Euroopan unionin valtiontukisäännöt sekä kansalliset avustukset rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi ja korvaamiseksi Oikeudellinen tarkastelu Selvitysraportti ympäristöministeriölle Itä-Suomen yliopisto Tero Laakso 2.10.2017
2 Esipuhe Käsillä oleva kirjoitelma on osaraportti ympäristöministeriön rahoittamassa hankkeessa Luonnonsuojelulailla (1096/1996) rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvausmenettelyn kehittäminen. Tarkastelen tässä raportissa Euroopan unionin valtiontukea koskevaa sääntelyä luonnonsuojelulaissa rauhoitettujen lajien aiheuttaminen vahinkojen näkökulmasta. Valtiontuki voi liittyä tällaisten lajien aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseen tai jo tapahtuneiden vahinkojen korvaamiseen. Näkökulmana on analysoida sitä, voidaanko kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säätää tällaisesta vahinkojen ennaltaehkäisemiseen tai korvaamiseen liittyvästä tukijärjestelmästä, minkä tyyppiset tukijärjestelmät (ennakolta notifioitava tuki, ryhmäpoikkeusasetuksiin perustuva tuki, de minimis -tuki) ovat mahdollisia, ja millaisia edellytyksiä tukijärjestelmän sisältöön liittyy yleisellä tasolla. Euroopan unionin valtiontukea koskeva sääntely on varsin moniulotteista ja yksityiskohtaista. Viimekätinen päätösvalta tämän sääntelyn tulkinnasta on komissiolla. Tätä taustaa vasten tässä raportissa voidaan hahmotella ainoastaan tämän sääntelyn pääpiirteitä. Lisäksi mahdollisen uuden kansallisen sääntelyn osalta joudutaan tekemään viimekädessä poliittisia päätöksiä sääntelyn yksityiskohtaisesta sisällöstä, ja vasta tuossa yhteydessä on luontevaa arvioida näiden lukuisten yksityiskohtien yhteensopivuutta Euroopan unionin tiettyä valtiontukea koskevan sääntelyn kanssa. Hattulassa 2.10.2017 Tero Laakso
3 Sisällysluettelo 1 Euroopan unionin valtiontukea koskeva sääntely... 4 2 Ennakkoilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat tuet... 6 2.1 Sääntelyn lähtökohdat... 6 2.2 Maatalousala eli maataloustuotteiden alkutuotanto... 7 2.1.1 Yleiset lähtökohdat... 7 2.1.2 Avustukset ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin maatalousalalla... 8 2.1.3 Avustukset lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen maatalousalalla... 10 2.3 Kalastus- ja vesiviljelyala... 14 3 Ryhmäpoikkeusasetuksiin perustuvat tuet... 18 3.1 Sääntelyn lähtökohdat... 18 3.2 Maatalousala... 19 3.3 Kalastus- ja vesiviljelyala... 21 3.4 Muut toimialat... 22 4 De minimis -tuet... 24 5 Lopuksi... 27 LÄHTEET... 29
4 1 Euroopan unionin valtiontukea koskeva sääntely Avustukset luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyyn ja korvaamiseen ovat valtion elinkeinonharjoittajille ja osin muille henkilöille, ns. tavallisille ihmisille myöntämiä ja maksamia tukia. Euroopan unionin valtiontukisäännöt koskevat tilanteita, joissa julkinen sektori, kuten valtio, myöntää yritykselle tai toimialalle suoraa tukea tai muuta taloudellista etuutta. Yritys tarkoittaa tässä yhteydessä myös luonnollista henkilöä, joka harjoittaa yritystoimintaa. Tämän selvityksen kohteena olevat avustukset ja korvaukset ovat siten lähtökohtaisesti Euroopan unionin valtiontukisäännöksissä tarkoitettuja valtiontukia. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (seur. SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa määritellään valtion tuen muodot, jotka ovat sisämarkkinoille soveltumattomia ja siten kiellettyjä. Säännöksen mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä tai valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Euroopan unionin valtiontukisäännökset liittyvät kilpailuun ja sisämarkkinoihin. Siltä osin kuin tarkasteltavia avustuksia myönnettäisiin muille kuin säännöksessä tarkoitetuille yrityksille tai toimialoille, ja kyse olisi muusta kuin kilpailun toimimisesta sisämarkkinoilla, unionin valtiontukisäännökset eivät tule sovellettaviksi. Esimerkiksi myönnettäessä korvausta ns. tavalliselle ihmiselle lepakoiden aiheuttaman rakennusvahingon siivous- ja korjauskustannuksiin perustuen, kyse ei ole unionin valtiontukisäännöksissä tarkoitetusta valtiontuesta. Eli tarkastelussa on ensimmäisessä vaiheessa erotettava unionin valtiontukisääntelyn piiriin kuuluvat tuet ja muut tuet. Toiseksi, menemättä tässä vaiheessa vielä yksityiskohtiin, valtiontukisääntelyn yhteydessä on erotettava toimialan perusteella kolme ryhmää tai eräänlaista pilaria: a) maataloustuotteiden alkutuotannon ala, b) kalastuksen ja vesiviljelyn ala sekä c) muut toimialat. Tämä jaottelu johtuu siitä, että näitä jokaista toimialaa tai ryhmää koskevat osin omat valtiontukea koskevat säädöksensä. Vesiviljelyllä tarkoitetaan muun muassa puhekielessä tarkoitettua kalankasvatusta. Kolmanneksi Euroopan unionin valtiontukisääntelyn perusteella voidaan erottaa kolmen tyyppisiä valtiontukia: 1) ennakkoilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat tuet (notifioitavat tuet), 2) ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin kuuluvat tuet (jälkikäteinen ilmoitus) ja 3) de minimis -tuet. Neljänneksi valtiontukien sääntelyn kannalta tulee erottaa vahinkojen korvaamiseen tarkoitetut tuet sekä vahinkojen ennaltaehkäisyyn tarkoitetut tuet. Tämä jaottelu on merkityksellinen esimerkiksi ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvien maataloustuotannon tukien osalta. Niiden osalta vahinkojen korvaamiseen liittyviä tukia arvioidaan eri perustein kuin vahinkojen ennaltaehkäisyyn liittyviä tukia, jotka kuuluvat investointitukiin. Tässä raportissa vahinkojen korvaamiseen tarkoitetusta tuesta käytetään nimitystä korvaus, mutta samalla tulee muistaa, että kyseessä on valtion talousarvioon otetun määrärahan puitteissa myönnettävä harkinnanvarainen avustus, jonka saamiseen vahingon kohteeksi joutuneella ei ole ns. subjektiivista oikeutta. Kyse ei ole yksityisoikeudellisesta vahingonkorvauksesta. Avustuksen myöntämistä koskevasta päätöksestä voidaan hakea muutosta tekemällä ensin oikaisuvaatimus ja valittamalla tämän jälkeen hallinto-oikeuteen, vahingonkorvausta koskevan kanteen käsittelee ensivaiheessa käräjäoikeus. Vahinkojen ennaltaehkäisemiseen tarkoitetusta tuesta sekä tuesta tutkimus- ja selvitystoimintaan käytetään tässä selvityksessä nimitystä
5 avustus. Euroopan unionin valtiontukisäännöksissä käytetään käsitettä tuki, ja se kattaa tässä selvityksessä tarkoitetut korvaukset ja avustukset. Seuraavassa tarkastellaan kolmea valtiontukityyppiä ja kolmea toimialaa hieman tarkemmin.
