Kaisa Kotakorpi, Tampereen yliopisto 20.9.2010 NÄKÖKOHTIA ALKOHOLIN, TUPAKAN JA EPÄTERVEELLISTEN ELINTARVIKKEIDEN VEROTUKSESTA 1. Johdanto Tässä muistiossa käsitellään alkoholin, tupakan ja epäterveellisten elintarvikkeiden verotusta pääasiassa taloustieteen näkökulmasta. Ensin käsittelen verotuksen tehokkuuteen liittyviä seikkoja. Tähän liittyen nousee esiin kaksi keskeistä teemaa. Ensinnäkin alkoholin, tupakan ja epäterveellisen ruuan haitalliset terveysvaikutukset asettavat nämä hyödykkeet erityiseen asemaan muuhun kulutukseen verrattuna: Näiden hyödykkeiden suhteellisen korkealla verotuksella voi olla kulutusvalintoja korjaava ja sitä kautta hyvinvointia lisäävä vaikutus. Toisekseen tarkastelen näiden hyödykkeiden asemaa verotuksen kokonaisuuden kannalta: Miten näitä hyödykkeitä olisi taloustieteellisen tutkimuksen valossa syytä verottaa, jotta koko verojärjestelmän aiheuttamat vääristymät tulisi (tältä osin) minimoitua ja verotulot kerättyä mahdollisimman tehokkaasti. Muistion toisessa osassa käsittelen tupakan, alkoholin ja epäterveellisten elintarvikkeiden suhteellisen korkean verotuksen vaikutuksia tulonjakoon sekä yleisemmin hyvinvoinnin jakautumiseen eri väestöryhmien välillä. Lopuksi tarkastelen joitain kysymyksiä liittyen näiden verojen käytännön toteutukseen ja sen haasteisiin. 2. Tehokkuus 2.1 Kulutuksen haittavaikutusten korjaaminen verotuksen avulla Tupakan, alkoholin ja epäterveellisen ruuan merkittävin erityispiirre muuhun kulutukseen verrattuna on niiden aiheuttamat haittavaikutukset. Näitä haittoja voi aiheutua joko muille (ulkoisvaikutukset) tai kuluttajalle itselleen. Perinteisesti taloustieteessä on ajateltu, että näistä haittavaikutuksista vain ulkoisvaikutuksia on syytä pyrkiä korjaamaan julkisen vallan toimesta, esimerkiksi verotuksen avulla. Uusi psykologinen taloustiede kuitenkin korostaa, että kuluttajat saattavat tehdä myös oman hyvinvointinsa kannalta haitallisia valintoja, joita he itse haluaisivat muuttaa, mutta eivät välttämättä onnistu kulutustottumustensa muuttamisessa esimerkiksi tahdonheikkouden vuoksi. Tällöin haitallisen kulutuksen suhteellisen korkealla verotuksella voi olla myös kuluttajan itsensä hyvinvointia parantava vaikutus. 1
Kun pohditaan alkoholin, tupakan ja epäterveellisen ruuan kulutuksen haittavaikutusten korjaamista verotuksen avulla, ensin täytyy tietenkin vastata seuraaviin kysymyksiin: (i) voidaanko veroilla vaikuttaa näiden hyödykkeiden kulutukseen; ja (ii) voidaanko näiden hyödykkeiden korkealla verotuksella vaikuttaa nimenomaan haittoja aiheuttavaan ongelmakulutukseen. Usein ajatellaan, ettei erityisesti voimakasta riippuvuutta aiheuttavien hyödykkeiden kuten tupakan kulutukseen voida vaikuttaa hintojen avulla. Aikaisemman kirjallisuuden perusteella näyttäisi kuitenkin siltä, että molempiin yllä oleviin kysymyksiin voidaan vastata myönteisesti. 1 Esimerkiksi Farrell et al. (2003) tutkimuksen perusteella alkoholin ongelmakulutus reagoi hintoihin yllättävän paljon. Lisäksi Haavio ja Kotakorpi (2010) ovat tehneet amerikkalaiseen aineistoon pohjautuvan tutkimuksen (Manning et al. 1995) perusteella laskelmia, joiden mukaan hintojen vaikutus alkoholin kulutukseen (absoluuttisesti mitattuna) pääsääntöisesti kasvaa kulutetun määrän kasvaessa. Toisaalta Manning et al. (1995) tulosten mukaan kaikkein pahimmat suurkuluttajat (3 % kaikista kuluttajista) eivät reagoi hintojen muutoksiin. 2 Alkoholin haitat kuitenkin tulevat merkittäviksi jo huomattavasti alhaisemmilla kulutuksen tasoilla (ks. esim. Farrell et al. 2003). Koska alkoholi ja tupakka aiheuttavat riippuvuutta ja erityisesti nuorten kulutus reagoi hintojen muutoksiin, korkealla verotuksella voidaan myös vähentää tulevaisuuden ongelmakuluttajien määrää. 2.1.1 Ulkoisvaikutukset Erityisesti tupakan ja alkoholin kulutuksen ulkoisvaikutuksista sekä niiden korjaamisesta verotuksen avulla on niin paljon taloustieteellistä kirjallisuutta (ks. esim. Cook ja Moore 2000, Chaloupka ja Warner 2000), että otan ulkoisvaikutusten osalta tässä esille vain muutaman näkökohdan. Ensinnäkin, osa haitallisen kulutuksen ulkoisvaikutuksista liittyy julkisen terveydenhuollon kustannuksiin. Terveydenhuollon kustannukset koskevat myös epäterveellisen ruokavalion aiheuttamia sairauksia, ja siten puoltavat myös epäterveellisen ruuan suhteellisen ankaraa verotusta. Ehkä merkittävin epäterveellisen ruokavalion haittavaikutus on ylipaino, joka on Suomessa viime vuosina lisääntynyt merkittävästi. Ylipaino puolestaan vaikuttaa monien sairauksien, kuten tyypin 2 diabeteksen, syntyyn. Esimerkiksi diabeetikkojen sairaalahoidon kokonaiskustannukset olivat Diabetesliiton (2009) mukaan Suomessa noin 1,35 miljardia euroa vuonna 2007, n. 4 400 euroa diabeetikkoa kohden. Diabeteksesta noin 90 % on 2 tyypin diabetesta, jonka tärkein yksittäinen syy on ylipaino. Vuonna 2007 diagnosoitiin noin 29 000 1 Alla olevan lyhyen keskustelun lisäksi, ks. myös esim. Kotakorpi (2009a) ja kyseisessä kirjoituksessa mainitut lähdeviitteet. 