EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 6.12.2017 COM(2017) 738 final KOMISSION KERTOMUS Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta vuonna 2016 FI FI
JOHDANTO Komissio sitoutui edelleen vahvasti vuonna 2016 avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseen. Yksi keinoista, joilla tähän pyritään, on vaalia yleisön tosiasiallista oikeutta tutustua EU:n toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin 1. Tämä oikeus on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklassa, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 15 artiklan 3 kohdassa ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 2. Avoimuutta koskevat pyrkimykset Komissio on toteuttanut useita tärkeitä toimenpiteitä lisätäkseen avoimuutta lainsäädäntö- ja täytäntöönpanoprosesseissa, myös suhteissaan sidosryhmiin ja lobbaajiin. Komissio pani vuonna 2016 edelleen täytäntöön paremman sääntelyn agendaansa, jolla pyritään parantamaan Euroopan unionin toimintaa ja tekemään siitä entistä avoimempaa. erityisesti keskittymällä toimimaan yksinkertaisemmalla tavalla ja ainoastaan, jos sillä on merkitystä kansalaisten kannalta. Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevalla komission ohjelmalla (REFIT) pyrittiin edelleen varmistamaan, että EU:n lainsäädännöllä tuotetaan tuloksia kansalaisille ja yrityksille tuloksellisesti, tehokkaasti ja mahdollisimman vähäisin kustannuksin. Tammikuussa 2016 käynnistettiin virallisesti REFIT-foorumi, jolla kansalliset viranomaiset, kansalaiset ja muut sidosryhmät voivat osallistua avoimesti EU:n lainsäädännön parantamiseen. Huhtikuussa 2016 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio hyväksyivät komission ehdotuksen jälkeen toimielinten välisen sopimuksen paremmasta lainsäädännöstä. Sopimuksella vahvistetaan läpinäkyvyyttä toimenpiteillä, joilla pyritään lisäämään EU:n päätöksentekomenettelyn avoimuutta. Sen jälkeen, kun komission päätökset C(2014) 9048 ja 9051 3 hyväksyttiin marraskuussa 2014, komissio on julkaissut Europa-verkkosivustolla tietoja yli 11 000 kahdenvälisestä kokouksesta komissaarien, heidän kabinettiensa jäsenten ja pääjohtajien sekä edunvalvojien välillä. Yleissääntönä on, että kokouksia pidetään ainoastaan sellaisten edunvalvojien kanssa, jotka ovat rekisteröityneet avoimuusrekisteriin 4. Avoimuusrekisteriä on laajennettu jatkuvasti, ja se sisältää nyt 1 2 3 4 Oikeus tutustua asiakirjoihin on EU:n kansalaisilla, luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa ja oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa. Lisäksi tämä oikeus on kolmansien maiden kansalaisilla, jotka eivät asu missään jäsenvaltiossa, ja oikeushenkilöillä, joilla ei ole sääntömääräistä kotipaikkaa missään jäsenvaltiossa. EYVL L 145, 31.5.2001, s. 43 (jäljempänä asetus (EY) N:o 1049/2001 ). Komission päätös, annettu 25 päivänä marraskuuta 2014, komission pääjohtajien ja organisaatioiden tai itsenäisten ammatinharjoittajien välisiä kokouksia koskevan tiedon julkaisemisesta (C(2014) 9048) ja komission päätös, annettu 25 päivänä marraskuuta 2014, komission jäsenten ja organisaatioiden tai itsenäisten ammatinharjoittajien välisiä kokouksia koskevan tiedon julkaisemisesta (C(2014) 9051). Sääntö, jonka mukaan tapaamisia pidetään ainoastaan rekisteriin kirjautuneiden edunvalvojien kanssa, esitetään komission puheenjohtajan komissiolle antamassa tiedonannossa komission 2
yli 11 000 edunvalvojaa. Tammikuun 2016 jälkeen rekisteriin on kirjattu yli 3 500 uutta edunvalvojaa 5. Toukokuussa 2016 komissio hyväksyi asiantuntijaryhmiä koskevia uusia sääntöjä 6, joilla vahvistetaan avoimuusvaatimuksia ja pyritään luomaan synergiaa avoimuusrekisterin kanssa. Komissio hyväksyi syyskuussa 2016 avoimuusrekisterin tulevaisuutta koskevan julkisen kuulemisen tulokset huomioon ottaen ehdotuksen pakollista avoimuusrekisteriä koskevaksi toimielinten väliseksi sopimukseksi, mikä on tärkeä askel kohti yhteistä ja pakollista avoimuusjärjestelmää EU:n tasolla. Komissio on pyytänyt Euroopan parlamenttia ja neuvostoa aloittamaan neuvottelut, jotta tällainen rekisteri, joka kattaisi kaikki kolme toimielintä, voitaisiin perustaa mahdollisimman nopeasti. Vastatakseen yleisön vaatimuksiin lisätä avoimuutta mahdollisista pyöröovi-ilmiötä edustavista tapauksista komissio julkaisi joulukuussa 2016 toisen vuosittaisen tiedonantonsa 7, jossa annetaan tietoja komission palveluksesta uuteen työpaikkaan lähteneistä johtavista virkamiehistä ja