Tieliikenteen verotus Suomessa ja EU:ssa - Haasteet ja ongelmat Yritysjuridiikka Maisterin tutkinnon tutkielma Lauri Pajunen 2010 Laskentatoimen ja rahoituksen laitos Aalto-yliopisto Kauppakorkeakoulu
Helsingin kauppakorkeakoulu Laskentatoimen ja Rahoituksen laitos Yritysjuridiikka Tekijä Lauri Pajunen Työn nimi Tieliikenteen verotus Suomessa ja EU:ssa Haasteet ja ongelmat Työn laji Pro Gradu tutkielma Tiivistelmä Aika Kevät 2010 Sivumäärä 67 Tutkimuksen kohteena ovat tieliikenteen verotuksen ongelmat ja tavoitteet Suomessa ja EU:ssa. Tieliikenteen verotus on yksi osa-alue, jonka yhtenäistämiselle EU:n tasolla olisi järkeviä perusteita. Samalla tieliikenteen verotus on useissa maissa käymässä läpi historiansa suurinta muutosta. Lyhyen ajan sisällä useat EU-maat ovat muuttaneet valtaosan tieliikenteen veroista hiilidioksidipäästöön perustuviksi. Tieliikenteen verot koostuvat pääasiassa autoverosta, ajoneuvoverosta ja polttoaineiden valmisteverosta. Tutkimuksen toisessa luvussa selvitetään tieliikenteen verotuksen nykytilaa Suomessa. Erityisesti tarkastelun kohteena ovat vuoden 2008 autoverouudistus ja vuonna 2010 voimaantullut ajoneuvoverouudistus. Lisäksi tarkastellaan polttoaineiden valmisteveroon vireillä olevaa uudistusta. Tutkimuksen kolmas luku käsittelee EU-sääntelyä ja epäyhtenäisistä verotasoista aiheutuvia taloudellisia menetyksiä ja ympäristöhaittoja. Neljännessä ja viidennessä luvussa vertailen Ruotsin ja Saksan tieliikenteen verotuksen pääpiirteitä Suomen verotukseen. Kaikkien kolmen maan verotuksessa on paljon samoja elementtejä, mutta esimerkiksi autoveron osalta Suomi poikkeaa tästä joukosta. Ruotsissa ja Saksassa sitä ei peritä lainkaan. Tutkimuksen lopuissa luvuissa tarkastellaan verojen ympäristönäkökohtia ja veromuutosten todennäköisiä vaikutuksia. Lisäksi tulevaisuuden kehitystä ja haasteita pyritään arvioimaan. Lyhyesti voidaan todeta, että vanhan mallinen tieliikenteen verotus oli suunniteltu ainoastaan kahta fossiilista polttoainetta, bensiiniä ja dieseliä ja niitä käyttäviä autoja silmällä pitäen. Seuraavien 10 20 vuoden kuluessa useista eri lähteistä saatavat biopolttoaineet tulevat yleistymään. Myös autojen eri moottorityypit lisääntyvät. Näiden erilaisten polttoaineiden ja autojen tehokas ja oikeudenmukainen verotus aiheuttaa haasteita tulevaisuudessa. Avainsanat Valmisteverotus, polttoaineverotus
1 Johdanto... 1 1.1 Tutkimuksen lähtökohta ja tavoite... 1 1.2 Tutkimusalueen rajaus... 2 1.3 Käsitteiden määrittely... 3 1.3.1 Keskeiset käsitteet... 3 1.3.2 Käytetyt lyhenteet... 4 1.4 Rakenne... 5 2 Verotuksen historia ja nykytila... 6 2.1 Valmisteverot... 6 2.2 Liikennepolttoaineet... 7 2.2.1 Polttoaineiden verotuksen historia... 7 2.2.2 Valmisteverojen korvaavuusperiaate... 9 2.2.3 Polttoaineverotyöryhmän esittämät uudistukset... 10 2.2.4 Myöhempi kehitys... 14 2.3 Autovero... 15 2.3.1 Historia... 15 2.3.2 Autoverouudistus 2008... 17 2.3.3 Myöhempi kehitys... 22 2.4 Ajoneuvovero... 25 2.4.1 Historia... 25 2.4.2 Ajoneuvoverouudistus 2010... 27 2.4.3 Muut uudistukset... 33 2.5 Muut verot ja maksut (ALV)... 34 3 EU-sääntely... 35 4 Ruotsin tieliikenneverotus... 42 4.1 Ajoneuvovero... 42 4.2 Polttoaineverot... 44 4.3 Päätelmät... 45 5 Saksan tieliikenneverotus... 45 II
5.1 Ajoneuvovero... 45 5.2 Polttoaineverot... 47 5.3 Päätelmät... 48 6 Verotuksen taloudelliset perusteet ja ympäristönäkökohdat... 48 6.1 Verojen fiskaalinen merkitys... 50 6.2 Ympäristövero ja biopolttoaineiden verotus... 51 6.3 Ympäristöverotus ja asenteet... 54 7 Veromuutosten todennäköiset vaikutukset... 55 7.1 Vaikutukset raskaalle ja julkiselle liikenteelle... 55 7.2 Vaikutukset yksityisautoiluun... 56 7.3 Verotulojen kertymä... 57 8 Tulevaisuuden kehityssuuntia... 57 8.1 Autokannan uusiutuminen... 58 8.2 Biopolttoaineet... 59 9 Johtopäätökset ja jatkotutkimusaiheita... 60 9.1 Jatkotutkimusaiheita... 61 10 Lähteet... 62 III