2 Haittojen vähentämiseksi olisikin hyvä miettiä verotuksen lisäksi myös muita keinoja. Esimerkiksi ympäristön kannalta haitallisen kulutuksen optimaalisista sääntelymekanismeista (esim. verot vs. rajoitukset) on paljon kirjallisuutta, mutta kuluttajan itsensä kannalta haitallisen käyttäytymisen osalta tämä kysymys on vielä suurelta osin käsittelemättä taloustieteellisessä kirjallisuudessa; tulokset eivät myöskään välttämättä olisi analogisia ympäristöongelmien ratkaisuun liittyvien tulosten kanssa. 2
uutta tyypin 2 diabeetikkoa, eli uusien 2 tyypin diabetestapausten kustannukset olivat kyseisenä vuonna n. 130 miljoonaa euroa. Kuinka suuri osa näistä tai muista ylipainoon liittyvistä sairastapauksista ja niiden hoidon kustannuksista olisi vältettävissä esimerkiksi makeisveron avulla, on haastava empiirinen kysymys, josta on vaikea löytää olemassa olevaa tutkimustietoa. Esimerkiksi Kiiskinen ym. (2008) mainitsevat yhdeksi merkittävimmistä painonhallintaan liittyvän tutkimuksen puutteista sen, että yhteisö tai politiikkatason toimien vaikutusta väestön ylipainoon ei ole tutkittu riittävästi. Kansainvälisessä kirjallisuudessa esimerkiksi Mytton et al. (2009) ovat tarkastelleet terveysvaikutteista elintarvikeverotusta (erityisesti rasvaveroa), ja heidän mukaansa tällaisella verotuksella voitaisiin säästää merkittävä määrä ihmishenkiä. Brownell et al. (2009) puolestaan tarkastelevat Suomen nykyisten veroehdotusten kannalta mielenkiintoisia limsaveron terveyshyötyjä. Kuitenkaan näissäkään tutkimuksissa ei ole tehty laskelmia vaikutuksista julkisen terveydenhuollon kustannuksiin tai muihin politiikan suunnittelun kannalta oleellisiin kustannuksiin. 3 Toisekseen on mielenkiintoista havaita, että tupakan kohdalla näyttäisi olevan vaikea perustella nykyisenkaltaista korkeaa verotusta pelkästään ulkoisvaikutusten perusteella (Cnossen ja Smart 2006). Tällöin on erityisen tärkeää ottaa huomioon, että myös yksilön kannalta liiallinen kulutus vaikuttaa oikeaan verotasoon (ks. seuraava luku). Kun otetaan myös nämä kustannukset huomioon, hyvinkin korkea tupakkaverotus voi olla oikeutettua esim. Gruber ja Köszegi (2004) ovat arvioineet yhdysvaltalaisella aineistolla, että tupakoitsijan itselleen aiheuttama haitta (menetetyillä elinvuosilla mitattuna) on 100 kertainen tupakoinnin ulkoisvaikutuksiin verrattuna. Alkoholin osalta puolestaan verotus näyttäisi Suomessa vastaavan suurin piirtein alkoholinkulutuksen välittömien yhteiskunnallisten kustannusten tasoa (HE 70/2009). Toisaalta alkoholiveron oikeaan tasoon vaikuttavat myös kulutuksen välilliset yhteiskunnalliset kustannukset (kuten tuottavuuden lasku, sairauspoissaolot ym.) sekä kuluttajalle itselleen aiheutuvat kustannukset, siltä osin kuin kuluttajat eivät ota näitä päätöksenteossaan huomioon. THL:n (2009) mukaan alkoholinkulutuksen välilliset haittakustannukset olivat Suomessa vuonna 2007 noin 5 kertaiset pelkkiin välittömiin kustannuksiin verrattuna. 4 Näiden 3 Tampereen yliopiston taloustieteiden laitoksen, Palkansaajien tutkimuslaitoksen ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen yhteistyönä on meneillään projekti, jossa tutkitaan elintarvikeverotuksen terveys ja tulonjakovaikutuksia. Tämän projektin on tarkoitus tuottaa syksyn 2010 aikana tietoa siitä miten terveysperusteinen verotus (esimerkiksi makeis tai sokerivero) vaikuttaisi esimerkiksi ylipainon ja diabeteksen esiintyvyyteen. Kyseisen tutkimuksen tulosten perusteella olisi siten jatkossa mahdollista arvioida myös vaikutuksia diabeteksen hoidon kustannuksiin. Toisaalta on huomattava, että yhden sairauden kustannukset ovat todennäköisesti pieni osa kaikista epäterveellisten elintapojen aiheuttamista terveydenhuollon kustannuksista. Lisäksi pitäisi ottaa huomioon myös esimerkiksi sairauspoissaolojen aiheuttamat yhteiskunnalliset kustannukset. Oleellinen kysymys on myös se, kuinka suuri osa näistä kustannuksista on sellaisia, joita kuluttajat eivät itse ota huomioon vain tällaiset kustannukset antavat syyn korjaavalle verotukselle. 