mainitaan yksityiskohtaisesti heidän aiemmat tehtävänsä, heidän uusi komission ulkopuolinen työnsä ja asiaa koskeva nimittävän viranomaisen päätös. Europa-palvelimella on erityinen verkkosivu 8, jolla varmistetaan entisten komission jäsenten toimikauden jälkeisen toiminnan hyväksymisestä tehtyjä päätöksiä koskeva avoimuus. Asiakirjojen saaminen tutustuttaviksi Asiakirjoihin tutustumista koskeva oikeus on erittäin keskeinen tekijä komission avoimuuden lisäämiseen tähtäävässä lähestymistavassa osana laajempia avoimuutta koskevia pyrkimyksiä. Sen lisäksi, että komissio antoi hallussaan olevia asiakirjoja tutustuttaviksi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla, se julkaisi ennakoivasti useita erilaisia tietoja ja asiakirjoja käyttäjäystävällisessä muodossa sekä useissa julkisissa rekistereissään että verkkosivuillaan. Tämä kertomus on laadittu asetuksen (EY) N:o 1049/2001 17 artiklan 1 kohdan nojalla. Kertomuksessa annetaan tietoja siitä, kuinka komissio sovelsi asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttaviksi annettuja sääntöjä vuonna 2016. Kertomus perustuu tilastotietoihin, joista esitetään tiivistelmä liitteessä 9. Tilastot kuvaavat vuonna 2016 5 6 7 8 9 työmenetelmistä (The Working Methods of the European Commission 2014-2019, C(2014) 9004), s. 9). Perustuu numerotietoihin 1. päivältä helmikuuta 2017. Komission päätös C(2016) 3301, annettu 30 päivänä toukokuuta 2016, komission asiantuntijaryhmien perustamista ja toimintaa koskevien horisontaalisten sääntöjen vahvistamisesta. Tiedonanto komissiolle Communication to the Commission on the publication of information concerning occupational activities of senior officials after leaving the service (Article 16(3) and (4) of the Staff Regulations), C(2016) 8928, joka on saatavilla englanniksi osoitteessa http://ec.europa.eu/civil_service/docs/2016_annual_report_en.pdf. https://ec.europa.eu/info/about-european-union/principles-and-values/ethics-and-integrity/ethicsand-integrity-eu-commissioners/former-european-commissioners-authorised-occupations_en Tässä kertomuksessa esitetyt tilastot perustuvat komission tietojärjestelmän sovelluksista 3. toukokuuta 2017 saatuihin lukuihin, jollei toisin mainita. Kertomuksen selostusosassa 3
saatujen hakemusten ja niihin annettujen vastausten lukumäärää, eivät pyydettyjen tai (osittain) saataville annettujen asiakirjojen lukumäärää, joka oli huomattavasti tätä suurempi. Hakijat voivat toki pyytää tutustuttavaksi yhtä asiakirjaa, mutta yleensä he pyytävät useita asiakirjoja kerralla tai jopa tiettyä aihetta tai menettelyä koskevaa koko asiakirja-aineistoa 10. Tilastotiedoista käy ilmi, että oikeus tutustua asiakirjoihin on tärkeä osa komission yleistä avoimuuspolitiikkaa. Alkuperäisissä hakemuksissa pyydetyt asiakirjat annettiin kokonaan tai osittain saataville 81,3 prosentille hakijoista. Laajemman tai jopa täyden oikeuden tutustua asiakirjoihin sai 52 prosenttia uudistetun hakemuksen jättäneistä. 1. REKISTERIT JA INTERNETSIVUT Vuonna 2016 komission asiakirjarekisteriin lisättiin 18 523 11 uutta asiakirjaa (ks. liitteessä oleva taulukko 1), jotka kuuluivat luokkiin C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC tai SWD 12. Vuonna 2016 komissio ei laatinut eikä vastaanottanut kyseisiin asiakirjaluokkiin kuuluvia arkaluonteisia asiakirjoja 13. Europa-palvelimen sivustolla 14, jonka kautta asiakirjoihin voi tutustua, käyntien määrä kasvoi vuonna 2016 hieman (19 191 käyntiä, kun vuonna 2015 niitä oli 18 939), kun taas kävijöiden määrä ja avattujen sivujen määrä pysyivät vakaina (ks. liitteessä oleva taulukko 2). 2. YHTEISTYÖ ASETUKSEN SOVELTAMISALAAN KUULUVIEN MUIDEN TOIMIELINTEN KANSSA Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio järjestivät vuonna 2016 edelleen säännöllisesti teknisiä kokouksia hallintotasolla kokemusten vaihtamiseksi, parhaiden käytäntöjen kehittämiseksi ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi 3. ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN HAKEMUSTEN TARKASTELU 3.1. Hakemusten lukumäärä 10 11 12 13 14 prosenttiluvut on pyöristetty lähimpään desimaaliin. Kun hakemukset koskevat satoja (tai tietyissä tapauksissa jopa tuhansia) asiakirjoja, hakemukset käsitellään tavallisesti useammassa peräkkäisessä vaiheessa, jos hakijoiden kanssa neuvottelemalla löydetään kohtuullinen ratkaisu. Kukin vaihe kattaa asiakirjamäärän, joka voidaan käsitellä asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 asetetussa määräajassa. Määrä pysyi lähes samana kuin vuonna 2015 (18 945 asiakirjaa). C: komission yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat säädökset; COM: komission lainsäädäntöehdotukset ja muut sen muille toimielimille toimittamat asiakirjat ja valmisteluasiakirjat; JOIN: komission ja korkean edustajan yhdessä antamat säädökset; OJ: komission kokousten esityslistat; PV: komission kokousten pöytäkirjat; SEC: komission asiakirjat, joita ei voida luokitella muihin sarjoihin; SWD: komission yksiköiden valmisteluasiakirjat. Asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovellettaessa arkaluonteisia ovat asiakirjat, joiden turvaluokitus on TRÈS SECRET / TOP SECRET, SECRET tai CONFIDENTIEL (ks. asetuksen (EY) N:o 1049/2001 9 artiklan 1 kohta). Access to documents -sivusto: http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_en.htm. 4
Asiakirjoihin tutustumista koskevien alkuperäisten hakemusten lukumäärä laski vuonna 2016 lähes 10 prosenttia (niitä tehtiin 6 077, kun vuonna 2015 luku oli 6 752). Asetukseen (EY) N:o 1049/2001 perustuvien alkuperäisiin hakemuksiin annettujen vastausten lukumäärä sitä vastoin kasvoi yli 2 prosenttia (määrä oli 5 819 vuonna 2015 ja 5 944 vuonna 2016 suurin vuosittainen vastausten lukumäärä viiden viime vuoden aikana). 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2012 2013 2014 2015 2016 Vastaanotetut hakemukset Annetut vastaukset Asetukseen 1049/2001 perustuvat vastaukset Muut 1 193 vastausta annettiin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolella tai niissä ilmoitettiin, ettei komissiolla ole pyydettyjä asiakirjoja hallussaan (ks. liitteessä oleva taulukko 3). Kokonaan tai osittain hylättyjen alkuperäisten hakemusten johdosta komissiolle tehtyjen uudistettujen hakemusten määrä kasvoi 4 prosenttia (295 uudistettua hakemusta vuonna 2016 ja 284 vuonna 2015), joten vuonna 2012 alkanut vakaa kasvu jatkui. Asetukseen (EY) N:o 1049/2001 perustuvien uudistettuihin hakemuksiin annettujen vastausten lukumäärä sitä vastoin laski hieman: niitä annettiin 230 vuonna 2015 ja 219 vuonna 2016, sillä jotkut pyynnöistä vaikuttivat olevan tietopyyntöjä. Lisäksi useita yhdeltä hakijalta tulleita pyyntöjä yhdistettiin ja niihin vastattiin yhdellä vastauksella (ks. liitteessä oleva taulukko 5). 3.2. Hakemusten jakautuminen komission pääosaston/yksikön mukaan (liitteessä oleva taulukko 10) Eniten alkuperäisiä hakemuksia vuonna 2016 vastaanotti pääsihteeristö (8,6 % kokonaismäärästä, kun osuus oli 8,7 % vuonna 2015) ja toiseksi eniten terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto, jolle toimitettujen hakemusten määrä väheni 8 prosenttiin (9,2 % vuonna 2015). Kolmannella sijalla vuonna 2016 oli 5
sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto, jonka hallussa olevia asiakirjoja koskevien alkuperäisten hakemusten osuus laski 8,6 prosentista 7,6 prosenttiin. Muut; 54,3% alkuperäisistä hakemuksista. GROW; 7,6% SANTE; 8,0% SG; 8,6% COMP; 7,2% FISMA; 5,6% MOVE; 4,7% TRADE; 4,0% Muista pääosastoista ainoastaan kilpailun pääosasto (7,2 %) sekä rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto (5,6 %) vastaanottivat kumpikin yli 5 prosenttia kaikista alkuperäisistä hakemuksista. Muiden yksittäisten komission osastojen osuus oli enintään 4 prosenttia kaikista Muut ; 43,7% EPSO; 5,4% COMP; 15,9% GROW; 5,8% JUST; 6,1% SANTE; 10,2% SG; 6,8% TAXUD; 6,1% Pääsihteeristön vuonna 2016 vastaanottamista uudistetuista hakemuksista suurin osa liittyi kilpailun pääosaston alkuperäisiin hakemuksiin antamiin vastauksiin (15,9 % kokonaismäärästä, kun vastaava osuus oli 16,2 % vuonna 2015). Seuraavaksi eniten oli hakemuksia, jotka liittyivät terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston (10,2 %, kun osuus oli 7 % vuonna 2015) ja pääsihteeristön (6,8 %, kun osuus oli 10,2 % vuonna 2015) antamiin vastauksiin. Neljännen sijan jakoivat oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto sekä verotuksen ja tulliliiton pääosasto (molempien osuus 6,1 % vuonna 2016, kun osuudet olivat 7,4 % ja 6,3 % vuonna 2015). Myös kahden muun komission osaston (sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto sekä Euroopan unionin henkilöstövalintatoimisto) alkuperäisiin hakemuksiin antamat vastaukset olivat aiheena yli 5 prosentissa kaikista uudistetuista hakemuksista. Muiden yksittäisten komission osastojen antamiin vastauksiin liittyvien hakemusten osuus oli alle 5 prosenttia kaikista uudistetuista hakemuksista. 6