1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen lähtökohta ja tavoite Tutkimuksessani tarkastelen tieliikenteen verotuksen ongelmia ja tavoitteita Suomessa ja EU:ssa. Autoilun verotus ja polttoaineiden hinnat ovat pitkään olleet kansan suosikkipuheenaiheita. Auto- ja polttoaineverotus on tällä hetkellä monivuotisen uudistuksen kohteena. Kyseessä on historian suurin muutos tieliikenteen verotuksen perusteissa. Ympäristöveroja lukuun ottamatta EU:n vaatimat verouudistukset on tehty passiivisesti ja vasta pakon edessä. Nykyistä useaan kertaan muutettua autoverolakia onkin vaadittu uudestaan kirjoitettavaksi selkeyden parantamiseksi. 1 Valtion verotuloista noin 8 prosenttia kertyy polttoaineiden valmisteveroista 2. Sillä on siis suuri taloudellinen merkitys valtiolle. Tässä lukemassa ei ole vielä edes mukana polttoaineista maksettava 22 prosentin arvonlisävero. Muita valtiolle tärkeitä valmisteveroja ovat tupakkavero ja alkoholivero. Polttoaineet ovat siis samassa ryhmässä muun muassa tupakan ja alkoholin kanssa, vaikka polttoaineiden käyttöä ei välttämättä haluta rajoittaa samoista syistä kuin muiden valmisteveronalaisten tuotteiden. Valmisteverot ovat valtion tulolähteenä kolmanneksi tärkein ryhmä tuloveron ja arvonlisäveron jälkeen. Edellä mainitun valmisteveron ohella auto- ja ajoneuvovero muodostavat liikenneverokokonaisuuden, jonka osuus valtion verotuloista on yhteensä 12 prosenttia 3. 1 Autoverotus 2009, s. 8. 2 http://tilastokeskus.fi/til/vermak/tau.html / Suomen verot 1990-2007, 7.3.2009. 3 Autoverotus 2009, s. 12. 1
Varsinkaan valmisteverotus ei ole tutkimusaiheena tähän mennessä ollut kovin suosittu. Ehkä verovelvollisten vähäisyyden vuoksi epäselvyyksiä ja ongelmia ei ole ilmennyt niin paljoa kuin muissa veroissa. Tähän mennessä valmisteverotuksesta on tehty laajempia tutkimuksia vuosina 1938 ja 1998 4. Tarkastelen, miten hyvin nykyinen liikenneverotuskokonaisuus täyttää hyvän verojärjestelmän vaatimukset. Verotuksen oikeudenmukaisuuden arvioinnissa otetaan huomioon valtion verotulojen tarve, talouselämän tarpeet, yksilön oikeudet ja ympäristönäkökohdat. Lisäksi verotuksen ennustettavuus on tärkeää kuluttajille ja muille alan toimijoille, jotka tekevät pitkäaikaisia investointeja. Nämä tekijät vaikuttavat siihen, onko verojärjestelmällä kansan yleinen hyväksyntä. Ympäristönäkökulmasta tarkastelu ei kuitenkaan ole keskeisimmässä osassa tässä työssä, koska esimerkiksi tuoretta auto- ja ajoneuvoverouudistusta on vastikään tutkittu nimenomaan siitä näkökulmasta 5. 1.2 Tutkimusalueen rajaus Rajaan tutkimuksen koskemaan maantieliikenteeseen liittyviä polttoaineita ja veroja. Valmisteveroihin liittyen tarkastelen tutkimuksessani ainoastaan liikennekäyttöön myytyjen polttoaineiden verotusta. Esimerkiksi lämmityksessä ja maatalouden työkoneissa käytettävä kevyt polttoöljy jää siten tarkastelun ulkopuolelle. Maantieteellisesti rajaan tutkimuksen koskemaan ensisijaisesti Suomen tilannetta ja lisäksi vertaan lyhyesti kotimaamme verotusta Ruotsin ja Saksan tieliikenteen verotukseen. Pääosan tutkimuksesta keskitän bensiinin ja dieselöljyn, jota virallisissa teksteissä joskus kutsutaan kaasuöljyksi, valmisteverotukseen ja auto- ja ajoneuvoverouudistuksiin. 4 Juanto 1998, s. 8. 5 Ks. Lohikko 2008. 2
Kuitenkin erään mielenkiintoisen lisän näihin kahteen tuo bensiinin sekaan lisättävä etanoli ja sen verokohtelu. Arvonlisäverotusta ei tässä yhteydessä ole syytä käsitellä laajemmin, koska se peritään polttoaineista samoin kuin muistakin tuotteista. Toisaalta arvonlisävero lasketaan tuotteen loppuhinnasta, jossa on jo valmistevero. Valmisteveron muuttaminen vaikuttaa siis kuluttajahintaan kertautumisen kautta enemmän. Autoverolaki (AutoveroL, 1482/1994) muuttui vuoden 2008 alusta alkaen siten, että autovero määräytyy hinnan lisäksi ajoneuvon polttoaineenkulutuksen perusteella. Samantyyppinen vaikutus saataisiin autoveron alennuksella ja polttoaineverotuksen kiristyksellä. Tosin nämä edellä mainitut toimenpiteet tehtiin tällä kertaa samaan aikaan eli verorasitus ei