Seppo Villa kauppaoikeuden professori Helsingin yliopisto Hallituksen esitys HE 21/2015 vp eduskunnalle laeiksi Kevasta, valtion eläketurvan rahoituksesta ja evankelis-luterilaisen kirkon eläketurvan rahoituksesta Eduskunnan talousvaliokunnalle Laki Kevasta Esityksen kokonaiskuva Lausun kunnioittavasti käsitykseni hallituksen esityksestä sen relevanttien kohtien osalta. Esityksen tavoitteena on koota yhteen Kevan hallintoa, rahoitusta ja valvontaa koskevat säännökset. Tavoite on perusteltu, koska se helpottaa kokonaiskuvan saamista Kevasta sekä sen tehtävistä eli kunta-alan, valtion, evankelis-luterilaisen kirkon ja Kansaneläkelaitoksen henkilöstön eläketurvan toimeenpanon hoitamisesta, Kevan valvontaa ja rahoitusta. Erityisen kannatettavia ovat esityksen ehdotukset Kevan johtosäännön määräysten sisäisestä valvonnasta siirtämisestä lain tasolle, ehdotukset riskienhallinnasta sekä sisäisestä tarkastuksesta, hallituksen ja sen jäsenten, toimitusjohtajan ja varatoimitusjohtajan kelpoisuusvaatimuksista. Pidän hallituksen esityksen tavoitteita ja ehdotuksia oikeansuuntaisena ottaen huomioon julkisoikeudellisen eläkelaitoksen (Kevan) tehtävät sen jäsenyhteisöjen eläketurvan toimeenpanossa, sijoitusvarojen hallinnoinnissa sekä Kevan julkinen rooli. Ehdotus vahvistaa Kevan hyvää hallinnointia (corporate governancea), toiminnan luotettavuutta ja läpinäkyvyyttä. Hyvin ongelmallisena pidän Kevan toimitusjohtajan asemaa hallituksen alaisena, mutta ei hallituksen nimeämis- tai erottamisoikeuden piirissä. Tämä on hyvin potentiaalinen intressikonfliktiongelmia aiheuttava tilanne ja hyvän hallinnointimekanismien vastaista. Ongelmallisena pidän myös esitettyjä hallituksen jäsenten kelpoisuusvaatimuksia. Nyt esitetään, että sijoitustoiminnan osaamisvaatimus on kollegiaalinen. Se ei ole hyvä asia ottaen huomioon varat sijoitettavat ja muu Kevan varojen käyttö kuin eläkkeiden maksua. Kollegiaalisuus johtaa siihen, että yksi tai taksi osaavaa henkilöä määrä hallituksen ymmärryksen ja muut joutuvat sitoutumaan päätökseen tai strategiaan ymmärtämättä, mistä on kysymys. Tämä on jäsenen (vahingonkorvaus)vastuun kannalta myös oikeusturvakysymys. Korostan esityksen seuraavia seikkoja. 2 :n 2 momentti / toiminnan tarkoitus Säännös --- tehtäväänsä eläketurvaan kuuluvat edut turvaavalla tavalla vastaa sisällöltään TVYL (354/1997) 2 :n säännöstä työeläkevakuutusyhtiön toiminnan tarkoi- 1
tuksesta: Työeläkevakuutusyhtiön tehtävänä on harjoittaa sosiaaliturvaan kuuluvaa lakisääteistä eläkevakuutusliikettä hoitamalla 1 :n 1 momentissa mainittujen lakien mukaisen lakisääteisen eläketurvan toimeenpanoa ja yhtiölle tätä varten kertyviä varoja vakuutusten käsittämät edut turvaavalla tavalla. On tärkeää, että lakisääteisestä eläketurvaa hoitavien eläkelaitosten toiminnan tarkoituksesta säädetään mahdollisemman samalla tavalla, mutta sitäkin tärkeämpää on säännöksen lain tulkintaa ohjaava vaikuts. KevaL 2 :n 2 momentin säännös osoittaa Kevan toiminnan tarkoituksen ja antaa viitekehyksen, missä tarkoituksessa ja hengessä sekä miten lain muita säännöksiä on sovellettava. 