI on kaupungin suunnitelmista poiketen päättänyt kieltää työskentelyn kokonaan kaupungintalon D-siivessä perustelunaan lähinnä Tuula Putuksen esittämät näkökulmat. AVI:n päätöksen perusteluissa on lähes jokaisessa kappaleessa viitattu Tuula Putuksen näkemykseen asiasta, kun taas muihin tutkimuksiin ja selvityksiin ei ole käytännössä viitattu lainkaan. AVI jättää kokonaan perustelematta, miksi juuri Putuksen lausunto on kaikkia muita lausuntoja merkittävämpi ja jopa niin merkittävä, että muita vastaavia lausuntoja ei tarvitse huomioida lainkaan. 2. Menettelytapavirheet päätöksenteossa ja lausuntopyynnöissä AVI:n tarkastaja Raija Jääskelä on lähettänyt kaupungin työsuojeluvaltuutetuille sähköpostin, jossa hän ilmoittaa, että päätös kaupungintalon D siiven käyttökiellosta olisi tehty 21.3.2014 ja hän pyytää valtuutetuilta päätöksen tueksi kirjallisen puollon. Puoltoa varten tarkastaja esittää valmiit vastausesimerkit Puollan tai olen samaa mieltä. Tarkastaja ei anna vastausvaihtoehdoiksi neutraaleita tai kielteisiä vaihtoehtoja. Työnantajan saaman virallisen päätöksen päivämäärän 4.4.2014 ja tarkastajan työsuojeluvaltuutetuille lähettämän kirjeen perusteella tulee ristiriitainen käsitys, milloin päätös on tosiasiallisesti tehty ja onko lausuntoja pyydetty ennen vai jälkeen päätöksentekoa. Ristiriitainen on myös itse sähköpostin ilmaisutapa, jossa tarkastaja ensin ilmoittaa päätöksen jo tapahtuneen, mutta myöhemmin samassa tekstissä viittaa vastuualueen esitykseen asiassa. Tarkastaja Jääskelän sähköposti on liitteenä. 3. Päätöksenteossa käytetyt virheelliset väittämät
3 Perusteluissa on useita virheellisiä väittämiä tai tietoja. Seuraavassa on kuvattu virheelliset väittämät alleviivauksin (katkelma AVI:n päätöksestä kursiivilla) sekä kaupungin näkemys vastaaviin kohtiin. Seurantatarkastuksella tarkastuskertomus nro 14/822, jonka toimitti Raija Jääskelä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelta, todettiin, että työtä tehdään sisäilmaongelmaisissa tiloissa D 2, joissa on todettu olevan sietämätön terveysriski. Lisäksi oireilu jatkuu korjatuissa tiloissa D 1. Työterveyshuollon ja työlääketieteen professori Tuula Putuksen lausunnon 24.5.2013 mukaan D-siiven kaikissa kerroksissa terveysriski on sietämätön ja vaaditaan nopeat toimenpiteet mikrobialtistuksen poistamiseksi. Oirekyselyn tuloksien mukaan sisäilmahaitat olivat pahentuneet vuodesta 2008 silloin tehdyistä korjauksista huolimatta. Putuksen mukaan mikrobien haitallisuuden vuoksi työtä ei tulisi tehdä korjauksien aikana. Kaupungin näkemys Riskienarvioinnit Kaupungintalo on kokonaisuudessaan laaja, neljästä eri siivestä (A, B, C ja D) koostuva rakennus, joissa kolmessa osassa (A, B, D) on kaikissa kolme kerrosta. Sisäilmasto-ongelmia epäiltäessä ja selvitettäessä kaupungin toimitiloissa, riskin arvioinnin suorittaa kaupungin sisäilmatyöryhmä tehtyjen tutkimusten, selvitysten, kyselyjen ja asiantuntijalausuntojen perusteella. Sisäilmatyöryhmässä on 12 jäsentä, jotka ovat eri alojen asiantuntijoita. Työterveyshuollosta on lääkäri, terveysvalvonnasta terveysvalvonnan johtaja ja terveystarkastaja, kaupungin työsuojeluorganisaatiosta työsuojelupäällikkö ja työsuojeluvaltuutetut ja tilapalveluista mm. tila- ja sisäilma-asiantuntija, isännöitsijä ja rakennuspäällikkö. Tarvittaessa kutsutaan kuultaviksi ulkopuolisia asiantuntijoita ja tilojen käyttäjiä Kaupungin sisäilmatyöryhmä on käsitellyt tutkimusten, selvitysten ja kyselyjen