kokonaisuudessaan kasva, vaan ennemmin kohdistuu aiempaa enemmän saastuttamiseen. Toisaalta verotuksen painopiste siirtyi lakiuudistuksella auton käyttöönotosta käyttövaihetta kohden. Selvitän lakimuutosten vaikutuksia ja perusteita. Ajoneuvoverolaissa (AjoneuvoveroL, 1281/2003) määrätään käyttövoimaverosta. Sitä peritään ajoneuvoista, joita käytetään muulla voimalla tai polttoaineella kuin moottoribensiinillä. Tämä vero liittyy erittäin läheisesti polttoaineiden välittömään verotukseen ja kuuluu siksi tämän tutkimuksen aihepiirin sisäpuolelle. Myös normaalia ajoneuvoveron perusveroa käsitellään. Polttoainekustannusten lopullinen jakautuminen veronmaksajien kesken riippuu osin myös oman ajoneuvon käytöstä saatavista kilometrikorvauksista ja verovähennyksistä. Autoilun kustannuksilla on myös yhteyksiä yritysten tuloverotukseen ja arvonlisäverotukseen. Nämä on hyvä tiedostaa verotuksen kohtuullisuutta ja ohjausvaikutusta ajateltaessa, mutta en käsittele niitä tämän enempää. 1.3 Käsitteiden määrittely 1.3.1 Keskeiset käsitteet 3
Tässä tutkimuksessa esiintyviä perinteisiä polttonesteitä ovat bensiini, dieselöljy ja polttoöljy. Verotuksen kannalta moottoribensiiniä on kahta laatua: reformuloitua rikitöntä ja muuta laatua. Reformulointi tapahtuu tislauksen jälkeen, ja siinä suoraketjuisista molekyyleistä muodostetaan rengasyhdisteitä, jotka nostavat bensiinin oktaanilukua 6. Reformuloidussa bensiinissä on tietty määrä happea, ja se palaa normaalia saasteettomammin. Rikittömyydellä on myös raja-arvo, 10 mg/kg. Dieselöljyä on myös rikitöntä ja muuta laatua. Muut laadut ovat hieman korkeammin verotettuja, mutta harvinaisia. Kevyellä polttoöljyllä tarkoitetaan käytännössä dieselöljyä, joka on värjätty käytön valvonnan helpottamiseksi. Sitä käytetään esimerkiksi maatalouden koneissa ja lämmityksessä. Näihin eri käyttötarkoituksiin myytävässä öljyssä voi olla pieniä eroja. Polttoöljy on dieselöljyä kevyemmin verotettua. Raskas polttoöljy puolestaan ei sovellu tieliikenteessä käytettäväksi, ja sitä käytetään enimmäkseen lämpövoimaloissa ja laivoissa. Valmisteverolla tarkoitetaan tilavuuden, massan tai muun sellaisen perusteella määräytyvää veroa, joka suoritetaan kyseistä tuotetta valmistettaessa tai maahantuotaessa. Verovelvollinen on siis valmistaja tai maahantuoja. Biopolttoaineella tarkoitetaan kasvi- tai eläinperäistä eli uusiutuvista lähteistä tehtyä valmistetta, jolla voidaan korvata osittain tai kokonaan esimerkiksi bensiiniä tai dieseliä. 1.3.2 Käytetyt lyhenteet AKE Ajoneuvohallintokeskus AjoneuvoveroL ajoneuvoverolaki (1281/2003) 6 Neste Oil Oyj. Bensiiniopas 2009. 4
AutoveroL autoverolaki (1482/1994) CO 2 /km (ajoneuvon) keskimääräinen hiilidioksidipäästö kilometriä kohden elv ei-arvonlisävero eli autoverosta maksettava arvonlisävero, josta on sittemmin luovuttu ja korvattu se autoveron korotuksella HE hallituksen esitys KOM Euroopan Unionin komission ehdotus (vastaa suunnilleen hallituksen esitystä) LA lakialoite LiVL liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunto PTK eduskunnan täysistunnon pöytäkirja TaVL talousvaliokunnan lausunto VaVM valtiovarainvaliokunnan mietintö vp Valtiopäivät YmVL ympäristövaliokunnan lausunto 1.4 Rakenne Aluksi käsittelen yleisesti tieliikenteen polttoaineisiin liittyvää verotusta, valmisteveroja, autoveroa ja ajoneuvoveroa. Verojen historiallinen kehitys käydään läpi vain pääpiirteissään. Käsittelen samalla veroihin liittyviä ongelmia sitä mukaa, kun niitä tulee esille. Verotukseen liittyvää EU-sääntelyä ei voi kokonaan irrottaa omaksi kokonaisuudekseen, koska se liittyy läheisesti vuoden 1995 jälkeen tapahtuneisiin verouudistuksiin. EU-sääntelyyn liittyviä haasteita käsittelen kuitenkin omassa luvussaan myöhemmin. Vertailen myös lyhyesti parin EU-maan verotusta Suomen tilanteeseen. Sitten käyn läpi verojen merkityksen valtiontaloudelle ja niiden käytön ympäristöohjauksessa. Arvioin myös lakimuutosten toteutuneita ja tulevia vaikutuksia. Lopuksi keskityn todennäköisiin tulevaisuuden kehityssuuntiin ja jatkotutkimusehdotuksiin. 5