4 Näissä luvuissa välittömiin kustannuksiin sisältyvät terveyskulut, sosiaalikulut, rikollisuusvalvonta sekä omaisuusvahingot, valvonta, tutkimus ja ennaltaehkäisevä päihdetyö. Välilliset kustannukset puolestaan koostuvat tuotantomenetyksistä ja ennenaikaisen kuoleman johdosta menetetyn elämän arvosta. On vaikea arvioida, miltä osin nämä kustannukset ovat ulkoisvaikutuksia ja miltä osin ne kohdistuvat yksilöön itseensä. Lisäksi monia alkoholinkäytön kustannuksia on ylipäätään vaikea arvottaa (esimerkiksi alkoholinkulutuksen aiheuttamat kärsimykset omaisille tai alkoholin aiheuttaman rikollisuuden uhreille). 3
laskelmien perusteella näyttäisi siltä, että alkoholi ja tupakkaveroa voitaisiin edelleen korottaa, jotta niiden taso vastaisi näiden hyödykkeiden kulutuksesta aiheutuvaa haittaa. 5 2.1.2 Yksilön kannalta liiallinen kulutus Terveyden kannalta haitallinen käyttäytyminen (kuten käyttäytyminen yleensä) on taloustieteessä perinteisesti nähty rationaalisen valinnan tuloksena, eikä syytä julkisen vallan toimille tässä suhteessa ole ajateltu olevan. Moderni psykologinen taloustiede kuitenkin ottaa huomioon esimerkiksi tahdonheikkouden ongelmat ja tulevaisuudessa koituvien haittojen liiallisen tai epäjohdonmukaisen diskonttaamisen (ks. esim. Frederick, Loewenstein ja O Donoghue (2002)). 6 Nämä tekijät saattavat vaikuttaa merkittävästi esimerkiksi ruokavalioon ja riippuvuutta aiheuttavien hyödykkeiden käytön aloittamiseen tai jatkamiseen: mikäli kulutuspäätöksissä painottuvat hetkelliset hyödyt, eikä tulevaisuudessa koituvia haittoja oteta riittävästi huomioon, kulutetaan liikaa sellaisia hyödykkeitä, joiden kulutuksella on negatiivisia vaikutuksia hyvinvointiin tulevaisuudessa. Tästä näkökulmasta katsottuna esimerkiksi ylipaino tai tupakointi eivät välttämättä ole rationaalisia valintoja: yksilö haluaisi itse muuttaa käyttäytymistään, mutta ei välttämättä onnistu elintapojensa muuttamisessa. Tällaisessa tilanteessa epäterveellisten hyödykkeiden suhteellisen ankaralla verotuksella voi olla kulutusvalintoja korjaava ja myös yksilön itsensä hyvinvointia lisäävä vaikutus. Kun esimerkiksi veropolitiikalla pyritään korjaamaan kuluttajien valintoja yllä mainituin perustein, voidaan puhua ns. pehmeästä paternalismista. On tärkeää huomata, että tällaisen politiikan lähtökohta ja perustelu liittyy yksilön omien tavoitteiden saavuttamiseen. Ei siis ole kyse esimerkiksi siitä, että julkinen valta väittäisi tietävänsä yksilöä paremmin, mikä on hänelle hyväksi. Sekä ylipainon, tupakoinnin että alkoholin osalta on paljon empiiristä evidenssiä siitä, että kuluttajat haluaisivat muuttaa kulutustottumuksiaan, mutta eivät välttämättä pysty siihen. Tyypillisimmin tämä evidenssi liittyy esimerkiksi epäonnistuneisiin laihdutusyrityksiin sekä yrityksiin lopettaa tupakan tai alkoholin käyttö. Näihin yrityksiin käytetään myös huomattavia summia rahaa; tällaista käyttäytymistä on mahdoton selittää, jos oletetaan että ylipaino, tupakointi ja alkoholin suurkulutus ovat yksilön kannalta täysin rationaalisia ja toivottavia valintoja. Tupakan osalta yllä mainittua evidenssiä kokoaa yhteen esim. Gruber ja Köszegi (2001) ja alkoholin osalta Bernheim ja Rangel (2005, s. 39). Tahdonheikkouden ja ylipainon yhteydestä puolestaan keskustelevat esimerkiksi Cutler, Gleaser ja Shapiro (2003). Gruberin ja Mullainathanin (2005) empiirisen tutkimuksen perusteella tupakkaverojen nosto lisäsi tupakoitsijoiden kokemaa hyvinvointia (subjective well being), mikä on mahdollista vain, jos tupakan kulutus oli alun perin tupakoitsijoiden itsensä näkökulmasta katsottuna liian korkealla tasolla. 7 5 Oikean alkoholi ja tupakkaverotason täsmällisempi arvioiminen vaatisi huomattavasti huolellisempia laskelmia, kuin mihin tämän muistion puitteissa on mahdollista ryhtyä. 6 Psykologisesta taloustieteestä yleisemmin, ks. esim. Camerer, Loewenstein ja Rabin (2004). 7 Laajemmin paternalistisen politiikan perusteluista, ks. esim. Kotakorpi (2007, s. 10 20). 4
