KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 1.8.2013 Taltionumero 2463 Diaarinumero 4174/2/10 1 (50) Asia Valittaja Postin yleispalvelun hinnoittelua koskeva valitus Itella Oyj, Helsinki Päätös, jota valitus koskee Helsingin hallinto-oikeus 8.11.2010 nro 10/1648/3

2 (50) Sisällys I ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY...3 1. Viestintäviraston päätös 13.11.2008...3 2. Viestintäviraston päätös 13.10.2009...4 3. Valitukset hallinto-oikeudelle...4 4. Viestintäviraston päätösten täytäntöönpanoa koskevat päätökset...4 5. Suullinen käsittely...5 II HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU...5 III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA...13 1. Itella Oyj:n valitus...13 2. Viestintäviraston lausunto...20 3. Itella Oyj:n vastaselitys...22 4. Viestintäviraston lisälausunto...22 5. Itella Oyj:n lisävastaselitys...23 6. Itella Oyj:n lisäselvitys...24 7. Täytäntöönpanoa koskeva välipäätös...24 IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU...25 V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT...25 1. Ennakkoratkaisun pyytäminen...25 2. Pääasia...25 2.1 Lähtökohta ja kysymyksenasettelu...25 2.2 Viestintäviraston päätös 13.11.2008...26 2.2.1 Sovellettavat säännökset...26 2.2.2 Oikeudellinen arviointi...27 2.2.3 Lopputulos...29 2.3 Viestintäviraston päätös 13.10.2009...30 2.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet...30 2.3.1.1 Postipalvelulaki...30 2.3.1.2 Postipalvelulain esityöt...31 2.3.1.3 Postidirektiivi...33 2.3.1.4 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö...37 2.3.2 Viestintäviraston päätöksen kohteena oleva hinnoittelu...38 2.3.3 Oikeudellinen arviointi...39 2.3.3.1 Viestintäviraston toimivalta...39 2.3.3.2 Yleispalveluun kuuluvat postipalvelut...40 2.3.3.3 Itella Oyj:n sopimushinnoittelun valvonta...43 2.3.3.4 Viestintäviraston päätöksen kumoaminen...45 2.3.4 Lopputulos...47 2.4 Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa...48 3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa...48

3 (50) I ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY 1. Viestintäviraston päätös 13.11.2008 Viestintävirasto on päätöksessään 13.11.2008 (nro 1043/9213/2008) katsonut, että sen ei ole mahdollista antaa ratkaisua siitä, ovatko Itella Oyj:n perimät yleispalvelutuotteiden hinnat postipalvelulain mukaisesti kustannuksiin sovitettuja. Viestintävirasto on todennut olevan syytä epäillä Itella Oyj:n yritysasiakkaiden sopimushinnoittelun syrjimättömyyttä, avoimuutta ja tasapuolisuutta. Viestintävirasto on päätöksessään velvoittanut Itella Oyj:n yleispalvelutuotteiden hinnoittelun lainmukaisuuden selvittämiseksi toimittamaan virastolle tiedot yleispalvelutuotteiden hinnoittelusta sekä kehittämään kustannus- ja hinnoittelulaskentansa postipalvelulain vaatimalle tasolle seuraavalla tavalla: 1. Itella Oyj:n tulee toimittaa Viestintävirastolle 31.12.2008 mennessä kustannus- ja hinnoittelulaskennan kehittämissuunnitelma sekä selvitys siitä, mihin toimenpiteisiin yhtiö on ryhtynyt, jotta sillä on valmiudet osoittaa hinnoittelunsa säädöstenmukaisuus asetetussa määräajassa. 2. Itella Oyj:n tulee toimittaa Viestintävirastolle 31.3.2009 mennessä kaikkien yleispalvelutuotteiden voimassa olevat hinnastot sekä selvitys perittävien maksujen kustannusperusteista. Hinnoittelulaskelmien ja niihin liittyvien selvitysten tulee osoittaa kaikkien yleispalvelutuotteiden ja/tai tuoteryhmien todelliset aiheutuneet kustannukset. 3. Itella Oyj:n tulee 31.3.2009 mennessä ottaa käyttöön uudet yritysasiakkaiden hinnastot, joista käy selkeästi ilmi mahdollisen sopimushinnoittelun perusteet. Hinnastoissa olevien mahdollisten alennusten tulee olla selkeitä ja kaikkien asiakkaiden samoin ehdoin saavutettavissa. Hinnastoista on selvästi käytävä ilmi, millä edellytyksillä jokin tietty alennus asiakkaalle myönnetään. Alennusperusteet tulee olla selkeästi esitetty ja toteutuvin kustannussäästöin osoitettu. 4. Itella Oyj:n tulee toimittaa Viestintävirastolle 31.3.2009 mennessä uudet yritysasiakkaiden hinnastot sekä selvitys yleispalvelutuotteiden voimassa olevien hintojen syrjimättömyydestä. 5. Itella Oyj:n tulee 31.3.2009 mennessä julkaista kaikki yleispalvelutuotteiden hinnastot. Kaikkien asiakasryhmien hinnastojen tulee olla yleisesti saatavilla. Viestintäviraston päätöksen mukaan päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.

4 (50) 2. Viestintäviraston päätös 13.10.2009 3. Valitukset hallinto-oikeudelle Viestintävirasto on päätöksessään 13.10.2009 (nro 734/9322/2009) katsonut, että Itella Oyj:n yleispalvelutuotteiden voimassa olevan hinnaston mukaiset hinnat eivät ole postipalvelulain 26 :n 1 ja 3 momentin mukaisesti kohtuullisia ja kustannuksiin sovitettuja. Viestintävirasto on velvoittanut Itella Oyj:n muuttamaan kustannusten kohdentamistapansa aiheuttamisperusteiseksi siten, että kustannukset kohdennetaan resurssien todellisen käytön mukaisesti. Itella Oyj:n tulee kohdentaa kaikki käyttökustannukset resurssien käytön mukaan ja huomioida näiden kustannusten uudelleen kohdentamisen vaikutukset myös yleispalvelutuotteille kohdennettavien yleiskustannusten, erillistoimintojen, poistojen ja sitoutuneen pääoman kustannusten määrään. Viestintävirasto on lisäksi velvoittanut Itella Oyj:n muuttamaan yleispalvelutuotteista perityt hinnat siten, että hinnat ovat postipalvelulain mukaisesti kustannuksiin sovitetut. Hinnoittelussa tulee ottaa huomioon kustannusten kohdentamistavan muutos aiheuttamisperusteiseksi. Viestintäviraston päätöksen mukaan Itella Oyj:n tulee saattaa voimaan yleispalvelutuotteiden uudet hinnat sekä toimittaa Viestintävirastolle uudet hinnastot ja selvitys perittävien maksujen kustannusperusteista 1.5.2010 mennessä. Viestintäviraston päätöksen mukaan päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää. Itella Oyj on Helsingin hallinto-oikeudelle 12.12.2008 tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että Viestintäviraston päätös 13.11.2008 kumotaan ja sen täytäntöönpano keskeytetään. Itella Oyj on Helsingin hallinto-oikeudelle 13.11.2009 tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että Viestintäviraston päätös 13.10.2009 kumotaan ja sen täytäntöönpano keskeytetään. 4. Viestintäviraston päätösten täytäntöönpanoa koskevat päätökset Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 22.12.2008 nro 08/1882/3 kieltänyt Viestintäviraston päätöksen 13.11.2008 täytäntöönpanon päätöksen kohtien 1 ja 3 5 osalta, kunnes hallinto-oikeus on ratkaissut asiaa koskevan valituksen tai sitä ennen toisin määrää. Muilta osin Itella Oyj:n hakemus päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä on hylätty.