6 2 Ennakkoilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat tuet 2.1 Sääntelyn lähtökohdat Edellä mainitussa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa määritellään valtiontuki. SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaan komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Edelleen SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei SEUT 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa aloittaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. Suunnitellusta tukijärjestelmästä on siten tehtävä ilmoitus komissiolle riittävän ajoissa. Komissio tutkii tämän jälkeen, soveltuuko tukijärjestelmä sisämarkkinoille. SEUT 107 artiklan 2 kohdassa säädetään siitä, mikä tuki soveltuu sisämarkkinoille. Tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi on yksi tällainen sisämarkkinoille soveltuva tuki (b-kohta). Toiseksi SEUT 107 artiklan 3 kohdassa säädetään siitä, mitä tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana. Tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, voidaan pitää yhtenä tällaisena sisämarkkinoille soveltuvana tukena (ckohta). Samoin sellaisena voidaan pitää muuta tukea, josta neuvosto päättää komission ehdotuksesta (e-kohta). Kun komissio arvioi jäsenmaan tekemän ilmoituksen johdosta sitä, soveltuuko ilmoitettu tuki sisämarkkinoille, komissio käyttää tässä arvioinnissaan julkaisemiaan suuntaviivoja. Komissio on julkaissut tiedonantona muun ohella Euroopan unionin suuntaviivat maaja metsätalousalan ja maaseutualueiden valtiontuesta vuosina 2014 2020, (2014/C 204/01, seur. Maatalousalan suuntaviivat 2014) sekä Kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevat suuntaviivat, (2015/C 217/01, seur. Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015). Jos komissio katsoo, että valtion tuki ei SEUT 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille tai sitä käytetään väärin, komissio tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (SEUT 108 artikla 2 kohta). Jäsenvaltio ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. Ilmoitusmenettelystä on annettu tarkempia säännöksiä neuvoston asetuksessa (EU) 2015/1589 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Asetuksessa muun ohella säädetään sen 1 artiklassa, että asianomaisen jäsenvaltion on riittävän ajoissa ilmoitettava komissiolle kaikista suunnitelmistaan myöntää uutta tukea. Tällaista tukea ei saa 2 artiklan mukaan ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt tai sen katsotaan tehneen päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä. Komissio tutkii 4 artiklan mukaisesti ilmoituksen heti sen saatuaan. Komissio voi päättää, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea. Se voi myös katsoa, että tuki soveltuu sisämarkkinoille. Jos komissio sen sijaan katsoo, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn. Komission on tehtävä edellä mainitut päätökset kahden kuukauden kuluessa täydellisen ilmoituksen vastanottamisesta. Jos komissio ei tee päätöstä määräajassa, tukea pidetään komission hyväksymänä. Asetuksessa on myös muun ohella tarkemmat säännökset tästä muodollisesta tutkintamenettelystä, kuten tietojen saamisesta ja uhkasakoista. Mainitussa neuvoston asetuksessa on myös tarkemmat säännökset esimerkiksi sääntöjen vastaista tukea koskevasta menettelystä (III luku), vanhentumisajoista (IV luku) ja tuen väärinkäyttöä koskevasta menettelystä (V luku).
7 Tämän selvityksen kannata on tarpeen analysoida tarkemmin komission suuntaviivoja sen arvioimiseksi, millainen tuki voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi. Koska viimekätisen ratkaisun tekee komissio, tässä tehtävä analyysi on luonteeltaan alustava. 2.2 Maatalousala eli maataloustuotteiden alkutuotanto 2.2.1 Yleiset lähtökohdat Edellä mainitussa Euroopan komission tiedonannossa maatalousalan valtiontukien suuntaviivoista viitataan SEUT 107 artiklan 1 kohtaan, mutta todetaan, että kyseisesti kiellosta huolimatta valtion tuki saattaa olla eräissä tapauksissa tarpeen. Sen vuoksi perussopimus mahdollistaa valtiontuen myöntämisen useisiin politiikan tavoitteisiin. Maa- ja metsätalousalan kannalta on erityisen merkityksellistä, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan c-alakohdan mukaan tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi soveltuu sisämarkkinoille. Samoin kyseisen säännöksen perusteella komissio voi katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi tuen, joka on tarkoitettu maa- ja metsätalousalan toiminnan edistämiseen edellyttäen, ettei se haittaa kaupankäynnin edellytyksiä. Komissio esittää kyseisissä suuntaviivoissa edellytykset ja perusteet, joiden täyttyessä maa- ja metsätalousalan tuen katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille, ja vahvistaa perusteet niiden alueiden määrittämiseksi, jotka täyttävät SEUT 107 artiklan 3 kohdan edellytykset. Samoin komissio vahvistaa edellytykset, jotka tarkastetaan sen määrittämiseksi, onko kyse SEUT 2 artiklan c-kohdassa tarkoitetusta luonnonmullistuksesta tai poikkeuksellisesta tapahtumasta. 1 Suuntaviivoissa huomautetaan, että SEUT 42 artiklassa määrätään, että maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan sovelletaan kilpailusääntöjä vain siltä osin, kuin Euroopan parlamentti ja neuvosto määrittävät. Asetuksen (EU) 1308/2013 211 artiklan 1 kohdan nojalla valtiontukisääntöjä sovelletaan pääsääntöisesti maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan. 2 Maatalousalan toiminnan edistämiseen myönnettävä valtiontuki on olennainen osa yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP). Komission mukaan valtiontuen käyttö on perusteltua ainoastaan, jos samalla toimitaan tämän politiikan tavoitteiden mukaisesti. Kun komissio soveltaa ja tulkitsee näiden suuntaviivojen sääntöjä erityisten tukijärjestelmien osalta, se ottaa näin ollen huomioon YMP:aa koskevat säännöt ja politiikat. 3 Tästä näyttäisi seuraavan, että suuntaviivojen lisäksi YMP:n tavoitteet ja politiikat otetaan mukaan komission harkintaan siitä, voidaanko valtiontukijärjestelmää pitää sisämarkkinoille sopivana. Tätä harkinnan ulottuvuutta ei kuitenkaan voida käsitellä tässä selvityksessä syvällisemmin. Maatalousalan suuntaviivoja sovelletaan tukijärjestelmiin ja yksittäisiin tukiin. Suuntaviivoja sovelletaan muun ohella maatalouden alkutuotantoon. 4 Komission suuntaviivoissa on säädetty kaikkia sen piirissä olevia tukimuotoja koskevista yhteisistä arviointiperiaatteista (3 luku). Lisäksi siinä säädetään yksityiskohtaisesti lukuisista yksittäisistä tukimuodoista. Komissio huomauttaa, että se arvioi tapauskohtaisesti kaikki toimenpiteet, jotka eivät kuulu näiden suuntaviivojen tai muiden valtiontukisääntöjen soveltamisalaan, suoraan SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla ottaen huomioon 107 109 artiklat. Jäsenvaltion on osoitettava, että kyseinen valtiontuki on näiden suuntaviivojen 3 luvussa vahvistettujen yhteisten 1 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohdat 1, 2 ja 4. 2 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohdat 3, 13 ja 14. 3 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 5. 4 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohdat 19 ja 20.