3.3. Hakijoiden yhteiskunnallinen/ammatillinen tausta 15 (liitteessä oleva taulukko 8) Vuonna 2016 eniten alkuperäisiä hakemuksia tekivät edelleen kansalaiset. Heidän osuutensa kaikista hakemuksista oli lähes 40 prosenttia (38,3 %, kun osuus oli 24,7 % vuonna 2015). Toiseksi aktiivisimpia olivat akateemiset laitokset ja ajatushautomot, joiden osuus alkuperäisistä hakemuksista oli 16 prosenttia (21,3 % vuonna 2015). Kolmannella sijalla vuonna 2016 olivat oikeusalan ammattilaiset (13,5 %, kun osuus oli 12,7 % vuonna 2015) ja seuraavilla sijoilla kansalaisyhteiskunta (kansalaisjärjestöt) (11,9 %, kun osuus oli 15,2 % vuonna 2015), yritykset (9,7 %, kun osuus oli 2 % vuonna 2015) ja toimittajat (5,9 %, kun osuus oli 7,1 % vuonna 2015). Uudistettuja hakemuksia tekivät vuonna 2016 eniten kansalaiset. Heidän osuutensa kaikista hakemuksista oli yli 30 prosenttia (30,2 %, kun osuus oli 24,3 % vuonna 2015). Toiseksi aktiivisimpia olivat oikeusalan ammattilaiset, joiden osuus kaikista hakemuksista oli 26,4 prosenttia (27,8 % vuonna 2015). osuus oli 4,4 prosenttia (5,6 % vuonna 2015). Kolmannella sijalla oli kansalaisyhteiskunta (kansalaisjärjestöt), jonka osuus oli lähes yhtä suuri eli 24,7 prosenttia kaikista hakemuksista (24,6 % vuonna 2015). Neljännellä sijalla olivat toimittajat, joiden osuus oli 8,1 prosenttia (13 % vuonna 2015) ja viidennellä akateemiset laitokset ja ajatushautomot, joiden 15 Hakijat voivat hakemuksessa ilmoittaa yhteiskunnallisen/ammatillisen taustansa eli he voivat halutessaan valita yhden annetuista seitsemästä vaihtoehdosta (mutta sen ilmoittaminen ei ole pakollista). Tilastoissa vaihtoehto kansalaiset käsittää hakijat, jotka ilmoittivat taustakseen kansalaiset, sekä kaikki hakijat, jotka eivät ilmoittaneet yhteiskunnallista/ammatillista taustaansa (eli eivät valinneet mitään annetuista seitsemästä vaihtoehdosta). 7
3.4. Hakijoiden maantieteellinen alkuperä (liitteessä oleva taulukko 9) Maantieteellisesti tarkasteltuna suurin osa alkuperäisistä hakemuksista oli jälleen peräisin Belgiasta (27,2 %, kun osuus oli 26,8 % vuonna 2015) sekä Saksasta (12,6 %, kun osuus oli 11,7 % vuonna 2015) ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta (josta tulevien hakemusten osuus kasvoi selvästi vuonna 2016 eli 10 prosenttiin, kun se vuonna 2015 oli 7,6 %). Näiden jäsenvaltioiden jäljessä tulivat Ranska, Espanja, Italia ja Alankomaat, joista kunkin osuus oli yli 5 prosenttia kaikista hakemuksista. Muiden 21 jäsenvaltion osuus oli kunkin alle 2 prosenttia. Oikeutta tutustua asiakirjoihin käyttivät edelleen myös hakijat, jotka asuvat kolmansissa maissa tai joilla on sääntömääräinen kotipaikka kolmansissa maissa. Näiden hakijoiden osuus oli 4,1 prosenttia kaikista alkuperäisistä hakemuksista (4,4 % vuonna 2015). Maantieteellisesti tarkasteltuna ylivoimaisesti suurin osa uudistetuista hakemuksista oli peräisin Belgiasta (33,2 %, kun osuus oli 30,3 % vuonna 2015) ja Saksasta (13,2 %, kun osuus oli 15,1 % vuonna 2015). Muista jäsenvaltioista ainoastaan Italian (9,8 %), Espanjan (8,8 %), Alankomaiden (6,4 %), Yhdistyneen kuningaskunnan (5,8 %) ja Ranskan (5,1 %) osuus oli yli 5 prosenttia. Muiden 21 jäsenvaltion osuus hakemuksista oli kunkin enintään 2 prosenttia. Hakijoiden, jotka asuvat kolmansissa maissa tai joilla on sääntömääräinen kotipaikka kolmansissa maissa, osuus oli 3,7 prosenttia kaikista alkuperäisistä hakemuksista (2,5 % vuonna 2015). 8
4. TUTUSTUMISOIKEUDESTA TEHTÄVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN 4.1. Myönnetyn tutustumisoikeuden tyyppi Vuonna 2016 täysi tai osittainen tutustumisoikeus myönnettiin alkuperäisten hakemusten vaiheessa yli 80 prosentissa tapauksista (81,3 %, kun osuus oli 84,7 % vuonna 2015). Täysi tutustumisoikeus myönnettiin edelleen lähes 61 prosentissa kaikista tapauksista. Osuus laski edellisvuodesta (jolloin se oli 68,8 %), eli vuodesta 2012 alkanut lasku jatkui. Lasku voi johtua osittain siitä, että komission tietosuojapolitiikkaa sovellettiin tiukemmin. Osittaisen tutustumisoikeuden myöntävien vastausten osuus kasvoi vuonna 2016 samasta syystä selvästi eli 30 prosenttia (20,4 %, kun osuus oli15,9 % vuonna 2015). Hakemuksista hylättiin 18,7 prosenttia (15,3 % vuonna 2015) (ks. liitteessä oleva taulukko 4). Joka toista alkuperäiseen hakemukseen annettua vastausta, jonka johdosta tehtiin uudistettu hakemus, tarkistettiin uudistetun hakemuksen vaiheessa (täysin tai osittain) (osuus kasvoi vuonna 2016 selvästi eli 52 %:iin, kun se vuonna 2015 oli 41,3 %). Laajempi (muttei täysi) oikeus tutustua asiakirjoihin myönnettiin 47 prosentissa tapauksista (osuus kasvoi huomattavasti vuosta 2015, jolloin osuus oli 31,7 %). Alkuperäiseen hakemukseen annettu, tutustumisoikeuden täysin evännyt vastaus vahvistettiin uudistettujen hakemusten vaiheessa vain 48 prosentissa tapauksista (58,7 % vuonna 2015). Toisaalta täysi oikeus tutustua asiakirjoihin myönnettiin uudistetun hakemuksen perusteella harvemmin (5 %) kuin vuonna 2015 (9,6 %) (ks. liitteessä oleva taulukko 6). 9