5 (50) Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 30.4.2009 taltionumero 1070 hylännyt Itella Oyj:n hallinto-oikeuden päätöksestä 22.12.2008 tekemän valituksen. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 22.1.2010 nro 10/0087/3 hylännyt Itella Oyj:n hakemuksen Viestintäviraston 13.10.2009 tekemän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 27.4.2010 taltionumero 901 hylännyt Itella Oyj:n hallinto-oikeuden päätöksestä 22.1.2010 tekemän valituksen. 5. Suullinen käsittely Hallinto-oikeus on toimittanut suullisen käsittelyn 15.6.2010. II HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Itella Oyj:n valitukset Viestintäviraston päätöksistä ja yhtiön vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Hallinto-oikeus on määrännyt, että Itella Oyj:n tulee toimittaa Viestintäviraston 13.11.2008 tekemän päätöksen 1 kohdassa tarkoitetut suunnitelmat ja selvitykset Viestintävirastolle 31.12.2010 mennessä ja suorittaa päätöksen 3 5 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet 31.3.2011 mennessä. Hallinto-oikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa: Velvollisuus toimittaa selvityksiä Viestintävirastolle Postitoiminnan yleinen ohjaus ja kehittäminen kuuluvat liikenne- ja viestintäministeriölle. Viestintäviraston tehtävänä on valvoa postipalvelulain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Viestintävirasto ei ole saanut Itella Oyj:ltä pyytämiään tietoja. Hallintooikeus katsoo, että Viestintävirasto on yleispalveluvelvoitteiden hinnoittelun lainmukaisuuden selvittämiseksi voinut velvoittaa Itella Oyj:n toimittamaan tiedot yleispalvelutuotteiden hinnoittelusta sekä kehittämään kustannus- ja hinnoittelulaskentansa postipalvelulain vaatimalle tasolle. Viestintäviraston päätös ja asetetut velvoitteet eivät riko viranomaisen hallintolain 31 :n mukaista selvitys- ja näyttövelvollisuutta. Viestintävirasto on määrännyt Itella Oyj:n esittämään uudet hinnastot ja selvittämään, millä perusteella alennukset myönnetään. Koska kysymys on

6 (50) yleispalvelun tarjoajan hinnoittelusta ja hinnoittelun avoimuudesta ja tasapuolisuudesta eikä siitä, että Viestintävirasto olisi päätöksessään määrännyt hinnat ja alennukset, Viestintäviraston päätös on ollut myös tältä osin postipalvelulain mukainen. Yleispalvelu Yleispalvelulla tarkoitetaan yleisesti ja laajalti käytettyjä perusluontoisia palveluita, joita jokin yritys velvoitetaan tarjoamaan kaikille palvelua haluaville käyttäjille hyvälaatuisena ja kohtuullisin hinnoin. Palvelu on yleispalvelua, jos se on olennainen yleiselle hyvinvoinnille, yhteisön asukkaiden enemmistö käyttää sitä, sen jakelua varten on tehtävä verkostoinvestointeja ja palvelua pidetään tarkoituksenmukaisena ja välttämättömänä. Postitoiminnan yleispalvelu tarkoittaa laissa säädettyä postipalvelujen vähimmäistasoa, jonka tulee olla kaikkien käyttäjien saatavilla tasapuolisin ehdoin koko maassa. Yleispalveluiksi katsotaan tyypillisesti postipalvelujen lisäksi esimerkiksi myös televiestintä- ja energiapalvelut. Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 antaman direktiivin 97/67/EY 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella. Hallituksen esityksen (HE 74/2000 vp) mukaan postitoimintadirektiivi velvoittaa Euroopan unionin jäsenvaltiot huolehtimaan siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietynlaatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin koko valtion alueella. Yleispalveluun kuuluvat kotimaan postipalvelujen lisäksi myös ulkomaan palvelut. Yleispalveluun ehdotetaan kuuluviksi enintään kahden kilon painoisten kirjelähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu. Vastaavasti postipakettien osalta painoraja olisi enintään kymmenen kiloa. Maahan saapuvien lähetysten osalta kuljetus- ja jakelupalvelu sisältäisi postipaketit enintään kahteenkymmeneen kiloon asti. Yleispalveluun kuuluisi myös mahdollisuus saada kirjattuja ja vakuutettuja lähetyspalveluita. Postipalvelulain 1 :n mukaan lain tarkoituksena on turvata hyvälaatuisten postipalveluiden ja erityisesti yleispalvelun saatavuus tasapuolisin ehdoin koko maassa. Valtioneuvosto on velvollinen huolehtimaan siitä, että koko maassa on tarjolla yleispalvelu.

7 (50) Postipalvelulain 2 :n mukaan lakia sovelletaan postipalvelujen ja postiyrityksen yleispalvelun tarjoamiseen. Laki ei koske: 1) sanoma- ja aikakauslehtien kuljetusta ja jakelua; 2) rajoitettua, merkitykseltään vähäistä kirjelähetysten jakelu- ja kuljetustoimintaa, jolla ei laajuudeltaan ole olennaista merkitystä 1 pykälässä säädetyn tarkoituksen toteutumisen kannalta; 3) elinkeinonharjoittajan omaan toimintaan tarvittavaa tai liittyvää postitoimintaa; 4) erillisellä asiakaskohtaisella kuljetusnopeuteen ja -varmuuteen perustuvalla tai muulla vastaavalla yksilöllisellä sopimuksella sovittua kirjelähetysten kuljetus- ja jakelutoimintaa; eikä 5) muuta pakettien välityspalvelua kuin yleispalvelua. Postipalvelulain 3 :n mukaan tässä laissa tarkoitetaan: 1) postitoiminnalla tämän lain mukaista postipalvelun ja yleispalvelun tarjontaa; 2) postipalvelulla maksua vastaan tapahtuvaa kirjelähetysten ja yleispalveluun kuuluvien postipakettien välittämistä postin lähettäjältä tai toiselta postiyritykseltä postin saajalle tai toiselle postiyritykselle; postipalveluun kuuluu lähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu; 3) yleispalvelulla 4 :n mukaisten postipalvelujen pysyvää tarjontaa kaikille käyttäjille koko maassa; 4) kirjelähetyksellä osoitteellista, enintään kahden kilon painoista kirjettä tai postikorttia, joka on jätetty postiyritykselle kuljetettavaksi; kirjelähetyksen muut ominaisuudet ja kirjelähetyslajit määritellään tarvittaessa postiyrityksen toimitusehdoissa; 5) postipaketilla yleispalveluun kuuluvaa osoitteellista pakettia, joka on jätetty postiyrityksen kuljetettavaksi; postipaketin muut ominaisuudet ja postipakettilajit määritellään tarvittaessa postiyrityksen toimitusehdoissa; 6) postiyrityksellä 6 :n mukaisen toimiluvan haltijaa; 7) yleispalvelun tarjoajalla 6 :n mukaisen toimiluvan haltijaa, jolle on toimiluvassa asetettu yleispalveluvelvoite; 8) postin lähettäjällä luonnollista tai oikeushenkilöä, joka on jättänyt kirjelähetyksen tai postipaketin postiyrityksen välitettäväksi voimassa olevaa maksua vastaan; sekä 9) postin saajalla kirjelähetykseen tai postipakettiin merkittyä vastaanottajaa. Postipalvelulain 4 :n 1 momentin mukaan koko maassa tulee olla tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka käsittää 1) vastaanottajalle osoitettujen enintään kahden kilon painoisten kirjelähetysten ja enintään kymmenen kilon painoisten postipakettien välityspalvelun; 2) maahan saapuvien lähetysten osalta kuljetus- ja jakelupalvelun enintään kolmeenkymmeneen kiloon asti; sekä 3) kirjattujen ja vakuutettujen lähetysten palvelun. Postipalvelulain 5 :n 1 momentin (153/2005) mukaan yleispalveluun kuuluvat kotimaan kirjelähetykset, jotka on jätetty postiyrityksen välitettäviksi ja seuraavana työpäivänä jaettaviksi ja joista on maksettu voimassa oleva maksu, on jaettava siten, että lähetyksistä vähintään 85 prosenttia on perillä seuraavana työpäivänä ja vähintään 98 prosenttia viimeistään toisena työpäivänä. Pykälän 2 momentin mukaan Euroopan