8 arviointiperiaatteiden mukainen. 5 Yhteisiä arviointiperiaatteita ovat vaikutus yleisen edun tavoitteen saavuttamiseen, valtion toimien tarve, tarkoituksenmukaisuus, kannustava vaikutus, oikeasuhtaisuus, kohtuuttomien kielteisten vaikutusten välttäminen ja läpinäkyvyys. Tästä voi päätellä, että näissä maatalousalan suuntaviivoissa mainittujen valtiontukimuotojen lisäksi myös muu tukimuoto maatalousalalla voi olla unionin valtiontukisääntöjen mukainen. Komissio tekee niidenkin osalta tapauskohtaisen arvioinnin, ja soveltaa tällöin kuitenkin maatalousalan suuntaviivojen yhteisiä arviointiperiaatteita. Näitä kaikille maatalousalan tukimuodoille yhteisiä arviointiperiaatteita ei voida analysoida tässä syvällisemmin. Näissä maatalousalan suuntaviivoissa suojellulla eläimellä tarkoitetaan joko unionin tai kansallisessa lainsäädännössä suojeltuja eläimiä. 6 Komissio hyväksyy vakiintuneen käytännön mukaan ainoastaan sellaiset tukijärjestelmät, joiden kesto on rajoitettu. Jos valtion tukitoimenpiteet voivat saada myös maaseuturahaston osarahoitusta, tukijärjestelmän kesto olisi rajoitettava ohjelmakauteen 2014 2020. Muita tukijärjestelmiä saa soveltaa enintään seitsemän vuotta. 7 Tästä seuraa, että jos kansallinen laki avustuksista rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemiseen ja korvaamiseen perustuu Euroopan unionin ennakkoilmoitusmenettelyn piirissä toteutettavaan tukijärjestelmään, tällainen laki voidaan säätää ainoastaan määräaikaisena. Voimassaoloaika on enintään seitsemän vuotta, mutta jos kansallisen avustuksen lisäksi toimenpiteeseen tai vahinkoon olisi mahdollista saada tukea maaseuturahastosta, voimassaolo on rajoitettava päättymään vuoteen 2020. Vaikka tämä määräaikaisuusedellytys koskee maatalousalaa ja sillä esiintyviä vahinkoja, lainsäädännön selkeyden kannalta olisi tärkeää säätää koko laki oleman voimassa määräajan. 2.2.2 Avustukset ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin maatalousalalla Maaseudun kehittämistoimenpiteisiin kuuluu erilaisia tukimuotoja ja yksi niistä on investointituki. 8 Investointitukimuotoja puolestaan on useampia, ja yksi investointituen muoto on maatiloilla maatalouden alkutuotantoon liittyviin, aineelliseen tai aineettomaan omaisuuteen tehtäviin investointeihin tarkoitettu tuki. 9 Investoinneilla tulee pyrkiä suuntaviivoissa säädettyihin tavoitteisiin. Yhtenä investointituen tarkoituksena voi olla luonnonmullistusten, poikkeuksellisten tapahtumien, luonnonmullistukseen rinnastettavissa olevien epäsuotuisten sääolojen, eläintautien tai kasvintuhoojien tai suojeltujen eläinten vahingoittamien maatalouden tuotantomahdollisuuksien palauttaminen sekä edellä mainittujen tapahtumien ja tekijöiden aiheuttamien vahinkojen ehkäiseminen ja niihin liittyvien riskien lieventäminen. 10 Investointitukea voitaisiin Maatalousalan suuntaviivojen mukaan myöntää siten suojeltujen eläinlajien aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemiseen ja vahinkoriskin pienentämiseen. Toinen investointituen tarkoitus voi liittyä rauhoitettujen lajien vahingoittamien maatalouden tuotantomahdollisuuksien palauttamiseen eli vahinkojen korjaamiseen. Tässä jälkimmäisessä 5 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 30. 6 Maatalousalan suuntaviivat 2014 kohta 35, alakohta 28. Keskeisiä käsitteitä ovat myös tukijärjestelmä (alakohta 4), tuki-intensiteetti (17), yksittäinen tuki (18), tapauskohtainen tuki (19), luonnonmullistukseen rinnastettavissa oleva sääolo (34) ja muu epäsuotuisa sääolo (35). 7 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 719. Joissakin tukijärjestelmissä aikaraja on neljä vuotta. 8 Maatalousalan suuntaviivat 2014, jaksossa 1.1.1. 9 Maatalousalan suuntaviivat 2014, jakso 1.1.1.1. 10 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 143, e-alakohta.
9 tilanteessa on kyse vahingon jälkeisestä korjaavasta toimenpiteestä. Tällä tilanteella on läheinen liittymäkohta suojeltujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettuun tukeen, joka Maatalousalan suuntaviivojen systematiikan mukaan kuuluu riskin- ja kriisinhallintatukiin, ja josta on Maatalousalan suuntaviivoissa omat edellytyksensä. 11 Vaikuttaa siltä, että kansallisesti olisi jonkin verran pelivaraa suunnitella vahingon tapahtumisen jälkeinen tukijärjestelmä investointitukeen perustuvaksi vahinkojen korjaamiseksi tai vahinkojen korvaamiseen tarkoitettuun tukeen perustuvaksi. Karkea ero on siinä, että ensiksi mainitussa tilanteessa tukea myönnettäisiin vahingosta aiheutuvien tuotantomahdollisuuksien palauttamiseen liittyvien investointien aiheuttamiin kustannuksiin, jälkimmäisessä tilanteessa tuella korvattaisiin syntyneitä vahinkoja, mutta myönnettävien rahojen käyttöä tuotantomahdollisuuksien palauttamiseen ei edellytettäisi. Tämä sääntelymahdollisuus on hyvä tiedostaa, mutta jatkossa tässä selvityksessä vahinkojen tapahtumisen jälkeistä tilannetta tarkastellaan voimassa olevaan sääntelyyn pohjautuen vahinkojen korvaamiseen tarkoitetun tuen edellytyksiin nojautuen. Kun kyseessä ovat luonnonmullistusten, poikkeuksellisten tapahtumien, luonnonmullistukseen rinnastettavissa olevien epäsuotuisten sääolojen, eläintautien tai kasvintuhoojien tai suojeltujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyyn tähtäävät investoinnit, tukikelpoiset kustannukset voivat sisältää kustannukset toimista, joiden tarkoituksena on vähentää tällaisten todennäköisten tapahtumien seurauksia. 12 Tämän edellytyksen sanamuoto on jossakin määrin ympäripyöreä. Edellytyksen idea näyttää kuitenkin olevan, että kaikki toimenpiteet, joilla pyritään ennalta ehkäisemään rauhoitettujen lajien aiheuttamia vahinkoja tai vähentämään niiden laajuutta, kuuluisivat säännöksen piiriin. Vastaavasti tukikelpoisiin kustannuksiin luettaisiin kaikki ne kustannukset, jotka aiheutuvat näistä toimenpiteistä. Näiden kustannusten osalta edellytyksessä ei myöskään tehdä erottelua esimerkiksi tarvikekustannuksiin tai työkustannuksiin. Toisaalta suuntaviivoissa on joitakin rajoituksia ja poikkeuksia tuen myöntämiseen. Esimerkiksi tukea ei voida myöntää yksivuotisten kasvien istutukseen. 13 Tällä rajoituksella voisi olla merkitystä lintupeltojen osalta esimerkiksi siten, että tukikelpoisiksi kustannuksiksi ei voitaisi laskea yksivuotisten kasvien, kuten viljojen siementen hankintakustannuksia ja työkustannuksia, mutta kyllä esimerkiksi monivuotisten nurmien vastaavat kustannukset. 14 Tämän edellytyksen perusteella suojeltujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyyn tarkoitetun tuen osalta tukikelpoisia kustannuksia saattaisivat olla esimerkiksi erilaisten suojaverkkojen ja kaaveiden hankintakustannukset sekä lintupeltojen perustamiseen tarvittavista materiaaleista ja töistä aiheutuvat kustannukset edellyttäen, että kasvit ovat monivuotisia. Koska tuettavan toiminnan tarkoituksena on nimenomaan vahinkojen ennaltaehkäisy eikä perinteisen maataloustuotannon tukeminen, perustettavia lintupeltoja, kuten monivuotisen nurmen alueita, ei liene mahdollista samalla käyttää tavanomaiseen maatalouteen eli korjattavan sadon tuottamiseen. Koska suuntaviivoissa investointi määritellään yhden tai useamman tuensaajan tekemäksi, ja sen kohteena on yhden tai useamman tuensaajan käyttämä aineellinen tai aineeton omaisuuserä, 15 tällainen investointi voidaan tehdä yksin tai yhdessä toisen kanssa. 11 Maatalousalan suuntaviivat 2014, jakso 1.2.1.5. 12 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 144, g-alakohta. 13 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 145, b-alakohta. 14 Tämä rajoitus koskee tilannetta, jossa tukijärjestelmää arvioidaan normaalina ennakolta komissiolle ilmoitettavana tukena. Vastaavaa rajoitusta ei ole, jos tukijärjestelmä on perustettu de minimis -tukena. 15 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 136.