Verotuksella voidaan siis pyrkiä parantamaan myös yksilön itsensä kannalta haitallisen liikakulutuksen aiheuttamia hyvinvointitappioita. Kuten yllä todettiin, myös tupakan kysyntä sekä alkoholin ongelmakulutus reagoivat aiemman tutkimuksen perusteella hintoihin. On myös huomattava, että kuluttajalle itselleen koituvat kustannukset voivat olla huomattavasti ulkoisvaikutuksia suuremmat, kuten yllä todettiin esimerkiksi tupakan osalta. 2.2 Verotuksen kokonaisuus ja verojärjestelmän aiheuttamien vääristymien minimointi Seuraavaksi tarkastelen lyhyesti tupakan, alkoholin ja epäterveellisten elintarvikkeiden verottamista koko verojärjestelmän näkökulmasta. Verotuloja voidaan kerätä monenlaisten instrumenttien avulla, mutta tärkeä kysymys on, miten tämä tehtävä saadaan täytettyä yhteiskunnan kokonaishyvinvoinnin kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Optimiveroteorian perusteella olisi periaatteessa syytä verottaa muita hyödykkeitä lievemmin sellaisia hyödykkeitä, jotka ovat komplementaarisia työnteon kanssa, ts. tällaisten hyödykkeiden lievä verokohtelu kannustaisi työntekoon ja siten vähentäisi verojärjestelmän aiheuttamia tehokkuustappioita. Toisaalta ankarasti pitäisi verottaa sellaisia hyödykkeitä, jotka ovat substituutteja työnteon kanssa. 8 Jos hyödykkeet eivät tässä suhteessa eroa merkittävästi toisistaan, eriytetystä hyödykeverotuksesta ei ole hyötyä. (Atkinson ja Stiglitz 1976, Edwards et al. 1994.) Tupakan, alkoholin ja ruuan osalta ei ole yksiselitteistä evidenssiä merkittävistä eroista muuhun kulutukseen verrattuna, joten tämän argumentin perusteella ei saada lisävalaistusta näiden hyödykkeiden oikeanlaiseen verokohteluun. (Ks. esim. Pirttilä ja Suoniemi 2010). Esimerkiksi Ison Britannian verojärjestelmän uudistamista erittäin perusteellisesti ja parhaiden ekonomistien voimin arvioineessa ns. Mirrlees Review ssa päädytään yleisemminkin siihen, että eriytetylle hyödykeverotukselle ei ole perusteita muista kuin ulkoisvaikutuksiin ja psykologisen taloustieteen argumentteihin liittyvistä syistä. (Crawford, Keen ja Smith 2010.) Tupakan, alkoholin ja epäterveellisten elintarvikkeiden verokohtelu pitäisi siis perustella nimenomaan niiden aiheuttamien haittojen vähentämisen näkökulmasta. 8 Usein mainitun ns. käänteisjoustosäännön (inverse elasticity rule, Ramsey (1927)) perusteella puolestaan pitäisi verottaa ankarimmin sellaisia hyödykkeitä, joiden kulutus reagoi hintamuutoksiin kaikkein vähiten. Tämä sääntö kuitenkin pätee vain tilanteessa, jossa hyödykeverotusta tarkastellaan erillään muusta verojärjestelmästä. Kun otetaan huomioon myös tuloverotus, tekstissä mainitut tulokset pätevät. 5
3. Tulonjako 3.1 Tupakka, alkoholi ja elintarvikeverotuksen regressiivisyys Usein alkoholin, tupakan ja elintarvikkeiden korkeaa verotusta vastustetaan sillä perusteella, että pienituloiset henkilöt käyttävät suuremman osan tuloistaan näihin hyödykkeisiin kuin suurituloiset. On kuitenkin useita eri tekijöitä, jotka pienentävät tämän argumentin painoarvoa. Ensinnäkin yllä kohdassa 2.2 mainittu optimiverokirjallisuus ottaa huomioon taloudellisen tehokkuuden lisäksi myös tulonjaon. Kuten yllä todettiin, kyseinen kirjallisuus ja siitä seurannut empiirinen tutkimus päätyy siihen, ettei eriytetylle hyödykeverotukselle ole perusteita, koska sen avulla saatavat hyvinvointihyödyt olisivat todennäköisesti hyvin pieniä. Toisin sanoen myöskään tulonjakoon liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi ei ole syytä kohdella eri hyödykkeitä verotuksessa eri tavoin. Toiseksi, vaikka suurituloiset käyttäisivätkin pienen osan tuloistaan esimerkiksi ruokaan, heidän ruokamenonsa ovat kuitenkin absoluuttisella rahamäärällä mitattuna suuremmat kuin pienituloisilla. Tästä syystä he saisivat myös suurimman rahallisen hyödyn näiden hyödykkeiden lievemmästä verokohtelusta. Tämäkin argumentti osoittaa, että hyödykeverotus on varsin tehoton keino tulonjaon parantamisen näkökulmasta. Pienituloisten asemaa on järkevämpää parantaa korottamalla sellaisia etuuksia (tai pienentämällä sellaisia maksuja), jotka kohdistuvat vain pienituloisille henkilöille. Kolmanneksi kotitalouden menot kuvaavat todennäköisesti paremmin kotitalouden pidemmän aikavälin taloudellista asemaa kuin tulot tietyllä hetkellä. Jos taloudellista asemaa mitataan kotitalouden menoilla, ruuan, alkoholin ja tupakan verotus ei näytä yhtä regressiiviseltä kuin tulo osuuksilla mitattuna. 9 Neljänneksi ruuan osalta epäterveellisten elintarvikkeiden korkean verotuksen regressiivisiä vaikutuksia voitaisiin vähentää oleellisesti keventämällä samalla terveellisten ruokien verotusta. 10 Tällöin pienituloisten kotitalouksien verotaakka voi itse asiassa pienentyä. Esimerkiksi Smed et al. (2007) ovat tarkastelleet tanskalaisella aineistolla reformia, jossa nostettaisiin sellaisten ruokien veroa, joissa on korkea rasva tai sokeripitoisuus, ja toisaalta kevennettäisiin kuitupitoisten ruokien verotusta. Heidän tulostensa perusteella tällaisen reformin seurauksena ruuan meno osuus laskisi kaikilla muilla paitsi kaikkein suurituloisimmilla kotitalouksilla. 9 Kotakorpi (2009a) esittää laskelmia Suomen aineistolla ja viittaa muiden maiden aineistolla tehtyihin laskelmiin. 10 Yllä mainitut psykologisen taloustieteen argumentit tarkoittavat myös sitä, että yksilöt kuluttavat oman hyvinvointinsa kannalta liian vähän sellaisia hyödykkeitä, joilla on positiivisia hyvinvointivaikutuksia tulevaisuudessa. Tämä argumentti puoltaa tämänkaltaisten hyödykkeiden kulutuksen tukemista veropolitiikan avulla. 6