8 (50) yhteisön sisäinen ulkomaanposti on jaettava siten, että lähetyksistä vähintään 85 prosenttia on perillä jättöpäivästä lukien kolmantena päivänä ja 97 prosenttia lähetyksistä on perillä jättöpäivästä lukien viidentenä päivänä. Yleispalvelun tarjoajan on noudatettava yhteisön sisäisen ulkomaanpostin laatustandardeja sekä koko yhteisön sisäisessä postissa että kahden yhteisön jäsenvaltion välisessä postissa. Hallinto-oikeus toteaa, että postipalvelulaki ei koske muuta pakettien välityspalvelua kuin yleispalvelua ja että yleispalveluun kuuluu enintään kymmenen kilon painoisten postipakettien välityspalvelu. Itella Oyj:n mukaan postipalveluja koskeva laatustandardi määrittelee yleispalveluun kuuluvat lähetykset. Hallinto-oikeus toteaa, että postipalvelulain yleispalvelujen laatustandardia koskeva pykälä, joka koskee kirjelähetyksiä, jotka on jätetty postiyrityksen välitettäviksi ja seuraavana työpäivänä jaettaviksi ja joista on maksettu voimassa oleva maksu, ja Euroopan yhteisön sisäistä ulkomaanpostia, on laadun arvioinnissa käytettävä standardi, eikä yksinomaan tämä lainkohta siten voi määritellä sitä, mitkä postipalvelut kuuluvat yleispalvelun tarjoajan yleispalveluvelvoitteen alaisiin palveluihin. Kirjelähetyksen ja postipaketin määräytyminen postipalvelulain mukaisiksi lähetyksiksi perustuu määriteltyjen teknisten ominaisuuksien osalta painoon. Hallinto-oikeus katsoo, että postiyrityksen, jolle on toimiluvassa asetettu yleispalveluvelvoite, yleispalvelutuotteet ja hinnoitteluvelvoitteet määräytyvät postipalvelulain 4 :n mukaisten painoluokkien perusteella lain mukaisten postipalveluun kuuluvien kirjelähetysten ja postipakettien osalta. Hallinto-oikeus katsoo, että se seikka, että postipalvelulain mukaan yleispalvelu tulee olla tarjolla, ei merkitse sitä, että postipalveluun kuuluvaa painoluokkiin perustuvaa määräytymisperustetta ei olisi noudatettava. Itella Oyj:n mukaan Viestintäviraston yleispalveluvelvoitteen laajentaminen kilpailluille markkinoille on vastoin perustuslain omaisuudensuojasäännöksiä ja suhteellisuusperiaatetta. Hallinto-oikeus toteaa, että yleispalvelu määräytyy postipalvelulain perusteella siten kuin Viestintävirasto on valituksenalaisissa päätöksissään todennut. Vastoin Itella Oyj:n esittämää kysymys ei ole siten laissa säädetyn yleispalveluvelvoitteen laajentamisesta. Itella Oyj on valituskirjelmässään 13.10.2009 vedonnut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioihin Corbeau (C-320/91) ja TNT Post UK (C-357/07) sekä Euroopan yhteisöjen komission päätökseen Deutsche Post Ag (2001/354/EY). Kyseessä olevat ratkaisut, jotka koskevat pääasiallisesti kilpailupolitiikkaa tai arvonlisäveroa, sisältävät yleispalvelu-

9 (50) velvoitetta sivuavia lausuntoja. Näiden lausuntojen perusteella ei voida riidattomasti tehdä sellaista johtopäätöstä, että yleispalveluvelvollisuus olisi rajoitettavissa muutoin kuin painoluokkien perusteella. Kustannusten kohdentaminen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta 20.2.2008 antaman direktiivin 2008/6/EY 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että kukin yleispalvelu hinnoitellaan seuraavien periaatteiden mukaisesti: hintojen on oltava kohtuulliset ja sellaiset, että palvelut ovat kaikkien käyttäjien saatavilla heidän maantieteellisestä sijainnistaan riippumatta ja kansalliset erityisolosuhteet huomioon ottaen. Jäsenvaltiot voivat pitää yllä tai ottaa käyttöön sokeille ja heikkonäköisille tarkoitettuja maksuttomia postipalveluja; hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan. Jos yleinen etu niin vaatii, jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa koko alueellaan ja/tai ulkomaanpalvelujen osalta yhtenäistä hinnoittelua yksikköhintaan tarjottaviin palveluihin ja muihin postilähetyksiin; yhtenäisen hinnoittelun käyttäminen ei poista yleispalvelujen tarjoajan tai tarjoajien oikeutta tehdä yksittäisiä hintasopimuksia käyttäjien kanssa; hinnoittelun on oltava avointa ja syrjimätöntä; jos yleispalvelun tarjoajat soveltavat erityishintoja, esimerkiksi yrityksille, joukkolähetysten postittajille tai eri käyttäjiltä saadun postin kokoajille tarjottavien palveluiden osalta, niiden on noudatettava avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä hintojen että niihin liittyvien ehtojen osalta. Hintoja ja niihin liittyviä ehtoja on sovellettava samalla tavalla sekä sellaisten kolmansien osapuolten välillä että kolmansien osapuolten ja yleispalvelun tarjoajien välillä, jotka tarjoavat vastaavia palveluja. Kaikkien tällaisten hintojen on oltava myös sellaisten käyttäjien, erityisesti yksityisten käyttäjien ja pienten ja keskisuurten yritysten, saatavilla, jotka lähettävät postilähetyksiä samoin ehdoin. Postipalvelulain 26 :n mukaan yleispalvelun tarjoajan perimien hintojen tulee olla kohtuullisia, tasapuolisia sekä sellaiset, että palvelut ovat kaikkien käyttäjien saatavilla. Hinnoittelun on oltava avointa ja syrjimätöntä. Yleispalvelun tarjoajan tulee hinnoitella seuraavana työpäivänä