8 :n 3 momentin 1 ja 3 kohta / Hallituksen jäsenten ja toimitusjohtajan nimittäminen Valtuuskunnan tehtävänä olisi ehdotuksen mukaan valita hallituksen jäsenet ja varajäsenet sekä Kevan varsinainen tilintarkastaja. Valtuuskunta myös hyväksyisi eläkelaitoksen lisäeläkesäännön, tilisäännön ja johtosäännön. Ehdotuksen mukaan valtuuskunta ottaisi palvelukseen Kevan toimitusjohtajan ja voisi myös irtisanoa hänet tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos toimitusjohtaja on menettänyt valtuuskunnan luottamuksen. Ehdotetun 14 :n mukaan toimitusjohtajan tehtävänä on johtaa eläkelaitoksen toimintaa hallituksen alaisena. Esitys on hyvän hallinnointitavan vastainen ja lietsoo tulevia ristiriitatilanteita. Esityksen mukaan toimitusjohtaja toimii hallituksen alaisena, mutta hallitus ei voi valita tai erottaa toimitusjohtajaa. Tilanne voi johtaa käytännön ongelmiin sekä antaa mahdollisuuden siihen, että toimitusjohtaja ei nauti hallituksen luottamusta, mutta saa jatkaa tehtävässään (virassaan), koska nauttii valtuuston luottamusta. Toimitusjohtajan nimeämis- ja erottamisoikeus pitäisi osoittaa hallitukselle. 9 Hallitus / jäsenen kelpoisuusvaatimukset Ehdotuksen 9 :n 3 momentin säännös: Hallituksen jäsenen on oltava hyvämaineinen ja hänellä on oltava hyvä työeläkevakuutustoiminnan asiantuntemus. Hallituksessa on oltava myös hyvä sijoitustoiminnan asiantuntemus vastaa TVYL 9 e :n 2 momentinsäännöstä. Säännöstä voidaan kritisoida. Säännös on ehdotuksen 2 :n 2 momentin ohella yksi tärkeimmistä. Se vaikuttaa tosiasiallisella tavalla siihen, miten hallitus on kykenevä toteuttamaan lakiin perustuvia tehtäviään, erityisesti 9 :n 4 momentin 3 ja 4 kohtien mukaisista velvoitteistaan. Hallituksen tehtävän on 3) kohdan mukaan: laatia eläkevarojen sijoittamista koskeva suunnitelma sekä käsitellä muutkin sijoitustoiminnan kannalta periaatteellisesti tärkeät tai laajakantoiset asiat ja 4) kohdan mukaan huolehtia Kevan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä. Esitystä voidaan kritisoida. Työeläkevakuutuslaitoksissa toimeenpannaan yhteiskunnan kannalta merkittävää sosiaaliturvaa, tehdään mittavia sijoituspäätöksiä ja valvotaan merkittävää sijoitusomaisuutta. Käsitykseni mukaan hallituksen käsittelemät asiat ja ongelmat koskevat huomattavasti useammin sijoitustoimintaan (varojen käyttöä) kuin muuta työeläkevakuutustoimintaa. Hallituksen tehtävät ja käsillä olevan hallituksen esityksen useat ehdotukset edellyttävät, että sijoitustoiminnan osaamisvaatimus nostettaisiin henkilökohtaiseksi ominaisuudeksi esimerkiksi hallituksen jäsenten enemmistön osalta. 10 / Omistajaohjauksen periaatteet Säännös vastaa TVYL 10 b :ää. Pykälän 1 momentin mukaan periaatteissa käsiteltäisiin Kevan omistuksia muissa yhteisöissä ja sitä, miten omistukseen perustuvia oikeuksia oli- 2
