KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 9.12.2011 KOM(2011) 857 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan ulkorajarahaston täytäntöönpanon tuloksista sekä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista kaudella 2007 2009 (23 päivänä toukokuuta 2007 annetun neuvoston päätöksen 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti esitetty kertomus) FI FI

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan ulkorajarahaston täytäntöönpanon tuloksista sekä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista kaudella 2007 2009 (23 päivänä toukokuuta 2007 annetun neuvoston päätöksen 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti esitetty kertomus) 1. JOHDANTO Euroopan unioni perusti vuosiksi 2007 2013 yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman, jonka kokonaisvarat ovat tällä hetkellä 4 032,23 miljoonaa euroa. Yleisohjelma koostuu neljästä rahastosta, ja sen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot jakavat oikeudenmukaisesti vastuun unionin ulkorajojen yhdennetyn valvonnan ja yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanon aiheuttamasta taloudellisesta rasituksesta 1. Yksi yleisohjelman neljästä rahastosta on kaudeksi 2007 2013 perustettu ulkorajarahasto 2, jonka kokonaismäärärahat ovat 1 820 miljoonaa euroa. Täydentäviä varoja saadaan Schengenin säännöstöön assosioituneilta valtioilta Norjalta, Islannilta, Sveitsiltä ja Liechtensteinilta, jotka ovat osallistuneet rahaston täytäntöönpanoon vuodesta 2010. Taulukko 1: Ulkorajarahasto EU:n talousarvio kaudella 2007 2013 Talousarvio (tuhansina EUR) EU:n talousarvio Assosioituneiden valtioiden rahoitusosuudet 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013** Yhteensä 170 000 169 500 185 500 207 500 253 500 349 100 481 200 1 816 300 - - - 23 417* 16 262 21 018 28 971 88 668 Yhteensä 170 000 169 500 185 500 230 917 268 762 370 118 510 171 1 904 968 * Määrä sisältää vuosien 2009 ja 2010 rahoitusosuudet. ** Vuoden 2013 luvut ovat arvioita. Ulkorajarahaston perussäädöksessä edellytetään, että komissio toimittaa välikertomuksen rahaston täytäntöönpanon tuloksista ja niihin liittyvistä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista 3. Tässä kertomuksessa esitellään kauden 2007 2009 vuosittaisten ohjelmien tulokset, jotka perustuvat jäsenvaltioiden vuoden 2010 jälkipuoliskolla laatimista kertomuksista koottuihin 1 2 3 KOM(2005) 123 lopullinen. Päätös N:o 574/2007/EY (EUVL L 144, 6.6.2007, s. 22). Päätöksen N:o 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan b alakohta. FI 2 FI

tietoihin 4. Niitä on täydennetty komissiolle vuoden 2011 ensimmäisellä neljänneksellä toimitetuilla tiedoilla. Nämä tulokset ovat väliaikaisia. Lopulliset tulokset saadaan sen jälkeen, kun ohjelmien täytäntöönpanoa koskevat loppukertomukset on hyväksytty 5. Kertomuksen tietoja hyödynnetään myös tulevia välineitä koskevassa pohdintaprosessissa. 2. RAHASTON TARKOITUS JA SOVELTAMISALA Rahaston yleisenä tavoitteena on auttaa Schengen-valtioita täyttämään yksi Schengenin säännöstön keskeisistä velvoitteista eli varmistamaan tehokas, korkeatasoinen ja yhtenäinen ulkorajavalvonta. Lisäksi rahastosta edistetään yhteisen viisumipolitiikan kehittämistä osana järjestelmää, jonka avulla pyritään torjumaan laitonta maahanmuuttoa ja helpottamaan laillista matkustamista jäsenvaltioihin. Koska kaikissa Schengen-järjestelmään osallistuvissa valtioissa sovelletaan henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, niiden yhteinen etu vaatii, että kukin Schengen-alueen valtio valvoo tehokkaasti sen vastuulla olevia ulkorajoja. Korkeatasoinen rajavalvonta on siten henkilöiden vapaan liikkuvuuden keskeinen edellytys EU:ssa. Ulkorajarahasto tuli voimaan uudessa geopoliittisessa tilanteessa, jonka aiheuttivat EU:n vuoden 2004 laajentumisen seuraukset sekä päätös ulkorajojen poistamisesta ja Schengenalueen laajentamisesta yhdeksään uuteen jäsenvaltioon joulukuussa 2007. Ulkorajojen sijainti muuttui, kun osa maaulkorajoista poistettiin (lähinnä Saksasta ja Itävallasta) ja alueelle asetettiin uusi fyysinen ulkoraja, jota valvotaan muiden Schengen-valtioiden puolesta. Ulkorajarahastolla vastataan tästä uudesta tilanteesta aiheutuviin haasteisiin ja otetaan käyttöön mekanismi rajavalvontavastuun jakamiseksi kaikkien osallistujavaltioiden kesken yhteisvastuuperiaatteen mukaisesti. Rahaston varoilla edistetään seuraavia EU:n rajavalvonta- ja viisumipolitiikkaa koskevia keskeisiä tavoitteita: tehokkaan, korkeatasoisen ja yhtenäisen ulkorajavalvonnan varmistaminen vahvistamalla ulkorajojen yhdennettyä valvontajärjestelmää; tehokkaissa rajatarkastuksissa, muuttoliikkeen hallinnassa ja viisumimenettelyissä tarvittavien laajojen tietotekniikkajärjestelmien, kuten toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) ja viisumitietojärjestelmän (VIS), mukaan luettuina niiden biometristen näkökohtien, kehittämisen, valmistelun, käyttöönoton, hallinnan ja koordinoinnin tukeminen; yhteisen viisumipolitiikan kehittäminen laillisen matkustamisen helpottamiseksi, laittoman maahanmuuton ehkäisemiseksi, viisumipetosten estämiseksi ja paikallisen konsuliyhteistyön parantamiseksi. 4 5 Kooste ja maaraportit ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/homeaffairs/funding/borders/funding_borders_en.htm. Perussäädöksen 51 artikla. FI 3 FI