4.2. Tutustumisoikeutta koskevien poikkeusten käyttö (liitteessä oleva taulukko 7) Pääasiallinen peruste alkuperäisen hakemuksen hylkäämiselle kokonaan tai osittain oli edelleen yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaaminen. Niiden osuus pysyi muuttumattomana eli lähes 30 prosentissa. Toiseksi yleisin poikkeusperuste vuonna 2016 oli toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaaminen (osuus kasvoi hieman eli 21,7 %:iin, kun osuus oli 20,3 % vuonna 2015). Kolmannella sijalla olleeseen perusteeseen eli tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaamiseen vedottiin vuonna 2016 huomattavasti harvemmin kuin vuonna 2015 (16,2 %, kun osuus oli 20,9 % vuonna 2015). 16,2% 4,7% 21,7% 13,7% 7,3% 0,2% 3,4% 1,4% 29,8% Yleinen turvallisuus Puolustus ja sotilasasiat Kansainväliset suhteet Finanssi-, raha- tai talouspolitiikka Yksityiselämä ja yksilön koskemattomuus Kaupalliset edut Tuomioistuinkäsittely ja oikeudellinen neuvonanto Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimet Päätöksentekomenettely Taloudellisten etujen suojaamisen osuus sovelletuista poikkeusperusteista laski vuonna 2016 hieman (13,7 %, kun osuus oli 14,7 % vuonna 2015), mutta niitä oli edelleen neljänneksi eniten. Poikkeusperusteista selvimmin vuonna 2016 kasvoi yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaamisen osuus (7,3 %, kun osuus oli 2,4 % vuonna 2015). Vuonna 2016 yleisin peruste hylkäämispäätöksen vahvistamiselle uudistettujen hakemusten vaiheessa oli yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaaminen. Sen osuus kasvoi 45 prosenttia edellisvuodesta (28,3 %, kun osuus oli 15,6 % vuonna 2015). Toisella sijalla oli toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaamista koskeva peruste (22,3 %, kun osuus oli 16,4 % vuonna 2015). Kolmanneksi yleisimpään perusteeseen eli tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaamiseen vedottiin vuonna 2016 huomattavasti harvemmin kuin aiemmin (20,3 %, kun osuus oli 37,7 % vuonna 2015). 20,3% 22,3% 5,6% 2,4% 2,4% 2,8% 15,9% 28,3% Yleinen turvallisuus Kansainväliset suhteet Finanssi-, raha- tai talouspolitiikka Yksityiselämä ja yksilön koskemattomuus Kaupalliset edut Tuomioistuinkäsittely ja oikeudellinen neuvonanto Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimet Päätöksentekomenettely 10 Poikkeusperusteista neljänneksi ja viidenneksi eniten käytettiin taloudellisten etujen suojaamista (15,9 %, kun osuus oli 13,1 % vuonna 2015) sekä tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen
neuvonannon suojaamista (5,6 %, kun osuus oli 4,9 % vuonna 2015). 5. KANTELUT EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE Oikeusasiamies sai vuoden 2016 aikana päätökseen 21 sellaisen kantelun käsittelyn, jotka liittyivät asiakirjoja koskevien tutustumispyyntöjen käsittelyyn komissiossa 16 ja esitti lisähuomautuksia tai kriittisiä huomautuksia kuudessa tapauksessa 17. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että vuoden 2015 aikana oikeusasiamies sai päätökseen 23 kantelun käsittelyn ja esitti kriittisiä huomautuksia kuudessa tapauksessa 18. Oikeusasiamies aloitti vuoden 2016 aikana 12 sellaisen tapauksen käsittelyn, joissa asiakirjoihin tutustuminen oli kantelun pää- tai sivuasia (hieman enemmän kuin vuonna 2015, jolloin vastaavia käsittelyjä aloitettiin 11). 6. TUOMIOISTUIMESSA NOSTETUT KANTEET Euroopan unionin tuomioistuimet antoivat vuonna 2016 merkittävää uutta oikeuskäytäntöä, joka vaikuttaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 noudattamiseen liittyvään komission käytäntöön. 