Talousvaliokunta 1.12.2016 Asiantuntijamuistio U 23/2016 vp, 30.11.2016 Työ- ja elinkeinoministeriö Neuvotteleva virkamies Liisa Lundelin-Nuortio 1/5 Eduskunta Talousvaliokunta U 23/2016 vp, UJ 37/2016 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotusluonnoksesta komission asetukseksi tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun asetuksen (EU) N:o 651/2014 muuttamisesta (valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen muuttaminen) Osana Euroopan Unionin valtiontukisääntöjä ryhmäpoikkeusasetukset (yleinen ryhmäpoikkeusasetus 651/2014, maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden ryhmäpoikkeusasetus 702/2014, kalastus- ja vesiviljelyalan ryhmäpoikkeusasetus 1388/2014) sääntelevät sitä, milloin jäsenvaltiot voivat poiketa valtiontukien ennakkoilmoitusvelvollisuudesta Euroopan komissiolle. Ryhmäpoikkeusasetusten soveltamisalan ulkopuolelle jäävien valtiontukien hyväksyttävyyden sisämarkkinoille komissio arvioi ennakkoilmoitusmenettelyssä antamiensa valtiontukisuuntaviivojen ja puitteiden tai suoraan EU:n perussopimuksen nojalla. Ryhmäpoikkeusasetusten keskeinen tarkoitus on keventää valtiontukiin liittyviä hallinnollisia menettelyjä. Euroopan komissio julkaisi 13.10.2016 toisen asetusluonnoksen yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen muuttamisesta. Komissio ehdottaa asetuksen soveltamisalan laajentamista meri- ja sisävesisatamille sekä alueellisille lentoasemille myönnettäviin investointitukiin. Lisäksi asetuksen soveltamisalaa laajennettaisiin euromääräisesti suurempiin kulttuurin edistämiseen myönnettäviin investointi- ja toimintatukiin. Komission ehdotukseen sisältyy myös eräitä aluetukiin liittyviä laajennuksia. Lisäksi komissio ehdottaa useita muita vähäisempiä muutoksia. Komission mukaan kyseessä on nyt rajattu sääntöuudistus, sillä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaa laajennettiin merkittävästi EU:n valtiontukisääntöjen kokonaisuudistuksessa vuosina 2012 2014. Asetus on voimassa vuoden 2020 loppuun, ja jo seuraavan vuoden kuluessa komissio käynnistää asetuksen kokonaisarvioinnin.
2/5 Komission toiseen asetusluonnokseen sisältyy teknisluonteinen muutos maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden ryhmäpoikkeusasetukseen koskien ns. yksinkertaistettujen kustannuslaskentamallien käyttöä vastaavasti kuin yleistä ryhmäpoikkeusasetusta muutettaisiin. Investointituet satamille Kuten keväällä 2016 julkaistun asetusluonnoksenkin mukaan, komission toisen ehdotuksen mukaan merisatamille myönnettävät investointituet tulisivat ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin 100 miljoonaan euroon asti investointihanketta kohden ja TEN-T ydinverkkokäytävän työsuunnitelmaan kuuluvien satamien osalta 120 milj. euroon asti investointihanketta kohden. Merisatamainvestointien enimmäistukitaso riippuisi tukikelpoisten investointikustannusten suuruudesta ja olisi 50 100 %. Tukea voitaisiin aluetukialueilla korottaa 5 % (ns. c-alueet, kuten Pohjois- ja Itä-Suomi) tai 10 % (ns. a-alueet). Merisatamien kulkuinfrastruktuurille (kuten tiet, radat, tuloväylät, sulut) investointituki voisi olla enintään 100 % kustannuksista. Sisävesisatamien investointituet kuuluisivat ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin 20 miljoonaan euroon investointihanketta kohden asti. Sisävesisatamien investointikustannuksia voitaisiin aina tukea enimmillään täysimääräisesti. Komissio on ensimmäiseen asetusluonnokseen verrattuna lisännyt tukikelpoisiin satamainfrastruktuurikustannuksiin vaihtoehtoisia polttoaineita (kuten LNG) käyttävien alusten vastaanottoon liittyvän infrastruktuurin sekä infrastruktuurin aluksilla syntyvän jätteen ja lastijäämien keräystä varten. Suprastruktuuriin liittyvät investoinnit on poistettu tukikelpoisten kustannusten piiristä. Toimiluvat kolmansille osapuolille tuetun satamainfrastruktuurin rakentamiseen, parantamiseen, toiminnan harjoittamiseen ja vuokraamiseen olisi myönnettävä kilpailumenettelyssä avoimin, läpinäkyvin ja syrjimättömin perustein. Infrastruktuurin vuokraamiseen tai toiminnan harjoittamiseen kolmannelle osapuolelle myönnettävän toimiluvan enimmäiskesto sidottaisiin niiden tekemien investointien kestoon, kun komission ensimmäisen asetusluonnoksen mukaan toimilupien kesto olisi ollut enintään 30 vuotta. Tuetun satamainfrastruktuurin käytön tulisi olla yhdenvertaista, syrjimätöntä ja markkinaehtoista. Uutena asiana komissio ehdottaa satamille myönnettävien pienimpien investointitukien (merisatamat enintään 5 milj. euroa, sisävesisatamat enintään 2 milj. euroa) myöntämistä koskevaa yksinkertaistusta: ne voitaisiin myöntää asettamalla tukitaso enintään 80 % kustannuksista ottamatta huomioon investoinnin