i PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai 7.11.2002 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus \ 3. HE 242/2002 vp eläkelainsäädännön muuttamiseksi Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten sosiaali- ja terveysvaliokunnalle. 4. HE 234/2002 vp laiksi saamelaiskäräjistä annetun lain muuttamisesta Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan mietinnön antamista varten. 5. HE 188/2002 vp terrorismia koskeviksi rikoslain ja pakkokeinolain säännöksiksi Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten lakivaliokunnalle. / käsittely \ Hyväksytään 5.11. ja 6.11. suoritetut asiantuntijakuulemiset. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 6. HE 225/2002 vp laiksi julkisesta työvoimapalvelusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Jatkettu I käsittely \ Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 7. HE 76/2002 vp laeiksi sukusolujen ja alkioiden käytöstä hedelmöityshoidossa ja isyyslain muuttamisesta Jatkettu I käsittely \ Kuultavina: professori Olli Mäenpää lainsäädäntöjohtaja Tiina Astola, oikeusministeriö Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 1(2) ;
ESITYSLISTA 95/2002 vp klo 10.30 8. HE 198/2002 vp laiksi Kainuun hallintokokeilusta I käsittely Kuultavina: lainsäädäntöjohtaja Pertti Laitinen, sisäasiainministeriö kehityspäällikkö Teemu Eriksson, sisäasiainministeriö oikeustieteen lisensiaatti (selvitysmies) Juhani Perttunen lainsäädäntöneuvos Eero J. Aarnio, oikeusministeriö kehittämispäällikkö Arto Jääskeläinen, oikeusministeriö yksikön päällikkö Kari Prättälä, Suomen Kuntaliitto professori Aimo Ryynänen kansleri (emeritus) Kauko Sipponen Seuraava kuuleminen on 29.11.2002. i 9. U 32/2002 vp ehdotuksesta yleissopimukseksi (huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavalla merellä) \ Jatkettu I käsittely \ Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 10. Muut asiat \ I I 11. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 8.11.2002 klo 9.30. 2(2)
Olli Mäenpää 7.11.2002 Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laeiksi sukusolujen ja alkioiden käytöstä hedelmöityshoidossa ja isyyslain muuttamisesta (HE 76/2002 vp) Yksityiselämän suoja ja henkilökohtainen vapaus Lakiesitykseen sisältyy useita yksityiselämän suojaan ja/tai henkilökohtaiseen vapauteen vaikuttavia taikka liittyviä sääntelyjä. Itse asiassa koko laki määrittelee yksityiselämän suojan puitteita yksilön kannalta erittäin delikaateissa monitahoisissa dimensioissa. Lakiesityksen valmistelussa on monipuolisesti, realistisesti ja tasapainoisesti arvioitu sääntelyn vaikutusta näiden perusoikeuksien toteutumiseen varsin erilaisten oikeussuhteiden kannalta. Ehdotettuun sääntelyyn ei tässä suhteessa ole huomauttamista. Erityisesti henkilökohtaisen vapauden kannalta voidaan todeta, että lakiesitys ei rajoita ongelmallisella tavalla henkilökohtaista vapautta, vaikka se ei perusta oikeutta hedelmöityshoitoon. Lakiesitys on tässä suhteessa neutraali ja hoidon mahdollistava sekä sen puitteita määrittelevä. Sillä ei siten puututa henkilökohtaiseen vapauteen perusoikeusturvan kannalta rajoittavasti. Yhdenvertaisuus Lakiesityksen 12 määrittelee hedelmöityshoidon antamista naiselle, joka ei elä parisuhteessa. Tällainen nainen on hedelmöityshoidon saamisen suhteen asetettu eri asemaan kuin parisuhteessa elävä nainen. Sääntely vaikuttaa prima facie perustuslain 6 :n 1 momentissa määritellyn ihmisten yhdenvertaisuuden vaatimuksen vastaiselta. Kuten koko lakiesitys, myös 12 :n säännös liittyy kuitenkin kiinteästi yhteiskunnan arvovalintoihin, eikä myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen soveltamista voida arvioida täysin ilman kytkentää yhteiskunnan arvoihin. Tältä osin säätämisjärjestysperusteluissa esitetyt näkökohdat ovat hyväksyttäviä ja niin painavia, että ei-parisuhteessa elävää naista koskevan säännöksen ei voida katsoa tällä hetkellä