si käytettävä. Keva määrittelisi itse, mitä asioita omistajaoikeuksien käyttämisestä periaatteisiin sisällytettäisiin. Periaatteissa olisi myös arvioitava toimitusjohtajan tai henkilökuntaan kuuluvan osallistuminen muiden yhteisöjen hallintoelimiin. Ehdotuksen mukaan toimitusjohtajan tai työntekijöiden osallistumista muiden yhteisöjen hallintoelimiin ei lähtökohtaisesti rajoitettaisi tai kiellettäisi. Hallituksen olisi kuitenkin otettava kantaa tällaisten jäsenyyksien tarkoituksenmukaisuuteen laitoksen kannalta ja perusteltava, miksi Kevan toimitusjohtajan tai sen palveluksessa olevien henkilöiden jäsenyys ulkopuolisen yhteisön hallintoelimessä katsottaisiin tarpeelliseksi. Arvioinnissa tulisi saada riittävä varmuus siitä, että hallintoelimen jäsenyyden hoitaminen ei haittaisi toimitusjohtajan tai työntekijöiden perustehtävien hoitamista eikä työeläkevakuutuslaitoksen (Kevan) etuja. Säännös on näennäinen. On ilmeisen selvää, että omistajan intressissä on käyttää omistamansa osakkeen määräysvaltaa yhtiökokouksessa osakeyhtiölain mukaisesti niin, että osakkeeseen kytketty riski-tuottosuhde täyttyy Kevalle asetetun tuottovaatimuksen ja yhteiskunnallisen tehtävän näkökulmasta mahdollisemman hyvin ja että määräysvaltaa käytetään työeläkevakuutuslaitoksen hyväksyminen corporate governance periaatteiden osoittamalla tavalla. Määräysvaltaa tuottavan sijoituksen arvon kehittymisen valvominen voi edellyttää, että työeläkevakuutuslaitoksen intressissä on edustajan nimeäminen kohdeyhtiön hallitukseen. Jäsenyyksiä voidaan perustella työeläkevakuutuslaitoksen sekä kohdeyhtiön edulla. Olisi kontrollimekanismin kannalta outoa, jos merkittävä osakkeenomistaja ilmoittaisi, ettei käytä omistukseensa liittyvää kontrollivaltaa, koska tällöin hänen sijoituksena jäisi muiden, mahdollisesti huomattavasti vähäisempää taloudellista riskiä kantavien osakkeenomistajien päätösvallan varaan. Mutta en näe, että säännöksen soveltamisesta aiheutuisi juurikaan käytännön ongelmia. 11 Luottamustehtäviä koskeva luettelo Säännös vastaa TVYL 10 c :ää. Pykälässä säädettäisiin Kevan velvollisuudesta pitää luetteloa hallituksen jäsenten, toimitusjohtajan sekä muun johdon ja sijoitustoimintaan osallistuvan henkilökunnan jäsenyyksistä taloudellisesti tai yhteiskunnallisesti merkittävien muiden yhteisöjen tai säätiöiden hallintoelimissä. Säännös lisää avoimuutta, sillä tuettaan omistajaohjauksen periaatteiden toteutumista ja se palvelisi mahdollisten esteellisyystilanteiden hallintaa. Säännös on viitekehyksensä mukaisesti perusteltu ja helpottaa sisäisen valvonnan järjestämistä. 12 Eturistiriitatilanteita koskevat toimintaperiaatteet Pykälässä säädettäisiin Kevan velvollisuudesta ottaa huomioon ja ennakoida etukäteen mahdolliset eturistiriitatilanteet laatimalla kirjalliset toimintaperiaatteet menettelytavoista, joita Kevassa on noudatettava. Säännös lisää hallinnollista työtä, mutta on perusteltu, koska se helpottaa sisäisen valvonnan järjestämistä. 13 Liiketoimet johdon ja sen lähipiiriin kuuluvien kanssa Säännöksessä määriteltäisiin liiketoimet, jotka olisi käsiteltävä Kevan hallituksessa ja joita koskevat keskeiset tiedot olisivat julkisia. Velvollisuus hallituskäsittelystä koskisi esimerkiksi omaisuuserien kauppoja, vuokrasopimuksia, sopimuksia palvelujen hankkimisesta tai näihin rinnastettavia oikeustoimia. Liiketoimea pidettäisiin merkittävänä, jos sillä on suuri taloudellinen arvo liiketoimen osapuolille tai toiselle heistä taikka liiketoimeen liittyy muu periaatteellisesti merkittävä seikka. 3