10 Maatalousalan suuntaviivoissa on myös edellytykset tuki-intensiteetistä, eli siitä, kuinka suuren osan valtion tuki saa enintään muodostaa tukikelpoisista kustannuksista. Tuki-intensiteettirajat vaihtelevat suuresti riippuen toimenpiteestä ja alueesta. Kun kyseessä ovat investoinnit rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ehkäisemiseen ja niihin liittyvien riskien lieventämiseen, tuen enimmäisintensiteetti on 80 prosenttia. Se voidaan kuitenkin korottaa 100 prosenttiin, jos kyseessä on useamman kuin yhden tuensaajan yhdessä toteuttama investointi. 16 Tuen enimmäisintensiteettiä koskevasta edellytyksestä seuraa, että jos rauhoitettujen eläinten aiheuttamia vahinkoja koskeva tukijärjestelmä suunnitellaan perustettavaksi Suomessa ns. tavallisena ennakkoilmoitettavana tukijärjestelmänä, lakiin tulee ottaa säännös siitä, että myönnettäessä tukea lajien aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin, tuen enimmäismäärä on 80 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Tästä Euroopan unionin valtiontukea koskeva edellytyksestä seuraa, että tällöin eräänlaiseksi omavastuuosuudeksi jää tuo 20 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Toiseksi tästä suuntaviivojen edellytyksestä seuraa, että jos vahinkojen ennaltaehkäisy toteutetaan yhteishankkeena, tuen enimmäismäärä on 100 prosenttia silloin, kun kyse on useamman kuin yhden tuensaajan yhdessä toteuttamasta investoinnista. Mahdollisessa myöhemmässä lainvalmistelussa tulee selventää sitä, voiko yksittäisen henkilön tekemä investointi omaan omaisuuteensa saada tuon 100 prosentin tuen, jos tuo investointi on osa laajempaa sopimusperustaista verkostoa vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi laajemmalla alueella. Samoin on selvitettävä sitä, edellyttääkö tämän suuntaviivojen edellytyksen täyttyminen sitä, että useamman kuin yhden tuensaajan tulee yhdessä investoida johonkin omaisuuteen, kuten lintupeltoon tai kaaveisiin, jotta tukiprosentti voisi olla valtiontukisääntöjen perusteella olla 100. Koska yhteistoimintaverkoston suunnittelukustannukset koskevat koko aluetta eli kaikkia kyseisellä alueella siihen osallistuvia, suunnittelukustannusten osalta tuki-intensiteetti saattaisi olla enintään 100 prosenttia. Joka tapauksessa tämä valtiontukea koskeva edellytys kannustaa toteuttamaan investoinnit yhdessä. 2.2.3 Avustukset lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen maatalousalalla Maatalousalan suuntaviivojen (2014) systematiikassa maaseudun kehittämistoimenpiteiden (1.1) lisäksi toisen laajemman kokonaisuuden muodostaa riskin ja kriisinhallinta (1.2). Jälkimmäisiin yhtenä osana kuuluvat maataloustuotannolle tai maatalouden tuotantovälineille aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen ja ehkäisemiseen tarkoitetut tuet (1.2.1). Yksi tällainen on suojeltujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki (1.2.1.5). Komission mukaan suojeltujen eläinten laitteille, infrastruktuurille, eläimille ja kasveille aiheuttamat vahingot ovat kasvava ongelma. Osittain unionin suojelupolitiikan onnistuminen riippuu suojeltujen eläinten ja viljelijöiden välisen konfliktin tehokkaasta hoidosta. Tämän seurauksena ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen komissio katsoo suojeltujen eläinten aiheuttamiin vahinkoihin tarkoitetun tuen perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c-alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos se täyttää Maatalousalan suuntaviivoissa vahvistetut yhteiset arviointiperiaatteet ja erityiset edellytykset. 17 Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitetulla tuella on siten selkeästi luonnonsuojelupolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen liittyvät tehtävä ja eri tavoitteiden välistä mahdollista konfliktia liudentava tehtävä. 16 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 155. Jos kyseessä ovat tuotantokapasiteetin palauttamiseen tehtävät investoinnit, tuen enimmäiskapasiteetti on 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. 17 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 390.