2 Verotuksen historia ja nykytila Suomessa bensiinin valmistevero on eurooppalaisittain varsin korkea. Dieselöljyn valmistevero puolestaan on korkeintaan keskitasoa. 7 Auto- ja ajoneuvoverotkin ovat keskitasoa korkeampia, mutta eivät kuitenkaan aivan Euroopan terävintä huippua. Eri EU-maissa autojen verotus on tähän asti ollut hyvin erilaista. 2.1 Valmisteverot Valmisteverolla tarkoitetaan tietyistä erikseen luetelluista tuotteista kannettavaa veroa. Näitä ovat tupakka, alkoholi, nestemäiset polttoaineet, sähkö ja eräät muut polttoaineet. Lisäksi virvoitusjuomista kannetaan valmisteveroa. 8 Myös juomapakkauksien ympäristöohjaukseen liittyvä vero voitaisiin laskea valmisteveroksi. Vielä 1990-luvulla valmisteveroa on kerätty mm. makeisista. Valmistevero ei määräydy arvonlisäveron tavoin tuotteen myyntihinnan mukaan, vaan vero lasketaan tilavuuden, massan tai muun sellaisen ominaisuuden perusteella. Sitä peritään nimenomaisesti vain tuotteista eikä palveluista. Sähkö luetaan verotuksessa tuotteeksi. Verovelvollinen on tuotteen valmistaja tai maahantuoja. Verotuksen toimittaa ja sitä valvoo tullilaitos. Valmisteverot ovat pääasialliselta luonteeltaan fiskaalisia, mutta niihin on sisältynyt myös terveys- ja ympäristöpoliittisia sivutavoitteita. 9 Alun perin valmisteverot ovat pohjautuneet ylellisyysveroajatteluun. Ylellisyyden verottaminen on aloitettu jo 1600- luvun lopulla. Verotetut hyödykkeet voidaan jakaa välttämättömyyshyödykkeisiin ja 7 Linnakangas 2007, s. 708. 8 Juanto 1998, s. 92-93. 9 Juanto 1998, s. 119. 6
muihin. Nykyisistä valmisteveron alaisista tuotteista esimerkiksi energia olisi välttämättömyyshyödyke, kun taas tupakka ja alkoholi eivät olisi sellaisia. 10 Ensimmäisen kerran valmisteveron käsite esiintyi vuonna 1919, kun säädettiin laki tupakkavalmisteverosta (62/1919). Seuraavalla vuosikymmenellä säädettiin vielä tulitikkuvero (296/1921) ja makeisvalmistevero (354/1925). 11 2.2 Liikennepolttoaineet 2.2.1 Polttoaineiden verotuksen historia Liikennepolttoaineita verotettiin aluksi keräämällä tullia ulkomailta tuodusta polttoaineesta. Varsinainen laki nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta (235/1957) säädettiin ja tuli voimaan vuonna 1957. Syynä oli Suomessa aloitettu öljynjalostustoiminta. Näin verotuloja pystyttiin saamaan myös kotimaassa valmistetuista polttoaineista. Kotimaista tuotantoa suojeltiin siten, että valmistevero oli vain 95 prosenttia vastaavan tullin määrästä. 12 1970-luvulla valmisteveron merkitys kasvoi entisestään, koska sillä korvattiin vapaakaupan seurauksena poistuvia tulleja. Tulli korvattiin valmisteveron perusverolla (L 984/1973) vuoden 1974 alusta. Samana vuonna tehtiin muitakin mielenkiintoisia lakiuudistuksia. Raakaöljyn markkinahinnan voimakas nousu aiheutti polttoaineista kannetun liikevaihtoveron kanssa polttoaineiden kuluttajahinnan voimakkaan nousun. 10 Juanto 1998, s. 89-91. 11 Juanto 1998, s. 100. 12 Juanto 1998, s. 173. 7
Tämän hinnan nousun kertautumisen estämiseksi nestemäiset polttoaineet vapautettiin prosentuaalisesta liikevaihtoverosta ja määrättiin vastaavalta osalta tilavuuden perusteella määräytyvän valmisteveron alaisiksi. 13 Entisen kaltaiseen järjestelmään palattiin vasta vuonna 1986. Energiaverotuksen muuttaminen liikevaihtoveropohjaiseksi oli tärkeää varsinkin teollisuuden käyttämien polttoaineiden osalta. Näin vero ei jäisi rasittamaan lopputuotteen hintaa, vaan se voitaisiin vähentää. 14 Ympäristönäkökulma valmisteverotukseen tuli ensimmäistä kertaa 1986, kun lyijyttömän moottoribensiinin vero asetettiin lyijyllistä alemmaksi. Suomi liittyi EU:n jäseneksi vuonna 1995. Se aiheutti muutoksia verotusmahdollisuuksiin. Valmisteverotus kuuluu EU:ssa harmonisoituihin veromuotoihin, ja veroille on asetettu vähimmäistasot. 