Kaudella 2007 2009 rahastoon osallistui kaikkiaan 23 jäsenvaltiota. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu sen täytäntöönpanoon. Tanska on päättänyt osallistua rahastoon Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Bulgaria ja Romania osallistuivat kaudella 2007 2009 liittymisasiakirjaansa perustuvaan Schengen II -järjestelyyn (kassavirtaja Schengen-järjestelyn Schengen-osio), jonka tuella ne valmistelivat liittymistään sisärajattomaan alueeseen. Schengen II -järjestelystä rahoitetut menot vastasivat olennaisin osin ulkorajarahaston tukikelpoisia menoja. Bulgaria ja Romania ovat siten osallistuneet rahaston täytäntöönpanoon vasta tämän järjestelyn päätyttyä eli vuodesta 2010. Myös kolme assosioitunutta valtiota, Norja, Islanti ja Sveitsi, ovat osallistuneet rahastoon vasta vuodesta 2010. Rahaston täytäntöönpanosta vastaavat lähinnä jäsenvaltiot 6, jotka hallinnoivat sitä yhteisesti komission kanssa. Kukin osallistujavaltio on laatinut EU:n strategisten suuntaviivojen perusteella ja yhteistyössä komission kanssa monivuotisen ohjelmastrategian, joka koskee sille ulkorajarahastosta myönnettyjen varojen käyttöä. Strategiassa määritellään kehys toimien täytäntöönpanolle vuosittaisten ohjelmien kautta. Vuosittaisissa ohjelmissa esitetään jäsenvaltioissa toteutettavat toimenpiteet, määritetään niiden tarkoitus ja soveltamisala, tuensaajat, toivotut tulokset ja rahoituspuitteet. Vuosittaisten ohjelmien on oltava monivuotisessa ohjelmassa määritellyn strategian mukaisia. Jäsenvaltioiden toteuttamille toimille myönnetään rahastosta yhteisrahoitusta seuraavilla EU:n suuntaviivoissa 7 määritellyillä painopistealoilla: (1) Euroopan ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän asteittainen käyttöönotto (infrastruktuurit ja toimintavälineet, rajavalvonta); (2) EU:n ulkorajojen valvontajärjestelmän ja eteläisille merirajoille perustettavan pysyvän eurooppalaisen valvontajärjestelmän kansalliset osat; (3) viisumien myöntäminen ja laittoman maahanmuuton torjuminen (konsulivirastot ja konsuliyhteistyö); (4) EU:n säädösten täytäntöönpanon edellyttämät tietotekniikkajärjestelmät (SIS ja VIS); ja (5) ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen EU:n säädösten (Schengenin rajasäännöstö, viisumisäännöstö, koulutus, riskianalyysit, yhteinen opetussuunnitelma) tosiasiallinen ja tehokas soveltaminen. Rahaston osuus saa olla enintään 50 prosenttia jäsenvaltioissa toteutettavien toimien kokonaiskustannuksista lukuun ottamatta koheesiorahastosta tukea saavien jäsenvaltioiden hankkeita ja strategisissa suuntaviivoissa määriteltyjä painopisteitä koskevia hankkeita, joissa se on enintään 75 prosenttia. Liettuan ohjelmissa myönnetään tukea erityisen kauttakulkujärjestelyn täytäntöönpanoon Liettuassa. Sen tavoitteena on helpottaa Venäjän federaation kansalaisten matkustamista EU:n alueen ja Kaliningradin alueen välillä. Erityisellä kauttakulkujärjestelyllä myönnetään tukea menetettyjen kauttakulkumaksujen korvaamiseen sekä ylimääräisiin kustannuksiin, joita aiheutuu järjestelyn toteuttamisesta liittymisasiakirjaan sisältyvien pöytäkirjojen ja perussäädöksessä määriteltyjen painopisteiden mukaisesti. Kaudella 2007 2010 jaettiin vuosittain 15 miljoonaa euroa tukea. Kaudella 2011 2013 tukea jaetaan vuosittain 16 miljoonaa euroa. Ulkorajarahasto korvaa Kaliningradin erityisen kauttakulkuohjelman (2004 2006), josta maksettiin Liettualle 40 miljoonaa euroa tukea kauttakulkujärjestelyn täytäntöönpanoa varten. 6 7 Ulkorajarahastoon viitattaessa jäsenvaltioilla tarkoitetaan yleisessä merkityksessään sekä EU:n jäsenvaltioita että Schengenin säännöstöön assosioituneita valtioita. EUVL L 233, 5.9.2007, s. 3. FI 4 FI

Kansallisten ohjelmien rahoittamisen lisäksi enintään 6 prosenttia rahaston varoista voidaan käyttää lähinnä sellaisten yhteisön toimien rahoittamiseen, joilla tuetaan viisumipolitiikkaa ja avustetaan hätätilanteissa ulkorajoilla. Nämä hankkeet toteutetaan suoran hallinnoinnin menetelmällä, ja rahaston osuus voi olla enintään 90 prosenttia toimen kokonaiskustannuksista. Lisäksi myönnetään vuosittain enintään 10 miljoonaa euroa erityistoimiin, joilla korjataan strategisilla rajanylityspaikoilla todettuja puutteita. Rahaston osuus voi olla enintään 80 prosenttia toimen tukikelpoisista kokonaiskustannuksista. Erityistoimien on tarkoitus täydentää vuosittaisissa kansallisissa ohjelmissa toteutettuja toimia. Sikäli kuin ohjelmissa on tilaa vielä muille strategisille toimenpiteille, erityistoimilla voidaan varautua myös Frontexin riskianalyysissa määritellyillä rajaosuuksilla ilmeneviin tarpeisiin. Tähän tarkoitukseen voidaan myöntää EU:n rahoitustukea enintään kuudeksi kuukaudeksi. 3. UNIONIN RAHOITUSOSUUDET VUOSINA 2007 2009 3.1. Jäsenvaltioiden saataville asetetut EU:n varat ja kansalliset omarahoitusosuudet Jäsenvaltioiden vuosittaisiin ohjelmiin myönnettävät kokonaismäärärahat jaetaan tarkasti määritellyillä objektiivisilla perusteilla, jotka kuvastavat sitä, miten jäsenvaltio on täyttänyt velvollisuutensa unionin puolesta tai unionin eduksi asianomaisella politiikan alalla. Perusteiden soveltamisessa käytetään apuna kvantitatiivisia tietoja, joiden perusteella voidaan määrittää kuhunkin jäsenvaltioon kohdistuva rasite. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi suojeltavan ulkorajan pituus, sen ylittävien henkilöiden lukumäärä, konsulivirastojen lukumäärä ja viisumikäsittelyn edellyttämä työmäärä 8. Rahaston jaettavaksi on asetettu vuosi vuodelta enemmän varoja (ks. taulukko 1). Tarkastelujakson aikana lähes 30 prosenttia rahaston kokonaismäärärahoista eli 525 miljoonaa euroa osoitettiin sekä suoraan että yhteisesti hallinnoitaviin toimiin. 8 Lisätietoja ks. KOM(2011) 448 ja SEC(2011) 940 Euroopan unionin ulkorajarahaston, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston ja Euroopan paluurahaston varojen jakamista jäsenvaltioiden kesken koskevien perusteiden soveltamisesta. FI 5 FI

Taulukko 2: EU:n talousarvio ulkorajarahastolle kaudella 2007 2009 Rahaston talousarvion jakautuminen (tuhansina EUR) 2007 2008 2009 Jäsenvaltiot yhteensä Erityinen kauttakulkujärjestely Yhteisön toimet Erityistoimet YHTEENSÄ 144 800 134 330 154 872 15 000 15 000 15 000 10 200 10 170 5 628 0 10 000 10 000 170 000 169 500 185 500 Yhteensä kaudella 2007 2009 525 000 Osuus kauden 2007 2013 kokonaisvaroista 28 % Kolmen ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana hyväksyttiin yhteensä 69 vuosittaista ohjelmaa, joihin kohdennettiin yli 434 miljoonaa euroa EU:n varoja. Kuvio 1: Kansallisiin ohjelmiin maksetut EU:n varat kaudella 2007 2009 Portugali 2% Puola 5% Slovenia 4% Slovakia 1% Espanja 22% Ruotsi 1% Itävalta 1% Belgia 1% Tšekki 1% Tanska 0,5% Kypros 2% Alankomaat 2% Viro 2% Malta 5% Suomi 4% Ranska 7% Luxemburg 0,03% Liettua* 2% Latvia 1% Italia 14% Unkari 4% Kreikka 12% Saksa 6% Suurimmat tuensaajat olivat Espanja (94,4 miljoonaa euroa), Italia (59,8 miljoonaa euroa) ja Kreikka (50,7 miljoonaa euroa). Niiden yhteenlaskettu osuus oli lähes 50 prosenttia kaikille osallistujamaille myönnetyistä kokonaismäärärahoista. FI 6 FI