6.1. Unionin tuomioistuin Unionin tuomioistuin antoi kolme tuomiota valitusasioissa, joissa komissio oli asianosaisena. Asiassa Internationaler Hilfsfonds 19, joka koski humanitaarisesta avusta tehtyä sopimusta koskevan asiakirja-aineiston asiakirjojen saamista tutustuttavaksi, unionin tuomioistuin vahvisti unionin yleisen tuomioistuimen antaman määräyksen, jolla kantajan komissiota vastaan nostaman kanne hylättiin. Tuomiossa SeaHandling 20 unionin tuomioistuin vahvisti yleisen olettaman, jonka mukaan valtiontukia koskevan tutkinnan hallintomenettelyn asiakirja-aineistossa olevien asiakirjojen antaminen saataville vahingoittaisi lähtökohtaisesti 16 17 18 19 20 Tilastot koskevat oikeusasiamiehen tapauksia kaikkien komission osastojen osalta OLAFia lukuun ottamatta. Nämä tapaukset olivat 2012/0803/TN (+ 2013/369/TN), 2014/0852/LP, 2014/1871/JN, 2014/2063/PMC ja 2015/437/OMB. Kolmessa päätökseen saadussa tapauksessa annettiin parannusehdotuksia, ja 12 tapauksen käsittely päätettiin ilman jatkotoimia. Vuosikertomuksessa 2015 esitetyt tilastotiedot koskivat vain tapauksia, jotka liittyivät uudistettuihin hakemuksiin ja joita käsiteltiin keskitetysti pääsihteeristössä (16 kantelua, joista päätökseen saatettaessa vain kahdessa tapauksessa esitettiin kriittisiä huomautuksia). Muissa komission osastoissa käsiteltiin lisäksi seitsemän kantelua, joista päätökseen saatettaessa neljässä tapauksessa esitettiin kriittisiä huomautuksia. Unionin tuomioistuimen määräys 21.1.2016, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C-103/15 P, ECLI:EU:C:2016:51. Unionin tuomioistuimen tuomio 14.7.2016, Sea Handling v. komissio, C-271/15 P, ECLI:EU:C:2016:557. 11
tutkintatoimien tarkoitusten suojaa. Unionin tuomioistuin totesi myös, ettei mahdollinen intressi saada asiakirja tuomioistuinkäsittelyä varten voi muodostaa ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttää asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista. Lisäksi unionin tuomioistuin selitti, että vastauksen viivästyessä tutustumisoikeuden hakija voi tehdä kantelun oikeusasiamiehelle tai nostaa vahingonkorvauskanteen vedotakseen oikeuteensa tutustua asiakirjoihin ja oikeuteensa oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Tuomiossa Stichting Greenpeace Nederland 21 unionin tuomioistuin totesi, ettei asetuksen (EY) N:o 1367/2006 22 mukaisella käsitteellä ympäristöpäästöt tarkoiteta vain todellisia päästöjä, vaan käsitteen soveltamisalaan kuuluvat myös kasvinsuojeluaineen tai tehoaineen ennakoitavissa olevat päästöt ympäristöön sen tavanomaisissa tai realistisissa käyttöolosuhteissa. Lisäksi unionin tuomioistuin täsmensi, että tiedot, jotka liittyvät ympäristöpäästöihin ovat tietoja, jotka koskevat tällaisia päästöjä tai liittyvät niihin, eivätkä tietoja, joilla on suora tai epäsuora yhteys ympäristöpäästöihin. 6.2. Unionin yleinen tuomioistuin Unionin yleinen tuomioistuin antoi 12 tuomiota asioissa, jotka liittyvät oikeuteen tutustua asiakirjoihin ja joissa komissio oli asianosaisena. Kahdessa tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin päätti jättää komission päätökseen kohdistuneen kumoamiskanteen tutkimatta 23. Yhdessä tapauksessa kanne ei johtanut tuomion antamiseen 24. Kuudessa tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin vahvistamalla komission kannan hylkäsi kantajan kumoamiskanteen, joka koski komission vahvistavaa päätöstä oikeudesta tutustua asiakirjoihin 25. Kolmessa tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin kumosi komission päätöksen osittain 26. Henkilötiedoista unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei komissio voi peittää tutustumisoikeuden hakijan omia henkilötietoja, jos on selvää, että tämä puoltaa tietojen ilmaisemista. Lisäksi unionin yleisen tuomioistuimen mukaan toimielimen ei tarvitse arvioida, ettei rekisteröidyn oikeutetulle edulle aiheudu haittaa, jos hakija ei 21 22 23 24 25 26 Unionin tuomioistuimen tuomio 23.11.2016, komissio v. Stichting Greenpeace Nederland ja PAN Europe, C-673/13 P, ECLI:EU:C:2016:889. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006, annettu 6 päivänä syyskuuta 2006, tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin (EUVL L 264, 25.9.2006, s. 13 19). Unionin yleisen tuomioistuimen määräys 20.7.2016, PITEE v. komissio T-674/15, ECLI:EU:T:2016:444 (valitus vireillä); ja unionin yleisen tuomioistuimen määräys 14.11.2016, Pint v. komissio, T-660/16, ECLI:EU:T:2016:661 (valitus vireillä). Unionin yleisen tuomioistuimen määräys 15.1.2016, TMG Landelijke Media ja Willems v. komissio, T-189/15, ECLI:EU:T:2016:22. International Management Group v. komissio, T-110/15; Philip Morris v. komissio T-796/14 ja T- 800/14; Herbert Smith Freehills v. komissio, T-755/14; Syndial v. komissio, T-581/15; ja Secolux v. komissio, T-363/14. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomiot asioissa PAN Europe v. komissio, T-51/15; Philip Morris v. komissio, T-18/15; ja Strack v. komissio, T-221/08. 12