tuloksia säännöllisesti kokouksissaan ja suorittanut riskin arviointia ja antanut suosituksia toimenpiteistä sisäilmasta mahdollisesti aiheutuvien haittojen vähentämiseksi, torjumiseksi ja välttämiseksi. Rakennuksesta aiheutuvan riskinarvioinnissa on käytetty apuvälineenä työterveyslaitoksen riskitaulukkoa Kosteus- ja mikrobivaurioihin liittyvä riskinarviointi- moniammatillisen ryhmän käyttöön. Riskinarvioinnissa on huomioitu sekä rakenteellisten että sisäilman laadun tutkimusten tulokset, työntekijöiden oireilu ja oirekyselyiden tulokset. Sisäilmatyöryhmä suoritti riskinarviointia kaupungintalon osalta mm. kokouksissa 14.5 ja 18.6.2013 soveltaen työterveyslaitoksen riskitaulukkoa (ks. alla). D-siiven 3.kerroksen osalta riski arvioitiin 14.5. kohtalaisen ja merkittävän välille painottuen enemmän merkittävän riskin puolelle. Riskin pienentämiseksi suositeltiin kaavoitus- ja ympäristöpalveluiden työntekijöiden
4 siirtämistä korvaaviin työtiloihin.( Siirtyminen korvaaviin tiloihin tapahtui elokuussa 2013.) Edelleen 18.6. käsiteltiin tilakohtaisen riskianalyysin tulokset (Inspector Sec Oy) ja suositeltiin, että merkittävän riskin tilat käsitellään tapauskohtaisesti oman esimiehen kanssa ja tilanteen niin vaatiessa oireilevalle työntekijälle järjestetään korvaava työtila. Inspector Sec Oy:n tekemässä kaupungintalon tilakohtaisessa riskianalyysissä ei löydetty yhtään sietämättömän riskin tilaa. Tilakohtaisen riskianalyysin tulos oli seuraava: riskianalyysissä ei löydetty yhtään sietämättömän riskin tilaa. Merkittävän riskiluokituksen sai 6 tilaa (14 %). Kohtalaisen riskin tiloja oli 17 kpl (40 %) ja siedettävän riskin tiloja 17 kpl (40 %). Merkityksettömän riskin tiloja oli 2 kpl (5 %). Sisäilmatyöryhmän riskinarvioinnissa on käytetty ristiintaulukointia kosteus- ja mikrobivaurioiden haitan todentamiseen (ks. alla), kuten Putuskin on omassa lausunnossaan tehnyt. Kuten taulukoinnista voi todeta, luokiteltaisiin tila tämän taulukon mukaisesti arvioituna sietämättömän riskin tilaksi, jos paitsi vakavien, pysyvien sairauksien lisäksi työtiloista olisi todettu näkyviä vaurioita sisäpinnoilla tai mikrobikasvua materiaaleista tai jos vaurioituneesta rakenteesta olisi selvä ilmayhteys oleskelutiloihin. Työterveyslaitoksen riskitaulukon (ks. alla) arviointiperusteissa mainittuja pysyviä sairauksia tai ammattitauteja (esim. ammattiastma, allerginen alveoliitti) ei ole kaupungintalon sisäilmasta johtuen todettu. Myöskään kaupungintalolla tehdyissä rakennusteknisissä- tai sisäilmaston laatua selvittävissä tutkimuksissa ei ole löytynyt sellaisia rakenteissa olevia mikrobi- tai muita vaurioita, joiden perusteella sisäilmatyöryhmä olisi katsonut aiheelliseksi suositella kokonaisen siiven tai koko rakennuksen työntekijöiden siirtämistä korvaaviin tiloihin. Kaupungintalosta tehtyjen rakenneselvitysten perusteella, ei ole todettu sellaisia rakenteellisia vaurioita, jotka koskettaisivat samalla tavalla koko D-siiven kaikkia kolmea kerrosta. Sisäilmasto-ongelmia epäiltäessä ja selvitettäessä kaupungin toimitiloissa, riskin arvioinnin suorittaa kaupungin sisäilmatyöryhmä tehtyjen tutkimusten, selvitysten, kyselyjen ja asiantuntijalausuntojen perusteella. Sisäilmatyöryhmä ei ole missään vaiheessa arvioinut riskiä D siiven osalta sietämättömäksi. AVI:n väite, että tiloissa olisi todettu sietämätön riski, on siten perätön. Ainoastaan Putuksen lausunnossa esiintyy väite sietämättömästä riskistä rakennuksessa.