11 Suuntaviivojen mukaan, jotta vältettäisiin kilpailun vääristymisen riski ja kannustettaisiin riskien minimointiin, tuensaajilta edellytetään vähimmäisosuutta. Tällä tarkoitetaan komission mukaan kohtuullisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä (kuten turva-aidat), jotka ovat oikeassa suhteessa suojeltujen eläinten kyseisellä alueella aiheuttamien vahinkojen riskiin. Jos kohtuullisia ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ei ole mahdollista toteuttaa, asianomaisen jäsenvaltion olisi osoitettava tämä, jotta tuki voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi. 18 Tästä edellytyksestä seuraa useita vaatimuksia luonnosteltavalle tukijärjestelmälle, jos se suunnitellaan toteutettavaksi ns. tavanomaisena ennalta komissiolle ilmoitettavana tukijärjestelmänä. Ensinäkin maatalousalan korvausten osalta laissa tulee edellyttää tuen hakijalta kohtuullisten ennaltaehkäisevien toimenpiteiden suorittamista. Komission ajattelutavassa tätä kautta tuen saajalle asetetaan oma vähimmäisosuus. Mitä kohtuullisilla ennaltaehkäisevillä toimenpiteillä tarkoitetaan, määräytyisi ainakin sen riskin perusteella, jonka kyseinen laji kyseisellä alueella aiheuttaa. Tämä ilmeisesti tarkoittaa sitä, että jos riski on ollut matala, ennaltaehkäiseviltä toimenpiteiltä edellytetään vähemmän. Ja vastaavasti jos jokin laji on aiheuttanut toistuvasti vahinkoja kyseisellä alueella, ja vahinkoriski on suurempi, ennalta ehkäiseviltä toimenpiteiltä edellytetään enemmän. Toisaalta tähän liittyen tätä edellytystä on luettava yhdessä suuntaviivojen kohdassa 400 lausutun kanssa. Eli investointeihin, jotka liittyvät suojeltujen eläinten aiheuttamia vahinkoja ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin, voidaan maksaa tukea maatilojen investointitukea koskevan 1.1.1.1 jakson edellytysten mukaisesti. Näitä edellytyksiä on tarkasteltu edellä tarkemmin. Eli näitä edellytyksiä yhdessä lukemalla korvauksen hakijalta tulee edellyttää kohtuullisten ennalta ehkäisevien toimenpiteiden suorittamista omana osuutena. Mutta tämän osuuden ylittyessä ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin voidaan myöntää investointitukea niitä koskevien edellytysten mukaisesti. Toiseksi kun komission edellytyksessä puhutaan kannustamisesta riskien minimointiin, niin siinä näkyy tavoite ehkäistä ennakolta vahinkoja. Tähän tavoitteeseen pyritään edellyttämällä tuensaajalta omien kohtuullisten ennalta ehkäisevien toimenpiteiden suorittamista. Tältä osin kyse ei ole tavoitteesta, vaan edellytyksestä. Ensisijaisesti tule pyrkiä vahinkojen ennalta ehkäisyyn omin kohtuullisin toimenpitein. Kolmanneksi mainitussa edellytyksessä asetetaan jäsenvaltiolle velvollisuus osoittaa, ettei kyseisen lajin osalta ole mahdollista toteuttaa kohtuullisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä, jos tukijärjestelmään ei olla ottamassa edellytystä kohtuullisten ennalta ehkäisevien toimenpiteiden suorittamisesta. Käytännössä tukijärjestelmää laadittaessa tulee olla tieto siitä, ettei tietyn lajin tiettyjen vahinkojen ennalta ehkäisemiseksi ole mahdollista käyttää kohtuullisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä. Tämän osoittaminen saattaa olla työlästä, kun ottaa huomioon esim. erilaiset karkottimet ym. Yksinkertaisempaa saattaa olla säätää laissa tuen myöntämisen edellytykseksi yleinen velvollisuus käyttää käytettävissä olevia kohtuullisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä kyseisen lajin aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi, ja sitten arvioida tätä tapauskohtaisesti kussakin tilanteessa ottaen huomioon laji, alue, vahinkojen riski sekä vahingon tyyppi. Tämä sääntelytapa ottaa myös huomioon mahdollisten uusien ennaltaehkäisytapojen kehittymisen ja estää tukijärjestelmän muodostumisen suuntaviivojen vastaiseksi tällä perusteella. 18 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 392.
12 Tekemällä rajaus käytettävissä oleviin ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin saadaan katettua tilanne, jossa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ei ylipäätään ole olemassa, sekä tilanne, jossa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä lähtökohtaisesti on olemassa, mutta niitä ei voida toteuttaa kyseisissä konkreettisissa olosuhteissa. Mahdottomia ei voida keneltäkään edellyttää. Toiseksi rajaamalla toimenpiteet kohtuullisiin toimenpiteisiin, toimenpiteiden suhteellisuus ja vähimmäisosuus saadaan otettua huomioon. Mainittu suuntaviivojen edellytys myös osoittaa sen, että komission suuntaviivojen selkeänä ensisijaisena tavoitteena on vahinkojen ennaltaehkäiseminen. Vain silloin, jos ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ei ole olemassa tai niitä ei voida toteuttaa, tukijärjestelmässä voidaan säätää, ettei tuensaajalta edellytetä ennalta ehkäisevien toimenpiteiden suorittamista. Maatalousalan suuntaviivojen mukaan jäsenvaltion on osoitettava suora syy-seuraus -suhde kärsittyjen vahinkojen ja suojeltujen eläinten käyttäytymisen välillä. 19 Tästä seuraa, että tukijärjestelmää laadittaessa korvattaviksi voidaan säätää vain sellaiset vahingonaiheuttanut lajivahinko (mm. vahingon kohde) -yhdistelmät, joiden esiintymisestä on käytännön näyttöä. Tukikelpoisista kustannuksista säädetään suuntaviivojen edellytyksissä 396 399. Ensinäkin tukikelpoisia kustannuksia ovat vahinkotapahtuman suorana seurauksena aiheutuneiden vahinkojen kustannukset, jotka viranomainen, tuen myöntävän viranomaisen hyväksymä riippumaton asiantuntija tai vakuutusyhtiö on arvioinut. 20 Tästä edellytyksestä seuraa, että korvauksen myöntämisen edellytyksenä tulee aina olla, että viranomainen tai muu edellytyksessä mainittu taho tunnistaa ja arvioi vahingon ja siitä aiheutuneet kustannukset. Käytännössä tämä edellytys edellyttää muun ohella maastotarkastuksen suorittamista jokaisessa tapauksessa tuen myöntämiseksi. Suuntaviivojen mukaan vahinkoja voivat olla esimerkiksi tapettuina eläiminä tai tuhoutuneina kasveina aiheutunut vahinko. Tällöin tukikelpoiset kustannukset perustuvat suojeltujen eläinten tappamien eläinten tai tuhoamien kasvien markkina-arvoon. Toiseksi välillisiä kustannuksia ovat loukkaantuneiden eläinten hoidosta aiheutuneet eläinlääkintäkustannukset sekä kadonneiden eläinten etsintään liittyvät työvoimakustannukset. Lisäksi vahinkoja ovat maatilan laitteille, rakennuksille ja varastoille aiheutuneet aineelliset vahingot. Tällöin aineellisten vahinkojen laskennan on perustuttava korjauskustannuksiin tai kyseisen omaisuuserän arvoon ennen vahinkotapahtumaa. Vahingon arvo ei saa ylittää korjauskustannuksia tai vahinkotapahtuman aiheuttamaa markkina-arvon laskua (ennen vahinkotapahtumaa olleen omaisuuden arvon ja välittömästi sen jälkeen olevan arvon välinen erotus). 21 Tästä edellytyksestä seuraa, että elävien eläinten ja kasvavien kasvien osalta tukikelpoisiksi kustannuksiksi eli vahingon suuruudeksi katsottaisiin eläinten tai kasvien markkina-arvo. Miten sitä tulkitaan, ja voidaanko siinä ottaa huomioon odotusarvot (esim. sen sadon arvo, jonka tuhoutuneet kasvit olisivat tuottaneet vastaisuudessa, eli esimerkiksi normisato ja sen arvo), jää tässä auki. Joka tapauksessa tukikelpoisia kustannuksia ovat ainakin eläinten tai kasvien vahinkotapahtumahetkinen markkina-arvo. Mahdollisessa jatkovalmistelussa tähän kysymykseen on perehdyttävä syvällisemmin. On syytä huomata, että loukkaantuneiden eläinten hoidosta aiheutuneet kustannukset (eläinlääkintäkustannukset) määritellään välillisiksi kustannuksiksi. Tällä on oikeudellista merkitystä, koska enimmäistuki-intensiteetti on erilainen välittömien ja välillisten kustannusten osalta. 19 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 393. 20 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 396. 21 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 397.