15 Myös rikkipitoisuuden perusteella porrastettiin veroa. Nykyisinkin rikittömällä bensiinillä ja dieselillä on periaatteessa verohuojennus, mutta rikillisen ja rikittömän polttoaineen erottelu verotuksessa on käynyt turhaksi, kun rikillisen käyttö on kielletty. 16 Vähimmäisvalmisteverotason säätävä direktiivi 92/82/ETY tuli voimaan jo vuoden 1993 alusta pari vuotta ennen Suomen EU-jäsenyyttä. Verojen harmonisointi perustuu EU:n sisämarkkinoiden toimivuuden takaamiseen. Aiempi direktiivi on jo korvattu uudella vuonna 2003 voimaan tulleella direktiivillä 2003/96/EY. Vuoden 2004 alusta alkaen lyijyttömän bensiinin minimivero on ollut 35,9 senttiä litralta ja dieselin 30,2 senttiä. 2010 alkaen dieselin minimivalmistevero nousisi direktiivin mukaan 33 senttiin litralta. Suomessa dieselin perusvero on hyvin lähellä minimiarvoa. 13 Juanto 1998, s. 185-186. 14 Juanto 1998, s. 196-197. 15 Linnakangas 2007, s. 653-654. 16 Polttoaineiden laatuporrastuksen kehittäminen - selvitys VTT TUTKIMUSRAPORTTI VTT-R-4076-09, s. 79. 8
Jäsenmaille on sallittu määräajaksi useita poikkeuksia, joista kuitenkin ajan mittaan luovutaan. Esimerkiksi Suomelle myönnetty lupa käyttää huviveneissä polttoöljyä dieselöljyn sijaan lakkasi, ja vuoden 2008 alusta voimaantulleessa verouudistuksessa 17 se oli kiellettävä. Suomi on siis osittain joutunut luopumaan verotusta koskevasta itsemääräämisoikeudestaan EU-jäsenyyden myötä. Yleensä verotus kuitenkin kuuluu kansallisen itsemääräämisoikeuden piiriin. Polttoaineiden liikkuminenkaan EU:n alueella ei ole yhtä vapaata kuin muilla tuotteilla. Yksityiseen käyttöön tuotava polttoaine verotetaan, jos sitä tuodaan ajoneuvon tavanomaisen polttoainesäiliön ulkopuolella yli 10 litraa. Näin polttoaine voi joutua kaksinkertaisen verotuksen kohteeksi. 18 Ympäristönäkökulma tuli energiaverotuksessa esille 1990-luvulla. Vuonna 1990 polttoaineverolakia muutettiin siten, että hiilisisällön perusteella alettiin kantaa lisäveroa. Tämä lisävero koski muun muassa kiinteitä polttoaineita, kuten turvetta ja kivihiiltä. Lisäveron tarkoituksena oli vähentää energian kulutusta ja siitä aiheutuvia ympäristöhaittoja. Lisäveron perusteena olivat siis hiilidioksidipäästöt. Vuonna 1993 polttoaineveroa porrastettiin siten, että puhtaammista ns. reformuloiduista polttoaineista perittiin alempaa veroa. 19 Useimmat tänä aikana tehdyt verouudistukset olivat kuitenkin pohjimmiltaan valtiontaloudellisia. 2.2.2 Valmisteverojen korvaavuusperiaate Valmisteveroa ja huoltovarmuusmaksua kannetaan moottoribensiinistä, dieselöljystä sekä raskaasta ja kevyestä polttoöljystä. Veroa maksetaan myös näihin polttoaineisiin lisätyistä 17 HE 61/2007 vp. 18 Linnakangas 2007, s. 657. 19 Juanto 1998, s. 211. 9
apuaineista. Niin sanotun korvaavuusperiaatteen mukaan kaikki nesteet, jotka luovutetaan käytettäväksi bensiini- tai dieselmoottoreissa katsotaan verotuksessa bensiiniksi tai dieselöljyksi. Kaikki nestemäiset polttoaineet verotetaan siis käyttötarkoituksensa mukaisesti, ellei niitä muuten veroteta korkeammin. Verotuksen lähtökohta on, että tällaisia nesteitä käsittelevät toimijat ovat rekisteröityneet ja saaneet luvan toimia valmisteverovelvollisina. Yleensä verovelvollinen on valtuutettu varastonpitäjä, jolla on oikeus valmistaa ja varastoida polttoaineita väliaikaisesti verottomina. Vero tulee suoritettavaksi, kun polttoaine siirretään varastosta kulutukseen eli käytännössä huoltoasemalle myyntiin. Vähittäismyyjät ja kuluttajat eivät siten ole valmisteveron kanssa tekemisissä, koska se sisältyy jo hintaan. 20 Korvaavuusperiaate on suunniteltu valtion verotulojen turvaamiseksi ja veronkierron vaikeuttamiseksi. Se ei selvästikään ole suunniteltu silmälläpitäen useista eri lähteistä saatavia biopolttoaineita, eikä sitä sen vuoksi voitane soveltaa kovin pitkään. Esimerkiksi kiinteän puun käyttö polttoaineena lämmityksessä on verotonta. Kuitenkin puusta tai muusta kiinteästä verottomasta polttoaineesta valmistettu nestemäinen polttoaine tulisi verotettavaksi joko liikenne- tai lämmityspolttoaineena korvaavuusperiaatteen mukaisesti. Eli moottoribensiinin sekaan lisättävästä alkoholista on suoritettava bensiinin valmistevero ja dieselöljyn sekaan lisättävästä kasviöljystä dieselöljyn vero. Bioperäisestä polttoaineesta ei voi tällä hetkellä periä alempaa veroa silläkään perusteella, että niiden energiasisältö on pienempi kuin fossiilisilla polttoaineilla. 21 2.2.3 Polttoaineverotyöryhmän esittämät uudistukset 20 HE 61/2007 vp. s. 5. 21 HE 61/2007 vp. s. 11. 10