rahoitusvajetta, jota investointituki yleensä ei saa ylittää. Investointituet lentoasemille Alueellisille lentoasemille (enintään kolme miljoonaa matkustajaa ja enintään 200 000 tonnia rahtia vuodessa) myönnettäviä investointitukia koskevat enimmäistukitasot vastaavat komission ensimmäistä asetusluonnosta. Tuen enimmäismäärä riippuisi lentoaseman koosta: enintään 75 % tukikelpoisista kustannuksista enintään miljoonan vuosittaisen matkustajan lentoasemien osalta ja enintään 50 % 1-3 miljoonan vuosittaisen matkustajan lentoasemien osalta. Tukitasoja voitaisiin korottaa 20 %, jos lentoasema sijaitsee EU:n syrjäisillä alueilla, mukaan lukien harvaan asutut alueet, kuten Pohjois- tai Itä-Suomessa. Tuen määrä ei kuitenkaan saa ylittää tukikelpoisten kustannusten ja investoinnin liikevoiton erotusta. Investoinnin tulisi perustua realistisiin liikenne-ennusteisiin, eikä investointitukea ryhmäpoikkeusasetuksen perusteella saisi myöntää lentoasemalle, joka sijaitsee samalla saavutettavuusalueella kuin toinen säännöllisen liikenteen lentoasema. Tukea ei myöskään saisi myöntää
3/5 olemassa olevan lentoaseman siirtämiseen tai uuden matkustajalentoaseman luomiseen. Lentoaseman tulisi olla avoin kaikille potentiaalisille käyttäjille. Komission asetusluonnoksessa uutena asiana enintään 150 000 matkustajan lentoasemille myönnettäviä investointitukia koskisivat yksinkertaistetut säännöt: Investoinnin kokoa ei tarvitsisi suhteuttaa realistisiin liikenne-ennusteisiin, investointitukea voitaisiin myöntää, vaikka samalla saavutettavuusalueella sijaitsisi toinen lentoasema, ja tuen määrä voitaisiin asettaa joko enintään rahoitusvajeen suuruiseksi tai enimmäistukitasojen mukaan. Komission asetusluonnos ei koske ryhmäpoikkeusasetuksen laajentamista lentoasemille myönnettävään toimintatukeen. Komission asetusluonnoksen käsittelyn yhteydessä useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin esittäneet, että asetuksen soveltamisalaa tulisi laajentaa myös tietyn vuosittaisen matkustajamäärän alittaville lentoasemille myönnettäviin toimintatukiin niiden vähäisen kilpailunvääristymisvaikutuksen vuoksi. Investointi- ja toimintatuet kulttuurille ja kulttuuriperinnön edistämiseen Kulttuurille ja kulttuuriperinnön edistämiseen myönnettävien investointitukien ennakkoilmoituskynnysarvo olisi 150 miljoonaa euroa hanketta kohden nykyisen 100 milj. euron sijasta ja toimintatukea koskeva kynnysarvo 75 miljoonaa euroa vuodessa yritystä kohden nykyisen 50 milj. euron sijasta. Tämä vastaa komission ensimmäistä asetusluonnosta. Lisäksi komissio ehdottaa nyt, että investointi- tai toimintatuen määrän ollessa enintään 2 miljoonaa euroa tuen enimmäismääräksi voidaan asettaa 80 % tukikelpoisista kustannuksista ottamatta huomioon investoinnin tai toiminnan rahoitusvajetta. Nykyisin tämä koskee enintään 1 miljoonan euron tukia. Alueelliset toiminta- ja investointituet Komissio ehdottaa toimialarajoitusten (maatalouden alkutuotanto, kalastus- ja vesiviljely, liikenne, energia-ala) poistamista ryhmäpoikkeusasetukseen perustuvien alueellisten toimintatukiohjelmien osalta. Ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisala ei kuitenkaan edelleenkään kattaisi sellaisia alueellisia tukiohjelmia, jotka on suunnattu rajoitetulle määrälle tiettyjä toimialoja, lukuun ottamatta matkailua, laajakaistainfrastruktuureja sekä maataloustuotteiden jalostamista ja kaupan pitämistä. Alueellisen toimintatuen muotona voitaisiin harvaan asutuilla alueilla, Suomessa Itä- ja Pohjois- Suomessa, myöntää tukea paitsi näillä alueilla tuotettujen jatkossa myös pelkästään jatkojalostettujen tuotteiden lisäkuljetuskustannuksiin. Lisäksi komission toinen ehdotusluonnos sisältää uuden soveltamisalan laajennuksen, joka kattaa erittäin harvaan asutuilla alueilla toimintaa harjoittavia yrityksiä koskevat alueelliset toimintatukiohjelmat. Kaikki yritykselle myönnetyt toimintatuet yhteensä voisivat tällöin olla enintään 20 % yrityksen kyseisellä alueella syntyvistä vuosittaisista työvoimakustannuksista. Yrityksen tuotannon tai sen osan lopetustilanteissa yksittäisen alueellisen investointituen myöntäminen samaan tai samankaltaiseen toimintaan toisessa ETA-valtiossa edellyttää komission ennakkohyväksyntää. Komissio ehdotuksen mukaan yritykselle voitaisiin kuitenkin jatkossa myöntää alueellista investointitukea ryhmäpoikkeusasetuksen perusteella, jos yritys on lopettanut vain osan kyseisestä toiminnastaan toisessa jäsenvaltiossa, mutta tämä ole johtanut merkittävän työpaikkojen menetykseen. Merkittävän työpaikkojen menetyksen määritelmäksi komissio ehdottaa vähintään 100 työntekijän vähennystä tai vähintään 50 % vähennystä työvoimasta kyseisessä toiminnassa jossakin toimipaikassa.