Jos erityiseen kauttakulkujärjestelyyn osoitetut varat otetaan huomioon, Liettualle kaudella 2007 2009 osoitetut kokonaismäärärahat olivat 55,4 miljoonaa euroa, jolloin Liettua oli rahaston kolmanneksi suurin tuensaaja ennen Kreikkaa. Kun vertaillaan eri valtioille myönnettyjä määrärahaosuuksia, keskivälin tuensaajia edustavat seuraavat seitsemän jäsenvaltiota, joiden osuus oli 3 7 prosenttia kauden 2007 2009 kokonaismäärärahoista: Ranska (30,3 miljoonaa euroa), Saksa (24,5 miljoonaa euroa), Puola (23,8 miljoonaa euroa), Malta (22,8 miljoonaa euroa), Unkari (19,4 miljoonaa euroa), Suomi (16,4 miljoonaa euroa) ja Slovenia (16,1 miljoonaa euroa). Loppujen jäsenvaltioiden määrärahaosuudet vaihtelivat 0,03 prosentista 2 prosenttiin, ja ne voidaan luokitella pieniksi tuensaajiksi. Ne olivat Itävalta (4,5 miljoonaa euroa), Belgia (5,2 miljoonaa euroa), Kypros (7,5 miljoonaa euroa), Tšekki (5,6 miljoonaa euroa), Tanska (2,1 miljoonaa euroa), Viro (8,8 miljoonaa euroa), Latvia (5,3 miljoonaa euroa), Luxemburg (0,14 miljoonaa euroa), Alankomaat (9,8 miljoonaa euroa), Portugali (9,3 miljoonaa euroa), Slovakia (3,4 miljoonaa euroa) ja Ruotsi (4,1 miljoonaa euroa). Kuvio 2: EU:n varat ja kansalliset omarahoitusosuudet kaudella 2007 2009 Jäsenvaltioiden suunnitellut omarahoitusosuudet olivat 125,9 miljoonaa euroa vuonna 2007, 68,3 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 111,7 miljoonaa euroa vuonna 2009. Tekniseen apuun, jota tarvittiin rahaston hallinnoinnissa jäsenvaltioissa, osoitettiin vastaavasti 6 miljoonaa euroa vuonna 2007, 6,5 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 6,6 miljoonaa euroa vuonna 2009. Jäsenvaltiot ilmoittivat vuonna 2010 tiedot määrärahojensa käyttöasteista ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina. Vuosina 2007 ja 2008 käyttöaste oli yleisesti varsin korkea, noin 90 prosenttia. Vuonna 2009 se jäi noin 70 prosenttiin, mutta toimitetut tiedot eivät kattaneet koko täytäntöönpanokautta. Useat suuret tuensaajamaat, kuten Espanja, Liettua ja Malta, ovat johdonmukaisesti sitoneet määrärahansa kokonaisuudessaan. Italiassa (90 prosenttia) ja Kreikassa (60 70 prosenttia) käyttöaste on ollut hieman pienempi. 3.2. Yhteisön toimiin ja erityistoimiin osoitetut EU:n varat Yhteisön toimien täytäntöönpanoon kohdennettiin tarkastelujakson aikana yhteensä 13 591 710 euroa. Nämä varat käsittävät 14 maahanmuuton yhteyshenkilöihin liittyvää jäsenvaltioiden yhteistyöhanketta sekä neljä hanketta yhteisten viisumihakemuskeskusten perustamiseksi kolmansiin maihin. Hankkeiden tavoitteena on varmistaa yhteisen FI 7 FI

viisumipolitiikan koordinoitu täytäntöönpano paikallistasolla jakamalla vastuuta ja yhdistämällä saatavilla olevia resursseja. Esimerkkinä yhteistoiminnan paranemisesta tällä alalla voidaan mainita Belgian ja Portugalin yhdessä toteuttama Schengen House -hanke Kinshasassa. Hankkeessa mahdollistettiin viisumikäsittelyn hoitaminen yhteisin resurssein ja vähennettiin sitä kautta kustannuksia. Tämänkaltaiset hankkeet helpottavat ja parantavat Euroopan viisumipolitiikan täytäntöönpanoa ja luovat muille jäsenvaltioille edellytykset suuntautua politiikassaan alueellisen konsuliyhteistyön tehostamista koskevien Tukholman ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen. Hankkeilla ehkäistään viisumien myöntämistä väärin perustein ja luodaan nostetta siirtymiselle uuteen vaiheeseen yhteisen viisumipolitiikan kehittämisessä sivuuttamatta kuitenkaan jäsenvaltioiden toimivaltaa tällä alalla. Lisäksi laadittiin tutkimuksia rajavalvontainfrastruktuurin, turvatun viestintäverkon ja rajanylitystä edeltävän tiedustelutoiminnan malleista Euroopan rajavalvontajärjestelmän (EUROSUR), EU:n ulkorajoilla toimivien raja- ja tulliviranomaisten yhteistyön ja EU:n sähköisen matkustuslupajärjestelmän (ESTA) puitteissa. Vuosina 2008 2009 osoitettiin 18 397 314 euroa erityistoimien yhteisrahoitukseen Frontexin riskialtteimmiksi arvioimilla Italian, Kreikan, Maltan ja Espanjan rajaosuuksilla. Toimenpiteillä lujitetaan jäsenvaltioiden valmiuksia selviytyä kasvavista maahanmuuttopaineista. Esimerkiksi Italiassa vähennettiin merirajoihin kohdistuvaa painetta muun muassa perustamalla monialaisia (esimerkiksi tulkkien ja psykologien avustamia) työryhmiä ja otettiin käyttöön välineitä maahanmuuttajien tunnistamisen parantamiseksi. Kreikassa hankittiin partiotehtäviin tarvittavia moottoripyöriä Kreikan rannikkovartioston valvontavalmiuksien parantamiseksi Egeanmeren itärannikolla. Kreikka suunnittelee myös käynnistävänsä hankkeen yhdennetyn valvontajärjestelmän perustamiseksi tietylle Kreikan ja Turkin väliselle rajaosuudelle. 4. TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELU JÄSENVALTIOISSA 4.1. Rahaston käyttöönotto Komissio antoi rahastolle täytäntöönpanosäännöt 9, joita sovelletaan kaikkiin neljään rahastoon yhdenmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja yhteisten ohjelmasuunnitteluja raportointimallien vakiinnuttamiseksi. Täytäntöönpanosäännöissä määritellään valintamenettelyt ja rahoitettavien menojen tukikelpoisuusperusteet. Toinen tärkeä osa ohjeistusta on tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laadittu menojen tukikelpoisuutta koskeva käsikirja, jossa on hankkeiden hallinnointiin liittyviä käytännön esimerkkejä ja parhaita käytäntöjä. Tukikelpoisuussäännöistä järjestettiin tiedotustilaisuuksia, ja käsikirjaa päivitettiin säännöllisesti. Lisää yleisohjeistusta annettiin SOLID-komitean kokouksissa sekä kolmessa rahastoja käsittelevässä konferenssissa (rahastoja koskeva yleiskonferenssi vuonna 2008 sekä tarkastusviranomaisten konferenssi ja ohjelmatyötä ja arviointia käsittelevä konferenssi vuonna 2009). 4.2. Takeet menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta Jäsenvaltiot vastaavat varojen hallinnoinnista ohjelmissa, mutta yleisen lainsäädäntökehyksen ja EU:n talousarvion toteuttaminen on viime kädessä komission vastuulla. Komissio voi 9 Päätös N:o 458/2008/EY (EUVL L 167, 27.6.2008, s. 135). FI 8 FI

käyttää tätä vastuuta siirtämällä tiettyjä tehtäviä jäsenvaltioille. Jäsenvaltiot hoitavat tehtäviään komission valvonnassa ja raportoivat niistä komissiolle. Tätä varten jäsenvaltioiden on perustettava perussäädöksessä määriteltyjen vaatimusten mukainen hallinnointi- ja valvontajärjestelmä. Jäsenvaltiot nimesivät (1) vastuuviranomaisen, joka vastaa ohjelman hallinnoinnista ja jota voi tarvittaessa tukea valtuutettu viranomainen, (2) tarkastusviranomaisen, joka vastaa siitä, että hallinnointi- ja valvontajärjestelmän tehokkaan toiminnan varmistamiseksi tehdään tarkastuksia, ja (3) todentamisviranomaisen, joka todentaa menoilmoitukset ennen niiden lähettämistä komissiolle. Nämä viranomaiset ovat yhdessä vastuussa jäsenvaltiolle myönnettyjen määrärahojen moitteettomasta varainhoidosta. Pääsääntöisesti jäsenvaltiot ovat valinneet sijoittaa vastuuviranomaisen ja todentamisviranomaisen samaan elimeen ja tarkastusviranomaisen ulkopuoliseen elimeen. Tämä johtuu siitä, että rahaston soveltamisalan ja luonteen vuoksi sen täytäntöönpanosta vastaavat julkiset elimet ovat usein samaa organisaatiota kuin rahastoa hallinnoivat viranomaiset. Näissä tapauksissa täytäntöönpanosäännöissä velvoitetaan varmistamaan tarkastusviranomaisen riippumattomuus, ja parhaana käytäntönä pidetään tarkastusvastuun antamista ulkopuoliselle viranomaiselle. Tavallisesti jäsenvaltiot ovat nimenneet vastuuviranomaisen sisäministeriöstään (kaikki muut paitsi Ranska, Kreikka, Alankomaat, Saksa, Tanska, Luxemburg ja Ruotsi). Yhdeksän jäsenvaltiota nimesi erikseen ulkorajarahaston täytäntöönpanosta vastaavan viranomaisen, ja 14 jäsenvaltiota päätti perustaa kahdelle tai usealle yleisohjelman rahastolle yhteisen vastuuviranomaisen. Ennen ensimmäisten maksujen suorittamista tutkittiin, olivatko järjestelmistä toimitetut kuvaukset perussäädöksen vaatimusten mukaisia. Kuvausten tarkastelun, järjestelmätarkastusten ja muiden rahaston täytäntöönpanosta saatujen tietojen perusteella todettiin, että useimmilla jäsenvaltioilla oli valmiina vankat järjestelmät. Varauksettomia lausumia annettiin yhteensä 15 järjestelmäkuvauksesta, ja kahdeksan jäsenvaltiota sai tietyin rajoituksin annetun varauksellisen lausuman, jossa niitä pyydettiin tarkistamaan joitakin kuvauksensa osia. Järjestelmissä todettujen puutteiden vaikutusta pidettiin vähäisenä. Ne liittyivät erityisesti tarkastusviranomaisen riippumattomuuden takaamiseen silloin, kun vastuuviranomainen toimii toimeenpanevana elimenä rahaston täytäntöönpanossa (kun toimi on luonteeltaan sellainen, ettei mikään muu elin voi panna sitä täytäntöön, tai koska mahdollisella tuensaajalla on oikeudellisesti tai tosiasiallisesti monopoliasema). Vuosina 2008 2010 järjestelmätarkastuksia tehtiin yhteensä 14 jäsenvaltiossa. Useimmat järjestelmät näyttivät toimivan asianmukaisesti, mutta joihinkin niistä tarvittiin parannuksia. Jäsenvaltioita kehotettiin erityisesti huolehtimaan valitsemiensa viranomaisten virallisesta nimittämisestä, vahvistamaan hankkeiden valintamenettelyjen dokumentointikäytäntöjä sekä tekemään riittävän ajoissa sopimukset hankkeiden tuensaajien kanssa. Komissio teki lisäksi useita tarkastuskäyntejä ohjelmien tavoitteiden sääntöjenmukaisuuden ja toteutumisen varmistamiseksi. Seurantatoimet pääsivät täyteen vauhtiin vuonna 2009. Seurantaa jatkettiin seuraavina vuosina. FI 9 FI