25 Riskien hallinta Luettelon ajantasaisena pitäminen on huomattava haaste, koska se perustuu lähtökohtaisesti luetteloihin merkittävien henkiöiden omiin (sidonnais)ilmoituksiin. Säännöksen soveltaminen käytännön tasolla lienee hyvin vaikeaa ja sen tehokkuus kärsii tästä syytä, mutta sitä voidaan perustella peiteltyjen lähipiiriliiketoiminen ennaltaehkäisevän luonteensa johdosta. Työeläkevakuutuslaitoksella on oltava laitoksen toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä sisäinen valvonta ja riittävät riskienhallintajärjestelmät. Säännös on jo asian laadun johdosta sellaisenaan perusteltu eikä käsitykseni mukaan esitetyssä muodossa lisää hallintotyötä, koska käytännössä vastaavat toiminnot ovat jo olemassa. 26 ja 27 Sisäinen valvonta (Compliance toiminto) ja sisäinen tarkastus Ehdotukset vastaavat TVYL 12 d ja e :iä. Kuten edellä, säännökset ovat jo asian laadun johdosta sellaisenaan perusteltuja, eivätkä käsitykseni mukaan esitetyssä muodossa juurikana lisää hallintotyötä, koska käytännössä vastaavat toiminnot ovat jo olemassa. Compliance toiminto sekä toimiva sisäinen tarkastus on välttämätön osa modernia corporate governancea ja jo tästä syystä esitys on kannatettava. 28-31 / Velvollisuus tehdä sisäpiiri-ilmoitus, sisäpiiri-ilmoitus, sisäpiirirekisteri ja valvonta Kevan sisäpiiriläisen on ilmoitettava säännellyllä markkinalla tai monenkeskisessä kaupankäyntijärjestelmässä kaupankäynnin kohteena Suomessa olevia osakkeita ja sellaisia rahoitusvälineitä, joiden arvo määräytyy kyseisten osakkeiden perusteella, koskevat tiedot jäljempänä 30 :ssä tarkoitettuun Kevan sisäpiirirekisteriin (sisäpiiri-ilmoitus). Sisäpiiriläisen määritelmä vastaa normaalia sisäpiiriläisen määrittämiskäytänteitä. Sisäpiiriläisiä säännöksen mukaan olisivat Kevan hallituksen jäsen ja varajäsen, toimitusjohtaja ja hänen varamiehensä sekä tilintarkastaja, varatilintarkastaja ja tilintarkastusyhteisön toimihenkilö, jolla on päävastuu Kevan tilintarkastuksesta. Lisäksi sisäpiiriläisiä olisivat Kevan palveluksessa olevat henkilöt, joilla on mahdollisuus vaikuttaa laitoksen varojen sijoittamista koskevan päätöksen tekemiseen ja muut sellaiset Kevan palveluksessa olevat henkilöt, jotka muutoin säännöllisesti saavat haltuunsa tällaisia osakkeita tai rahoitusvälineitä koskevaa sisäpiiritietoa. Ehdotetun säännöksen taustalla vaikuttaa tarve tiedon lisäämisestä markkinoille läpinäkyvyyden lisäämiseksi, markkinatoimijoiden välisen tiedollisen epätasapainon vähentäminen sekä markkinaluottamuksen lisääminen. Työeläkevakuutuslaitokset ovat yleisen edun kannalta keskeisiä ja merkittäviä institutionaalisia. Niiden sijoitukset pörssiyhtiöissä ovat merkittäviä ja pitkäaikaisia. Tämän tyyppisten sijoittajien vaikuttamis- ja sijoituspolitiikan läpinäkyvyyden lisääminen on eräs keskeisimpiä Euroopan unionin corporate governance -sääntelyn kehittämiskohteita. Käsitykseni mukaan työeläkevakuutuslaitosten sisäpiiriomistuksen avoimuus lisää arvopaperimarkkinoiden läpinäkyvyyttä, tasapainottaa sijoittajien keskinäistä tiedollista tasapainoa ja lisää luottamusta markkinoihin lisäämällä luottamusta niiden keskeisiin toimijoihin. Voidaan ajatella, että julkisessa sisäpiirirekisterissä julkistetuilla tiedoilla on informatiivinen lisäarvo muille markkinoilla toimiville toimijoille. Institutionaalisella sijoittajalla, kuten työeläkevakuutuslaitoksilla, on yleensä hallussaan kolmansia osapuolia (sijoituskohteita) koskevaa sisäpiirintietoa. 4