10 (50) jaettava tavallinen kotimaan kirjelähetys yhtenäisesti koko maassa. Velvoite koskee yleisesti käytössä olevia yksittäisen kirjeen maksutapoja. Yhtenäisen hinnoittelun käyttäminen ei estä yleispalvelun tarjoajaa tekemästä yksittäisiä hintasopimuksia asiakkaiden kanssa. Pykälän 3 momentin mukaan hinnat on sovitettava kustannuksiin. Tämän lain säännöksiä hinnoittelusta ei sovelleta siltä osin kuin Suomea velvoittavasta kansainvälisestä sopimuksesta johtuu muuta. Hinnoittelun muutoksista tulee tiedottaa vähintään kuukautta ennen muutoksen tapahtumista. Viestintävirasto on velvoittanut päätöksillään Itella Oyj:n muuttamaan kustannusten kohdentamistapansa aiheuttamisperusteiseksi. Viestintäviraston mukaan kustannukset on jaettava säännellylle ja sääntelemättömälle tuoteryhmälle resurssien todellisen toteutuman mukaisesti. Viestintävirasto on katsonut, että Itella Oyj:n tapa kohdistaa sääntelemättömän liiketoiminnan tosiasiassa aiheuttamia kustannuksia yleispalvelutuotteille on virheellinen. Itella Oyj:n mukaan sen soveltama kustannusten kohdistamistapa on postipalvelulain ja postitoimintadirektiivin mukainen ja perustuu todelliseen aiheuttamisperusteeseen. Postitoimintadirektiivin mukaan tietyn palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset kohdistetaan aina asianomaiseen palveluun. Itella Oyj:lle yleispalveluvelvoitteen mukaisen verkoston rakentamisesta ja ylläpitämisestä aiheutuvat kustannukset johtuvat suoraan yleispalveluvelvoitteesta ja aiheuttamisperiaatteen mukaisesti ne on kohdistettava yleispalvelutuotteille. Suullisessa käsittelyssä 15.6.2010 Itella Oyj:n nimeämänä todistajana kuultu talousjohtaja Esko Kankainen kertoi, että valtaosa postaalijakeluprosessiin liittyvistä kustannuksista on henkilökustannuksia. Toiminnoille jaetaan kustannukset resurssien käytön suhteessa. Vähimmäiskustannukset kohdistetaan säänneltyjen tuotteiden volyymeille. Muut kustannukset kohdistetaan käytön mukaan sekä säännellyille että muille tuotteille. Todistajana kuullun tutkimusjohtaja Heikki Nikalin mukaan jakelu ja jakelun esityö muodostavat koko prosessin kustannuksista noin 45 prosenttia. Verkon ylläpidosta ja valmiudessa pitämisestä aiheutui yhteensä 57 prosenttia kustannuksia ilman, että yhtäkään lähetystä oli vielä jaettu. Professori Teemu Malmin mukaan tietty osa Itella Oyj:n kustannuksista aiheutuu lainsäädännöstä ja ne pitäisi pystyä erottamaan ja kohdistamaan aiheuttamisperiaatteen mukaan tuotteille, jotka ne kustannukset aiheuttavat. Nikali-Elkelän mallit osoittavat, että yli puolet jakelun kustannuksista ei riipu volyymistä, vaan siitä infrastruktuurista, jolla jakelua hoidetaan. Itella Oyj:n kohdentamistapa on Malmin mukaan ollut oikea. Viestintäviraston tapa tarkoittaisi säänneltyjen tuotteiden hinnan laskemista ja kilpailtujen tuotteiden hinnan nousemista.

11 (50) Suullisessa käsittelyssä 15.6.2010 Viestintäviraston nimeämänä todistajana kuultu professori Juha-Pekka Kallunki totesi, että hinnoittelun kannalta on tärkeää määrittää ja kohdistaa ne todelliset kustannukset, jotka aiheutuvat siitä, että tuotetta valmistetaan infrastruktuurissa. Ilmaisia tuotteita ei käytännössä voi syntyä. Lainsäädännön velvoitteista aiheutuu kustannuksia kaikessa liiketoiminnassa esimerkiksi työsuojelusta ja ympäristömääräyksistä. Ne täytyy allokoida tuotteille sen mukaisesti, miten tuotteet niitä käyttävät. Itella Oyj on yhtiö, jonka toimialana on postitoiminta sekä muu siihen liittyvä ja sitä tukeva liiketoiminta. Hallinto-oikeus toteaa, että yleispalvelu kuuluu postitoimintaan ja yleispalvelu on osa Itella Oyj:n liiketoimintaa, jota Itella Oyj harjoittaa postiverkostossaan. Itella Oyj:lle on aiheutunut postiverkoston perustamisesta ja ylläpidosta sellaisia kustannuksia, joilta se olisi välttynyt, jos se ei olisi yleispalvelun tarjoaja. Hallinto-oikeus katsoo, että postipalvelulain postiyritykseltä edellyttämä hintojen sovittaminen kustannuksiin ei toteudu käyttämällä lähtökohtana tilannetta, jossa postiyrityksellä ei olisi yleispalveluvelvoitetta, vaan huomioon on otettava yleispalveluvelvoitteen mukanaan tuomien resurssien tosiasiallinen käyttö eri tuotteille. Hallinto-oikeus katsoo, että postipalvelulain postiyritykseltä edellyttämä hintojen sovittaminen kustannuksiin toteutuu jakamalla säännellyistä tuotteista aiheutuvat kustannukset eli niin sanotut vähimmäiskustannukset Viestintäviraston vaatimalla tavalla kaikille tuotteille resurssien käytön mukaisesti. Hallinto-oikeus katsoo, ettei Itella Oyj:n käyttämä kustannustenjako yleispalvelutuotteille ole postipalvelulain mukainen. Luottamuksensuoja Itella Oyj on valituskirjelmissään todennut, että Viestintävirasto on 27.10.2004 ja 1.2.2006 hyväksynyt yhtiön hinnoitteluperusteet. Itella Oyj:n mukaan Viestintävirastoa sitoo luottamuksensuojaperiaate. Hallintolain 6 :n nojalla viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Viestintävirasto on lausunnoissaan katsonut, että luottamuksensuojaan vetoaminen on ennenaikaista, ja korostanut, että virastolla ei ole toimivaltaa hyväksyä postitoiminnan hintoja ennalta, vaan valvonta on aina jälkikäteistä. Hallinto-oikeudessa 15.6.2010 järjestetyssä suullisessa käsittelyssä kuultiin Itella Oyj:n, silloisen Suomen Postin, palveluksessa ollutta johtaja Jani Jolkkosta ja Viestintäviraston palveluksessa ollutta hallintojohtaja Jorma Koivunmaata vuosina 2004 2006 osapuolten välillä olleesta yhteydenpidosta. Todistaja Jolkkonen kertoi Postin ja Viestintäviraston neuvotelleen vuoden 2004 päätöksen jälkeen osapuolten välillä yleispalvelun aiheuttamista kustannuksista ja yleispalvelun käsitteestä aiheutuneiden erimielisyyksien johdosta. Kompromissiratkaisu erosi vuoden 2004 päätöksestä. Keskusteluissa oli todettu, että mikäli Viestintävirasto katsoo täytäntöön-