4.3. Kansallisten strategioiden määrittely EU:n varojen käytölle Monivuotisissa ohjelmissa jäsenvaltiot kuvailivat kansallista tilannettaan määrittämällä hallintorakenteensa, toimintalinjansa, kansalliset tarpeensa ja tulevaisuuden haasteensa. Monivuotinen ohjelmasuunnittelu auttoi jäsenvaltioita määrittelemään järjestelmällisesti, kuinka näihin tarpeisiin voidaan vastata. Se kannusti niitä suunnittelemaan ennakolta monivuotisia investointejaan jäsenvaltiotasolla sekä saattamaan keskeiset viranomaisensa yhteen pohtimaan yhteisesti ja kokonaisvaltaisesti pitkän ja keskipitkän aikavälin strategisia tavoitteita. Jäsenvaltiot totesivat, että jatkuvasti paikasta toiseen siirtyvän maahanmuuttopaineen ja koko ajan muuttuvien teknisten ja turvallisuusvaatimusten vuoksi rajavalvontaa ja viisumikäsittelyä koskevien EU:n vaatimusten asianmukainen noudattaminen on edelleen haasteellista, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden nykyiset resurssit ja rakenteet. Näiden tarpeiden ja kahta laajaa tietotekniikkajärjestelmää koskevien EU-hankkeiden perusteella sekä EU:n tällä alalla antaman uuden lainsäädännön vaatimusten noudattamiseksi monivuotisissa ohjelmissa määriteltiin seuraavat tavoitteet: Painopiste 1: Ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän asteittainen käyttöönotto Keskeiset tavoitteet / Kohdennettu määrä / Jäsenvaltiot Rajavalvonnan tehostaminen: infrastruktuurien, kulkuneuvojen ja tarkastus- ja valvontavälineiden nykyaikaistaminen Koordinoinnin parantaminen kansallisesti ja muiden jäsenvaltioiden kanssa tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmillä, jotka mahdollistavat tosiaikaisen tietojenvaihdon Kulkuneuvot ja välineet operatiiviseen yhteistyöhön Frontexin kanssa. Määrä: 543 697 746,36 EUR Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot (23) 2: EU:n ulkorajojen valvontajärjestelmän kansalliset osat Rajavalvontavalmiuksien parantaminen infrastruktuurin ja välineiden osalta Nykyisten viestintäjärjestelmien yhteenliittäminen ja integrointi yhdeksi kattavaksi valvontajärjestelmäksi Kansallisten koordinointikeskusten perustaminen EUROSUR-verkon tuleviksi solmupisteiksi. Määrä: 797 829 115,38 EUR Asianomaiset jäsenvaltiot: BE, EE, FR, EL, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI, ES, SE (14) FI 10 FI

3: Viisumit ja laittoman maahanmuuton torjunta Viisumihakemusmenettelyn parantaminen investoimalla infrastruktuuriin ja välineisiin, erityisesti biometristen tietojen tallennuslaitteisiin, jotka helpottavat viisumien tarkastusta ja tehostavat viisumien väärinkäytön torjuntaa Konsulivirastojen turvallisuuden parantaminen investoimalla infrastruktuuriin ja välineisiin Asiakirjaväärennösten torjunnan tehostaminen nykyaikaisilla välineillä ja käyttämällä asiakirjaasiantuntijoita Konsuliyhteistyön parantaminen muiden jäsenvaltioiden kanssa, resurssien jakaminen ja yhdistäminen, myös perustamalla yhteisiä viisumihakemuskeskuksia Muuttoliikkeen hallinnan parantaminen kolmansista maista Schengen-alueelle maahanmuuton yhteyshenkilöiden avulla ja kehittämällä yhteyshenkilöverkostoa yhdessä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Määrä: 64 868 225,91 EUR Jäsenvaltiot: AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, IT, LU, HU, MT, NL, PL, SE, SI (17) 4: Tietotekniikkajärjestelmät ulkorajojen ja viisumien alalla Viisumitietojärjestelmän kansallisen osan (NVIS) kehittäminen, testaus ja mukautus, myös turvatun yhteyden asentaminen konsuliviranomaisten, rajanylityspaikkojen ja VIS:n keskusyksikön välille Siirtymäajan SISone4all-järjestelmän kehittäminen, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan (NSIS II) testaus ja asennus sekä siirtyminen SISI-/SISone4all-järjestelmästä SIS II - järjestelmään Matkustajatietojen automaattisten siirtojärjestelmien edelleen kehittäminen Tietovirtojen koordinoinnin parantaminen nykyaikaisella viestintätekniikalla. Määrä: 191 379 999,30 EUR Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot (23) FI 11 FI

5: Ulkorajojen ja viisumien alalla annetun yhteisön säännöstön tosiasiallinen ja tehokas soveltaminen Rajavartijoiden ja konsulivirkamiesten koulutus ja seminaarit heidän toimintavalmiuksiensa, asiantuntemuksensa ja tietämyksensä parantamiseksi EU:n vaatimuksista (Schengenin rajasäännöstö ja viisumisäännöstö) ja parhaista käytännöistä Vaihtoja ja/tai tilapäisiä siirtoja koskevat ohjelmat Tietojen ja kokemusten vaihtoverkostojen perustaminen jäsenvaltioiden välille ja uusien työmenetelmien kehittäminen Rajavartijoiden rajatarkastusvalmiuksien lisääminen käyttämällä uutta tekniikkaa, esim. innovatiivisia opetusmateriaaleja ja -menetelmiä ja simulaattoreita Maahanmuuttovirtojen tehokkaampi arviointi ja hallinta parantamalla riskianalyysiä. Määrä: 41 552 119,94 EUR Jäsenvaltiot: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI (19) Rahaston koko täytäntöönpanokaudella jäsenvaltiot aikovat osoittaa eniten määrärahoja (noin 81 prosenttia arvioiduista saatavilla olevista määrärahoista) itse rajavalvontatoiminnan vahvistamiseen (painopisteet 1 ja 2). Lisäksi merkittävä määrä EU:n varoja on osoitettu tätä toimintaa tukevien tietotekniikkajärjestelmien toteuttamiseen (painopiste 4). Painopisteiden merkittävyyttä voidaan mitata kussakin painopisteessä toimia toteuttavien jäsenvaltioiden määrällä: Kaikki jäsenvaltiot ovat päättäneet toteuttaa toimia painopistealoilla 1 ja 4. Vaikka painopisteiden 3 ja 5 osuus kokonaismäärärahoista on vaatimaton, niitäkin on pidettävä merkittävinä, sillä 17 jäsenvaltiota suunnittelee painopisteeseen 3 ja 19 jäsenvaltiota painopisteeseen 5 liittyviä toimia. Painopiste 2, johon yksinään on tarkoitus käyttää lähes puolet arvioiduista määrärahoista, koskee alkuvaiheessa vain EUROSUR-järjestelmän kehittämisen ensimmäiseen vaiheeseen osallistuvia jäsenvaltioita eli Välimeren ja Gibraltarin salmen maita sekä EU:n itäisellä ulkorajalla sijaitsevia maita. Myöhemmässä vaiheessa järjestelmään liittyy tiettyjä muita maita. Vain 14 jäsenvaltion monivuotiseen strategiaan sisältyy tähän painopisteeseen liittyviä toimia, ja osa on päättänyt toteuttaa ne vasta myöhempinä vuosina. FI 12 FI