13 Toiseksi korjatun sadon osalta tukikelpoisia kustannuksia ovat vahingon kohteen markkina-arvo ennen vahinkotapahtumaa. Esimerkiksi tuorerehupaalien osalta vahingon suuruus voi perustua niille määriteltyyn markkina-arvoon. Rakennusten, laitteiden ja todennäköisesti myös irtaimiston osalta vahingon arvo määritellään joko korjauskustannuksiin perustuen tai markkina-arvon laskuun perustuen. Jos eläinlääkintäkustannukset määritellään välilliseksi kustannukseksi, niin tuleeko rakennuksen korjauskustannukset ymmärtää vastaavasti välillisiksi kustannuksiksi? Kysymys jää tässä auki, mutta kysymys on merkityksellinen, koska enimmäistuki-intensiteetti on erilainen välittömissä ja välillisissä kustannuksissa. Suuntaviivojen mukaan kyseisestä määrästä vähennetään kustannukset, jotka eivät ole aiheutuneet vahinkotapahtumasta ja jotka olisivat muutoinkin aiheutuneet tuensaajalle. 22 Tämä edellytys perustuu ajatukselle, että ainoastaan vahinkotapahtumasta aiheutuneet kustannukset ovat tukikelpoisia kustannuksia, eivät tavanomaiset kustannukset. Oikeudellisesti merkittävä on myös edellytys, jonka mukaan vahinko on laskettava erikseen kullekin yksittäiselle tuensaajalle. 23 Suuntaviivoissa on myös vahvistettu edellytykset enimmäistuki-intensiteetille. Korvausta voidaan myöntää enintään 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. 24 Tämä edellytys koskee suoria (välittömiä) kustannuksia. Välillisistä kustannuksista maksettavan korvauksen on oltava oikeassa suhteessa suoriin kustannuksiin, eikä korvaus saa ylittää 80 prosenttia välillisten tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärästä. 25 Tällä perusteella eläinlääkintäkustannuksista voitaisiin korvata enintään 80 prosenttia. Kun edellytyksessä puhutaan oikeassa suhteessa olemisesta, niin tällä tarkoitettaneen sitä, että välillisten kustannusten osalta tuki-intensiteetti ei ainakaan voi olla suorien kustannusten tuki-intensiteettiä suurempi, vaan alentua suunnilleen samassa suhteessa (100 > 80 prosenttia). Merkittävä on myös suuntaviivojen edellytys, jonka mukaan tuki ja muut mahdolliset maksut, jotka saadaan vahinkojen korvaamiseksi mukaan lukien vahinkoon kansallisen tai unionin toimenpiteiden tai vakuutussopimuksen perusteella saadut maksut, saavat olla enintään 100 prosenttia suorista tukikelpoisista kustannuksista ja 80 prosenttia välillisistä tukikelpoisista kustannuksista. 26 Tästä edellytyksestä seuraa, että komission suuntaviivoissa vahvistetut suorien kustannusten 100 prosentin enimmäisraja ja välillisten kustannusten 80 prosentin raja asettavat aina enimmäisrajan tuen enimmäismäärälle. Mahdollisessa laissa tulee siten säätää tuen myöntämisen edellytykseksi, että tuen hakija ilmoittaa vahinkotapahtuman perusteella mahdollisesti tulevan tai saatavan vakuutuskorvauksen. Samoin jos vahinkotapahtuman perusteella maksetaan kansallista tai EU-tukea, myös tämä tulisi ilmoittaa. Ensiksi siis laskettaisiin kansallisessa laissa määritelty tuen enimmäisosuus (esim. 100 prosenttia suorista kustannuksista) ja euromäärä tukikelpoisista kustannuksista. Saadusta euromäärästä vähennettäisiin tämän jälkeen edellä mainitut, mahdollisesti vahinkotapahtuman perusteella saadut muut tuet ja vakuutuskorvaukset. Jäljelle jäävä määrä olisi se summa, joka suuntaviivojen mukaisena tukena voitaisiin maksaa. Tuki-intensiteettiä koskeva edellytys jättää hieman avoimeksi sen, että jos kansallisesti tuen enimmäisosuudeksi on määritelty muu kuin 100 ja 80 prosenttia, niin käytetäänkö näitä kansallisia enimmäisosuuksia tässä edellytyksessä numero 403 mainittujen prosenttiosuuksien sijasta. Tämä olisi johdonmukaista laintulkintaa ja suuntaviivojen ajattelutavan mukaista. Toisin sanoen 22 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 398. 23 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 399. 24 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 401. 25 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 402. 26 Maatalousalan suuntaviivat 2014, kohta 403.
14 kansallisesti säädetty tuki-intensiteetti asettaisi ylärajan vahinkojen korvaamiselle jokaisessa tapauksessa, johon tukea haetaan. Maatalousalan suuntaviivojen mukaan komissio hyväksyy vakiintuneen käytännön mukaan ainoastaan sellaiset tukijärjestelmät, joiden kesto on rajoitettu. Niiden järjestelmien kesto, joihin voidaan saada myös maaseuturahaston osarahoitusta, olisi rajoitettava ohjelmakauteen 2014 2020. Muita tukijärjestelmiä saa soveltaa enintään seitsemän vuotta. 27 Tästä seuraa, että jos mahdollinen kansallinen tukijärjestelmä avustuksista rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseen tai korvaamiseen päätettäisiin valmistella komissiolle ennalta ilmoitettavana tukijärjestelmänä, mahdollisen lain voimassaolo olisi määräaikainen ja maksimissaan seitsemän vuotta. 2.3 Kalastus- ja vesiviljelyala Euroopan komissio on antanut tiedonannon Kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevista suuntaviivoista (2015/C 217/01). Komissio viittaa tiedonannon alussa SEUT 107 artiklan 1 kohdan säännöksen siitä, että jollei perustamissopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Edelleen komissio viittaa SEUT 107 artiklan 2 kohdassa määriteltyihin sisämarkkinoille soveltuviin tukiin, joihin kuuluu muun ohella tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi. Samoin se viittaa SEUT 107 artiklan 3 kohdassa määriteltyihin tukiin, joita voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina. Tällainen on muun muassa tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistäminen, jos tuki ei muuta kapankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. 28 Komissio viittaa myös siihen, että se seuraa jatkuvasti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä SEUT 108 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla. Edelleen SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta. 29 SEUT 108 artiklan yksityiskohtaista soveltamista koskevat säännöt ovat Neuvoston asetuksessa (EU) 2015/1589 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. 30 SEUT 108 artiklan mukaisesti maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaa, johon sisältyy kalastus- ja vesiviljelyala, sovelletaan perussopimuksen kilpailusääntöjä, muun muassa valtiontukisääntöjä, vain siltä osin kuin Euroopan parlamentti ja neuvosto määräävät. Tästä säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 508/2014 Euroopan meri- ja kalastusrahastosta. Sen 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden kalastus- ja vesiviljelyalalle myöntämään tukeen sovelletaan SEUT 107, 108 ja 109 artiklaa. 31 Tähän liittyy kuitenkin useita poikkeuksia ja poikkeuksen poikkeuksia. 27 Maaseutualan suuntaviivat 2014, kohta 719. 28 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 1 ja 2. 29 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohta 3. 30 Aikaisemmin voimassa ollut Neuvoston asetus oli (EY) 659/1999. Siihen liittyi komission asetus (EY) 794/2004 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) n:o 659/1999 täytäntöönpanosta. Vastaavaa täytäntöönpanoasetusta uuden neuvoston asetuksen osalta en löytänyt. 31 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 4 ja 5.