3.2 Tuloeroista hyvinvointieroihin Kun arvioidaan verotuksen vaikutuksia eri tuloryhmien hyvinvointiin, olisi syytä ottaa huomioon tuloerojen lisäksi väestön terveyserot, ja siten myös verotuksen terveysvaikutukset. Pienituloisilla on suurituloisia enemmän terveysongelmia, ja tästä syystä epäterveellisten hyödykkeiden ankaran verotuksen tuomat terveyshyödyt voisivat olla suurimpia juuri pienituloisille. Tämä argumentti korostuu entisestään, jos pienituloisten kysyntä reagoi hintamuutoksiin suurituloisia enemmän. Tämä näyttäisi Smed et al. (2007) tutkimuksen perusteella pitävän paikkansa esimerkiksi tanskalaisessa aineistossa. Jos pienituloisten kysyntä reagoi veronmuutoksiin eniten, verotuksen myönteiset terveysvaikutukset painottuisivat entistä enemmän juuri pienituloisille. Terveydelle haitallisten hyödykkeiden suhteellisen ankaralla verotuksella voisi siis olla terveyseroja kaventava vaikutus. Vaikka terveysvaikutteinen verotus suurentaisi tuloeroja, se saattaa siis tasata hyvinvointieroja. Tämä erityisesti silloin, jos tulonjakovaikutuksia kompensoidaan muilla instrumenteilla tai esimerkiksi epäterveellisen ruuan veronkorotukseen yhdistetään terveellisen ruuan veronalennus. Terveyttä edistävien vaikutusten kohdistuminen erityisesti alimpiin tuloluokkiin on merkityksellistä siitäkin syystä, että terveyserot sosioekonomisten ryhmien välillä ovat Suomessa viime aikoina kasvaneet (VNK 2009) ja hoitoon pääsy on usein vaikeaa (Larivaara ym. 2009). 4. Käytännön toteutus ja haasteet 4.1 Epäterveellisten elintarvikkeiden verotus Terveysvaikutteista elintarvikeverotusta vastustetaan usein sillä perusteella, että eri elintarvikkeiden terveellisyydestä on useita näkemyksiä. Vaikka tästä asiasta ei päästäisi yksimielisyyteen, luvussa 2.2 olevan argumentin perusteella voidaan tehdä ainakin yksi selkeä johtopäätös: elintarvikkeiden arvonlisäveron alentaminen pitäisi perua. Tämä olisi perusteltua sekä verojärjestelmän tehokkuuden, että ylipainoon liittyvien haittojen torjumisen kannalta. 11 Toisaalta tuntuu myös selvältä, että joidenkin tuotteiden kuten makeisten ja makeiden virvoitusjuomien suuri kulutus on kiistatta yhteydessä ylipainoon ja siten terveyden kannalta haitallista, joten näiden elintarvikkeiden muita hyödykkeitä korkeampi verotus on perusteltua. Tuoreet hedelmät ja kasvikset puolestaan lienevät kiistatta terveellisiä. Suurimmat terveyshyödyt saataisiin käyttämällä mahdollisimman täsmällistä instrumenttia, toisin sanoen verottamalla suoraan elintarvikkeiden haitallista ainesosaa. Mikäli terveyshaittoja 11 Menetykset pienituloisille voitaisiin kompensoida esimerkiksi perusvähennyksen noston ja sosiaaliturvan tasojen noston kautta, jolloin korkeammalla ruokaverolla ei olisi negatiivisia tulonjakovaikutuksia, joilla ruuan verotuksen keventämistä perusteltiin. Myös vaikutus verotuloihin olisi tästä kompensaatiosta huolimatta positiivinen. Gruber (2010) on päätynyt optimiveroteorian ja psykologisen taloustieteen argumenttien perusteella samaan päätelmään Ison Britannian verojärjestelmän osalta, ts. myös Isossa Britanniassa elintarvikkeiden verokohtelu pitäisi yhtenäistää muun hyödykeverotuksen kanssa. (Tällä hetkellä Isossa Britanniassa ruuan arvonlisävero on nolla.) 7
