Lausunto 1 (6) 9.4.2014 Julkinen versio Viestintävirasto kirjaamo@ficora.fi NAG Oy:n selvitys 1. Tausta Viestintävirasto on kehittämässä kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä käytettävää menetelmää televisiolähetyspalveluiden markkinoilla. Kehittämistyönsä taustaksi Viestintävirasto on teettänyt NAG Oy:llä selvityksen kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyyn soveltuvasta menetelmästä Suomen televisiolähetyspalveluiden markkinoilla. Jatkotyötä varten Viestintävirasto on 20.3.2014 julkaissut selvityksen internet-sivuillaan ja pyytänyt näkemyksiä NAG Oy:n tekemästä selvityksestä ja siinä esitetyistä ehdotuksista kustannussuuntautuneen hinnan määrittämiseksi. Digita Oy (jäljempänä Digita) kiittää kommentointimahdollisuudesta ja lausuu kunnioittavasti seuraavaa. Tämä lausunto sisältää Digitan ja sen kanssa samaan konserniin kuuluvien yhtiöiden liikesalaisuuksia. Liikesalaisuudet on merkitty [alleviivauksella]. 2. Johdanto Viestintäviraston NAG Oy:ltä tilaama selvitys liittyy viraston vireillä olevaan markkina-analyysiin. Virasto analysoi parhaillaan Euroopan komission vuonna 2003 vahvistaman, ei enää voimassa olevan suosituksen mukaisia TV- ja radiolähetyspalveluiden tukkumarkkinoita (komission markkinasuosituksen mukainen markkina n:o 18). 1 Viestintämarkkinalain 16 :n mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset markkinat. Viestintäviraston tulee viestintämarkkinoita määritellessään ottaa huomioon komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2007/879/EY, EYVL L 344, 17.12.2007, s. 65 11 Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuoteja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EUVL L 114, 8.5.2003.
2 (6) (jäljempänä Komission markkinasuositus). Komission markkinasuosituksessa määritellään ne jäsenvaltioiden tuote- ja palvelumarkkinat, joille markkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen voi olla perusteltua kohdistaa erityistä sääntelyä. TV ja radiolähetyspalvelujen markkina 2 sisältyi komission ensimmäiseen vuonna 2003 julkaistuun markkinasuositukseen 2003/311/EY. Komission suosittama markkinamääritelmä kattoi jo tuolloin kaikki kilpailevat jakelutekniikat. Komissio kuitenkin päätyi poistamaan TV ja radiolähetyspalvelujen markkinan Komission markkinasuosituksesta jo vuonna 2007. Komissio korosti suosituksesta poistamisen perusteena erityisesti eri jakelumuotojen välistä kilpailua, jota markkinan dynamiikka ja tekninen kehitys ovat entisestään omiaan lisäämään. Televisiolähetyspalveluiden eri jakelutekniikoiden välisestä kilpailusta komissio totesi seuraavaa (alleviivaus lisätty): 3 There are number of reasons why it is considered appropriate to remove the existing wholesale market from the recommended list. Many of the comments received during the consultation indicated that significant market changes are underway. There is evidence of greater platform competition as the transition from analoque to digital delivery platform occurs. One implication is that there are likely to be fewer capacity constraints on any given platforms. A second is that many Member States are likely to have 3-4 competing platforms (terrestrial, satellite, cable and telecom-based) in contrast to 2-3 analoque platforms, one of which, satellite developed much later. The transition from analogue to digital provides an impetus for platforms to compete and attract end-users, which in a two-sided market context, also means obtaining content. These changes indicate that despite the market entry barriers that may exist, the market market dynamics are such that the second criterion is not satisfied. Komissio katsoi, ettei markkinan 18 ennakkoregulaatio ollut enää tarpeen, vaan mahdollisiin kilpailuongelmiin puuttuminen voitiin tarvittaessa toteuttaa kilpailuviranomaisten toimesta. 4 Komissio on uusimassa markkinasuositustaan kuluvan vuoden 2014 aikana. Saatavilla olevien ennakkotietojen mukaan Komission uusi markkinasuositus tulee sisältämään entistä lyhemmän listan ennakkosääntelyä edellyttävistä markkinoista. 5 TV- ja radiolähetyspalveluiden markkinaa ei siten olla palauttamassa Komission markkinasuositukseen Viestintäviraston 8.1.2013 komissiolle tekemästä ehdotuksesta huolimatta. 2 Market 18: Broadcasting Transmission 3 Explanatory note: Accompanying document to the Commission Recommendation on Relevant Product and Service Markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services Second edition C (2007) 5406. 4 http://europa.eu/rapid/press-release_ip-07-1678_en.htm 5 http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/draft-revised-recommendation-relevant-markets