5 Korjaustoimenpiteiden toteuttaminen Toimenpiteet mikrobialtistuksen poistamiseksi käynnistettiin nopeasti. D3:n ilmanvaihdon raitisilmakammioiden uusiminen ja ilmamäärien säätötyöt aloitettiin loppukesästä 2013 (kevään 2013 kuntotutkimuksessa D-siiven todettiin olevan tuloilmamääriltään verrattain riittämätön suhteessa poistoilmamääriin, myös mikrobivaurioituneen tuloilman raitisilmakammiot uusittiin) ja yli puolet kolmannen kerroksen tiloista tilat ovat olleet tyhjillään loppukesästä 2013 saakka. Tilojen korjaustoimet D3:ssa ovat parhaillaan käynnissä. Korjaustyömaan aikaisista työnsuojauksista ja työn aikaisesta pölyjenhallinnasta on laadittu ohjekortteja Talonrakennusteollisuus ja Rakennustietosäätiön RTS toimesta. Kokkolan kaupunki käyttää rakennustöiden suunnittelussa ja toteutuksessa paitsi ympäristöministeriön julkaisemia Suomen Rakentamismääräyskokoelman määräyksiä ja ohjeita, myös Ratun julkaisemia ohjekortteja. Työn suojauksen suunnittelussa käytettyjä Ratu ohjekortteja ovat mm. Ratu 82-0383 (Kosteus- ja mikrobivaurioituneiden rakenteiden purku) sekä RatuTT 13.14 1225-S / Ratu 13-00850 (Pölyntorjunta rakennustyössä). Nämä työnsuojausohjeet on huomioitu D3:a koskettavassa korjaustyöselosteessa, mikä on toimitettu vastauksena AVIn kuulemiseen 27.2.2014. D3:n meneillään olevien korjaustöiden suojauksia on käsitelty viimeksi sisäilmatyöryhmän kokouksessa 17.3.2014, jossa todettiin Länsi- ja Sisä- Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen tarkastajan käyneen D- siiven remonttityömaalla. Työmaasta todettiin, että työmaan suojaukset ovat kunnossa ja että ei ole aiheellista tehdä tarkastuspöytäkirjaa. AVI on perusteluissaan korostanut Putuksen mielipidettä korjaustöiden toteutustavasta. Putuksella ei kuitenkaan ole rakennusalan pätevyyttä tai rakennushankkeen toteuttamiseen liittyvää sellaista asemaa, joka velvoittaisi
6 rakennushankkeen toteutuksessa noudattamaan rakennustöitä hänen mielipiteensä mukaisesti. Päätöksenteossaan AVI on kuitenkin tulkinnut asiaa siten, että Putuksen mielipide olisi jo yksistään kaupunkiin nähden velvoittava. D Siiven, D 1 on korjattu tutkijan antamien ohjeiden mukaan. Korjauksista on yli puolivuotta, mutta silti 16 henkilöä 20:stä oireilee. Yleisin oire on äänen käheys ja silmäoireet. Henkilökunnalla esiintyy poskiontelo- ja silmätulehduksia. Edelleen on havaittu hajuhaittoja ja tunne hapenpuutteesta. D 1 korjaukset on tehty toiminnan aikana Putuksen antamasta lausunnosta huolimatta. Työsuojeluhenkilöt ovat saaneet runsaasti yhteydenottoja D 1 henkilöstön oireilusta. Korjausten aikana yhteydenotot koskivat myös joitakin havaintoja vaurioituneiden materiaalien säilytykseen ja käsittelyyn liittyen. Kaupungin näkemys Toistamiseen perusteluissa viitataan Putuksen mielipiteeseen korjaustöistä muun rakennuksen toiminnan aikana. Kuten edellä on jo todettu, Tuula Putuksen antamat lausunnot korjaustöiden suorittamisesta työn aikana eivät ole Kokkolan kaupunkia sellaisenaan sitovia ohjeita. Korjaustöiden korjausmenetelmiin ja työsuojauksiin