Kuvio 3: Monivuotiset ohjelmat painopisteittäin (JV-jäsenvaltio) Painopiste 2 48% - 14 JV Painopiste 3 4% - 17 JV Painopiste 4 12% - 23 JV Painopiste 1 33% - 23 JV Painopiste 5 3% - 20 JV Esimerkkejä strategisesta ohjelmasuunnittelusta monivuotisissa ohjelmissa Espanja Kauden 2007 2013 ohjeellisesta talousarviosta 85 prosenttia kohdennettiin painopisteeseen 2 liittyvien valvontavalmiuksien parantamiseen. Investoinnit koskevat lähinnä ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän (SIVE) käyttöönottoa Kanariansaarilla ja Baleaareilla sekä Levantessa (Espanjan Välimeren puoleinen rannikko). Kussakin kohteessa otetaan käyttöön useita optisilla antureilla varustettuja tutka-asemia, joilla voidaan havaita ja tunnistaa pieniä aluksia (moottoriveneet ja pienet kalastusalukset) ennen niiden rantautumista. Jokaisen aseman keräämät tiedot lähetetään ja tallennetaan keskitetysti komento- ja valvontakeskukseen. Näin voidaan jo varhaisessa vaiheessa ryhtyä tarpeellisiin toimiin merirajan turvaamiseksi ja välttää vakavat välikohtaukset. Ranska Yksi Ranskan tärkeistä strategisista tavoitteista on Spationav-merivalvontajärjestelmän parantaminen. Tämän varoitus- ja tietojärjestelmän tehtävänä on välittää meri- ja alueviranomaisille sekä kaikille ulkorajojen koordinointi- ja valvontakeskuksille lähes tosiaikaista tietoa rannikkoa lähestyvistä aluksista. Suunnitellut investoinnit koskevat uusinta tekniikkaa, kuten suurtaajuustutkia, miehittämättömiä ilma-aluksia ja maakulkuneuvoja, geostationaarisia satelliitteja ja antureita sekä tarvittavien tietotekniikkavälineiden kehittämistä ja yhteenliittämistä. Kehittämistyön viimeisessä vaiheessa on tarkoitus varmistaa Spationavin yhteentoimivuus muiden jäsenvaltioiden seurantajärjestelmien kanssa. FI 13 FI

Italia Italia asetti yhdeksi päätavoitteistaan nykyisten rajavalvonnan tietojärjestelmiensä tehokkuuden ja yhteentoimivuuden parantamisen. Sen viestintäverkon järjestelmiä ja rakenteita parannetaan ja niihin lisätään uusia välineitä. Tuleva rajavalvonnan tietojärjestelmä helpottaa esimerkiksi ensivaiheen asiakirjatarkastuksia, koska siinä yhdistyvät perinteinen matkustusasiakirjojen lukutekniikka ja elektroninen tekniikka. Saksa Maantieteellisen sijaintinsa (fyysisten ulkorajojensa rajallisuuden) vuoksi Saksa on laatinut strategian, jolla pyritään tuottamaan lisäarvoa tukemalla rajamuodollisuuksia edeltäviä toimenpiteitä kolmansissa maissa. Rahaston varoilla laajennetaan maahanmuuttajien lähtömaissa toimivien maahanmuuton yhteyshenkilöiden sekä asiakirja- ja viisumiasiantuntijoiden verkostoa. Tavoitteena on ehkäistä asiakirjapetoksia ja varmistaa, että Schengen-alueen maahantuloedellytysten täyttyminen todennetaan jo ennen maahanmuuttajien saapumista rajalle. Suomi Koska operatiivisesti toimintakykyinen merivartiolaivasto on uskottavan rajavalvonnan ja laittoman maahanmuuton torjunnan keskeinen edellytys, Suomi määritteli yhdeksi tärkeimmistä tavoitteistaan vartioalustensa nykyaikaistamisen. Kaikki vartioalukset korvataan uudella, Itämeren meriympäristöön soveltuvalla ja Frontexin yhteisten operaatioiden vaatimuksia vastaavalla mallilla. Aluksissa on uutta valvontatekniikkaa, kuten lämpökameroita, pimeänäkölaitteita ja tietoliikenneratkaisuja, jotka mahdollistavat rekisteritietokantojen käytön ja tilannetietoisuuden merellä. Puola Puolan liityttyä EU:hun ja Schengen-alueeseen sen Venäjän federaation, Valko-Venäjän ja Ukrainan vastaisesta rajasta, Itämeren puoleisista merirajoista ja kansainvälisistä lentokentistä tuli Euroopan unionin ulkorajoja. Noin 1 185 kilometriä pitkä maaraja on yksi alueen pisimmistä yhden jäsenvaltion vartioimista rajaosuuksista. Kauden 2007 2013 ohjeellisesta talousarviosta 70 prosenttia on osoitettu rajainfrastruktuurin nykyaikaistamiseen sekä rajatarkastuksissa ja -valvonnassa tarvittavien tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmien parantamiseen tällä rajaosuudella. Toimiin sisältyvät esimerkiksi nykyisten toimitilojen kunnostaminen ja uusien rajavartioasemien rakentaminen, uusien radiomastojen pystyttäminen viestintäjärjestelmien nykyaikaistamiseksi, tarhojen rakentaminen rajavartiokoirille, helikopterien laskeutumispaikkojen rakentaminen sekä ajokaistojen rakentaminen ja muuttaminen. FI 14 FI