aiheuttaa erityisesti liiallinen sokerin kulutus, olisi siis syytä asettaa vero elintarvikkeiden sisältämälle sokerille. Sokeripitoisuuden perusteella määräytyvä vero olisi siis periaatteessa tehokkaampi keino haittojen vähentämiseen kuin yleinen makeisvero. 12 Sokeriveron käytännön toteutukseen liittyy useita haasteita, joita on käsitelty varsin kattavasti hallituksen makeisveroesityksessä. Ilmeisesti EU lainsäädännön puitteissa saattaa esimerkiksi olla vaikeaa kohdella erilaisia sokereita eri tavoin, jolloin pelkona on, että sokeriveron myötä verotettavaksi tulisi myös esimerkiksi hedelmien ja kasvisten sisältämä fruktoosi. Kuitenkin EU lainsäädännön puitteissa samankaltaisia hyödykkeitä (tässä tapauksessa eri sokereita) voidaan kohdella verotuksessa eri tavoin, jos erilainen verokohtelu on objektiivisesti perusteltavissa: olisikin hyvä pohtia, voisiko hedelmien ja kasvisten kiistaton terveellisyys olla tämän kaltainen objektiivinen perustelu jättää hedelmien ja kasvisten sisältämä fruktoosi sokeriveron ulkopuolelle. Esimerkiksi Tanskan makeisvero koskee säilykehedelmiä (muttei tietenkään tuoreita hedelmiä), joten tässä tapauksessa on ollut hyväksyttävää kohdella tuoreita ja säilykehedelmiä eri tavoin. Tanskassa makeisvero on myös pienempi vain vähän sokeria sisältäville tuotteille. Toisaalta näyttäisi myös siltä, että sokeriveron hallinnolliset kustannukset olisivat makeisveroa suuremmat. Mikäli sokeriveroa ei haluta toteuttaa, toinen hyvä vaihtoehto olisi nykyehdotusta korkeampi ja laajapohjaisempi makeisvero. Nykyisessä veropohjassa yksi huono puoli on se, että esimerkiksi makeat keksit ja leivonnaiset ovat veron ulkopuolella. Esimerkiksi kekseistä monet ovat hyvin (veron piiriin kuuluvan) suklaan kaltaisia, jolloin kapeapohjaisella makeisverolla voi olla epätoivottavia käyttäytymisvaikutuksia (sekä kuluttajien keskuudessa että teollisuudessa). Hallituksen esityksessä todetaan, että keksien ja makeiden leivonnaisten sisällyttäminen makeisveron piiriin on vaikeaa, koska ne kuuluvat samaan tullitariffinimikkeeseen esimerkiksi ruokaleivän kanssa; makeisveron perustuminen tullitariffinimikkeistöön on katsottu sen objektiivisuuden kriteeriksi. Kuitenkin jo nykyinen makeisveroesitys kattaa vain osia joistain tullitariffinimikkeistä, joten olisi hyvä perustella tarkemmin, miksei näin voitaisi tehdä makeiden leivonnaisten kohdalla. Jälleen on myös mielenkiintoista huomata, että Tanskan makeisvero koskee makeisten lisäksi esimerkiksi suklaata sisältäviä makeita leivonnaisia. Teollisuus on vastustanut makeisveroa sillä perusteella, että se aiheuttaisi vääristymän kotimaisen tuotannon ja maahantuonnin välillä. Tämä ei kuitenkaan ole uskottava argumentti, koska vero koskee myös maahantuojia. Toisaalta tässä yhteydessä (kuten myös alkoholi ja tupakkaveron kohdalla, ks. alla) on puhuttu myös harmaatuonnin ja matkustajatuonnin kasvusta. Olisi hyvä muistaa, että toki monenlainen veronkierto on mahdollista, myös kaikkien muiden verojen kuin makeisveron kohdalla. Olisiko odotettavissa, että makeisveron kohdalla veronkierto olisi suurempi ongelma kuin verotuksessa yleensä? Muissa Pohjoismaissa on käytössä huomattavasti Suomeen suunniteltua (0,75 e/kg) suurempia makeisveroja Tanskassa 12 Koska haittojen torjumiseksi nimenomaan kulutuksen määrää olisi syytä vähentää, saman argumentin perusteella voidaan todeta että makeisvero (määrään kohdistuva vero) puolestaan on tehokkaampi kuin esim. ALV muutokset (arvoon perustuva vero). 8
makeisvero on 2,4 e/kg ja Norjassa 1,9 e/kg. Tanskan vero on siis yli kolminkertainen ja Norjan yli kaksinkertainen Suomeen suunniteltuun verrattuna. 13 4.2 Alkoholi ja tupakkavero Merkittävin syy vuoden 2004 alkoholiveron alentamiseen oli pelko Viron EU jäsenyyden myötä kiihtyvästä rajakaupasta. Rajakauppaa haluttiin hillitä veronalennuksella, jotta verotuloja ei menetettäisi ulkomaille. Usein mainitaan myös, että korkealla alkoholiverolla ei olisi enää vastaavia kansanterveyshyötyjä, kun alkoholia saa ostaa lähes rajoituksetta halvemmalla ulkomailta. Myös hallituksen tupakkaveroesityksissä vertailut Viron verotasoon ovat merkittävässä asemassa. On kuitenkin huomattava, että nykyistäkin korkeampi verotaso sekä alkoholin että tupakan kohdalla johtaisi kokonaiskulutuksen ja siten haittojen laskuun. Esimerkiksi vuonna 2008 alkoholin hinta Suomessa nousi, ja vastaavasti ulkomailta tuodun alkoholin määrä lisääntyi. Kotimaasta ostetun alkoholin määrä kuitenkin väheni tuonnin kasvua enemmän, joten alkoholin kokonaiskysyntä laski (THL ja Valvira 2009). Yleisemminkin voidaan sanoa, että alkoholi ja tupakkaverojen korotuksesta seuraisi suurempi kotimaisten ostojen pudotus kuin matkustajatuonnin (tai laittoman maahantuonnin) kasvu. Siten kokonaiskysyntä ja sen mukana alkoholihaitat laskisivat, jos veroja korotettaisiin. 