olevan ristiriidassa ihmisten yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen kanssa. Kuten perusteluissa (s. 47) viitataan, yhteiskunnan arvoperusta voi tässä suhteessa kuitenkin muuttua siihen suuntaan, että erityissääntelyä ei tarvita. Näin ollen ehdotettua sääntelyä olisi juuri yhdenvertaisuuden mahdollisimman laajaksi ja asianmukaiseksi toteuttamiseksi pyrittävä pitämään mahdollisimman hyvin ajan tasalla, ja erityissäännös olisi voitava kumota, kun sille ei enää ole riittäviä perusteita. Oikeusturva Muutoksenhakuoikeus Hedelmöityshoidon antamisesta päättää lakiesityksen 10 :n mukaan paria hoitava lääkäri. Hedelmöityshoidon saamista ei ole laissa määritelty subjektiiviseksi oikeudeksi eikä myöskään muuten lakisääteiseksi oikeudeksi. Oikeutta saada hedelmöityshoitoa ei myöskään ole johdettavissa perusoikeussäännöksistä. Se ei esimerkiksi kuulu perustuslain 19 :n 3 momentissa tarkoitettuihin riittäviin terveyspalveluihin, eikä sitä voida johtaa perustuslain 7 :ssä määritellyistä perusoikeuksista. Säädettävän lain tarkoitus on ainoastaan säätää niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä lääkäri saa antaa hedelmöityshoitoa. Jos edellytykset ovat olemassa, paria hoitava lääkäri saa antaa hedelmöityshoitoa, mutta hänellä ei ole velvollisuutta hoidon antamiseen. Näin ollen laki säätää lähinnä siitä, milloin ja missä puitteissa hedelmöityshoidon antaminen on laillista. Lisäksi 7 :n 2 momentissa säädetään erikseen siitä, milloin hoitoa ei saa antaa. Näin ymmärrettynä lääkärin päätöksenteko ei ole sellaista yksilöä koskevaa päätöksentekoa, johon olisi nimenomaisesti taattava oikeus hakea muutosta. Perustuslakivaliokunta onkin (PeVL 23/1998 vp, PeVL16/2000 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että mikä tahansa yksilön kannalta myönteinen viranomaistoimi ei ole yksilön oikeutta koskeva päätös perustuslain mielessä. Perustuslain kannalta on valiokunnan mukaan edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta, niin kuin lakiesityksen mukaisessa hedelmöityshoitoa koskevassa järjestelmässä, kysymyksessä ei ole kiinteydeltään tai oikeussuojan tarpeeltaankaan niin vahva oikeus, että se kuuluisi perustuslain 21 :n 1 momentin alaan. Voidaan siten pitää riittävänä, että viranomaisen palveluksessa
olevan lääkärin päätöksentekoon hedelmöityshoitoa koskevassa asiassa tulevat noudatettavaksi samat oikeusturvajärjestelyt kuin tällaisen lääkärin toimintaan muutenkin. Yksityislääkärin toimintaan puolestaan ei edellä esitetty huomioon ottaen tarvitse kohdistaa erityisiä oikeusturvajärjestelyjä. Hyvän hallinnon takeet Yksityislääkärin toimintaa ei vakiintuneesti ole pidetty julkisen hallintotehtävän hoitamisena, vaikka lääkärin päätöksenteon puitteita onkin monelta osin säännelty lainsäädännöllä ja vaikka lääkärin päätöksenteolla on sekä merkittäviä että välittömiä vaikutuksia ihmiselle. Tämä lähtökohta on edelleen perusteltu, ja se soveltuu myös hedelmöityshoidon antamiseen. Hedelmöityshoitoa koskeva lainsäädäntö sääntelee yksityislääkärin toimintaa ammatinharjoittajana, eikä tuon sääntelyn puitteissa toimiminen sinällään merkitse julkisen hallintotehtävän hoitamista. Tämä merkitsee, että yksityislääkäri ei toteuta julkista hallintotehtävää hedelmöityshoidon antamisesta päättäessään tai hedelmöityshoitoa antaessaan, joten perustuslain 124 :n tarkoittamat hyvän hallinnon vaatimukset eivät tule sovellettaviksi siihen. Hyvää hallintoa vastaavia tavoitteita toteutetaan sen sijaan erityislainsäädännöllä, yksityislääkärin toiminnan osalta erityisesti lailla ja asetuksella yksityisestä terveydenhuollosta. Tätä sääntelyä voidaan pitää riittävänä. Asioiden käsittely Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa Esityksen 33 :n mukaan lain 26 ja 29 :ssä mainitut asiat käsitellään oikeusturvakeskuksen yhteydessä toimivassa lautakunnassa. Laista ei käy tarkemmin ilmi, mikä tämä lautakunta on. Myöskään laki terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta (1992/1074) ei määrittele keskuksen yhteydessä toimivaa lautakuntaa. Tosin keskuksessa on lain 2 :ssä mainittuja lautakuntia, mutta mikään ei niistä nimensä perusteella näyttäisi sinänsä soveltuvan käsittelemään ja ratkaisemaan lain 26 ja 29 :ssä mainittuja asioita. Perustuslaissa ei nimenomaisesti edellytetä, että julkista valtaa sisältävää päätösvaltaa käyttävä toimielin tulisi nimetä laissa. Tätä vaatimusta voidaan kuitenkin pitää täysin vakiintuneena ja poikkeuksettomana lähtökohtana. Se voidaan johtaa etenkin perustuslain 2 :n 3 momentin lainalaisuusperiaatteesta, 21 :n 1 momentin edellyttämästä toimivaltaisen viranomaisen! vaatimuksesta sekä -valtion päätöksenteon osalta myös - perustuslain 119 :n 2 momentin säännöksestä, jonka mukaan julkista valtaa käyttävän toimielimen perusteista on säädettävä lailla.
Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota siihen, että lautakunnan toimiessa oikeusturvakeskuksen yhteydessä se ei voine tehdä päätöksiä oikeusturvakeskuksen nimissä. Tästä seuraa, että tällaisen, keskuksen yhteydessä toimivan, lautakunnan päätöksiin ei myöskään hallintolainkäyttölain 10 :n vaatimus huomioon ottaen - olisi mahdollista hakea muutosta, koska terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annetun lain 4 :n muutoksenhakusäännös koskee vain kyseisen keskuksen päätöksiä. Lakiesityksen 4 ei siten sellaisenaan perusta muutoksenhakuoikeutta keskuksen yhteydessä toimivan lautakunnan päätöksiin. Näistä syistä lakiesityksen 33 :ssä olisi määriteltävä täsmällisesti, mikä toimielin käsittelee ja ratkaisee lainkohdassa tarkoitetut asiat. Tätä määrittelyä ei voi delegoida asetuksella säädettäväksi. Mikäli päätösvalta määritellään jollekin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen yhteydessä toimivaksi määriteltävälle nimetylle lautakunnalle, laissa tulee erikseen järjestää myös muutoksenhakuoikeus sen päätöksistä hallinto-oikeuteen. Asetuksenantovaltuudet Esitykseen sisältyy useita valtuutussäännöksiä, joiden mukaan asiasta säädetään tarkemmin sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Kun kysymys on vahvasti perusoikeussidonnaisesti ja myös perusoikeuksien käyttöön kohdistuvasta lainsäädännöstä, asetuksenantovaltuudet on aiheellista määritellä korostetun tarkkarajaisesta ja täsmällisesti. Laissa tulee joka tapauksessa säätää perusoikeuden toteuttamisen tai rajoittamisen kannalta merkitykselliset seikat, joten asetuksentasoinen sääntely voi rajoittua vain teknisluonteisiin yksityiskohtiin. Esityksen sisältämiin asetuksenantovaltuuksiin ei yleisesti ottaen ole huomauttamista, sillä ne ovat täsmällisiä, tarkkarajaisia, riittävän suppea-alaisia ja kohdistuvat melko teknisiin yksityiskohtiin. Valtuudet täyttävät yleensä muutenkin perustuslain 80 :ään perustuvat vaatimukset. Jonkin verran ongelmallinen on kuitenkin 33 :n asetuksenantovaltuus, jonka mukaan asiat käsitellään ja ratkaistaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen yhteydessä toimivassa lautakunnassa niin kuin siitä säädetään tarkemmin sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Kun käsittelystä ja ratkaisemisesta ei ole säännöksiä säädettävässä laissa eikä myöskään laissa terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta (1992/1074), valtuutuksen merkitys jää epämääräisen avoimeksi.
On kuitenkin selvää, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskus kuuluu viranomaisiin, joissa noudatetaan perustuslain 21 :n 2 momentissa tarkoitettuja hyvän hallinnon takeita, joista säädetään ja voidaan säätää vain lailla. Näin ollen muun muassa hallintomenettelylakia sovelletaan asioiden käsittelyyn ja ratkaisuun. Tältäkin kannalta asetuksenantovaltuus on harhaanjohtavan laaja. Kun myöskään perusteluista (s. 40) ei käy ilmi, mistä käsittelyä ja ratkaisua koskevista asioista olisi tarkoitus tai tarve säätää asetuksella, asetuksenantovaltuutta ei voitane pitää välttämättömänä. Vaihtoehtoisesti valtuutus olisi paikallaan täsmentää sisällöllisesti. Kuten edellä on todettu lakiesitykseen sisältyviin asetuksenantovaltuuksiin ei yleisesti ottaen ole huomauttamista, koska ne ovat riittävän suppea-alaisia ja kohdistuvat melko teknisiin yksityiskohtiin. Kyseiset asetuksenantovaltuudet liittyvät myös sellaisiin asiakokonaisuuksiin, joista on aiheellista antaa tarkemmat säännökset asetuksentasoisin säännöksin. Tämä tausta huomioon ottaen 35 :n hyvin yleisluonteinen valtuutus täytäntöönpanon sääntelyyn asetuksella on laaja-alaisuutensa ja avoimuutensa vuoksi ongelmallinen. Koska lain täytäntöönpanoon sisältyy sangen runsaasti perusoikeussidonnaisia kysymyksiä ja perusoikeuksien toteuttamista välittömästi koskevaa päätöksentekoa, täytäntöönpanosta ei voitane säätää yleisesti asetuksella.