Slovenia Balkanin reitin päässä sijaitsevalla Slovenialla on ihmiskauppaan, laittomaan maahanmuuttoon ja muihin rajat ylittäviin rikoksiin liittyviä haasteita. Rahaston varoilla jatketaan Phare-ohjelmassa ja Schengen-järjestelyssä aloitettuja investointeja Kroatian vastaisen ulkorajan tehokkaan valvonnan varmistamiseksi. Investoinnit koskevat 20 rajanylityspaikan infrastruktuureja, kulkuneuvoja ja teknisiä laitteita, kuten kiinteitä ja siirrettäviä biometristen passien ja sormenjälkien lukulaitteita. Lisäksi parannetaan viestintää korvaamalla nykyiset analogiset radioasemat uudenaikaisella digitaalisella TETRAjärjestelmällä. 5. VUOSIEN 2007, 2008 JA 2009 OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANO Tässä luvussa esitellään ja vertaillaan vuosittaisten ohjelmien täytäntöönpanoa koskevia tietoja ja lukuja vuosilta 2007, 2008 ja 2009. Katsauksessa on käytetty jäsenvaltioiden vuonna 2010 ilmoittamia tietoja. Se ei siis perustu loppuun saatettujen hankkeiden tuloksiin ja tilinpäätöksiin, sillä vuosien 2007 ja 2008 loppukertomuksia tarkastetaan parhaillaan ja vielä käynnissä olevien vuoden 2009 ohjelmien loppukertomusten määräaika on vasta 31. maaliskuuta 2012. Lisäksi vuoden 2009 vuosittaiseen ohjelmaan sisältyvien toimien tarkistuspyynnöt oli toimitettava viimeistään 31. maaliskuuta 2011, joten katsauksessa esitetyt ohjelmien toimia koskevat yleisluvut eivät välttämättä vastaa jäsenvaltioissa tosiasiallisesti toteutettuja toimia. 5.1. Valintamenettely ja tärkeimmät tuensaajat 5.1.1. Yleinen lähestymistapa Rahaston toiminta keskittyy enimmäkseen aloille, joilla kansallisilla viranomaisilla on oikeudellisesti monopoliasema tai joilla ei turvallisuussyistä voida julkaista avointa ehdotuspyyntöä. Rahaston soveltamisalaan kuuluvien toimien täytäntöönpanosta vastaavat pääasiallisesti toimeenpanevana elimenä toimivat vastuuviranomaiset. Tämän hallinnointimallin mukaan vastuuviranomainen voi panna hankkeet täytäntöön joko yksin tai yhdessä muiden erityistä toimivaltaa käyttävien kansallisten hallintoelinten kanssa. Vastuuviranomainen määrittää hankkeiden tuensaajat ja ohjelmassa toteutettavat hankkeet jo vuosittaisten ohjelmien valmisteluvaiheessa. Koska rahasto on suunniteltu useille eri politiikan aloille, kaikki asianomaiset kansalliset toimijat on tärkeää saada mahdollisimman varhaisessa vaiheessa mukaan valmistelutöihin tasapainoisen lähestymistavan varmistamiseksi rahaston täytäntöönpanossa. 5.1.2. Valintamenettelyt Valintamenettelyssä tehdään päätökset vuosittaiseen ohjelmaan otettavista toimista. Samalla varmistetaan, ettei synny eturistiriitoja ja että vastinetta rahalle -periaatetta noudatetaan. Yleisin valintamenettely oli kiinnostuksenilmaisupyynnön julkaiseminen mahdollisille tuensaajille ja menettelyä ohjaavan ministeriöiden välisen komitean perustaminen. Esimerkiksi Unkarissa kustakin vuosittaisesta ohjelmasta julkaistiin suljettu kiinnostuksenilmaisupyyntö. Menettely oli kaksivaiheinen. Ensimmäisessä vaiheessa otettiin suoraan yhteyttä asiasta vastaaviin kansallisiin viranomaisiin, joita pyydettiin esittämään yleinen kuvaus ehdottamastaan hankkeesta. Sen jälkeen riippumaton arviointilautakunta FI 15 FI

valitsi vuosittaisessa ohjelmassa toteutettavat hankkeet. Kun vuosittainen ohjelma oli hyväksytty, valituilta tuensaajilta pyydettiin vielä yksityiskohtaiset hankekuvaukset. Samanlaista kaksivaiheista lähestymistapaa noudatettiin Puolassa. Liettua nimesi hankkeiden tuensaajat jo monivuotisen ohjelman valmisteluvaiheessa, ja itse hankkeet valittiin sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt vuosittaisen ohjelman luonnoksen. Italiassa perustettiin eri viranomaisten osallistumisen varmistamiseksi valmisteluryhmä, joka koostuu useiden kansallisten virastojen edustajista. Valmisteluryhmä on kollegiaalinen elin, joka tutkii mahdollisten lopullisten tuensaajien ehdottamat hankkeet ja neuvoo vastuuviranomaista toimien valinnassa. Tätä toimintamallia noudatettiin myös vähemmän määrärahoja saaneissa maissa, esimerkiksi Tanskassa, jossa ministeriöiden välinen ohjausryhmä osallistui hankkeiden valintaan. 5.1.3. Tärkeimmät tuensaajat Vuosien 2007 2009 vuosittaisissa ohjelmissa hankkeiden tärkeimmät tuensaajat olivat tavallisesti sisäministeriön alaiset erityisyksiköt ja/tai -virastot, kuten rajavartiolaitokset, poliisi sekä tietotekniikka- ja viestintäviranomaiset. Lisäksi hankkeita toteuttivat ulkoministeriöiden alaiset konsulivirastot. Muutamat jäsenvaltiot ovat kansallisen hallintojärjestelmänsä mukaan valinneet tuensaajiksi muita, erityistä toimivaltaa käyttäviä julkisia elimiä. Näitä ovat esimerkiksi Saksan liittotasavallan rikospoliisi (SIS-järjestelmän vastuuviranomainen) sekä Liettuan sisävesivirasto, joka vastaa Venäjän rajalla sijaitsevan Kuurin laguunin pohjoisosien valvonnasta. 5.2. Ohjelmien täytäntöönpanon määrälliset näkökohdat 5.2.1. Varojen jakautuminen viiden EU:n painopisteen kesken Kuvio 4: EU:n varat painopisteittäin vuosina 2007, 2008 ja 2009 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 Painopiste 5 Painopiste 4 Painopiste 3 Painopiste 2 Painopiste 1 Painopisteisiin 1 ja 2 osoitettiin 72 prosenttia ulkorajarahaston määrärahoista vuosina 2007 2009. Painopisteen 4 osuus oli 21 prosenttia, painopisteen 3 osuus 3 prosenttia ja painopisteen 5 osuus 4 prosenttia saatavilla olleista varoista FI 16 FI

Monivuotisen ohjelmasuunnittelun periaatteen mukaisesti ohjelman ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina rahoitettavat toimet valittiin ensisijaisesti yhdennettyyn rajavalvontaan, valvontavalmiuksiin ja VIS- ja SIS II -järjestelmiin liittyvien kansallisten tarpeiden perusteella (painopisteet 1, 2 ja 4). Rahaston toiminnan myöhemmässä vaiheessa alettiin kuitenkin painottaa yhä enemmän viisumien myöntämismenettelyä tukevia hankkeita (painopiste 3). Tämä painotus on jatkunut suunnittelukauden vuosina 2010 ja 2011. Vuosien mittaan eri jäsenvaltiot ovat toteuttaneet riskianalyysiin ja rajavartijoiden ja konsulivirkamiesten koulutukseen liittyviä hankkeita sekä painopisteeseen 5 liittyviä mainoskampanjoita ja tiedotustoimia, mutta niihin osoitetut määrärahat olivat yleensä vaatimattomia ja pienenivät rahaston täytäntöönpanon alkuvaiheen jälkeen. Kuvio 5: Jäsenvaltioiden vuosittaisiin ohjelmiinsa valitsemat painopisteet vuosina 2007 2009 Ulkorajarahaston täytäntöönpano painopisteittäin v. 2007 60 50 40 30 20 10 0 55,80 49,70 30,60 21 22 8 10 10 9,80 3,80 Painopiste 1 Painopiste 2 Painopiste 3 Painopiste 4 Painopiste 5 Jäsenvaltioiden lkm Määrä (milj. euroa) 60 50 40 30 20 10 0 Ulkorajarahaston täytäntööpano painopisteittäin v. 2008 55,5 40 29,7 19 21 9 9 12 3,4 2 Painopiste 1 Painopiste 2 Painopiste 3 Painopiste 4 Painopiste 5 Jäsenvaltioiden lkm Määrä (milj. euroa) Ulkorajarahaston täytäntöönpano painopisteittäin v. 2009 70 60 50 40 30 20 10 0 59,7 53,5 28,9 20 17 15 8 10 7,1 3,7 Painopiste 1 Painopiste 2 Painopiste 3 Painopiste 4 Painopiste 5 Jäsenvaltioiden lkm Määrä (milj. euroa) Vuosien 2007 2009 vuosittaisissa ohjelmissa painopisteiden 1, 2 ja 4 osuudet sekä myönnetyistä määrärahoista että toimia toteuttaneiden jäsenvaltioiden lukumäärästä olivat jokseenkin yhtä suuret. Tämä johtuu siitä, että kyseiset painopisteet koskevat enimmäkseen investointeja, jotka jo lähtökohtaisesti edellyttävät monivuotisia hankkeita. Monivuotisten hankkeiden valitseminen vuosittaiseen ohjelmaan on siis ainakin jossain määrin vaikuttanut myös sitä seuraavien vuosittaisten ohjelmien hankevalintoihin. FI 17 FI