Tilanne on siis erilainen kuin pörssiyhtiöissä, joissa sisäpiirintieto kohdistuu yhtiöön itseensä. Työeläkevakuutuslaitokset ovat tyypillisesti merkittäviä osakkeenomistajia suomalaisissa pörssiyhtiöissä. Tästä syystä niillä on kontrollivaltaa suhteessa yhtiöön ja välillisesti suhteessa yhtiöiden pienempiin vähemmistöosakkeenomistajiin. Kontrolliasema luo tiedollista ylivoimaa sekä suhteessa muihin osakkeenomistajiin että markkinoihin. Tällaisessa tilanteessa sisäpiirinsääntelyä voidaan perustella director s dealing -opilla. Näin sisäpiirinsääntely on perusteltua sääntelyä myös työeläkevakuutuslaitoksessa (Kevassa). Työeläkevakuutuslaitokset ovat yleisen edun kannalta tärkeitä toimijoita, joiden erityisasema perustuu lainsäädäntöön. Ne käyttävät julkiseen valtaan verrattavaa yleistä valtaa, eivätkä toimi sääntelystä johtuen keskenään aidosti kilpailullisilla markkinoilla. En tunnista sellaisia rakenteita, joiden perusteella olisi syytä rajoittaa sisäpiirisääntelyn henkilöllistä ulottuvuutta esimerkiksi sulkemalla hallituksen jäsenet sääntelyn ulkopuolelle. Kokemukseni mukaan työeläkevakuutuslaitoksen hallituksessa käsitellään laajasti laitoksen varojen käyttöön liittyviä sijoituspäätöksiä ja näihin päätöksiin liittyy lähes aina sanottua laitosta koskevaa erityistä liiketaloudellista informaatiota. Näin sisäpirisääntely on syytä ulottaa niihin henkilöihin, jotka työnsä sisällön tai asemansa perusteella saavat tai voivat saada haltuunsa sisäpiirintietoa. Ehdotuksen 29 :ssä säädettäisiin sisäpiiri-ilmoituksesta. Säännös vastaa sisällöltään sijoituspalvelulain 7 luvun 18 :n ja sijoitusrahastolain 100 :n säännöstä. Pykälän 1 momentin mukaan ilmoitus olisi tehtävä, kun asianomainen on nimitetty tehtäväänsä. Ilmoitus olisi tehtävä siitä riippumatta, omistaako henkilö pykälässä mainittuja osakkeita ja rahoitusvälineitä vai ei. Säännös on luonteeltaan hallinnollinen ja varmistaa sisäpiiriläisen tietoisuuden sisäpiirisyyden syntymisestä sekä liittyy olennaisena osana sisäpiirimekanismiin. Sisäpiirirekisteriä koskeva säännöksessä ehdotetaan säädettäväksi Kevan velvollisuudesta ylläpitää sisäpiiri-ilmoituksista sisäpiirirekisteriä, rekisterinpidon järjestämisestä sekä rekisteritietojen julkisuudesta. Pääsääntönä olisi näiden tietojen julkisuus. Luonnollisen henkilön henkilötunnus ja osoite sekä muun luonnollisen henkilön kuin sisäpiiriläisen nimi eivät kuitenkaan olisi julkisia. Sisäpiirirekisterin pitäminen on välttämätön hallinnollinen mekanismi ja seuraus sisäpiirisääntelyn soveltamisesta. Valvonta on myös asiallisesta kohdentaa resurssi ja osaamissyistä Finanssivalvonnalle. Helsingissä, lokakuun 1. päivänä 2015 Seppo Villa Kauppaoikeuden professori (erityisesti yhtiö- ja markkinaoikeus) Helsingin yliopisto 5