Valtiovarainministeri asetti vuonna 2008 epävirallisen polttoaineverotyöryhmän selvittämään mahdollisuuksia kehittää polttoaineverotusta ympäristöystävällisemmäksi. Ajatuksena oli porrastaa eri polttoaineiden verotusta päästöjen mukaan. Työryhmän esittämien muutosten olisi tarkoitus tulla voimaan vuonna 2011. 22 Edellä mainittuun korvaavuusperiaatteen aiheuttamaan ongelmaan on tulossa EU:n tasollakin korjausmahdollisuuksia, ja niitä hyödynnetään annettavassa uudistusesityksessä. Polttoaineverotyöryhmä tilasi 2008 VTT:ltä selvityksen tieliikenteen polttoaineverotuksen laatuporrastuksen kehittämismahdollisuuksista selvittääkseen, voitaisiinko ympäristöystävällisten polttoaineiden käyttöä edistää esimerkiksi porrastamalla polttoaineiden energiaverot hiilidioksidi- tai muihin päästöihin perustuviksi. Selvityksen lähtökohtana on, että biopolttoaineiden määrälle asetetut tavoitteet täytetään jakeluvelvoitteella kuten aiemminkin. Selvityksessä arvioitiin myös, että energiaverodirektiiviä (2003/96/EY) muutettaisiin lähiaikoina siten, että veron peruste määräytyisi energia- ja hiilisisällön perusteella. Tämä olisi reilua etanolin verokohtelun kannalta. 23 Selkeästi nopeimpana tapana siirtyä biopolttoaineisiin raportissa pidetään nykyisiin autoihin sopivia biopolttoaineita. Sen mainitaan olevan Suomen talouden kannalta myös paras tapa tukea kotimaista tuotantoa. Ylivoimaisesti kustannustehokkaimmaksi tavaksi sanotaan autojen koosta ja suorituskyvystä tinkimistä. Raportissa huomioidaan voimakkaasti tarve muuttaa verotus perustumaan polttoaineen energiasisältöön. 24 22 Saatavilla http://www.vm.fi/vm/fi/05_hankkeet/013_polttoaineverotus/index.jsp 31.3.2010. 23 Polttoaineiden laatuporrastuksen kehittäminen - selvitys VTT TUTKIMUSRAPORTTI VTT-R-4076-09, s. 16 ja 82. 24 Polttoaineiden laatuporrastuksen kehittäminen - selvitys VTT TUTKIMUSRAPORTTI VTT-R-4076-09, s. 75-78. 11
Raportin tuloksena kehitettiin ympäristömalli, jonka perusperiaatteet ovat seuraavat. Kaikilla polttoaineilla olisi energiasisältöön perustuva verokomponentti. Se olisi siten suhteessa käyttäjän polttoaineesta saamaan hyötyyn. Toinen verokomponentti olisi polttoaineen todellisiin hiilidioksidipäästöihin perustuva. Eräät uusiutuvat biopolttoaineet saisivat siis vapautuksen hiilidioksidiverosta. Lisäksi otettaisiin käyttöön joitain laatuporrastuksia biopolttoaineille, jolloin parempilaatuisten polttoaineiden veroa voitaisiin hieman laskea. Sähköltä perittäisiin myös energiasisältöön perustuva vero, mutta ei hiilidioksidiveroa, koska sähkön tuotanto on päästökaupan piirissä. Tässä mallissa hiilidioksidille annettaisiin kiinteä haitta-arvo 50 euroa/tonni. Ympäristömallin vuoksi käyttövoimaveron periminen tulisi tarpeettomaksi. 25 Tällaisen mallin toteuttaminen tulisi hyvin hankalaksi. Ensinnäkin dieselin hinnan nousu lähelle bensiinin tasoa vaikuttaisi kuljetusalaan voimakkaasti. Lisäksi esimerkiksi sähkön verotuksen pitäisi olla sama käyttötarkoituksesta riippumatta, koska on hankala valvoa, mikä osa sähköstä käytetään autoon tai muuhun tarkoitukseen. Raportissa todetaankin, että ongelmia tulisi ehkä liikaa, jos nykytilanteesta siirryttäisiin suoraan ympäristömallin mukaiseen verotukseen. Siksi ympäristömallista kehitettiin sovellettu versio, jossa kaasua, sähköä ja dieseliä käyttävien autojen verotus toteutettaisiin osittain käyttövoimaverona. Kaikilla olisi oma käyttövoimaveronsa. Tällöin dieselin vero nousisi bensiiniin verrattuna 8 senttiä litralta. Näin raskaan liikenteen ongelmia pystyttäisiin rajoittamaan. 26 25 Polttoaineiden laatuporrastuksen kehittäminen - selvitys VTT TUTKIMUSRAPORTTI VTT-R-4076-09, s. 78-80. 26 Polttoaineiden laatuporrastuksen kehittäminen - selvitys VTT TUTKIMUSRAPORTTI VTT-R-4076-09, s. 81-82. 12