Painopisteeseen 3 liittyviä hankkeita toteuttaneiden jäsenvaltioiden lukumäärä on pysynyt tarkastelujakson aikana miltei muuttumattomana, ja vaihtelua on vain vähän. Tätä voivat osittain selittää ainakin kansalliset hallintorakenteet ja kyseisissä maissa sovellettavat strategiset kehykset. Painopisteen 3 hankkeet edellyttävät tiivistä yhteistyötä toisen elimen, tavallisesti ulkoministeriön kanssa. Tietyissä maissa viranomaisten kumppanuus on vakiintunutta ja mahdollistaa sujuvan yhteistyön, mutta muiden maiden tilanne ei välttämättä ole yhtä selkeä. Jotkin jäsenvaltiot ovat päättäneet sitoa viisumimenettelyihin ainoastaan kansallisia varoja. Jäsenvaltioiden kasvava määrä osoittaa, että painopisteen 5 merkitys kasvaa jatkuvasti. Tarkastelujakson aikana kaikissa jäsenvaltioissa toteutettiin tietotekniikkajärjestelmiin liittyviä toimia ulkorajojen valvonnan ja viisumien alalla (painopiste 4). Yhdennetyn rajavalvonnan asteittaiseen käyttöönottoon liittyviä toimenpiteitä (painopiste 1) toteuttivat kaikki muut jäsenvaltiot paitsi Tanska ja Luxemburg. Valvontavalmiuksien vahvistamiseen ja EUROSUR-verkon kehittämiseen liittyviä hankkeita (painopiste 2) toteutettiin kaikkiaan kymmenessä jäsenvaltiossa, nimittäin Virossa, Espanjassa, Ranskassa, Unkarissa, Maltalla, Italiassa, Liettuassa, Portugalissa, Ruotsissa ja Sloveniassa. Kolmetoista jäsenvaltiota (Itävalta, Belgia, Kypros, Tšekki, Saksa, Kreikka, Espanja, Suomi, Unkari, Alankomaat, Puola, Slovenia ja Ruotsi) sisällytti ohjelmiinsa viisumimenettelyihin liittyviä toimenpiteitä (painopiste 3), ja viisitoista jäsenvaltiota (kaikki muut paitsi Kypros, Tanska, Viro, Luxemburg, Malta, Alankomaat, Portugali ja Ruotsi) toteutti koulutus- ja/tai tiedonlevitystoimia (painopiste 5). Painopisteiden ajallisesta vaihtelusta on todettava, että kaikkien painopisteiden osuudet kokonaistalousarviosta ovat pysyneet vakaina koko ohjelmakauden ajan lukuun ottamatta painopistettä 3, johon osoitetut määrät ovat kasvaneet merkittävästi vuodesta 2009, ja painopistettä 5, johon osoitettiin erityisen suuri määrä varoja vuonna 2007. Jälkimmäisen kohdalla tulos voi osittain johtua viranomaisten lisääntyneestä koulutustarpeesta rahaston toiminnan käynnistysvaiheessa. 5.2.2. Toimien lukumäärä Taulukko 3: Toimien lukumäärä painopisteittäin vuosina 2007 2009 Painopiste 1 Painopiste 2 Painopiste 3 Painopiste 4 Painopiste 5 Vuodet 2007 2009 yhteensä 2007 76 27 32 57 25 217 2008 78 35 18 48 26 205 2009 65 23 32 52 31 203 Yhteensä 219 85 82 157 82 625 FI 18 FI

Kuvio 6: Rahastosta myönnettyjen (EU:n) varojen ja toimien jakautuminen painopisteittäin vuosina 2007 2009 Painopiste 2 85 tointa 10 JV 162 217 808 38% Painopiste 3 82 tointa 13 JV 14 249 335 3% Painopiste 4 157 tointa 23 JV 89 115 553 21% Painopiste 1 219 tointa 21 JV 145 788 842 34% Painopiste 5 82 tointa 15 JV 15 445 509 4% Toteutettujen toimien lukumäärä on suurin painopisteissä 1 ja 4, ja keskimääräiset kustannukset toimea kohti ovat kummassakin painopisteessä noin 600 000 euroa. Painopisteissä 3 ja 5 toteutettiin yhtä suuri määrä toimia, ja niiden keskimääräiset kustannukset olivat noin 180 000 euroa. Painopisteen 2 toimien täytäntöönpanoon kului määrärahoja keskimäärin 2 000 000 euroa. 5.3. Ohjelmien täytäntöönpanon laadulliset näkökohdat 5.3.1. Rahastosta tuettujen toimien luokittelu Ulkorajarahastosta rahoitetut toimet poikkeavat muiden yleisohjelman rahastojen toimista siinä, että ne koskevat pääasiallisesti konkreettisia investointeja eivätkä yksittäisiä operaatioita ja pehmeitä toimenpiteitä, kuten neuvontaa ja koulutusta. Siksi komissio on kehittänyt rahaston varoilla tehtyjen investointien arvioimiseksi erillisen analyysivälineen, joka perustuu toimilla tuotettuihin tuotoksiin. Sen avulla voidaan luokitella kuhunkin painopisteeseen sisältyvät toimet. Painopisteessä 1 toimet jaettiin kahteen luokkaan: tarkastustoimiin (rajanylityspaikoilla) ja valvontatoimiin (pitkin rajaa). Kummallekin luokalle määriteltiin vielä seuraavat alaluokat tuotetun tuotoksen tyypin mukaan: infrastruktuurit, kulkuneuvot, toimintavälineet ja tietotekniikkajärjestelmät. Painopisteessä 2 noudatettiin olennaisin osin samaa luokittelumallia. Painopisteen 3 toimien luokiksi nimettiin infrastruktuurit, laitteet, tietotekniikkajärjestelmät, konsuliyhteistyö ja maahanmuuton yhteyshenkilöiden käyttö. Painopisteessä 4 toteutetut investoinnit luokiteltiin SIS- ja VISjärjestelmiin sekä muihin alan tietotekniikkajärjestelmiin liittyviin investointeihin. Painopisteen 5 pääluokat olivat koulutus ja riskianalyysi, joita täydentävät tiedotuskampanjat ja muu toiminta. FI 19 FI

Kuvio 7: Varojen (EU:n rahoitusosuuksien ja kansallisten varojen) jakautuminen tuotoksittain vuosina 2007 2009 Tiedotuskampanjat ja tunnettavuuden edistäminen Muut Viisumikäsittelyn toimintavälineet Konsuliedustustojen infrastruktuurit Koulutus Konsuliyhteistyö ja maahanmuuton yhteyshenkilöt Rajatarkastusten toimintavälineet SIS - järjestelmä Muut tietotekniikkajärjestelmät Rajainfrastruktuurit Rajavalvonnan toimintavälineet VIS - järjestelmä Rajavalvontajärjestelmät 100 990 0,02% 3 699 138 1% 3 851 619 1% 4 847 795 1 % 12 000 514 2% 12 379 750 2% 32 360 455 5% 39 147 129 6% 39 947 660 7% 52 106 772 8% 70 099 545 9% 74 787 021 10% 89 508 228 12% Kulkuneuvot 250.383.180 36% 0 50 000 000 100 000 000 150 000 000 200 000 000 250 000 000 300 000 000 Rahaston ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina lähes puolet varoista käytettiin rajavalvontavalmiuksien parantamiseen (investointien kohteina olivat kulkuneuvot, 36 prosenttia, rajavalvontajärjestelmät, 12 prosenttia ja rajavalvontalaitteet, 9 prosenttia). Neljäsosa varoista osoitettiin tietotekniikkajärjestelmiin (VIS 10 prosenttia, SIS 6 prosenttia ja muut tietotekniikkajärjestelmät 7 prosenttia). Alle viidesosa varoista käytettiin rajanylityspaikkojen vahvistamiseen (rajanylityspaikkojen infrastruktuurit 8 prosenttia, rajatarkastuksissa tarvittavat toimintavälineet 5 prosenttia ja rajatarkastuksissa tarvittavat tietotekniikkajärjestelmät 4 prosenttia). 5.3.2. Esimerkkejä saavutetuista tuloksista Kulkuneuvohankinnat koskivat enimmäkseen rajavalvontaan tarkoitettuja ajoneuvoja partiolennoilla käytettäviä helikoptereita, merirajojen valvonta-aluksia ja maarajoille tarkoitettuja maakulkuneuvoja. Kypros hankki varoilla kalustoa, jolla lisättiin merkittävästi sen valvontavalmiuksia: vuosien 2007 2009 ohjelmissa hankittiin kaksi helikopteria, kaksi keskikokoista partiovenettä ja 40 maa-ajoneuvoa. Helikoptereita hankkivat myös Viro, Suomi ja Espanja. Malta korvasi entiset aluksensa neljällä uudella partioveneellä, jotka paransivat sen meripartiointikykyä nopeuden, varustuksen ja miehityksen osalta. Kreikka investoi partiotehtävissä käytettäviin matkustaja-ajoneuvoihin sekä moottoripyöriin, joita käytetään tiepartioinnissa raja-alueilla. Saksaan, Suomeen, Espanjaan ja Viroon ostettiin partioaluksia. Suomi hankki lisäksi ilmatyynyaluksia, jääkulkuneuvoja ja jääoloihin soveltuvia aluksia. Espanja osti kiinteäsiipisiä ilma-aluksia merivalvontaan. Unkariin FI 20 FI

