Ahvenanmaan maakunnan hallitus Asiakirjanimi Nro LAUSUNTO Pvm 193 N3 Dnro 8.11.2016 ÅLR 2016/2421 Viite Lausuntopyyntönne Yhteyshenkilö Jenny Eklund-Melander, Tom Karlsson Asia TÄYDENTÄVÄ LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ HE 103/2016 vp Laeiksi Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta sekä yhteisen kalastuspolitiikan seuraamusjärjestelmästä ja valvonnasta annetun lain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 103/2016 vp) jatkokäsittelyn johdosta maakunnan hallitus antaa seuraavan täydentävän lausunnon. EU:n ministerineuvosto vahvistaa asetuksella vuosittain jäsenmaiden eräiden kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuudet. Tämä tapahtuu päättämällä suurimmasta kyseisen kalakannan sallitusta kalastusmäärästä, ja tämän jälkeen jäsenmaille jaetaan kyseisen kannan kiintiöt pysyvän jakoperusteen mukaisesti. Suomelle Ahvenanmaa mukaan lukien jaetaan silakan, kilohailin, lohen ja turskan kiintiöt. Tässä on siis koko Suomen kiintiöityjen lajien kalastusmahdollisuudet kyseisen vuoden aikana. EU:n yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevan säännöstön, (EU) N:o 1380/2013, 21 artiklan mukaan jäsenmaa voi kiintiöityjen kalalajien pyytämisen hallinnoimiseksi perustaa kalastusoikeuksien siirtojärjestelmän. Nyt eduskunnan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan valtakunnassa otettavaksi käyttöön siirrettäviä käyttöoikeuksia ja toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä koskeva järjestelmä. Hallituksen esityksen mukaan neuvoston 1
asetuksella Suomelle, Ahvenanmaa mukaan lukien, vahvistelut Itämeren kalastuskiintiöt jaetaan kalalajeille silakka, kilohaili ja lohi. Maakunnan hallitus on antanut 2.6.2016 lausunnon maa- ja metsätalousministeriölle hallituksen esitysestä. Lausunnossaan maakunnan hallitus esitti, että tällaisen järjestelmän käyttöönotto valtakunnassa vaatisi maakunnan hallituksen ja vastuullisten valtakunnan viranomaisten välisen sopimuksen maamme kalastuskiintiöiden jaosta maakunnan ja valtakunnan kesken. Perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa asiasta 27.10.2016 ja totesi ehdotuksen olevan merkityksellinen Ahvenanmaan itsehallinnon kannalta. Edelleen valiokunta totesi, että hallituksen esityksen perustelujen mukaan päätös kalastuskiintiöiden jakamisesta tehtäisiin itsehallintolain 59 b :n 2 momentin mukaisesti. Valiokunnan mielestä siis säännösehdotuksen mukainen päätöksenteko on näin ymmärrettynä sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa. Valiokunta katsoo sääntelyn selkeyden kuitenkin edellyttävän, että säännöksen sanamuotoa täsmennetään siten, että siitä käy ilmi päätöksenteon suhde itsehallintolakiin. Oikeusministeriö on toimittanut 22.9.2016 säännösehdotuksen, jossa lakiehdotuksen 3 luvun 12 :n 2 momentissa viitataan nimenomaisesti itsehallintolakiin ja säädetään, että Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 59 b :n 2 momentissa säädettyä menettelyä noudattaen määritetään Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöistä Ahvenanmaan maakunnan osuudet, jotka siirretään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen hallinnoitaviksi. Valiokunnan mielestä säännöksen täsmennys voidaan tehdä esimerkiksi oikeusministeriön toimittaman säännösehdotuksen mukaisesti. Euroopan unionissa tehtyihin päätöksiin liittyvistä toimenpiteistä tulee itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 1 virkkeen mukaan maakunnan ja valtakunnan viranomaisten neuvotella keskenään, jos niiden toimenpiteet ovat toisistaan riippuvaisia. Lausunnossaan kuten eduskunnan kuulemisissa sekä eduskunnalle antamassaan lausunnossa maakunnan hallitus on tuonut esiin, että maamme kalastuskiintiöiden jaon tulee tapahtua neuvotteluin maakunnan ja valtakunnan välillä, joita tässä yhteydessä on pidettävä tasavertaisina osapuolina. 2