Valtiovarainministeri ja polttoaineverotyöryhmän vetäjä vakuuttivat 2009, ettei valtion verokertymä ainakaan nouse. Tarkoitus on siis säilyttää verokertymä, mutta muuttaa verorasituksen jakautumista. Lyhyesti sanottuna bensiiniin nähden etanoli halpenisi ja diesel, maakaasu ja biokaasu kallistuisivat. Vaikka VTT:n raportin laskelmat ovatkin monimutkaisia ja ottavat huomioon hyvin paljon eri tekijöitä, arvostelee Greenpeace niitä esimerkiksi siitä, ettei palmuöljyplantaasien istuttamista sademetsien tilalle huomioida kunnolla. Uusiutuvien polttoaineiden määristä on tavoitteet, mutta keinoja, joilla tavoitteet saavutetaan, ei ole tarkemmin määritelty. EU edellyttää, että bioperäistä polttoainetta on liikennekäytössä 10 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Elinkeinoministerin mielestä tavoite voitaisiin nostaa sinne jo vuosina 2015-2016. Myös ruoaksi kelpaavan raaka-aineen käytön edellytetään loppuvan asteittain. 27 Taloussanomien mukaan suurin uhka uudistukselle on sen tekninen monimutkaisuus. Pahimmillaan siitä on tulossa hinnoittelu- ja kirjanpitopainajainen polttoainejalostajille. Työryhmä aikoo jättää seuraavan osaraporttinsa toukokuussa 2010. Joka tapauksessa perinteisten polttoaineiden arvellaan kallistuvan uudistuksen myötä. 28 Turun Sanomat puolestaan tulkitsi raportista, että dieselin hinta nousee jopa 30 senttiä litralta ja bensiiniautolla ajaville ei tule minkäänlaista lisälaskua. Dieselautoilijalle korotus toisi noin satasen lisäkulun ja tukkiauton omistajalle 10 000 euron lisäkulut. 29 Öljy- ja kaasualan toimijat sekä ympäristöjärjestöt ovat lausunnoissaan toivoneet useita muutoksia raportin ehdotuksiin. Ympäristöjärjestöt toivovat lähinnä elinkaaren tarkempaa huomioimista ja lisää kannustimia ja velvoitteita. Polttoainejakelijat ja valmistajat 27 SBL Tiedote 2009-07 saatavilla http://www.bensiinikauppiaat.fi/?file=255 19.4.2010. 28 Korhonen, Petri: Uudesta polttoaineverosta tulee sotkuinen. Saatavilla www.taloussanomat.fi 2.2.2010. 29 Turun Sanomat: Verouudistus nostaa dieselin hinnan bensiinin tasolle. Saatavilla www.ts.fi/online/kotimaa 29.3.2010. 13
puolestaan ovat huolissaan polttoaineiden laadusta ja pelisääntöjen yhtenäisyydestä ja ennustettavuudesta. Myös eri käyttövoimalla on oma kannattajakuntansa. 30 VTT:n laskelmat näyttävät monimutkaisilta, ja toteuttaminen edellyttää lisäselvityksiä. Raportissa ei ole varmuudella siis lyöty lukkoon yhtä vaihtoehtoa, vaan useampi vaihtoehto on avoinna. Tällä hetkellä tärkeinä pidettyjen tavoitteiden saavuttamiseen tämä uudistus on pidemmällä aikavälillä tehokkaalta vaikuttava. Uudistus saattaa olla reilusti aikaansa edellä, mikä saattaa aiheuttaa hankaluuksia. Idea on siis hyvä, mutta toteuttaminen on varmasti vaikeaa. 2.2.4 Myöhempi kehitys Vuoden 2008 alusta nostettiin bensiinin perusveroa ja lisäveroa yhteensä 3,94 sentillä litralta. Valmisteverot yhteensä ovat nyt bensiinille 62,7 senttiä litralta. Dieselin veroja nostettiin 4,46 senttiä litraa kohti ja se on nyt 36,4 senttiä litralta. EU:n tasolla on sovittu tavoitteeksi, että dieselin minimivalmistevero nostetaan bensiinin kanssa samalle tasolle. 31 Itse asiassa nestemäisten polttoaineiden verottaminen tilavuuden perusteella yhtä ankarasti ei ole oikeudenmukaisin ratkaisu. Tämä tulee esille varsinkin tapauksissa, joissa polttoaineiden energiasisällöissä on eroa. Bensiini- ja dieselautoja ei voi erilaisten ominaisuuksiensa vuoksi suoraan verrata toisiinsa, mutta yleisesti dieselautoissa on jonkin verran pienempi ominaiskulutus. Dieselin veron pitäisi siis olla jopa bensiinin veroa korkeampi, jos saman kilometrimäärän mahdollistavaa polttoainemäärää verotettaisiin tasapuolisesti. 30 Polttoaineiden verotuksen laatuporrastuksen kehittäminen yhteenveto lausunnoista, saatavilla http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20100211poltto/pover_080210_laus unnot.pdf 12.5.2010. 31 HE 61/2007 vp. s. 16. 14