esitä mitään nimenomaista ja laillista tarkoitusta eikä minkäänlaisia vakuuttavia argumentteja osoittaakseen tarpeen henkilötietojen siirtoon 27. Taloudellisten etujen osalta unionin yleinen tuomioistuin muistutti yleisestä olettamasta, jonka mukaan tarjoajien julkisissa tarjousmenettelyissä jättämien tarjousten sisältämiä tietoja ei ilmaista, koska tietojen ilmaiseminen vahingoittaa sopimuspuoleksi valitun oikeutettuja taloudellisia etuja tai vääristää tarjoajien välistä tervettä kilpailua. Tutkintatoimien tarkoituksista unionin yleinen tuomioistuin vahvisti yleisen olettaman, jonka mukaan OLAFin vireillä oleviin ja tietyissä tapauksissa jo päättyneisiin tutkimuksiin liittyviin asiakirjoihin ei ole oikeutta tutustua. Unionin yleinen tuomioistuin totesi myös, että luottamuksellisten tietojen luvaton tietovuoto ei sinällään oikeuta kyseisten asiakirjojen esittämistä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka tutustumisoikeuden hakijalla on hallussaan pyydetyt asiakirjat (tai osa niistä), komissio ei voi kieltäytyä käsittelemästä hakemustaan hänen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla 28. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin vahvisti uudelleen yleisen olettaman, jonka mukaan rikkomusmenettelyn asiakirja-aineistoon kuuluvien asiakirjojen sisällöstä ei anneta tietoa menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa, koska tämä vahingoittaa lähtökohtaisesti tutkintatoimien tarkoitusten suojaa 29. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että luovuttamiselta voidaan suojata asiakirjoja, joilla on merkityksellinen yhteys EU:n tasolla vireillä olevaan riita-asiaan tai kansallisissa tuomioistuimissa vireillä oleviin oikeudenkäynteihin, joiden yhteydessä ennakkoratkaisun antaminen vaikuttaa todennäköiseltä. Tavoitteena on varmistaa oikeuskeinojen tasapuolisuuden ja hyvän lainkäytön periaatteen noudattaminen ja samalla tuomioistuinkäsittelyn suojaaminen 30. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin vahvisti, että oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisen kannalta neuvonannon ajankohdalla ja (virallisella tai epävirallisella) antotavalla ei ole merkitystä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi myös, että oikeudellisen neuvonannon suoja kattaa komission oikeudellisen yksikön aseman sen puolustaessa komission kantaa Euroopan unionin tuomioistuimessa yhdenvertaisessa asemassa muiden asianomaisten kanssa. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin totesi, että pelkästään se, että oikeudellinen neuvonanto 27 28 29 30 Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.4.2016, Strack v. komissio, T-221/08, ECLI:EU:T:2016:242; ja unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 21.9.2016, Secolux v. komissio, T-363/14, ECLI:EU:T:2016:521. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.5.2016, International Management Group v. komissio, T-110/15, ECLI:EU:T:2016:322; ja unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.4.2016, Strack v. komissio, T-221/08, ECLI:EU:T:2016:242. Unionin yleisen tuomioistuimen määräys 25.5.2016, Syndial v. komissio, T-581/15, ECLI:EU:T:2016:337. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomiot 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T-18/15, ECLI:EU:T:2016:487; T-796/14, ECLI:EU:T:2016:483; ja T-800/14, ECLI:EU:T:2016:486. 13
on laadittu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä, ei sinällään riitä osoittamaan ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa 31. Päätöksentekomenettelyn suojasta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että komissio saa olettaa ilman, että se tutkisi konkreettisesti ja erikseen kunkin vaikutustenarvioinnin valmistelussa laaditun asiakirjan, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaa vakavasti sen päätöksentekomenettelyä poliittisen ehdotuksen laatimiseksi 32. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin tunnusti olevan tärkeää, että EU:n henkilöstöllä on mahdollisuus tuoda esiin näkemyksensä riippumattomasti. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti, että neuvotteluissa ja alustavissa keskusteluissa esitettyjen sisäiseen käyttöön tarkoitettujen mielipiteiden julkistaminen voisi vaarantaa vakavalla tavalla komission päätöksentekomenettelyä, koska se estäisi henkilöstöä esittämästä mielipiteitään riippumattomasti ja niin, ettei heihin vaikuttaisi epäasianmukaisella tavalla se mahdollisuus, että laajalla tietojen ilmaisemisella paljastettaisiin heidän oman toimielimensä kanta 33. Eräässä toisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin selvensi, että päätöksentekomenettelyyn mahdollisesti kohdistuvan ulkoisen paineen olemassaolosta on saatava varmuus ja että tueksi on esitettävä näyttöä sen osoittamiseksi, että on olemassa kohtuudella odotettavissa oleva riski siitä, että kyseinen ulkoinen paine vaikuttaa menettelyyn olennaisesti 34. Unionin yleinen tuomioistuin ei antanut vuonna 2016 yhtään tuomiota asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen liittyvissä asioissa, joissa olisi valitettu virkamiestuomioistuimen ratkaisusta ja joissa komissio olisi ollut asianosaisena. 6.3. Uudet oikeustapaukset Vuonna 2016 unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettiin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla 19 uutta kannetta komission päätöksiä vastaan 35. Lisäksi 31 32 33 34 35 Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 15.9.2016, Herbert Smith Freehills v. komissio, T-755/14, ECLI:EU:T:2016:482; sekä unionin yleisen tuomioistuimen tuomiot 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T-796/14, ECLI:EU:T:2016:483; ja T-800/14, ECLI:EU:T:2016:486. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 13.11.2015, ClientEarth v. komissio, T-424/14 ja T-425/14, ECLI:EU:T:2015:848 (valitus vireillä). Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T-18/15, ECLI:EU:T:2016:487. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 20.9.2016, PAN Europe v. komissio, T-51/15, ECLI:EU:T:2016:519. Verschuur v. komissio, T-877/16; Falcon Technologies International v. komissio, T-875/16; Access Info Europe v. komissio, T-852/16 ja T-851/16; Pint v. komissio, T-660/16; Malta v. komissio, T- 653/16 ja T-653/16R; ClientEarth v. komissio, T-644/16; Verein Deutsche Sprache v. komissio, T- 468/16; De Masi v. komissio, T-423/16, T-341/16 ja T-11/16; MS v. komissio, T-314/16; CEE Bankwatch Network v. komissio, T-307/16; POA v. komissio, T-74/16; EEB v. komissio, T-38/16; Justice & Environment v. komissio, T-727/15; PITEE v. komissio, T-674/15; ja Stichting Greenpeace Nederland ja PAN Europe v. komissio, T-545/11RENV. 14
unionin yleisen tuomioistuimen tuomioihin haettiin muutosta unionin tuomioistuimelta neljässä uudessa asiassa, joissa komissio oli asianosaisena 36. 7. PÄÄTELMÄT Komissio sitoutui edelleen avoimuuden lisäämiseen vuonna 2016 sekä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti että osana laajempaa avoimuuspyrkimystään. Komissio toteutti sitoumustaan muun muassa panemalla asteittain täytäntöön paremman sääntelyn agendaa, julkaisemalla järjestelmällisesti tietoja sidosryhmien edustajista, jotka tapaavat komission poliittisia johtajia ja korkeimpia virkamiehiä, ehdotuksellaan pakollista avoimuusrekisteriä koskevaksi toimielinten väliseksi sopimukseksi ja noudattamalla pyöröovi-ilmiötä koskevaa politiikkaansa. Komissio pyrki edelleen edistämään oikeutta tutustua asiakirjoihin julkaisemalla ennakoivasti käyttäjäystävällisellä tavalla useita erilaisia tietoja ja asiakirjoja lainsäädäntö- ja muista toimistaan. Oikeudesta tutustua pyynnöstä asiakirjoihin säädetään Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, perussopimuksissa ja asetuksessa (EY) N:o 1049/2001. Kyseinen oikeus on edelleen tärkeä väline, jolla komissio toteuttaa käytännössä sitoumustaan avoimuuteen. Vuonna 2016 komissio vastaanotti yli 6 000 asiakirjoihin tutustumista koskevaa alkuperäistä hakemusta ja lähes 300 uudistettua hakemusta. Tämä osoittaa, että EU:n kansalaiset ja muut oikeutetut tahot käyttävät aktiivisesti oikeuttaan tutustua komission hallussa oleviin asiakirjoihin. Komissiolle esitetään toimielimistä selvästi eniten asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä. Lukuisten pyyntöjen johdosta käyttöön annettujen asiakirjojen suuri määrä on johtanut siihen, että yleisön saatavilla on valtavasti asiakirjoja komission vuonna 2016 ennakoivasti julkaisemien asiakirjojen ja tietojen tai komission useilla verkkosivuilla ja useissa julkisissa rekistereissä jo ennestään olevan laajan aineiston lisäksi. 36 ClientEarth v. komissio, C-57/16 P; Syndial v. komissio, C-410/16 P; PITEE v. komissio, C-464/16 P; ja Pint v. komissio, C-625/16 P. 15