käytetään kansallisesti velvoittavia rakentamismääräyksiä, sekä rakennusalan ammattilaisia korjaustyön työnjohdossa ja toteutuksessa. Lisähuomiona D1:n korjaukset olivat jo lähes täysin valmistuneet, kun Putus on asiaa koskettavan lausuntonsa antanut 24.5.2013. Viittaus korjaustöiden aikaisiin yhteydenottoihin vaurioituneiden materiaalien säilytyksestä ja käsittelystä, on vanhentunut koskien kevään 2013 D1:n korjaustyömaata. D3:n korjaustyömaan osalla on käytetty erityistä tarkkavaisuutta työmaasuojauksissa ja työnaikaisessa pölynhallinnassa. Korjaustöistä laadittu tarkka korjaustyöselostus on toimitettu AVIlle 27.2.2014. Työterveyshuollon ja työlääketieteen professorin Tuula Putuksen lausunto terveyshaitasta (24.5.2013) on työnantajan vastauksessa 11.6.2013. Lausunnon mukaan D-siiven kaikissa kerroksissa on sietämätön riski. Työnantaja ei ole myöhemmissä selvityksissään (28.2.2014) toimittanut sellaista työterveyshuollon tai muun terveydenhuollon asiantuntijan lausuntoa, jolla työnantaja pystyisi osoittamaan, että D-siipeen tehtyjen toimenpiteiden ansiosta sisäilman aiheuttama terveysriski olisi vähentynyt tai poistunut. Kaupungin näkemys Kokkolan kaupungin työsuojelupäällikön 11.6.2013 AVI:lle lähettämässä kirjeessä työsuojelupäällikkö kuvaa tilannetta kyseisenä hetkenä ja on tekstiinsä kopioinut katkelman Putuksen silloin tuoreesta lausunnosta, johon AVI päätöksessään viittaa. Kaupungin näkemys asiasta käy kuitenkin perusteellisesti ilmi lähetetystä lausunnosta 28.2.2014, jossa asia on huomioitu kokonaisuudessaan. Kaupungin selvitys 28.2.2014 perustuu
7 kokonaisuudessaan asiasta saatuun parhaaseen tietoon kyseiseen ajankohtaan mennessä. Huomioon on otettu kaikki asiantuntijalausunnot, selvitykset sekä sisäilmatyöryhmän kanta. Sisäilmatyöryhmän koostumus on seuraava: työterveyshuollon lääkäri, terveysvalvonnasta terveysvalvonnan johtaja ja terveystarkastaja, kaupungin työsuojeluorganisaatiosta työsuojelupäällikkö ja työsuojeluvaltuutetut ja tilapalveluista mm. tila- ja sisäilma-asiantuntija, isännöitsijä ja rakennuspäällikkö. Tarvittaessa kutsutaan kuultaviksi ulkopuolisia asiantuntijoita ja tilojen käyttäjiä. Työnantaja on toimittanut myönnetyn lisäajan puitteissa perusteellisen selvityksensä 28.2.2014 ja on todistettavasti ryhtynyt mittaviin toimenpiteisiin. Selvitys sisältää selostuksen sisäilmatyöryhmän työskentelystä ja perusteellisen asiantuntijoiden tekemien lausuntojen ja selvitysten kuvauksen, mikä on voitu nähdä järkeväksi. Työterveyshuollon ja muiden asiantuntijoiden rooli sisäilma-asioiden ratkaisussa ei ole voinut jäädä epäselväksi annetun selvityksen johdosta. Edellä mainitun perusteella Kokkolan kaupunki katsoo, että kaupunki on toimittanut riittävät selvitykset tarkastuskertomuksen vaatimusten mukaisesti ja ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin. Yhteenveto Edellä mainittujen perusteluiden johdosta Kokkolan kaupunki katsoo, että AVI ei ole ottanut asiaa ratkaistessaan huomioon riittävissä määrin muiden kuin Tuula Putuksen näkemykset