MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 5/2009 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (FLEGT-lisätoimiasetus) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 16 päivänä tammikuuta 2009 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (FLEGT-lisätoimiasetus) (U 82/2008 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että maa- ja metsätalousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - metsäneuvos Heikki Granholm, maa- ja metsätalousministeriö - EU-asiantuntija Anu Talus, oikeusministeriö - ylitarkastaja Marko Meriniemi ja poliisitarkastaja Matti Rinne, sisäasiainministeriö - ylitarkastaja Reima Sutinen, työ- ja elinkeinoministeriö - metsäasiantuntija Lea Jylhä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry - metsäasiantuntija Anu Islander, Metsäteollisuus ry - metsätalouden laatuasiantuntija Risto Ranta, Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio - tulliylitarkastaja Jarkko Keskinen, Tullihallitus - pääsihteeri Timo Tanninen, WWF Finland. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet Svenska Lantbruksproducenternas Centralförbund SLC Metsäntutkimuslaitos. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Asetusehdotuksen tavoitteena on vähentää sellaisen puutavaran ja sellaisten puutuotteiden tuontia yhteisön markkinoille, joiden laillisuudesta ei ole kohtuullisia takeita, ja edistää näin laittoman puukaupan vastaisia kansainvälisiä toimia. Ehdotuksessa keskitytään siihen hetkeen, kun puutavara tai puutuotteet, riippumatta niiden alkuperästä, tuodaan ensimmäisen kerran yhteisön markkinoille. Näin ollen siinä asetetaan velvollisuuksia sellaisille toimijoille, jotka tuovat puutavaraa ja puutuotteita yhteisön markkinoille. Maailmankauppajärjestö WTO:n säännöissä edellytetään, että järjestelmä ei ole syrjivä, joten velvollisuudet koskevat sekä kolmansista maista EY:n markkinoille tuotavaa että EY:n alueella tuotettua puutavaraa. Ehdotus perustuu asianmukaisen huolellisuuden (due dili- U 82/2008 vp Versio 2.0
gence) periaatteelle. Due diligence -järjestelmä sisältää toimenpiteitä ja menettelyjä, joiden tarkoituksena on antaa toimijoille mahdollisuus jäljittää puutavara ja puutuotteet sekä saada käyttöönsä tietoja sovellettavan lainsäädännön noudattamisesta. Ehdotuksessa esitetään vaatimukset, joita toimijoiden on noudatettava perustaessaan due diligence -järjestelmiä, ja ne voivat itse valita mekanismit, jotka tuottavat vaaditun tuloksen. Ehdotus sisältää tämän järjestelmän tärkeimmät osat. Ehdotuksessa velvoitetaan toimivaltaiset viranomaiset seuraamaan, että toimijat täyttävät velvollisuutensa. Tätä tarkoitusta varten em. viranomaisten tulee tehdä virallisia tarkastuksia ja raportoida niiden tuloksista sekä tarvittaessa vaatia toimijoilta korjaavia toimenpiteitä. Toimivaltaisten viranomaisten tulee myös hyväksyä valvontaorganisaatiot. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto tukee toimenpiteitä, jotka tähtäävät laittomasti hakatun puun ja siitä valmistettujen tuotteiden kaupan estämiseen. Laittomien hakkuiden estäminen on yksi keinoista vähentää metsäkatoa ja sen myötä luonnon monimuotoisuuden heikkenemistä ja ilmastonmuutosta. Ehdotuksessa todetaan, että laittomia hakkuita ei Euroopassa esiinny kovin paljon. Suomessa laittomat hakkuut eivät ole ongelma. Ehdotuksella pyritään torjumaan myös eräissä EUmaissa vielä esiintyviä laittomia hakkuita, mutta suurelta osin sen vaikutus kohdistuu EU:n ulkopuolella tapahtuviin laittomiin hakkuisiin ja tämän laittoman puutavaran ja siitä valmistettujen tuotteiden tuontiin yhteisön alueelle. Nämä kannatettavat tavoitteet eivät saa merkitä esteitä ja merkittäviä lisäkustannuksia laillisesti tuotetun puutavaran kaupalle. Saamiensa selvitysten perusteella valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotuksen oikeusperustaksi ehdotettu EY:n perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohta on perusteltu. Käsittelyn edetessä asetusehdotuksen lopullinen luonne täsmentyy, jolloin oikeusperustaa saattaa olla aiheellista tarkastella uudelleen. Valtioneuvosto katsoo, että asetuksen toimeenpanossa täytyy voida hyödyntää jo olemassa olevia, toimivia järjestelmiä. Suomessa tuotetun puun osalta viranomaisvalvonta on toimivaa ja järjestelmät ovat jo olemassa. Puun laillisuuden todentamisessa tulee voida hyödyntää myös yksityisten toimijoiden seuranta- ja sertifiointijärjestelmiä, jos ne täyttävät asetuksen asettamat vaatimukset. Pienille toimijoille uudet toimet eivät saa aiheuttaa suhteettomia kustannuksia ja byrokraattisia esteitä. Asetusehdotuksen määritelmien mukaan energiapuuta ei luettaisi tämän asetuksen tarkoittamaksi puutavaraksi. Valtioneuvosto katsoo, että tällainen poikkeus ei ole perusteltu. Valtioneuvosto katsoo, että asetuksessa tulisi määritellä riittävällä tarkkuudella keskeiset toimeenpanoon liittyvät kysymykset. Nykyisellään asetusehdotus ei anna riittävää kuvaa siitä, kuinka sitä tultaisiin soveltamaan. Valtioneuvosto kannattaa sitä, että tarkastelu kohdistuu puuhun, joka tulee ensimmäistä kertaa EU:n markkinoille. Tarkastelun ulottaminen koko EU:n alueella tapahtuvaan jalostusketjuun aiheuttaisi huomattavan määrän lisäkuluja ja lisää byrokratiaa. Lisätarkastelua tarvitaan sen suhteen, tarkoitetaanko toimijalla puun myyjää vai sen ensimmäistä ostajaa. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Valiokunta pitää toimenpiteitä laittomien hakkuiden ja niihin liittyvän kaupan torjumiseksi erittäin tärkeinä. Laittomat hakkuut edistävät etenkin tropiikissa metsäkatoa ja sitä kautta biologisen monimuotoisuuden vähenemistä sekä ilmastonmuutosta. Laittomasti hakatulla puulla on myös kilpailua vääristäviä hintavaikutuksia 2
raakapuukauppaan. Koko EU:n kattava yhtenäinen viitekehys ja yhdenmukaiset toimet ovat välttämättömiä sekä toiminnan tehokkuuden että markkinoiden toimivuuden kannalta. Kaiken kaikkiaan laittomat hakkuut muodostavat maailman laajuisen ympäristöongelman, sillä laittomia hakkuita esiintyy varsin yleisesti myös esimerkiksi Venäjällä. Ongelma on maailmanlaajuinen siitäkin syystä, että käsite pitää sisällään paitsi puun laittoman kaatamisen myös laittoman puun kansainvälisen kaupan. Arvioiden mukaan maailmassa tehdään laitonta puukauppaa noin 120 miljardilla eurolla joka vuosi. Salakaupan myötä myös köyhät, kehittyvät valtiot menettävät verotuloja vuosittain satoja miljoonia euroja. Puutavaran ja puutuotteiden, joita varten on myönnetty FLEGT- tai CITES-lupa, katsotaan olevan laillista. Kuitenkin tiedossa on, että esimerkiksi väärennettyjä CITES-lupia käytetään tropiikin metsätuotteiden kaupassa. Suomessa on kannettu voimakasta huolta kansainvälisen puukaupan laillisuudesta, ja erityisesti tämä on kohdistunut Venäjältä tapahtuneisiin puutoimituksiin, joilla on suurin merkitys maamme puuntuonnissa. Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä Venäjän laittomien hakkuiden osalta, että maamme poliisiviranomaisten ja Venäjän viranomaisten välistä yhteistyötä laittomuuksien selvittämisessä ja ehkäisemisessä tiivistetään. Myönteistä on, että maamme suuret puunkäyttäjät ovat kehittäneet toimintojaan siten, että korjuuketju kannolta tehtaalle on mahdollisimman kokonaisvaltaisesti ostajatahon hallussa, jolloin ongelmatilanteilta voidaan välttyä. Suppean määritelmän mukaan Venäjällä puu on laitonta, jos se on kaadettu ilman lupaa tai hakkuuohjeistusta rikkoen. Laajemman määritelmän mukaan puu on laitonta, jos laittomuutta esiintyy metsänkäytön eri vaiheissa, kuten työvoiman käytössä, palkkaehdoissa, puun tullauksessa ja maksujen kotiutuksessa. Valiokunnalle on todettu, että verotukselliset ja samalla esitutkintaan liittyvät keskeiset ongelmat Suomen näkökulmasta voidaan luokitella seuraavasti: epämääräiset käteismaksut ulkomaille, pankin välityksellä maksetut epämääräiset kulut ulkomaisiin pankkeihin veroparatiisiyhtiöille tai muille yhtiöille ja veroparatiisiyhtiöiden käyttö kaupan osapuolina. Venäjän puolella esiintyy muun muassa virka-apupyynnöistä saatujen tietojen mukaan myös seuraavia laittomuuksia: tietoiset virheet ja epätarkkuudet hakkuumäärissä ja -alueissa, asiakirjojen väärentämistapaukset ja lahjonta hakkuuoikeuksien myöntämisvaiheessa, kaupallisten hakkuiden toteuttaminen hoitohakkuiden nimissä, talousmetsien suojeltujen osien hakkaaminen ja hakkuiden suorittaminen myös luonnonsuojelualueilla, puulajisuhteiden väärennökset, vientiasiakirjoihin merkityt väärät hinnat ja kuutiometreistä väärät alkuperätiedot, todellista tilannetta vastaamattomat sopimukset ja laittomat maksujärjestelyt sekä laadunmäärityksen ja mittauksen erojen hyödyntäminen tuojamaihin verrattuna. Venäjän osalta valiokunnalle on myös todettu, että esitutkinnassa kynnyskysymyksiksi ovat nousseet se, onko Suomella verotusoikeutta, ja Venäjän näkökulmasta katsottuna se, onko Venäjän federaation tullilainsäädäntöä tai valuutan kotiuttamissäännöksiä rikottu. Puukauppaan liittyvä ongelmakenttä esiintyy muussakin raakaaineiden tuonnissa, ja tällaisia piirteitä on ollut muun muassa metalliromun tuonnissa. Yhdenkään Suomeen tulleen virka-apupyynnön täyttämisessä ei ole saatu pitävää näyttöä siitä, että täällä olisi ostettu tietoisesti puuta, joka on varastettu Venäjän puolella. Viitteitä ja puhuttelussa saatua tietoa on siitä, että joillakin hakkuilla Venäjällä noin 10 prosenttia hakatusta määrästä anastetaan ja kuljetetaan sinällään laillisten muiden kauppatapahtumien myötä Venäjän muille alueille tai Suomeen. Venäjän näkökulmasta katsottuna kaikkia tekotapoja yhdistävä piirre on se, että yhtiön toiminnassa yritetään löytää menettelytapa, jolla käytännössä lähes kokonaisuudessaan vältytään Venäjän federaatiolle kuuluvien tulli-,vero- ja muiden maksujen suorittamisvelvollisuudesta. Venäjällä Karjalan tasavallan alueella on suoritettu tarkastuksia, ja vuoden 2007 aikana Suomeen annettujen tietojen mukaan alueella todettiin 16 hallinnollista rikkomusta, sen sijaan rikosprosessiin johtanei- 3