12 (50) panon riittäväksi, niin Posti peruuttaa hallinto-oikeuteen tekemänsä valituksen. Todistaja Koivunmaan mukaan Posti ja Viestintävirasto kävivät keskusteluja vuoden 2004 päätöksen jälkeen päätöksen täytäntöönpanoon liittyvistä seikoista, koska Postilla oli epäselvyyttä, mitä päätös käytännössä edellytti. Postilla oli pakonomainen tarve sopia asiasta, mutta Koivunmaan mukaan kyse oli hallintopäätöksen täytäntöönpanosta. Viestintäviraston kirjeen 1.2.2006 tarkoituksena oli sulkea hintaselvitys, koska saadut selvitykset olivat riittäviä. Hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on tehnyt päätöksensä 27.10.2004 virastolle säädetyn valvontavelvollisuuden nojalla. Päätös on tehty Postilta saatujen vuotta 2003 koskevien tietojen perusteella, ja se koskee sen vuoden hinnoittelua eikä sillä ole sitovaa vaikutusta myöhempiä vuosia koskeviin valvontatoimen nojalla tehtäviin päätöksiin. Osapuolet ovat neuvotelleet sanotun päätöksen täytäntöönpanoon liittyneistä ongelmista, kunnes ovat vuoden 2006 alkupuolella saavuttaneet yhteisymmärryksen asiassa. Myöskään Viestintäviraston 1.2.2006 allekirjoitettu kirje ei sisällä ratkaisua, jonka johdosta Itella Oyj voisi saada vaatimaansa luottamuksensuojaa. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että Posti on samassa yhteydessä peruuttanut hallinto-oikeudessa tuolloin vireillä olleen valituksensa. Muu arviointi ja johtopäätös Viestintäviraston tehtävänä on postipalvelulain 30 :n 2 momentin nojalla valvoa postipalvelulain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Viestintävirasto on antanut valituksenalaiset päätöksensä toimivaltansa puitteissa. Itella Oyj:n on annettava vuosittain virastolle selvitys toimilupaehtojen noudattamisesta. Viestintävirasto on todennut, että arvioidakseen yleispalvelutuotteiden hinnoittelun kohtuullisuuden virasto tarvitsee tietoja muistakin kuin yleispalvelutuotteista sen arvioimiseksi, onko Itella Oyj kohdistanut kustannukset oikein yleispalvelutuotteiden ja muiden tuotteiden välillä. Asiaa käsiteltäessä on tullut ilmi, että Viestintäviraston ja Itella Oyj:n edustajat ovat olleet lähes katkeamattomassa yhteydessä toisiinsa postipalvelutoiminnan kysymysten johdosta. Asiassa ei ole näytetty, että päätöksiä tehtäessä olisi menetelty virheellisesti siten, että Viestintävirasto ei olisi kuullut Itella Oyj:tä ennen päätöksien tekemistä. Hallinto-oikeus katsoo, että suullisessa käsittelyssäkin esille tuodun osapuolten yhteydenpidon perusteella Itella Oyj on tiennyt myös asioiden käsittelyn eri vaiheista. Viestintävirasto on voinut katsoa päätöksissä tarkemmin määritellyt tuotteet yleispalvelutuotteiksi ja vaatia kustannusten kohdentamista laskentakohteille sen mukaan, miten ne aiheuttavat kustannuksia.

13 (50) Oikeudenkäyntikulut Hallintolainkäyttölain 74 :n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä sanotussa pykälässä ja 75 :ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Ensiksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Oikeudenkäynti hallinto-oikeudessa ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Asian ratkaisuunkaan nähden ei ole kohtuutonta, että Itella Oyj vastaa itse oikeudenkäyntikuluistaan. Hallinto-oikeus hylkää oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA 1. Itella Oyj:n valitus Itella Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Viestintäviraston päätökset kumotaan. Itella Oyj on lisäksi vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa korkoineen. Itella Oyj on edelleen vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään siltä osin kuin siinä on asetettu velvollisuus suorittaa Viestintäviraston 13.11.2008 tekemän päätöksen 3 5 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet 31.3.2011 mennessä. Vielä yhtiö on vaatinut, että asiassa pyydetään unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu postidirektiivin tulkinnasta. Itella Oyj on perusteluina vaatimuksilleen toistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa: Yleispalvelu Yleispalvelun määritelmä Viestintäviraston päätösten mukaan yleispalvelutuotteet olisi postipalvelulaissa määritelty painoluokkien perusteella siten, että kaikki lain tarkoittamien painorajojen piiriin kuuluvat kirjelähetykset ja postipaketit

14 (50) olisivat yleispalvelua, jos näiden palvelujen tarjoajana on yleispalvelun tarjoaja. Käytännössä Viestintäviraston näkemys yleispalvelusta tarkoittaisi lain sanamuodon ja tarkoituksen vastaisesti yleispalvelun ja postipalvelun rinnastamista. Viestintäviraston käsitys yleispalvelun kattavuudesta on postipalvelulain ja postidirektiivin vastainen. Yleispalveluja ovat ainoastaan ne palvelut, jotka lain 4 :n painorajojen lisäksi täyttävät lain 5 :ssä määritellyt laatustandardit ja joita tarjotaan käyttäjille yhtenäisin ehdoin koko maassa postidirektiivin mukaisen peruspalvelujen vähimmäistasovaatimuksen tyydyttämiseksi. Yleispalveluvelvollinen postitoiminnan harjoittaja voi tarjota yleispalvelujen rinnalla lain 4 :n 1 momentin painokriteerit täyttäviä muita postipalveluja muilla kuin yleispalvelun laatustandardeilla. Muut postipalvelut eivät ole yleispalvelua, eivätkä ne kuulu postipalvelulain mukaisen yleispalvelutuotteiden hinnoitteluvelvollisuuden ja -valvonnan piiriin. Itella Oyj:lle on toimiluvassa asetettu velvoite yleispalvelun tarjoajana huolehtia siitä, että yhtiön toimialueella on tarjolla yleispalvelu. Yleispalvelun tarjoaja ei voi lopettaa yleispalvelun tarjoamista rikkomatta toimilupansa ehtoja. Yleispalvelun tarjoaja voi kuitenkin kehittää uusia ja erilaisia palveluja, kunhan se pitää tarjolla myös yleispalvelua. Uudet tai erilaiset palvelut eivät ole automaattisesti yleispalvelua, vaikka ne koskisivatkin postipalvelulain 4 :n painorajojen alle jääviä tuotteita. Itella Oyj:llä ei ole postipalvelulain tai toimilupansa perusteella velvollisuutta tarjota kaikkia niitä postipalvelulain 4 :n mukaiset painorajat täyttäviä lähetyksiä, joita se tarjoaa. Itella Oyj voisi lain tai toimiluvan ehtojen estämättä lopettaa näiden muiden palvelujen (esimerkiksi 2. luokan kirje ja joulutervehdys) tarjoamisen, eikä kysymys siten ole yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvista tuotteista. Postipalvelulain, postidirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella Suomessa postipalvelulain mukaisia yleispalvelutuotteita ovat kirjelähetysten osalta käteismaksullinen 1. luokan kirje, joka voidaan jättää toimipaikkaan tai kirjelaatikkoon kuljetettavaksi ilman erillistä sopimusta, kirjattu ja vakuutettu lähetys (vakiopalvelu) sekä pakettien osalta Helposti-paketti kotimaan lähetyksissä ja Economy-paketti (vakiopalvelu) ulkomaan lähetyksissä. Muut Itella Oyj:n tarjoamat palvelut ovat muita postipalveluja, koska ne eivät täytä yleispalvelulle laissa, direktiivissä ja oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä. Viestintäviraston päätökset perustuvat postipalvelulain ja postidirektiivin vastaiseen tulkintaan yleispalvelun laajuudesta. Viestintäviraston päätökset ovat myös ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetun yleispalvelun määritelmän kanssa.