Oikeusministeriö ja maa- ja metsätalousministeriö ovat katsoneet, että itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 2 ja 3 virke olisivat sovellettavissa nyt käsittelyssä olevaan tapaukseen. Maakunnan hallitus ei ole samaa mieltä oikeudellisesta tulkinnasta vaan katsoo, että itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 1 virkettä tulisi soveltaa. Itsehallintolain yksityiskohtaisista perusteluista asia käy selkeästi ilmi (ks. Liite). Itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 2 ja 3 virkettä tulee soveltaa ainoastaan silloin, kun EU-oikeuden mukaan voidaan päättää vain yhdestä hallintotoimenpiteestä sellaisen päätöksen täytäntöön panemiseksi, jonka täytäntöönpano maakunnassa itsehallintolain mukaan kuuluisi maakunnalle ja muualla maassa valtakunnan viranomaiselle. Nyt käsiteltävässä tapauksessa EU-oikeus ei aseta vaatimusta vain yhdestä toimenpiteestä jäsenvaltiossa, ja tämän vuoksi itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 2 ja 3 virkettä ei voida soveltaa. Ei ole mitään pakottavaa EU-oikeudellista säännöstä, jonka mukaan kalastuskiintiöt on jaettava maakunnan ja valtakunnan kesken. Samoin ei myöskään ole mitään pakottavaa EU-oikeudellista säännöstä, joka edellyttää siirrettäviä käyttöoikeuksia koskevaa järjestelmää tai joka edellyttää saman järjestelmän soveltamista koko jäsenvaltiossa. Tästä syystä valtakunnalla ei olemassa oikeusperustetta päättää yksipuolisesti valtakunnan lainsäädännöllä mitkä kalastuskiintiöt jaetaan tai miten ne jaetaan valtakunnan ja maakunnan kesken. Maakunnan hallitus toteaa valtakunnan viranomaisten tulkinnan aiheuttavan kohtuuttomia vaikutuksia, jos valtakunnan viranomaiset voisivat yksipuolisesti päättää maakunnalle ja valtakunnalle yhteisesti kuuluvien kiintiöiden jaosta, koska resurssit ovat rajalliset ja molemmat osapuolet pyrkivät saamaan mahdollisimman suuret osuudet. Seuraavat kaksi esimerkkiä osoittavat eron siinä, milloin itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 1 virkettä tulee soveltaa ja vastaavasti milloin 59 b :n 2 momentin 2 ja 3 virkettä tulee soveltaa: Itsehallintolain 59 b :n 2 momentin 2 ja 3 virkettä sovelletaan Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 508/2014 puitteissa tapahtuvaan toimintaohjelman laatimiseen ja 3
toteuttamiseen. Asetuksen 17 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on laadittava yksi toimintaohjelma Euroopan merija kalatalousrahastosta osarahoitettavien unionin painopisteiden täytäntöön panemiseksi. Tässä tapauksessa EU-oikeus mahdollistaa vain yhden ohjelman kussakin jäsenvaltiossa. Siitä huolimatta, että maakunnan hallituksella on toimivalta ohjelmaan kuuluvilla alueilla, oman ahvenanmaalaisen ohjelman laatiminen maakunnassa ei ole mahdollista. Ahvenanmaalla on siis voimassa Euroopan meri- ja kalatalousrahaston vuosien 2014-2020toimintaohjelma, mutta maakunnan hallitus laatii ohjelman asiasisällön Ahvenanmaata koskevilta osin. Sen sijaan itsehallintolain 59 b 2 momentin 1 virkettä sovelletaan Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta saatavien EU-varojen