Dieselin vähimmäisverotasoa nostettaisiin parin vuoden välein, ja vuonna 2014 sekä bensiinin että dieselin vähimmäisverot olisivat 38 senttiä litralta. Yhtenä merkittävimmistä syistä tälle yhtenäistämiselle on verokilpailu ja polttoaineturismi, joka on Keski-Euroopassa katsottu suureksi ongelmaksi korkean polttoaineverotuksen maissa verotulojen menetyksen vuoksi. Polttoaineturismiin liittyy useimmiten ylimääräistä ajoa, joka lisää muun muassa ympäristöhaittoja. 32 Edellä mainitun suuruisilla korotuksilla kestää erittäin pitkään, ennen kuin bensiini ja diesel ovat yhtä kovasti tai kevyesti verotettuja. Dieselin hinta oli muun muassa kysynnän vuoksi muutenkin korkealla verouudistuksen aikaan, ja sen valmisteveron suuremmasta korotuksesta nuristiin jonkin verran. Polttoaineturismia ei Suomessa ilmeisesti ole pidetty kovin suurena ongelmana. Suomella ei ole suurimpien kaupunkien lähellä maarajaa, joten polttoaineen hintaeroilla naapurimaihin ei liene suurta merkitystä. 1990-luvun puolessa välissä Pohjois-Suomesta haettiin polttoöljyä Ruotsiin, koska sen hinta oli Suomessa alhaisempi 33. Kyseessä oli laiton toiminta, jonka estäminen oli rajavalvonnan puutteessa hankalaa. Ongelma oli nimenomaan Ruotsin valtion, joka menetti verotuloja. Tulevaisuudessa ongelma saattaa kuitenkin kääntyä päinvastaiseksi, jos Suomen ja Ruotsin tieliikenteen verojärjestelmät poikkeavat toisistaan huomattavasti. Odotettavissa on, että varsinkin uusien biopolttoaineiden hinnat eroavat toisistaan rajan eri puolilla. 2.3 Autovero 2.3.1 Historia 32 KOM (2007) 52 s. 3-4. 33 Juanto 1998, s. 441-448. 15
Autovero on peräisin 1950-luvulta. Autoverolaki hyväksyttiin yksivuotisena vuoden 1958 alussa. Vero säädettiin valtion poikkeuksellisen kireästä taloustilanteesta johtuen. Eduskunta kuitenkin edellytti, että vero on vain tilapäinen ja siitä pyritään luopumaan ainakin halvempien autojen kohdalla heti, kun valtiontalous antaa mahdollisuuden. Viimeisen 51 vuoden aikana tällaista mahdollisuutta ei ole vielä ilmaantunut. 34 Vero ei ole historiansa aikana 1900-luvulla liittynyt oikeastaan millään tavalla auton päästöihin tai polttoaineenkulutukseen. Joistakin varusteista kuten katalysaattorista tosin on myönnetty vähennyksiä. Lisäksi moottoripyörien autovero on porrastettu enimmäkseen liikenneturvallisuussyistä moottorin koon mukaan. 35 Onnettomuustilastot eivät kuitenkaan selvästi tue moottoripyörien veron porrastusperustetta, joten sana enimmäkseen on vähintään paikallaan. Auton hinta ja polttoaineen kulutus korreloivat jonkin verran, koska suuremmat ja varustellut autot yleensä tarvitsevat enemmän polttoainetta, mutta suoraa yhteyttä näiden välillä ei ole ollut. Korkea autovero on hidastanut autokannan liiallista kasvua, mutta toisaalta samalla estänyt sen uusiutumista. Nykyinen autovero perustuu vuonna 1995 EU-jäsenyyden myötä säädettyyn lakiin. Autovero on suoritettava ennen ajoneuvon rekisteröintiä tai käyttöönottoa Suomessa. Vuonna 2003 (laki 266/2003) siirryttiin yleiseen vähittäismyyntihintaan perustuvaan verotukseen. Aiemmin verotus perustui ajoneuvon tuontiarvoon. Yleisellä vähittäismyyntihinnalla tarkoitetaan hintaa, joka yhdestä samanlaisesta ajoneuvosta olisi yleisesti saatavissa myytäessä se kuluttajalle silloin, kun se pitäisi verottaa. Verotusarvo on siis ajoneuvon yleinen kuluttajahinta verotushetkellä. Autosta tosiasiallisesti maksettua hintaa ei käytetä verotusarvon perustana. Uudet ja käytettynä maahantuodut ajoneuvot verotetaan saman menetelmän mukaisesti. Ennen HE 147/2007 voimaantuloa autoveron määrä on 28 prosenttia verotusarvosta vähennettynä 450 eurolla dieselautoilta 34 Autoverotus, Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomukset 195/2009 saatavilla http://www.vtv.fi/files/1843/1952009_autoverotus_netti.pdf 29.4.2010. s. 13. 35 Linnakangas 2007, s. 43-54. 16