15 (50) Hallinto-oikeuden päätös, jolla Viestintäviraston soveltama yleispalvelun määritelmä on hyväksytty, on lainvastainen. Hallinto-oikeus on sivuuttanut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön sekä viitannut virheellisesti yleispalvelun määritelmän osalta komission Deutsche Post -päätökseen, jossa käsitellään erityisesti kustannusten kohdentamista eikä yleispalvelun määrittelyä. Yleispalvelua koskevat säännökset ja oikeuskäytäntö Postidirektiivissä vahvistetaan, että yleispalvelu ei määräydy suoraan ja pelkästään painoluokkien perusteella. Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden alueella. Direktiivin johdanto-osassa korostetaan olevan tärkeää taata yhteisön tasolla postin yleispalvelu, joka käsittää kaikissa jäsenvaltioissa kaikkien käyttäjien saatavilla olevien kohtuuhintaisten, tietyn laatuisten palvelujen vähimmäisvalikoiman, riippumatta siitä, missä kohdin yhteisön aluetta käyttäjät ovat maantieteellisesti. Direktiivissä on myös korostettu lähetyspaikkojen määrän riittävyyden sekä keräily- ja jakelutiheyden merkitystä yleispalvelun kannalta. Yleispalvelun tarkoituksena on direktiivin mukaan tarjota kaikille käyttäjille vaivaton pääsy postiverkkoon tarjoamalla erityisesti riittävä määrä lähetyspaikkoja ja varmistamalla, että keräily ja jakelu tapahtuvat riittävän usein. Direktiivin mukaan yleispalvelujen tarjoamisen on vastattava perustarpeeseen varmistaa toiminnan jatkuvuus samalla, kun sen on voitava edelleen mukautua käyttäjien tarpeisiin sekä taattava heille asianmukainen ja syrjimätön kohtelu. Direktiivissä myös edellytetään, että jäsenvaltiot asettavat yleispalveluille julkaistavia laatustandardeja. Yleispalveluun kuuluvien tuotteiden laatustandardit on määritelty postipalvelulain 5 :ssä. Palvelut, joiden osalta tällaisia laatustandardeja ei jäsenvaltion toimesta ole asetettu, kuten Suomessa 2. luokan kirje ja joukkokirje, eivät kuulu yleispalveluvelvoitteen alaan. Vastaavasti palvelut, jotka eivät täytä yleispalvelun vaatimuksia lähetyspaikkojen tai keräilyn ja jakelun suhteen, eivät ole yleispalveluja. Yleispalvelun laajuuden määritteleminen kuuluu Suomessa lainsäätäjälle. Viestintävirasto ei voi omalla tulkinnallaan laajentaa laissa säädettyä yleispalvelun määritelmää. Postipalvelulain esitöissä (HE 74/2000 vp) on nimenomaisesti vahvistettu, että yleispalvelukäsitettä ei ole ollut tarkoitus laajentaa postidirektiivin mukaisesta käsitteestä muutoin kuin edellyttämällä, että jokaisessa kunnassa tulisi olla postipalveluja tarjoava

16 (50) toimipiste. Suomessa lainsäätäjä on siten valinnut minimilähestymistavan eikä ole halunnut laajentaa yleispalveluvelvoitetta kattamaan kaikkia direktiivin mukaan mahdollisia postipalveluja. Postidirektiivin valossa on selvää, että yleispalveluvelvoitteen alaan eivät kuulu kaikki postipalvelulain 4 :n 1 momentin painoluokkiin kuuluvat lähetykset. Yleispalveluja ovat kyseisiin painoluokkiin kuuluvista kirjelähetyksistä ja postipaketeista vain ne, jotka täyttävät 5 :ssä säädetyt laatustandardit ja joita tarjotaan käyttäjille yhtenäisin ehdoin koko maassa postidirektiivin mukaisen vähimmäistasovaatimuksen tyydyttämiseksi. Yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten on täytettävä lisäksi lain 4 :n 3 momentin keräilyä koskeva vaatimus. Hallituksen esityksessä postipalvelulaiksi (HE 74/2000 vp) on tehty ero postipalvelun ja yleispalvelun välillä. Yleispalvelu on selkeästi postipalvelua suppeampi käsite. Hallituksen esityksen mukaan postidirektiivillä pyritään postialan toimintaedellytysten yhdenmukaistamiseen ja takaamaan kaikissa jäsenvaltioissa kaikille käyttäjille kohtuuhintainen ja tietyt laatuvaatimukset täyttävä postin yleispalvelu. Siinä asetetaan palvelujen laatua koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka liittyvät erityisesti kuljetusaikoihin ja palvelujen säännöllisyyteen ja luotettavuuteen. Hallituksen esityksessä postipalvelulain muuttamiseksi (HE 241/2004 vp) on myös eroteltu muut postipalvelut yleispalvelusta. Hallituksen esityksestä käy ilmi, että postipalvelulain logiikan mukaan 1. luokan kirje on yleispalvelua ja muut kirjeet ovat muita postipalvelutuotteita. Professori Kaarlo Tuorin asiantuntijalausunnon mukaan yleispalveluja eivät ole kaikki postipalvelulain ja postidirektiivin tarkoittamiin painoluokkiin kuuluvia lähetyksiä koskevat palvelut, joita yleispalveluvelvoitteen alainen postiyritys mahdollisesti tarjoaa. Professori Tuorin mukaan yleispalveluvelvoite rajoittaa yleispalveluvelvollisen postiyrityksen perustuslailla turvattua elinkeinon vapautta ja sillä on yhtymäkohta myös omistusoikeuden suojaan. Perustuslailla turvatut oikeudet edellyttävät, että yleispalvelun alaa ei laajenneta siitä, mikä se lain mukaan on. Itella Oyj (tuolloin Suomen Posti Oyj) uusi postipalvelujen yleiset toimitusehtonsa postipalvelulain tultua voimaan. Postipalvelulain 24 :n mukaisesti Viestintävirasto hyväksyi toimitusehdot ennen niiden voimaantuloa 1.1.2002. Toimitusehdoista ilmenee, että Itella Oyj:n näkemys yleispalvelusta on pysynyt muuttumattomana koko postipalvelulain voimassaoloajan. Sen sijaan Viestintävirasto on muuttanut näkemystään ja pyrkinyt postipalvelulain vastaisesti laventamaan yleispalvelun käsitettä.