Suomen osuuden jakamiseen maakunnan ja valtakunnan kesken. Näiden varojen jakaminen on siis tapahtunut valtakunnan ja maakunnan välisin neuvotteluin. EU jättää tämän jaon jäsenvaltion toteutettavaksi, minkä vuoksi 1 virkettä voidaan soveltaa. EU-varojen jakaminen maakunnan ja valtakunnan kesken on täysin verrattavissa nyt käsiteltävään kysymykseen kalastuskiintiöiden jaosta maakunnan ja valtakunnan kesken. Maakunnan hallituksen vakaana käsityksenä on, että valtakunta ei voi yksipuolisesti lainsäädännöllä päättää siitä, miten kalastuskiintiöt maakunnan ja valtakunnan kesken jaetaan tai mitä lajeja jako koskee. Tämän vuoksi erityisiä lajeja ei tulisi mainita lakitekstissä. Jos lakiehdotus hyväksyttäisiin nykyisen esityksen mukaisesta, tämä merkitsisi Ahvenanmaan itsehallinnon vesittymistä. Maakunnan hallitus tulee kiinnittämään Tasavallan Presidentin huomiota oikeudellisiin ongelmiin, joita lainsäädännöllä on suhteessa itsehallintolakiin. Maakunnan hallitus esittää seuraavaa muotoilua 3 luvun 12 :n 2 momenttiin: Suomen kalastuskiintiöiden jako valtakunnan ja maakunnan kesken määritellään Ahvenanmaan itsehallintolain 59 b :n mukaisissa neuvotteluissa. Maaneuvos Varamaaneuvos Katrin Sjögren Camilla Gunell 4
TIEDOKSI Pääministeri Juha Sipilä Kansanedustaja Mats Löfström Ahvenanmaan asioiden ministeri Anne Berner Oikeusministeriö Maa- ja metsätalousministeriö 5
LIITE Liite 59 :n 2 momentin yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi: Pykälän 2 momentissa on säännökset toimivallan jaosta eräissä erityistapauksissa. Ensimmäisen virkkeen mukaan maakunnan ja valtakunnan viranomaisten tulisi neuvotella keskenään, jos niiden toimenpiteet ovat toisistaan riippuvaisia. Säännös koskee sellaisia tilanteita, joissa yhteisön oikeuden täytäntöönpanovalta maakunnassa kuuluisi maakunnalle ja muualla maassa valtakunnalle, mutta joissa maakunnan ja valtakunnan täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet olisi sovitettava yhteen. Näissä tapauksissa yhteisön oikeus ei aseta esteitä sille, että täytäntöönpano tapahtuisi erikseen toisaalta Ahvenanmaan maakunnassa ja toisaalta muualla Suomessa edellyttäen, että täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet sovitetaan yhteen asianmukaisella tavalla. Näissä tapauksissa maakunnan ja valtakunnan viranomaisten tulisi ehdotuksen mukaan neuvotella keskenään ja molemminpuolisella yhteydenpidolla varmistua siitä, että toimenpiteet voidaan sovittaa yhteen. Jos Suomelle on esimerkiksi EU:n tasolla tehdyllä päätöksellä annettu jokin yhteinen kiintiö ja sekä valtakunnan viranomaisten että maakunnan viranomaisten olisi päätettävä kiintiön käytöstä tai seurattava sen täyttymistä, viranomaisten tulisi yhdessä huolehtia siitä, ettei yhteistä kiintiötä ylitetä. Momentin toisen, kolmannen ja neljännen virkkeen säännökset liittyvät sellaisiin tilanteisiin, joissa jäsenvaltio yhteisön oikeuden mukaan voi päättää vain yhdestä hallintotoimenpiteestä sellaisen päätöksen täytäntöön panemiseksi, jonka täytäntöönpano maakunnassa itsehallintolain mukaan kuuluisi maakunnalle ja muualla maassa valtakunnan viranomaiselle. Momentin toisen virkkeen mukaan päätösvalta tällaisessa hallintoasiassa kuuluisi valtakunnan viranomaisille. Tällaisissa tapauksissa tulisi siis poiketa 1 momentin pääsäännöstä, jonka mukaan itsehallintolain mukaista toimivallan jakoa tulisi noudattaa, koska tätä toimivallan jakoa ei olisi mahdollista noudattaa yhteisön oikeuden johdosta. 6