3 (6) Komission suosituksen mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat saattaa muita kuin suosituksessa listattuja markkinoita ennakkosääntelyn alaisiksi vain siinä tilanteessa, että kaikki ns. kolmen kriteerin testin perustetta täyttyvät. Komissio katsoi jo lähes 7 vuotta sitten, ettei testin kriteeri 2 enää täyty. Nyt vuonna 2014 yksikään ns. kolmen kriteerin testin perusteista ei Digitan näkemyksen mukaan enää täyty. Edellä mainituilla perusteilla Digita myös katsoo, ettei TV-lähetyspalveluiden markkinaan voi nykyisessä markkina- ja kilpailutilanteessa enää kohdistaa ennakkosääntelyä. Näin ollen Digita katsoo, että Viestintäviraston NAG Oy:llä (jäljempänä NAG) teettämä selvitys on turha. Lisäksi selvitys on tilattu vaiheessa, jossa viraston markkina-analyysi on täysin kesken eikä markkina-analyysin lopputulos voi olla selvillä. Vasta markkina-analyysin valmistumisen jälkeen on mahdollista tietää, mikä on relevantti markkina, mitkä teleyritykset markkinoilla toimivat, mikä on kunkin markkina-asema, onko markkinalla kilpailua, onko ennakkosääntely tarpeen, jos ennakkosääntely on tarpeen, mitä velvoitteita tulisi asettaa ja kenelle. Tämän tyyppinen selvitys tulisi teettää vasta kaikkien näiden vaiheiden jälkeen ja silloinkin vasta jos virasto päätyisi harkintansa jälkeen asettamaan yhdelle tai useammalle HMV-asemassa olevalle yritykselle hintavelvoitteita. Virasto on siten teettänyt selvityksen liian aikaisin. Selvitys on myös asenteellinen siinä, että se lähtee oletuksesta, että relevantti markkina on maanpäällinen tv-lähetyspalvelumarkkina ja ennakkosäännelty yritys on Digita. Selvitys olisi tullut laatia geneerisesti siten, että sitä pystyisi soveltamaan riippumatta siitä mikä tai mitkä yritykset ovat mahdollisen ennakkosääntelyn kohteena. Selvityksen laatiminen ja julkaiseminen tässä vaiheessa saattaa myös antaa markkinatoimijoille väärän käsityksen siitä, millä perusteilla ennakkosääntelyä on mahdollista asettaa. 3. Selvityksestä Selvitys itsessään on perusteellisesti ja ammattitaidolla laadittu. Selvitys osoittaa, että sen laatijat tuntevat sekä taustalla olevan sääntelyn, markkinat ja Digitan liiketoimintaa. Viestintäviraston markkina-analyysin keskeneräisyys huomioon ottaen valmiin ehdotuksen laatiminen yksittäistä tuotetta tai palvelua varten ei tietenkään voinut olla mahdollista.
4 (6) Yksityiskohtaisemmat kommentit Televisiosisältöjen jakeluun liittyvät markkinat tulee määritellä nykyistä laajemmin ja toimijoiden markkina-asema vasta sen jälkeen; Mikäli virasto päätyy markkina-analyysin lopputuloksena siihen, että yhteen tai useampaan toimijaan tulee kohdistaa ennakkosääntelyä, käytettävän mallin tulisi olla sovellettavissa samalla tavoin kaikkiin ko. relevanteilla markkinoilla oleviin toimijoihin; Top-down hinnoittelumallin tulisi olla pääsääntö, kuten selvityksessä on ehdotettu; Ehdotuksen mukaan teoreettista mallinnusta voisi harkinnan mukaan soveltaa yksittäisten omaisuuserien kustannusten arvioinnissa. NAGin mukaan tämä voitaisiin selvittää esimerkiksi erikseen toteutettavalla tarjouspyynnöllä. Ehdotus on sinänsä hyvä ja myös Digitan itsensä käyttämä. Käytännössä tämä edellyttää esim. korkeiden mastojen osalta tarjouksen pyytämistä ulkomailta. Tyypillisesti tarjouspyynnöt myös maksavat, ellei taustalla ole todellinen tarve ja tarkoitus tilata mastoa. Viranomaisten auditointioikeus sisältyy jo nykyiseen lakiin ja sitä on käytettykin. Auditointioikeuden laajuutta harkittaessa tulee ottaa huomioon kirjanpitolain ym. määräajat. Lähtökohtaisesti viraston tulisi myös voida luottaa siihen, että tilintarkastajat ovat tehneet oman työnsä. Teleyritysten auditointiin ei tulisi käyttää ulkopuolisia konsultteja, vaan työ tulisi tehdä viraston toimesta. Virkavastuu koskee vain virkamiehiä. Palvelukerrosjaottelun mallin heikkoutena on se, että se on ainakin ehdotetussa muodossaan todella raskas, työläs ja kallis toteuttaa sekä valvovalle viranomaiselle että tutkinnan kohteelle. Palvelukerrosjaottelun haasteena on myös se, että kaikissa kerroksissa ei välttämättä ole löydettävissä