17 (50) Yleispalveluun eivät kuulu Itella Oyj:n tarjoamat kirjeiden ja pakettien sopimuspalvelut. Sopimustuotteet edellyttävät aina erillistä sopimusta Itella Oyj:n ja asiakkaan välillä. Sopimuksessa sovitaan asiakkaan kanssa yksilöllisesti asiakkaan tarpeita vastaavasti ja yleispalvelutuotteen laatustandardista poikkeavasti esimerkiksi kuljetusnopeudesta, kuljetusvarmuudesta, palvelutavasta, maksutavasta, postituksesta, eräkoosta ja lähetysmerkinnöistä. Itella Oyj:tä ei ole velvoitettu tarjoamaan näitä palveluja, vaan yhtiö voi asiakkaidensa kanssa vapaasti sopia palvelujen aloittamisesta tai lopettamisesta. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yleispalvelusta on erotettava palvelut, joilla vastataan taloudellisten toimijoiden erityisiin tarpeisiin. Unionin tuomioistuimen mukaan palvelut, joiden ehdot on neuvoteltu yksilöllisesti, vastaavat luonteensa perusteella käyttäjien erityisiin tarpeisiin. Tuomioistuimen mukaan tämä tulkinta on vahvistettu postidirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleessa, josta ilmenee, että mahdollisuus neuvotella erikseen asiakkaiden kanssa ei lähtökohtaisesti vastaa yleispalvelun tarjoamisen käsitettä. Viestintäviraston mukaan Itella Oyj:n yrityksille tarjoamissa sopimushinnoitelluissa tuotteissa olisi kyse "perinteisistä postipalveluista" eivätkä sopimuspalvelut olisi postipalvelulain ulkopuolelle jääviä niin sanottuja kuriiripalveluja. Viraston näkemyksen mukaan siis kaikki postipalvelulain soveltamisalaan kuuluvat "perinteiset postipalvelut", jonka käsitteen sisältöä ei ole määritelty postipalvelulaissa tai muualla lainsäädännössä, kuuluisivat yleispalvelun määritelmään. Tämä tulkinta laventaisi yleispalvelun kattamaan käytännössä kaikki postipalvelulain piiriin kuuluvat postipalvelut. Postidirektiivin muutoksesta, jolla direktiivin 12 artiklaan on lisätty uusi luetelmakohta koskien yleispalvelun tarjoajan soveltamia erityishintoja, ei voida päätellä, että yleispalveluun kuuluisi esimerkiksi yrityksille tarjottu sopimushinnoittelu. Direktiivin kyseistä kohtaa ei ole implementoitu postipalvelulakiin. Yleispalveluvelvoite voidaan lisäksi määritellä eri jäsenvaltioissa eri tavoin. Monissa jäsenvaltioissa yleispalveluvelvoite on huomattavasti laajempi kuin postipalvelulain mukainen vähimmäisvelvoite. Kustannusten kohdentaminen Toisin kuin Viestintävirasto on päätöksissään katsonut, Itella Oyj:n soveltama kustannusten kohdistamistapa on postipalvelulain ja postidirektiivin mukainen. Kustannusten kohdistamistapa perustuu todelliseen aiheuttamisperiaatteeseen.

18 (50) Itella Oyj:lle on asetettu yleispalveluvelvollisuus, jonka mukaisesti yhtiön tulee rakentaa ja pitää yllä maankattavaa toimipaikkaverkostoa. Yhtiön on yleispalveluvelvoitteesta johtuen ylläpidettävä lähetysten volyymista riippumattomia vähimmäisresursseja muun muassa lajittelussa, kuljetuksissa ja jakelussa. Kaikki yleispalveluvelvoitteen toteuttamiseksi välttämättömät kustannukset aiheutuvat suoraan yleispalveluvelvoitteesta. Itella Oyj:lle asetettu yleispalveluvelvoite aiheuttaa yhtiölle merkittäviä kiinteitä kustannuksia, joiden syntyyn tai muodostumiseen se ei käytännössä voi vaikuttaa. Näitä yleispalvelusta suoraan aiheutuvia kustannuksia Itella Oyj ei voisi säästää, vaikka se lopettaisi jonkin palvelun, joka osittain hyödyntää yleispalveluvelvoitteen täyttämiseksi ylläpidettävää verkostoa. Itella Oyj:n yleispalveluvelvoitteen takia ylläpitämä verkosto ei myöskään ole tarpeen näiden muiden palvelujen tuottamiseksi. Muut palvelut voitaisiin tuottaa paljon kevyemmällä organisaatiolla. Postidirektiivin 14 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan tiettyyn palveluun suoraan kohdistettavissa olevat kustannukset kohdistetaan aina asianomaiseen palveluun. Saman artiklan 3 kohdan b alakohdassa puolestaan säädetään laskevan hierarkian mukaisesti siitä, miten tulee kohdistaa ne yleiskustannukset, joita ei voida suoraan kohdistaa tiettyyn palveluun tai tuotteeseen. Yleiset volyymista riippumattomat kustannukset kohdistetaan ensisijaisesti niiden alkuperän tai lähteen (origin of the cost) perusteella aina, kun se on mahdollista. Itella Oyj:lle yleispalveluvelvoitteen mukaisen verkoston rakentamisesta ja ylläpitämisestä aiheutuvat kustannukset johtuvat suoraan yleispalveluvelvoitteesta. Origin of the cost -periaatteen mukaisesti ne on kohdistettava yleispalvelutuotteille. Itella Oyj:n soveltama kustannusten kohdistamistapa on vahvistettu muun muassa Euroopan komission Deutsche Post -päätöksessä. Viestintäviraston päätöksissä on sovellettu postipalvelulain, postidirektiivin sekä Euroopan komission päätöksen vastaisesti "hyödyntämisperiaatetta", jonka mukaan myös yleispalvelun ulkopuolisille tuotteille tulisi kohdentaa yleispalvelukustannuksia, koska ne käyttävät samaa verkostoa kuin säännellyt tuotteet. Viraston soveltama kustannusten kohdentamistapa ei vastaa todellista aiheuttamisperiaatetta, eikä se ole direktiivin eikä postipalvelulain mukainen. Hallinto-oikeus ei ole kustannusten kohdentamisen osalta edes maininnut postidirektiivin 14 artiklan 3 kohtaa eikä komission Deutsche Post -päätöstä. Hallinto-oikeus on perusteettomasti katsonut, että postipalvelulain mukainen hintojen sovittaminen kustannuksiin toteutuu jakamalla säännellyistä tuotteista aiheutuvat kustannukset eli niin sanotut vähimmäis-

19 (50) kustannukset Viestintäviraston vaatimalla tavalla kaikille tuotteille resurssien käytön mukaisesti. Päätös on puutteellisesti perusteltu ja ristiriidassa postidirektiivin säännösten ja komission Deutsche Post -päätöksen kanssa. Luottamuksensuoja Luottamuksensuojan periaate edellyttää, että Viestintävirasto toimii postipalvelulain mukaista valvontaa suorittaessaan siten, että valvottavan laillisia odotuksia suojataan. Itella Oyj:llä on oikeus luottaa siihen, että toimiessaan vilpittömässä mielessä viraston aikaisemmin hyväksymien menettelyjen mukaisesti sitä kohdellaan aikaisemman käytännön mukaisesti. Viestintävirasto ei voi muuttaa postipalvelulakiin ja postidirektiiviin perustuvaa valvontaansa takautuvasti yhtiön vahingoksi, kuten se nyt on tehnyt. Viestintävirasto on katsonut, että Itella Oyj:n käyttämää yleispalveluvelvoiteperusteista kustannusten kohdentamistapaa ei voida pitää aiheuttamisperiaatteen mukaisena vuosina 2007 ja 2008. Vuosina 2004, 2005, 2006 ja 2007 virasto on kuitenkin katsonut, että Itella Oyj:n kustannusten kohdentamismalli on ollut hyväksyttävissä oleva menetelmä kuvata palvelujen aiheuttamisperusteista suhdetta kustannuksiin. Viraston aiemmin hyväksymässä kustannusten kohdentamistavassa ei-säännellyille tuotteille oli kohdennettu kahden päivän jakelun kustannukset ja säännellyille tuotteille viiden päivän jakelun kustannukset. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että Viestintävirasto on päätöksissään muuttanut aikaisempaa linjaustaan kustannusten kohdentamiseen sovellettavien periaatteiden osalta. Hallinto-oikeus on tulkinnut luottamuksensuojan periaatetta virheellisesti eikä ole perustellut ratkaisuaan riittävästi. Viestintäviraston päätösten muu lainvastaisuus Viestintäviraston päätöksellään 13.11.2008 Itella Oyj:lle asettamat velvoitteet ovat lainvastaisia. Velvoitteita ei voida asettaa sillä perusteella, että hinnoittelun oikeellisuutta on ollut syytä epäillä. Velvoitteita ei voida asettaa tulevaa hinnoittelua ja uusia hinnastoja koskien. Viestintäviraston velvoitteiden asettaminen edellyttäisi aina todennettua lain rikkomista. Virasto ei voi siirtää selvitys- ja näyttötaakkaansa Itella Oyj:lle. Asetetut velvoitteet eivät ole selkeitä, yksiselitteisiä eivätkä kohtuullisia. Kuulemisvelvoite on laiminlyöty.