14 Nykyistä tiukempi alkoholi ja tupakkavero todennäköisesti lisäisi myös verotuloja. Suomalaisessa alkoholin kysyntätutkimuksessa alkoholin kysynnän hintajousto on pysynyt hyvin vakaana (ja alle ykkösen) jo useamman vuosikymmenen ajan, eikä näytä nousseen merkittävästi esimerkiksi Viron EU jäsenyyden jälkeen. (Vihmo 2006, Holm ja Suoniemi 1992, Ahtola, Ekholm ja Somervuori 1986.) Toisaalta lisääntynyt rajakauppa ja mahdollinen pimeän alkoholin helpompi saatavuus saattaa kasvattaa kotimaisen tilastoidun kulutuksen hintajoustoa, joten tilannetta on hyvä seurata aktiivisesti, kuten Suomessa on tehtykin. Lisäksi on hyvä muistaa, että verotulovaikutuksista riippumatta kulutuksen väheneminen vähentää alkoholinkulutuksen yhteiskunnallisia kustannuksia, jotka pitäisi myös muistaa ottaa huomioon arvioitaessa veropäätösten vaikutuksia valtion talouteen. Matkustajatuonnin aiheuttamia ongelmia voidaan pyrkiä korjaamaan koordinoimalla verojen tasoa EU maiden kesken; Suomen kannalta EU maista toki Viro on erityisessä asemassa. EU:ssa on käytössä alkoholijuomien ja tupakan minimiveroasteet, jotka ovat kuitenkin niin alhaisia, että niiden vaikutus kansallisiin veropäätöksiin on tällä hetkellä vähäinen. EU:ssa on keskusteltu myös alkoholi ja tupakkaverojen harmonisoinnista. Suomen kannattaisi kuitenkin mieluummin pyrkiä EU:n minimiveroasteiden nostamiseen kuin verojen harmonisointiin. Veroharmonisointi 13 Makeisveron oikea taso on monimutkainen empiirinen kysymys, jota voidaan mahdollisesti pyrkiä arvioimaan tarkemmin Tampereen yliopiston, Palkansaajien tutkimuslaitoksen ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen elintarvikeverotutkimuksen valmistuttua. 14 Kotakorpi (2009b) on tarkastellut tätä kysymystä teoriamallin avulla. Yleisesti on erittäin vaikea kuvitella kysyntämallia, jossa alkoholin kokonaiskulutus kasvaisi kun kotimaassa myytävän alkoholin hinta nousee. 9
kyllä poistaisi kuluttajien kannustimet ostaa näitä hyödykkeitä ulkomailta, mutta se ei välttämättä poistaisi liian alhaisen verotuksen ja korkeiden terveyshaittojen tuomia ongelmia (Kotakorpi 2009b). 5. Lopuksi Hyödykeverotuksen kannalta tupakassa, alkoholissa ja epäterveellisessä ruuassa on erityistä nimenomaan niiden aiheuttamat ulkoisvaikutukset sekä taipumus liialliseen kulutukseen esimerkiksi tahdonheikkouden vuoksi. Nämä seikat puoltavat kyseisten hyödykkeiden muita hyödykkeitä korkeampaa verotusta kulutuksen aiheuttamien haittojen vähentämiseksi. Verotulojen keräämiseen liittyvät argumentit puolestaan eivät puolla näiden hyödykkeiden erilaista verokohtelua verrattuna muuhun hyödykeverotukseen. Myöskään tulonjaon näkökulmasta näiden hyödykkeiden korkeaa verotusta ei ole syytä vastustaa, koska tulonjaosta huolehtimiseen on olemassa parempia instrumentteja. Toisaalta näiden hyödykkeiden korkeampi verotus voisi kaventaa tuloryhmien välisiä terveyseroja. Yhteenvetona voidaan todeta, että merkittävin syy eriyttää näiden hyödykkeiden verotus muun kulutuksen verotuksesta ovat niiden haitalliset terveysvaikutukset, ja näiden hyödykkeiden erityiseen verokohteluun liittyvät argumentit pitäisi perustella tästä näkökulmasta. Lisäksi arvioitaessa haitallisten hyödykkeiden kulutuksen sääntelyn vaikutuksia valtion talouteen, pitäisi muistaa verotulojen ohella ottaa huomioon esimerkiksi julkisen terveydenhuollon kustannussäästö kun kulutus alenee. Lähteet Ahtola, J., Ekholm, A. ja Somervuori, A. (1986). Bayes Estimates for the Price and Income Elasticities of Alcoholic Beverages in Finland from 1955 to 1980. Journal of Business and Economic Statistics 4, 199 208. Atkinson, A. B. ja Stiglitz, J. E. (1976). The Design of Tax Structure: Direct Versus Indirect Taxation, Journal of Public Economics 6, 55 75. Bernheim, B. D. ja Rangel, A. (2007). Behavioral Public Economics: Welfare and Policy Analysis with Nonstandard Decision Makers. Teoksessa Diamond, P., Vartiainen, H. (toim.). Behavioral Economics and Its Applications. Princeton University Press, Princeton. 7 77. Brownell, K. D., Farley, T., Willett, W. C., Popkin, B. M., Chaloupka, F. J., Thompson, J. W. ja Ludwig, D. S. (2009). The Public Health and Economic Benefits of Taxing Sugar Sweetened Beverages. New England Journal of Medicine 361, 1599 1605. Camerer, C. F., Loewenstein, G. and Rabin, M. (2004) (toim.). Advances in Behavioral Economics. Princeton University Press, Princeton. Chaloupka, F. J. ja Warner, K. E. (2000). The Economics of Smoking. Teoksessa Culyer, A. J. ja Newhouse, J. P. (toim.). Handbook of Health Economics, Vol. 1B. Elsevier, Amsterdam. 1539 1627. 10