verrokkiryhmää. Tietoyhteiskuntakaariluonnoksen 71 :n perusteluiden mukaan viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä säännellyn tuotteen hinnan perusteeksi hyväksyttävistä kustannuksista ja niiden määrittämistä. Digitan näkemyksen mukaan on kyseenalaista voidaanko ehdotettua sanamuotoa pitää perustuslain tarkoittamalla tavalla täsmällisenä ja tarkkarajaisena. Hintasääntelyn lähtökohtana tulisi jatkossakin olla HMVyrityksen todelliset kustannukset, ellei teleyrityksen tehokkuutta ole perusteltua syytä epäillä. Selvityksessä määritellyt palvelukerrokset ovat sinänsä ymmärrettäviä, joskin jaon voisi tehdä perustellusti toisinkin. Nyt kun DNA Oy on rakentanut valtakunnallisen maanpäällisen tv-verkon käyttäen vain ns. mobiili-infraa (NAGin palvelukerros 2, Infra II), herää perusteltu kysymys siitä onko korkeita mastoja syytä erottaa omaksi palvelukerrokseksi. Palvelukerrosten määrittely herättää muitakin kysymyksiä. Esimerkiksi palvelukerrokseen 1 sisällytetyt verkonvalvonta- ja mittauslait-
5 (6) teet ja koneet eivät liity suurasemainfraan vaan mahdollistavat esimerkiksi tv- ja radiolähetyspalveluiden sekä muiden palveluiden ympärivuorokautisen valvonnan. Siirron osalta selvityksessä on jätetty huomioitta mm. se, että ohjelmasiirtoverkon radiolinkeissä käytetty taajuusalue on allakoitu muuhun käyttöön vuodesta 2017 lukien. [Liikesalaisuus]. Siirron osalta selvitys antaa muutenkin väärän kuvan. [Liikesalaisuus] Ehdotuksen mukaan eri palvelukerroksille tulisi määritellä omat WACCarvot. Arvoja määriteltäessä tulee ottaa huomioon paitsi säänneltävää teleyritystä ja verrokkiyrityksiä koskeva systemaattinen riski, myös teleyrityksen yrityskohtainen riski. Yrityskohtainen riski vaihtelee ja siksi säänneltävän yrityksen ja verrokkiyritysten WACC ei välttämättä ole sama, vaikka samalla palvelukerroksella ja markkinalla toimittaisiinkin. Säänneltävän yrityksen ja verrokkiyritysten asema saattaa olla erilainen esimerkiksi myös siitä syystä, että yrityksillä on erilaiset volyymit ja/tai neuvotteluvoima. Selvityksen sivulla 19 olevassa kuvassa 4 listatut pääpalvelut ja toimijat eivät ole täysin onnistuneita. Palvelukerroksen 1 (Infra I) verrokkiyrityksinä on listattu Fortum, NCC ja Sponda. Vertaus ei toimi, sillä kyseisten yritysten liiketoiminta ja riskiprofiili on täysin erilainen kuin Digitalla. Koostamisen palvelulistaus on virheellinen. Muutkin taulukon kohdat kaipaisivat tarkempaa analysointia. Selvityksessä palvelukerros Siirto on katsottu puhtaasti runkoverkkoliiketoiminnaksi ja Digitan verrokkitoimijoiksi on ajateltu runkoverkkooperaattoreita. Johtopäätös on virheellinen, sillä Digitalla ei ole itsellään runkoverkkoa, vaan Digita ostaa tarvitsemansa runkoverkkokapasiteetin [Liikesalaisuus.] Verrokkiyrityksen löytäminen on siten vaikeaa. On myös vaikea ymmärtää miten Digitaan voisi kohdistaa ennakkosääntelyä siirtopalveluissa. Toisin kun selvityksessä on väitetty, asemien sijainnilla ja tarvittavalla kapasiteetilla on olennainen vaikutus siirron kustannuksiin. Selvityksessä on tuotu esiin yleisenä periaatteena, että kustannukset kohdennetaan niin suurelta osin palveluille, kuin tämä on mahdollista. Periaate on oikea ja noudatettu jo nykyisin. NAGin ehdotus siitä, että kustannukset tulisi kohdistaa ensisijaisesti yksittäiselle tv-kanavalle, ei mielestämme ole kannatettava. Kanava ei ole yksiselitteinen käsite mikä laatu? HD? SD? Mikä kapasiteetimäärä? Ympärivuorokautinen vain tunti? Vai pitäisikö kanavalla olla sekuntihinta? Miten määrittää kanava, joka kelpaisi kaikille tv-yhtiöille? Mielestämme kustannukset tulee kohdistaa verkolle. Selvityksen sivulle 30 sisältyvää markkinointikustannuksiin liittyvää argumentaatiota on vaikea ymmärtää. NAGin ehdottama malli on rakennettu tilanteeseen, jossa koko kapasiteetti on käytössä. Tämä ei kuitenkaan ole tilanne esimerkiksi tällä het-
6 (6) kellä. Mallissa tulisi siten ottaa huomioon myös se tosiasia, että kapasiteettia on pääsääntöisesti aina enemmän tai vähemmän myymättä. Selvitys sisältää lisäksi useita asiavirheitä, joita emme tässä vaiheessa lähde korjaamaan. Lisätietoja asiassa antavat Sanna Tuominen, Johtaja Laki ja Regulaatio, puh. 040 5597125, email: sanna.tuominen@digita.fi ja Anu Kankkunen, CFO, puh. 050 66969, email. anu.kankkunen@digita.fi Helsingissä 9.4.2014 Sanna Tuominen Johtaja, Laki ja Regulaatio