20 (50) 2. Viestintäviraston lausunto Ennakkoratkaisun pyytäminen Kustannusten kohdentamista koskevan postidirektiivin 14 artiklan 3 kohdan b alakohdan tulkinnasta on tarpeen pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Erityisesti kysymyksenalaista on, tuleeko säännöstä tulkita siten, että yleispalvelun tarjoajalle yleispalveluvelvoitteen täyttämiseksi rakennettavasta postiverkostosta (toimipaikkaverkosto ja jakeluverkosto) aiheutuvien yleispalvelun vähimmäiskustannusten alkuperäksi (origin of cost) katsotaan yleispalveluvelvoite ja nämä vähimmäiskustannukset kohdennetaan ainoastaan säännellyille tuotteille. Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään. Viestintävirasto on vaatimuksensa perusteluina käsitellyt pääasiassa kustannusten kohdentamista yleispalvelutuotteiden ja muiden tuotteiden välillä. Viraston mukaan ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta ei ole tässä asiassa tarpeen. Viestintävirasto on muilta osin uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä. Hallinto-oikeudelle antamissaan lausunnoissa 16.2.2009 ja 8.2.2010 virasto oli esittänyt muun ohella seuraavaa: Viestintävirasto on päätöksessään 13.11.2008 velvoittanut Itella Oyj:n korjaamaan toimintansa postipalvelulain mukaiseksi, jotta virasto voisi arvioida yhtiön yleispalvelutuotteiden hinnoittelun lainmukaisuutta. Päätöksen 3 5 kohdan mukaisten velvoitteiden asettaminen on ollut välttämätöntä muun ohella sen vuoksi, että Itella Oyj:n sopimushinnoittelu ei ole täyttänyt avoimuuden osalta postipalvelulain vaatimuksia. Viestintävirasto ei päätöksessään 13.10.2009 ylittänyt toimivaltaansa Itella Oyj:n hinnoittelun postipalvelulain mukaisuutta arvioidessaan. Postipalvelulain 4 :n säännös yleispalvelun sisällöstä perustuu postidirektiivin 3 ja 4 artiklaan. Postidirektiivi on niin sanottu vähimmäisdirektiivi, joten yleispalvelusta on mahdollisuus säätää kansallisesti direktiiviä laajemmin. Postipalvelulaissa yleispalvelun sisältö onkin määritelty direktiiviä laajemmaksi muun ohella toimipistevelvoitteen osalta. Yleispalvelun sisältö on postipalvelulaissa määritelty sekä kirjeiden että pakettien osalta painoluokkien mukaisesti. Yleispalvelun laatuvaatimuksia koskeva postipalvelulain 5 ei kavenna yleispalvelun sisältöä. Yleispalvelun tarjoaja voi toimitusehtojensa mukaisesti tarjota erilaisia kirjeja postipalveluja, mutta se ei voi tuotteistuksellaan kaventaa postipalvelulain soveltamisalaa tai yleispalveluvelvoitteen laajuutta.

21 (50) Itella Oyj:n sopimuspalveluita tarjotaan yritysasiakkaille. Yleispalvelun alaa ei ole postipalvelulaissa rajattu sen mukaan, kenelle palveluja tarjotaan. Postipalvelulaissa postin lähettäjällä tarkoitetaan sekä luonnollista henkilöä että oikeushenkilöä, joka jättää kirjelähetyksen tai postipaketin postiyrityksen välitettäväksi voimassa olevaa maksua vastaan. Yleispalvelun sisältöä koskevassa säännöksessä mainitaan yleisesti postipalvelujen käyttäjät erottelematta yksityishenkilö- tai yritysasiakkaita toisistaan. Postidirektiivin 12 artiklaan on direktiivillä 2002/39/EY lisätty luetelmakohta, joka koskee nimenomaisesti yleispalvelun tarjoajan soveltamia erityishintoja yrityksille, joukkolähetysten postittajille tai eri asiakkailta saadun postin kokoajille. Kyseisestä lisäyksestä ilmenee, että yleispalveluun kuuluu myös esimerkiksi yrityksille tarjottu sopimushinnoittelu. Itella Oyj:n sopimushinnoittelussa ei ole kysymys niin sanotuista kuriiripalveluista (express services), joissa sovitaan kirjelähetysten osalta yksilöllisillä kahdenvälisillä sopimuksilla toimitusnopeudesta. Postipalvelulain 2 :n 2 momentin 4 kohdan mukaan laki ei koske tällaisia palveluja. Postipalvelulain säännös perustuu direktiiviin, jossa kuriiripalvelujen keskeisenä piirteenä on katsottu olevan asiakkaalle tarjottu lisäetu. Kysymys on sopimuksista, joissa yksilöllisesti sovitaan perinteisistä postipalveluista poikkeavia lisäsuorituksia. Esimerkkejä tällaisista sopimuksista ovat unionin tuomioistuimen tuomioissa C-320/91 Corbeau ja C- 357/07 TNT Post UK kysymyksessä olleet sopimukset. Asiassa C-320/91 Corbeau kysymyksessä olleet erityispalvelut olivat postipalvelulain 2 :n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettuja kuriiripalveluja, joihin kyseistä lakia ei sovelleta. Asiassa C-357/07 TNT Post UK antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että yksilöllisesti sovittuja palveluja ovat palvelut, joiden ehdot on neuvoteltu asiakkaiden kanssa yksilöllisesti ja joilla vastataan taloudellisten toimijoiden erityistarpeisiin. Itella Oyj on virheellisesti katsonut, että yrityksille tarjottu sopimushinnoittelu kuuluu yleispalvelusta erotettaviin yksilöllisesti neuvoteltaviin sopimuksiin. Itella Oyj:n yrityksille tarjoamassa sopimushinnoittelussa on tosiasiassa kysymys perinteisistä postipalveluista, joiden osalta yhtiö myöntää yrityksille erilaisia alennuksia. Näitä palveluja koskevia sopimuksia ei neuvotella edellä mainituissa unionin tuomioistuimen tuomioissa tarkoitetulla tavalla yksilöllisesti, eikä niissä ole kysymys postipalvelulain soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä kuriiripalveluista. Kyseiset palvelut ovat samoin ehdoin kaikkien hyödynnettävissä, vaikka Itella Oyj lainvastaisesti tarjoaisikin osaa niistä vain yritysasiakkailleen.