Cnossen, S. ja Smart, M. (2005). Taxation of Tobacco. Teoksessa Cnossen, S. (toim.). Theory and Practice of Excise Taxation. Oxford University Press, Oxford. 20 55. Cook, P. J. ja Moore, M. J. (2000). Alcohol. Teoksessa Culyer, A. J. ja Newhouse, J. P. (toim.). Handbook of Health Economics, Vol. 1B. Elsevier, Amsterdam. 1629 1673. Crawford, I., Keen, M. ja Smith, S. (2010). Value added taxes and excises. Teoksesssa Mirrlees, J., Adam, S., Besley, T., Blundell, R., Bond, S., Chote, R., Gammie, M., Johnson, P., Myles, G. ja Poterba, J. (toim.) Dimensions of Tax Design: the Mirrlees Review. Oxford University Press, Oxford. Cutler, D. M., Glaeser, E. L. ja Shapiro, J. M. (2003). Why Have Americans Become More Obese? Journal of Economic Perspectives 17, 93 118. Diabetesliitto (2009). Diabeteksen esiintyvyys, ilmaantuvuus ja kustannukset 1998 2007. http://www.diabetes.fi/sivu.php?artikkeli_id=2311. Edwards J., Keen, M. ja Tuomala, M. (1994). Income tax, Commodity taxes and Public good provision: A Brief Guide. Finanzarchiv 51, 472 487. Farrell, S., Manning, W. G. ja Finch, M. D. (2003). Alcohol Dependence and the Price of Alcoholic Beverages. Journal of Health Economics 22, 117 147. Frederick, S., Loewenstein, G. ja O.Donoghue, T. (2002). Time Discounting and Time Preference: A Critical Review. Journal of Economic Literature 40, 351 401. Gruber, J. (2010). Commentary to Crawford, I., Keen, M. ja Smith, S.: Value added taxes and excises. Teoksesssa Mirrlees, J., Adam, S., Besley, T., Blundell, R., Bond, S., Chote, R., Gammie, M., Johnson, P., Myles, G. ja Poterba, J. (toim.) Dimensions of Tax Design: the Mirrlees Review. Oxford University Press, Oxford. Gruber, J. ja Köszegi, B. (2001). Is Addiction Rational: Theory and Evidence. Quarterly Journal of Economics 116, 1261 1303. Gruber, J. ja Köszegi, B. (2004). Tax Incidence when Individuals are Time Inconsistent: the Case of Cigarette Excise Taxes. Journal of Public Economics 88, 1959 1987. Gruber, J. and Mullainathan, S. (2005). Do Cigarette Taxes Make Smokers Happier? Advances in Economic Analysis & Policy 5, article 4. Haavio, M. ja Kotakorpi, K. (2010). The Political Economy of Sin Taxes. European Economic Review, tulossa. HE 70/2009. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi alkoholi ja alkoholijuomaverosta annetun lain liitteen muuttamisesta. Holm, P. ja Suoniemi, I. (1992). Empirical Application of Optimal Commodity Tax Theory to Taxation of Alcoholic Beverages. Scandinavian Journal of Economics 94, 85 101. Kiiskinen, U., Vehko, T., Matikainen, K., Natunen, S. ja Aromaa, A. (2008). Terveyden edistämisen mahdollisuudet: Vaikuttavuus ja kustannusvaikuttavuus. Sosiaali ja terveysministeriön julkaisuja 2008:1. Kotakorpi, K. (2007). Essays on taxation and regulation. Väitöskirja, Tampereen yliopisto. Acta Universitatis Tamperensis 1269. Kotakorpi, K. (2009a). Ohjaavilla veroilla voidaan parantaa hyvinvointia. Talous ja Yhteiskunta 2/2009, 41 46. Kotakorpi, K. (2009b). Paternalism and Tax Competition. Scandinavian Journal of Economics 111, 125 149. 11
Larivaara, M., Manderbacka, K., ja Keskimäki, I. (2009). Terveydenhuollon uudistukset ja oikeudenmukaisuus. Teoksessa Taimio, H. (toim.) Kurssin muutos: Kestävään kasvuun ja hyvinvointiin. TSL, Helsinki. 241 258. Manning, W.G., Blumberg, L., ja Moulton, L.H. (1995). The Demand for Alcohol: The Differential Response to Price. Journal of Health Economics 14, 123 148. Mytton, O., Gray, A., Rayner, M., ja Rutter, H. (2007). Could Targeted Food Taxes Improve Health? Journal of Epidemiology and Community Health 61, 689 694. Pirttilä, J. ja Suoniemi, I. (2010). Public provision, commodity demand and hours of work: An empirical analysis. Palkansaajien tutkimuslaitoksen työpapereita, No. 261. Ramsey, F. P. (1927). A contribution to the theory of taxation. Economic Journal 37, 47 61. Smed, S., Jensen, J.D., Denver, S. (2007). Socio economic Characteristics and the Effect of Taxation as a Health Policy Instrument. Food Policy 32, 624 639. THL (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) (2009). Päihdetilastollinen vuosikirja 2009: Alkoholi ja huumeet. THL, Helsinki. THL (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) ja Valvira (Sosiaali ja terveysalan valvontavirasto) (2009). Alkoholijuomien kulutus vuonna 2008. http://www.stakes.fi /tilastot/tilastotiedotteet /2009/Paihde/Kulutusennakko_2008_ Helmikuu09.pdf. Vihmo, J. (2006). Alkoholijuomien hintajoustot Suomessa vuosina 1995 2004. Yhteiskuntapolitiikka 71, 23 31. VNK (Valtioneuvoston kanslia) (2009). Ikääntymisraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1/2009. 12