15 Komission mukaan kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontuet ovat osa yhteistä kalastuspolitikkaa (YKP). Näin ollen valtiontuen käyttö voi olla perusteltua vain, jos se on sopusoinnussa YKP:n tavoitteiden kanssa. Tämän vuoksi soveltaessaan ja tulkitessaan Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivojen sääntöjä komissio ottaa huomioon myös YKP:n säännöt. 32 Mitä nämä YKP:n säännöt voivat vaikuttaa näiden suuntaviivojen tulkintaan ei voida analysoida tässä yhteydessä tarkemmin. Joka tapauksessa näissä Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivoissa vahvistetaan periaatteet, joita komissio soveltaa arvioidessaan, voidaanko kalastus- ja vesiviljelyalalle myönnettyä valtiontukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana SEUT 107 artiklan 2 tai 3 kohdan nojalla. 33 Näitä suuntaviivoja sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin kalastus- ja vesiviljelyalan tukiin, sekä tukijärjestelmiin että yksittäisiin tukiin. Komissio muistuttaa, että jäsenvaltioiden on SEUT 108 artiklan 3 kohdan ja Neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 34 mukaisesti ilmoitettava kaikista suunnitelmistaan myöntää uutta tukea. Tästä on kuitenkin kaksi poikkeusta. Ensiksi jäsenvaltion ei tarvitse ilmoittaa tukea, joka täyttää Neuvoston asetuksen (EU) 2015/1588 35 1 artiklan nojalla hyväksytyn (kalastus- ja vesiviljelyalaa) koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen vaatimukset. Tällainen on esimerkiksi kalastus- ja vesiviljelyalaa koskeva komission ryhmäpoikkeusasetus (EU) 1388/2014 36.Toiseksi jäsenvaltion ei tarvitse ilmoittaa komissiolle vähämerkityksistä tukea, joka täyttää kalastus- ja vesiviljelyalaa koskevan komission asetuksen 717/2014 vaatimukset 37. 38 Kuten Maatalousalan suuntaviivoissa (2014) myös Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivoissa (2015) määritellään keskeiset käsitteet, kuten tuki, tukijärjestelmä, tapauskohtainen tuki, yksittäinen tuki sekä tuki-intensiteetti. Kalastus- ja vesiviljelyala määritellään talouden alaksi, johon kuuluvat kaikki kalastus- tai vesiviljelytuotteiden tuotantoa, jalostusta ja kaupanpitämistä koskevat toiminnot. Kalastus- ja vesiviljelytuotteilla puolestaan tarkoitetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 1379/2013 liitteessä 1 lueteltuja tuotteita. 39 Tällaisia tuotteita ovat esimerkiksi kalat elävänä, jäähdytettyinä tai jäädytettyinä, äyriäiset ja nilviäiset eri muodoissa sekä merilevä. Kun komissio arvioi jäsenvaltion tekemän ilmoituksen perusteella ilmoitetun tukijärjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille, se soveltaa Kalastus- ja vesiviljelytuotealan suuntaviivoja (2015). Suuntaviivoissa määritellään yhteiset arviointiperiaatteet, joita sovelletaan kaikkiin tukimuotoihin. Yhteisiä arviointiperiaatteita ovat tukijärjestelmän tavoitteen yleisen edun mukaisuus, valtion toimien tarve, tukitoimenpiteen tarkoituksenmukaisuus, sen kannustava vaikutus, tuen oikeasuhtaisuus, kilpailuun ja kauppaan kohdistuvien kielteisten vaikutusten välttäminen sekä tuen 32 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohta 9. 33 Näin esim. Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohta 8. 34 Komissio viittaa suuntaviivoissaan tässä yhteydessä asetukseen 659/1999, joka kuitenkin on jo kumottu asetuksella 2015/1589. 35 Neuvoston asetus (EU) 2015/1588 Euroopan unionin toiminasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen toiminnan muotoihin. Komissio viittaa suuntaviivoissaan neuvoston asetukseen (EY) 994/1998, joka kuitenkin on kumottu edellä mainitulla asetuksella. 36 Komission asetus 1388/2014 tiettyjen kalastus- ja vesiviljelytuotteiden tuottamisen, jalostamisen ja kaupan pitämisen alalla toimiville yrityksille myönnettävien tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti. 37 Komission asetus (EU) 717/2014 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen kalastus- ja vesiviljelyalalla. 38 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 18 ja 19. Tätä kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivoista ilmenevää jäsentelyä ja tulkintaa voidaan soveltaa myös muille toimialoille, eli myös muiden toimialojen ryhmäpoikkeusasetuksiin ja niiden alojen vähämerkityksistä tukea koskeviin asetuksiin. 39 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 1379/2013 kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (EY) 1184/2006 ja (EY) 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen 104/2000 kumoamisesta.