ta rikkomuksia ei ollut. Tarkastustoiminnassa käytössä ovat olleet muun muassa satelliittivalvonta ja muut tekniset menetelmät, jolloin hakkuiden alkaminen esimerkiksi raja-alueilla on voitu todeta jo varhaisessa vaiheessa. Valiokunta toteaa, että EU:n alueelta hankittu puuraaka-aine ja siitä EU-alueella valmistetut tuotteet eivät niinkään muodosta asetusluonnoksen käsittelemää riskiä laittomuuksien osalta. Lisäksi tavaroiden vapaa liikkuvuus ja vastavuoroisuuden tunnustaminen ovat keskeisiä periaatteita EU:ssa. Valiokunta korostaakin sitä, että toimet on erityisesti kohdistettava sinne, missä riski on suurin. Tavoitteena tulee olla hyvän hallinnon ja lainsäädännön kehittäminen niissä maissa, joissa laittomat hakkuut ovat todellinen ongelma. Valiokunta katsookin, että komission puutuotteiden kauppaa koskeva asetusehdotus tukee sinänsä asetetun tavoitteen eli laittomien hakkuiden torjumisen saavuttamista, mutta tärkeää on myös, että kiinnitetään huomiota ongelman perimmäisiin syihin. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esille nyt ehdotetun FLEGT-lisätoimiasetuksen sääntelyperiaate ja sen ero FLEGT-perusasetuksen ((EY) N:o 2173/2005) ja sen toimeenpanoasetuksen ((EY) N:o 1024/2008) sääntelytapaan. Perusasetuksessa ja toimeenpanoasetuksessa valvonta kohdistuu puun tuonnin valvontaan ja keskeisiä valvontaviranomaisia ovat tuolloin tulliviranomaiset. Sen sijaan ehdotetussa lisätoimiasetuksessa lähdetään täysin toisesta näkökulmasta. Ehdotuksessa todetaan, että siinä ei keskitytä rajatoimenpiteisiin laittoman puun tuonnin estämiseksi, vaan puuta yhteisön markkinoille saatavilta tahoilta edellytetään asianmukaista huolellisuutta. Toimijoiden on käytettävä due diligence -järjestelmää, joka varmistaa markkinoille saatetun puun laillisuuden. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetut lisätoimet eivät kasvata byrokratiaa ja päällekkäisiä toimia. Yritysten omien seurantajärjestelmien yhteensopivuus ehdotusten kanssa tulee ottaa huomioon. Erityisesti pienille toimijoille lisätoimet eivät saa aiheuttaa suhteettomia kustannuksia ja byrokratian aiheuttamia esteitä. Tärkeää on myös, että EU:n ulkorajoilla rajamuodollisuudet pidetään toimivina. Sähköistä tullausta, puun mittauksen minimointia ja otantaperusteista valvontaa on valiokunnalle toimitetussa selvityksessä pidetty toimivina ja hyväksi koettuina menettelyinä. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotuksen mukaan lainmukaisuuden määrittelyssä sovelletaan alkuperämaan lainsäädäntöä. Valiokunta toteaa, että asetuksessa tulee selvästi määritellä, kuinka laajasti eri alojen lainsäädäntöä otetaan kyseisessä tarkastelussa huomioon. Ehdotuksesta ilmenee myös, että komissio vahvistaisi myöhemmin kriteerit sen riskin arvioimiseksi, onko markkinoille tuotavan puun tai puutavaran alkuperä laiton. Kriteerien asettaminen olisi osa riskienhallintamenettelyä, ja niiden asettaminen voisi olla myös toimijoiden tehtävä. Mikäli riskien arvioinnille asetetaan yleiset kriteerit, valiokunta katsoo, että nämä kriteerit on määriteltävä itse asetuksessa. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on myös todettu, että ehdotetun asetuksen säännökset edellyttäisivät syyttömyyden todistamista. Valiokunta pitääkin tärkeänä, ettei asetus saa johtaa ns. käänteiseen todistustaakkaan, mikä olisi vastoin eurooppalaisia oikeusperiaatteita. Asetusehdotuksesta (artikla 2) käy ilmi, että vaatimukset eivät koskisi puutavaraa ja puutuotteita, joihin sovelletaan EU:n säännöksiä pakollisista ympäristökestävyyskriteereistä. Toisaalta asetusluonnoksen liitteessä polttopuu eri muodoissaan luetaan asetuksen piiriin kuuluvaksi. Valiokunta toteaakin, ettei saa muodostua tilannetta, jossa puun eri jakeita koskisivat erilaiset vaatimukset ja eri seurantajärjestelmät. Jopa yhdestä puusta valmistetaan useita eri tuotteita, joita esityksen mukaan voisi koskea erilaiset vaatimukset ja todentamisvelvoitteet. Puutavaran laillisuudelle tulee asettaa vain yhdet vaatimukset, joita sovelletaan puun loppukäytöstä riippumatta. Asetusehdotuksen mukaiset vaatimukset tulisivat niille toimijoille, jotka saattavat puutavaran ja puutuotteet ensimmäistä kertaa (EU:n) markkinoille. Kotimaassa tämä tapahtuisi silloin, kun metsänomistaja myy raakapuuta osta- 4
jalle. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että maassamme ei ole epäselvää, kuka metsän omistaa tai kenelle hakkuuoikeus kuuluu. Samoin maassamme on kattava lainsäädäntö ja toimiva lainvalvonta. Valiokunta ei sen vuoksi pidä tarkoituksenmukaisena, että maamme metsänomistajille asetetetaan uusia ylimääräisiä velvoitteita oman toimintansa laillisuuden valvontaan ja todentamiseen. Valiokunta painottaakin sitä, että kotimaassa tuotetun puun osalta menettelyn tulee perustua jo olemassa oleviin lainvalvonnan käytäntöihin. Kun puunostajat hankkivat kotimaista raakapuuta, heidän tulee tarkistaa, että metsänkäyttöilmoitus on tehty tai tehdään määräajassa. Metsänkäyttöilmoitus sisältää asetusluonnoksen vaatimat tiedot puun alkuperästä ja toimittajasta. Metsänkäyttöilmoitus toimisi metsäviranomaisen välineenä lainvalvonnassa. Tieto puun alkuperästä on siten mahdollista liittää osaksi valvonnan hallintajärjestelmää, ja järjestelmä kokonaisuudessaan on auditoitavissa, kuten asetusehdotuksessa edellytetään. Asetusehdotuksessa todetaan, että kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen vastaamaan asetuksen soveltamisesta. Valiokunta katsoo, että kotimaassa tuotetun puun osalta tämä tehtävä kuuluu maa- ja metsätalousministeriölle, koska se on korkein metsälakia valvova viranomaistaho. EU:n ulkopuolelta tuodun puutavaran ja puutuotteiden osalta valvonnasta vastaavat viranomaistahot on määriteltävä tarkoituksenmukaisesti niin, että tehtävä voidaan yhdistää ao. viranomaisen muihin puuntuontia koskeviin valvontatehtäviin. Viitaten edellä todettuun valiokunta pitää tärkeänä, että tältä osin myös sisäasiainministeriön poliisiyksikkö sisällytetään valvonnassa mukana oleviin viranomaistahoihin. Lopuksi valiokunta korostaa sitä, että säännösten mukaisesti markkinoille tullut puu on uusiutuvaa, kestävästi tuotettua raaka-ainetta, jonka käyttöön tulee kannustaa siten, että sillä voidaan korvata uusiutumattomia materiaaleja. Lausunto Lausuntonaan maa- ja metsätalousvaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 6 päivänä maaliskuuta 2009 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Jari Leppä /kesk Pertti Hemmilä /kok Susanna Haapoja /kesk Hannu Hoskonen /kesk Anne Kalmari /kesk Lauri Kähkönen /sd Esa Lahtela /sd Mats Nylund /r vjäs. Pentti Oinonen /ps Klaus Pentti /kesk Petri Pihlajaniemi /kok Erkki Pulliainen /vihr Katja Taimela /sd Pekka Vilkuna /kesk Matti Kangas /vas. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Carl Selenius. 5