asiassa. Päätöksenteon perusteluissa on myös useita asiavirheitä, jotka ovat voineet johtaa virheelliseen päätöksentekoon. Lisäksi päätöstä tehdessä on kaupungin työsuojeluvaltuutetuilta pyydetty lausuntoja johdattelevasti ja tosiasiallisen päätöksenteon kulussa on ristiriitaisuuksia päätöksenteon ajankohdan ja lausuntopyyntöjen välillä. Edellä kuvattujen lukuisten asioiden johdosta Kokkolan kaupungin vaatimuksena on, että AVI:n tekemä päätös on kokonaisuudessaan kumottava. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen arvioinnin tulee olla neutraalia ja päätöksen perusteena on käytettävä kaikkea saatavalla olevaa aineistoa. Aineiston arvioinnin on oltava sillä tavalla läpinäkyvää, että sen perustella voidaan tehdä tarvittavat johtopäätökset. Nyt viranomainen tukeutuu ainoastaan yhteen arviointiin ja sivuuttaa muun oleellisen aineiston Selvää on, että viranomaistoimintaan oleellisesti kuuluvan objektiviteettiperiaatteen on toteuduttava koko valmistelu- ja päätöksentekoprosessiin. Tässäkin valossa on hämmentävää, että valvova viranomainen ennen varsinaista päätöksentekoa pyytää lausuntoja mahdollista muutoksenhakua jo silmällä pitäen. Kokkolan kaupunki korostaa lisäksi, että sisäilmaongelmat ovat monimuotoinen kokonaisuus, jossa samanaikaisesti on otettava huomioon lukuisa määrä eri terveydellisiä, työsuojelullisia, luonnontieteellisiä ja teknisiä näkökulmia. Lisäksi Kokkolan kaupungintalon kokoisessa rakennuksessa (yli 10 000 htm2), ei riskejä tai terveysvaaraa voi yksiselitteisesti arvioida yhtenä kokonaisuutena koko taloa koskien, ja myös yhden rakennussiiven sisällä sisäilmaan vaikuttavia tekijöitä on kerroksesta ja rakennuksen julkisivun suuntauksesta johtuen erilaisia. Näistä monimuotoisuuksista johtuen kaupungilla on aktiivinen ja asiantunteva sisäilmatyöryhmä, jossa käyttäjien, työterveyden, työsuojelun ja teknisten asiantuntijoiden yhteistyöllä muodostetaan kaikista tutkimus/selvitys- ja asiantuntijalausunnoista kokonaisnäkemys, miten asiaa tulisi hoitaa ja mihin
8 toimenpiteisiin ryhtyä. Jos päätöksenteossa käytettäisiin vain yhtä lähdettä tai voimakkaasti rajoittunutta näkökulmaa, lopputuloksena voi olla yhtä hyvin tarpeeseen nähden liian vähäinen tai liian voimakas toimenpide tai jopa kokonaisuuteen nähden vahingollinen toimenpide. Edellä mainitun lainkohdan ja yleisten oikeusperiaatteiden mukaisesti viranomaisten toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toimien on oltava asianmukaisia, tarpeellisia ja oikein mitoitettuja sen tavoitteen kannalta, joihin kyseisillä toimilla pyritään. Edellä olevan perusteella on katsottava, että yhteen lausuntoon perustuva näkemys ei saisi, eikä voikaan johtaa nyt kysymyksessä olevaan kohtuuttomaan ratkaisuun. AVI:n edellyttämiin tavoitteisiin olisi päästy ilman valituksenalaista päätöstäkin. Edellä olevan perusteella Kokkolan kaupunki katsoo, että AVI ei ole päätöksenteon, eikä asian valmistelunkaan suhteen noudattanut niitä oikeusperiaatteita, joita viranomaisen tulee noudattaa. Näin ollen päätös on kumottava.