16 läpinäkyvyys. Nämä periaatteet määritellään myös tarkemmin kalastus- ja vesiviljelyalalle. 40 Esimerkiksi tuen kannustava vaikutus tarkoittaa sitä, että yritys harjoittaa sellaista lisätoimintaa, jota se ei olisi ryhtynyt harjoittamaan ilman tukea tai harjoittaisi rajoitetusti tai eri tavalla. Tuella ei saa kattaa toiminnasta joka tapauksessa aiheutuvia kustannuksia eikä sillä saa korvata tavanomaista liiketoimintariskiä. Tuella, jota myönnettäisiin sellaiseen toimintaa, jota tuensaaja on alkanut harjoittaa ennen kuin tuensaaja on jättänyt tukihakemuksen, ei voida katsoa olevan kannustavaa vaikutusta. Luonteeltaan korvaavalla tuella ei edellytä olevan kannustavaa vaikutusta. 41 Tuen oikeasuhtaisuus (tuen rajaaminen välttämättömimpään) tarkoittaa muun ohella sitä, että tuki on rajattava vähimmäismäärään, joka on tarpeen, jotta tuensaaja suorittaa toiminnon. 42 Näitä yleisiä periaatteita ei voida kuitenkaan käsitellä tässä yhteydessä laajemmin. Näitä yhteisiä arviointiperiaatteita sovelletaan suuntaviivoissa määriteltyihin tukimuotoihin (suuntaviivojen jaksot 4 ja 5), sekä niihin mahdollisiin jäsenvaltion ilmoittamiin muihin tukimuotoihin, jotka eivät vastaa mitään suuntaviivoissa määriteltyä erityistä tukityyppiä. 43 Tästä suuntaviivojen kohdasta voi muun ohella päätellä sen, että myös muut tukimuodot ja tuen myöntäminen muihin tarkoituksiin kuin näissä suuntaviivoissa määriteltyihin tarkoituksiin voi olla mahdollista SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisen ilmoitusmenettelyn kautta katsoa 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi. Päätösvalta tässä arvioinnissa on komissiolla. Suuntaviivat eivät siten suoraan rajaisi niissä mainitsemattomia tukimuotoja 107 artiklan 3 kohdan ulkopuolelle. Kansallisen tukijärjestelmän perustelu komission suuntaan voi kuitenkin olla käytännössä helpompi tehdä silloin kun sille on mahdollista saada suoraan tukea komission itsensä laatimista suuntaviivoista. Komission suuntaviivoissa sisämarkkinoille soveltuvaksi määritellään luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki. Näitä käsitteitä on komission mukaan tulkittava suppeasti. Luonnonmullistuksiksi on määritelty esimerkiksi voimakkaat myrskyt ja tulvat, maanjäristykset, pyörremyrskyt ja tulivuorenpurkaukset. Suuntaviivojen mukaan kalastus- ja vesiviljelyalan ulkopuolella poikkeuksellisiksi tapahtumiksi on määritelty esim. sodat, levottomuudet, lakot, vakavat teollisuusonnettomuudet. Eläintaudin puhkeamista tai kasvituholaisen esiintymistä ei yleisesti ottaen pidetä poikkeuksellisena tapahtumana. Komission on kuitenkin hyväksynyt erityistapauksessa poikkeukselliseksi tapahtumaksi erittäin laajalle levinneen uuden eläintaudin puhkeamisen. 44 Ottaen huomioon nämä esimerkit sekä komission kannan tulkita luonnonmullistusten ja poikkeuksellisten tapahtumien käsitteitä suppeasti, esimerkiksi kalasääksen jokavuotista ravintosaalistusta kalanviljelyaltaalla ei voine pitää tällaisena luonnonmullistuksena tai poikkeuksellisena tapahtumana, joka perustelisi vahinkojen korvaamiseen tarkoitetun tuen. 45 Toiseksi komission suuntaviivoissa määritellään tuet, jotka voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuviksi. Tällaisia ovat tuki ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan kuuluville toimenpideluokille, tiettyjen horisontaalisten suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluva tuki, tuki 40 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohta 24 (yleiset arviointiperiaatteet) sekä kohdat 30 71. 41 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 49, 51 ja 52. 42 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohta 54. 43 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 115 ja 116. 44 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 72 75. 45 Komission suuntaviivoista on kuitenkin syytä nostaa esiin eräät keskeiset lähtökohdat (kohdat 81, 82 ja 85). Ensinäkin viranomaisen, tuen myöntämän viranomaisen hyväksymän asiantuntijan tai vakuutusyhtiön on arvioitava vahingot. Toiseksi aineellisen vahingon arvioinnin on perustuttava korjauskustannuksiin tai kyseisen omaisuuserän taloudelliseen arvoon ennen tapahtumaa. Kolmanneksi tuki ja muut maksut, mukaan lukien vakuutusmaksut, saavat olla korkeintaan 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
17 epäsuotuisten sääolojen aiheuttaman vahingon korvaamiseksi, tuki vesiviljelyalan eläintautien ennaltaehkäisystä, valvonnasta ja hävittämisestä aiheutuneisiin kustannuksiin, veroluonteisilla maksuilla rahoitettava tuki sekä toimintatuki syrjäisemmillä alueilla. 46 Tämä luettelo osoittaa, että Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivoissa ei ole otettu yksilöidysti ja nimenomaisesti huomioon rauhoitettujen lajien aiheuttamia vahinkoja ja mahdollista tukea niiden ennalta ehkäisyyn ja korvaamiseen toisin kuin Maatalousalan suuntaviivoissa on tehty. Tämä on merkittävä havainto, kun joudutaan miettimään, onko Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivoissa sellaista kohtaa, jonka alle rauhoitettujen lajien aiheuttamat vahingot, toimenpiteet niiden ennalta estämiseksi ja syntyneiden vahinkojen korvaaminen voisivat sopia ja tulla tätä kautta Euroopan unionin hyväksymiksi. Rauhoitettujen lajien saalistuksellaan aiheuttamaa vahinkoa kalanviljelylaitoksille ei voi oikein pitää epäsuotuisana sääolona tai eläintautina. Sen arvioiminen, missä määrin rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisy tai vahinkojen korvaaminen voisi kuulua esimerkiksi ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan, ja tätä kautta sitä voitaisiin pitää sisämarkkinoille soveltuvana, edellyttäisi ryhmäpoikkeusasetusten syvällisempää analyysiä. Sitä ei ole mahdollista tehdä tässä yhteydessä. Koska myös muut tukimuodot kuin suuntaviivoissa määritellyt voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuviksi komission tapauskohtaisen arvioinnin perusteella, tätä kautta on periaatteessa mahdollista rakentaa tukijärjestelmä myös muille tukimuodoille perustuvaksi. Tällöin ei kuitenkaan ole olemassa komission suuntaviivoja valmistelun tukena ja eräällä tavalla varmistamassa sitä, että suunniteltu tukijärjestelmä voisi olla sisämarkkinoille soveltuva. Tämä koskisi tämän selvityksen osalta lähinnä kalanviljelylaitoksille mahdollisesti suunniteltavaa tukea rauhoitettujen lintujen, lähinnä kalasääksen aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyyn sekä mahdollisesti niiden aiheuttamien (laskennallisten) vahinkojen korvaamiseen. Komission suuntaviivoista on nostettavissa esiin joitakin keskeisiä, yleisempiä piirteitä tätä mahdollisuutta silmällä pitäen. Tukea voidaan myöntää vahinkojen korvaamiseen sekä mahdollisesti ryhmäpoikkeusasetusten tilanteissa myös investointitukityyppisesti vahinkojen ennalta ehkäisyyn. Epäsuotuisten sääolojen aiheuttamien vahinkojen osalta on edellytetty syy-seuraus -suhdetta sääolojen ja vahinkojen välillä, ja tukikelpoisiksi kustannuksiksi on katsottu omaisuudelle aiheutuneet aineelliset vahingot, mutta myös tulonmenetykset, jotka ovat aiheutuneet tuotantovälineiden tuhoutumisesta kokonaan tai osittain. Vahinkojen kustannukset on tullut viranomaisen, tämän hyväksymän riippumattoman asiantuntijan tai vakuutusyhtiön arvioida. Tuki on laskettava kullekin yksittäiselle tuensaajalle ja se on maksettava suoraan kyseiselle yritykselle. Tuki ja muut maksut, mukaan lukien vakuutussopimusten perusteella saadut maksut, saavat olla korkeintaan 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. 47 Tukijärjestelmät ovat määräaikaisia, eikä niiden soveltamiskausi saa periaatteessa ylittää seitsemää vuotta. 48 Ruotsin, Norjan, Tanskan ja Viron rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamista ja ennalta ehkäisyä koskevan lainsäädännön analyysiin yhteydessä on käynyt ilmi, että ainoastaan Virossa korvataan kalasääksen ja merikotkan kalanviljelylaitoksille aiheuttamia vahinkoja, ja niiden aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemiseen voidaan myös myöntää valtion tukea. Virossa rahoitusjärjestelmä on kuitenkin perustettu de minimis -tukena, joten sieltä kauttakaan ei saa perusteluja ja analogista tukea sille, olisiko tällainen tukijärjestelmä mahdollista perustaa tavanomaisena ennalta ilmoitettavana tukijärjestelmänä. 46 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, jakso 5. 47 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohdat 93, 95, 97, 101 ja 102. 48 Kalastus- ja vesiviljelyalan suuntaviivat 2015, kohta 117.