hankittiin siirrettäviä kelluvia laitureita matalakulkuisille tankkereille, joita käytetään Unkarin ja Ukrainan rajajoella Tiszalla. Pieni määrä kulkuneuvoja ostettiin tehokkaiden tarkastusten vahvistamiseksi rajanylityspaikoilla. Esimerkiksi Tšekin ohjelmassa hankittiin lämpökameroilla varustettu ajoneuvo Ruzyněn kansainvälisen lentokentän ympäristön vartiointiin Prahassa, ja Slovakia osti erikoismaastoajoneuvoja rajavartijoiden ja rajatarkastuksia toimittavien tullivirkamiesten läheisen yhteistyön helpottamiseksi. Rajavalvontajärjestelmät: investoinnit Euroopan rajavalvontajärjestelmän kansallisten osien kehittämiseen Ranskassa, Espanjassa ja Maltalla (ks. jäljempänä). VIS- ja SIS-järjestelmät: investoinnit tietokonelaitteistoihin, ohjelmistoihin, tietokantojen kehittämiseen, kansallisten tietokantojen mukauttamiseen ja ylläpitoon, yhteenliittämiseen ja testaukseen sekä laitteisiin, joita tarvitaan tietojen (myös biometristen tietojen) tallentamiseksi VIS- ja SIS-järjestelmiin. Tanska käytti suurimman osan ohjelmiensa määrärahoista viisumitietojärjestelmään, kun taas Luxemburgin ohjelmista rahoitettiin pelkästään Schengenin tietojärjestelmään liittyviä menoja. Kaikki jäsenvaltiot käyttivät ainakin osan määrärahoistaan lisätäkseen valmiuksiaan osallistua näihin kahteen järjestelmään. Rajavalvonnan toimintavälineet: lämpökameroiden, pimeänäkölaitteiden ja pitkän kantaman kiikarien hankinta (Kreikka), helikopterien ottaminen meripelastuskäyttöön ja niiden varustaminen pelastusvinsseillä, lämpökuvauslaitteilla ja etsintävalonheittimillä (Saksa), tutka-anturilaitteiden hankinta ja kuvansiirtoyhteyksien nykyaikaistaminen (Suomi), partioveneiden ja helikoptereiden varustaminen huipputeknisillä optroniikkajärjestelmillä merirajavalvontaa varten (Espanja). Rajainfrastruktuurit: investoinnit lentoasemille ja maarajojen ylityspaikkoihin. Saksa rahoitti Hampurin rajanylityspaikalla toteutettua hanketta (Cruise Centre) ja investoi erillisten tarkastuskaistojen rakentamiseen Nürnbergin lentoasemalle ja niiden varustamiseen opastein. Ranska rakensi Roissyn lentoasemalle erillisen odotustilan ilman saattajaa saapuville alaikäisille. Muut tietotekniikkajärjestelmät kuin VIS ja SIS: lento- ja meriliikenteen tietojenkäsittelyyn liittyvät hankkeet, lentoliikenteen matkustajatietojen kirjaus- ja siirtojärjestelmän kehittäminen (Saksa) ja tietoteknisten sovellusten kehittäminen Schengen-alueen rajalta käännytettyjen kolmansien maiden kansalaisia koskevien tietojen hallintaan (Ranska). Rajatarkastusten toimintavälineet: automatisoidun rajatarkastuksen käyttöönottoon liittyvät välineet ja asiakirjojen lukulaitteet henkilöllisyyden tehokkaan todentamisen varmistamiseksi (ks. jäljempänä). Lisäksi Tšekki, Suomi, Ranska, Saksa, Kreikka, Unkari, Italia ja Espanja ostivat nykyaikaisia asiakirjojen tarkastuslaitteita, jotka nopeuttavat rajatarkastuksia ja helpottavat väärien ja väärennettyjen asiakirjojen torjuntaa. Konsuliyhteistyö ja maahanmuuton yhteyshenkilöt: tällä tarkastelujaksolla ainoat toimet koskivat maahanmuuton yhteyshenkilöiden, rajavartioston yhteyshenkilöiden FI 21 FI

ja asiakirja-asiantuntijoiden käyttöönottoa kolmansissa maissa (Belgia, Suomi ja Saksa). Konsulivirastojen infrastruktuuri: konsulivirastojen turvallisuuden lisääminen mukauttamalla nykyistä infrastruktuuria, asentamalla viisumiluukkuja, turvaovia ja luodinkestäviä laseja asiointipisteisiin, joissa käsitellään matkustusasiakirjoja (Itävalta, Unkari ja Tšekki), sekä parantamalla viisumien käsittelyprosessia uusilla toimintavälineillä, ohjelmistoilla ja tietokonelaitteistoilla (Itävalta, Suomi, Unkari, Tšekki ja Espanja). Lisäksi Itävallassa, Belgiassa, Tšekissä, Saksassa, Kreikassa, Unkarissa, Suomessa, Ranskassa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Puolassa, Slovakiassa, Sloveniassa ja Espanjassa järjestettiin rajavartijoille ja konsulivirkamiehille useita koulutustilaisuuksia ja seminaareja esimerkiksi laitteiden tai ohjelmistojen käyttökoulutuksista Schengenin säännöstöä ja asiakirjaväärennystä käsitteleviin työpajoihin ja työhön liittyvään kielikoulutukseen. 5.3.3. Esimerkkejä rahaston erityisillä toiminta-aloilla toteutetuista toimista A. Asiakirjojen turvallisuus ja asiakirjapetosten torjuminen Asiakirjapetosten torjunta on Euroopan unionissa jatkuva huolenaihe etenkin, kun ajatellaan henkilö- ja matkustusasiakirjoja. Sekä Schengenin rajasäännöstössä että viisumisäännöstössä edellytetään, että jäsenvaltiot tarkastavat ulkorajan ylittävien ja viisumia hakevien matkustajien henkilö- ja matkustusasiakirjojen aitouden. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkoston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 377/2004 mukaan yksi ulkomaille lähetettyjen yhteyshenkilöiden tehtävistä on kerätä ja vaihtaa tietoja väärien henkilö- ja matkustusasiakirjojen valmistamisesta ja näiden asiakirjojen väärentämisestä. Neuvosto hyväksyi 3. joulukuuta 1998 yhteisen toiminnan, jonka nojalla perustettiin eurooppalainen kuvantallennusjärjestelmä (FADO), jotta voitaisiin vaihtaa sähköisessä muodossa jäsenvaltioilla olevia tietoja aidoista ja väärennetyistä asiakirjoista. Neuvoston 5. ja 6. kesäkuuta 2008 antamissa päätelmissä kehotetaan jäsenvaltioita käyttämään laajalti tätä järjestelmää. Ulkorajarahastosta tuetaan jäsenvaltioiden toimenpiteitä väärien ja väärennettyjen henkilö- ja matkustusasiakirjojen käytön torjumiseksi. Kaudella 2007 2009 23 jäsenvaltiosta 17 toteutti tähän tavoitteeseen liittyviä toimia, joihin kohdennettiin 8,7 prosenttia ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista tällä kaudella. Eniten talousarviomäärärahoja matkustusasiakirjoihin liittyvien petosten torjuntaan osoittivat Italia (32 prosenttia), Saksa (21 prosenttia), Slovakia (19 prosenttia) ja Tšekki (16 prosenttia). Unkari, Suomi, Liettua, Belgia, Itävalta, Portugali ja Malta osoittivat näihin toimenpiteisiin 4 10 prosenttia vuosittaisista määrärahoistaan. FI 22 FI