4/5 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalan laajentamista yleisesti kannatettavana. Satamille ja alueellisille lentoasemille myönnettävien investointitukien sisällyttäminen asetuksen soveltamisalaan sekä kulttuurille myönnettävien tukien ilmoituskynnysarvojen nostaminen yksinkertaistaisivat EU:n valtiontukivalvontaa edelleen. Valtioneuvosto pitää hyväksyttävinä komission esittämiä uusia yksinkertaistuksia koskien alle 150 000 vuosittaisen matkustajan lentoasemille myönnettäviä investointitukia ja satamille myönnettäviä pienimpiä investointitukia. Valtioneuvosto pitää kannatettavana, että komissio on toisessa asetusluonnoksessaan sisällyttänyt vaihtoehtoisia polttoaineita (kuten LNG) käyttävien alusten vastaanottoon liittyvän sekä alusten jätteiden ja lastijäämien keräykseen liittyvän satamainfrastruktuurin tukikelpoisen satamainfrastruktuuriin piiriin. Valtioneuvosto hyväksyy satamien suprastruktuuriin kohdistuvien investointitukien jättämisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle näihin tukiin liittyvän kilpailun vääristymisriskin vuoksi. Lähtökohtana valtiontukisääntöjen uudistamisessa tulee olla, että komissiolle tehtävästä ennakkoilmoitusvelvollisuudesta vapautetaan vain sellaisia tukimuotoja, joilla tuetaan talouskasvua ja EU:n yhteisen edun mukaisia tavoitteita ja joiden kilpailua vääristävät vaikutukset ovat rajalliset. Suomen näkökulmasta on tärkeää, että sisämarkkinoilla eniten kilpailua vääristävät tukimuodot säilyvät komission ennakkoarvioinnin piirissä. Tällaisia ovat lähtökohtaisesti esimerkiksi toimintatuet ja sellaiset alueelliset investointituet, joiden avulla vain siirretään tuotantokapasiteettia ETA-alueella jäsenvaltiosta toiseen. Kansallisella tasolla 1.7.2016 voimaan tulleessa laissa taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä (429/2016) määritellään uusien yritystukien yleiset edellytykset eli ns. hyvän tuen edellytykset. Laki on osa hallitusohjelman mukaista Suomen talouden kilpailukykyä lisäävän yritystukijärjestelmän kehittämistä. Lain perusteluiden mukaan yritystukien tulee ensisijaisesti kohdistua taloudellisen toiminnan edellytysten vahvistumiseen ja vain yhteiskunnallisista syistä varsinaiseen taloudelliseen toimintaan. Lain mukaan tukien kilpailua vääristävien vaikutusten tulee olla mahdollisimman vähäisiä. Tuet tulisikin kohdistaa lähinnä yritystoiminnan kasvun, uudistumisen ja innovaatioiden edistämiseen. Valtioneuvosto ei näistä syistä pidä kannatettavana komission toisessa asetusluonnoksessaan ehdottamaa ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalan laajentamista erittäin harvaan asutuille alueille kohdistuviin alueellisiin toimintatukiohjelmiin, vaan näiden tulisi potentiaalisesti merkittävien kilpailua vääristävien vaikutusten takia säilyä komission ennakkoarvioinnin ja -hyväksynnän piirissä. Suomen kannalta tämän soveltamisalan laajennuksen vaikutusten voidaan kaikkiaan arvioida olevan kielteisiä. Laajennus saattaisi aiheuttaa kilpailua vääristäviä vaikutuksia etenkin Pohjois-Suomen alueella naapurimaiden mahdollisesti käyttöön ottamien uusien toimintatukien johdosta. Alueellisen investointituen osalta sellaisissa tilanteissa, joissa yritys on lopettanut toiminnan tai sen osan sekä sitten siirtää toimintaa toiseen jäsenvaltioon ja hakee täällä alueellista investointitukea, tuen myöntämisen tulisi jatkossakin valtioneuvoston näkemyksen mukaan aina perustua komission ennakkohyväksyntään. Kestävän elinkeinopolitiikan näkökulmasta ei ole tarkoituksenmukaista vaikuttaa tukipolitiikalla yritysten toiminnan siirtämiseen edes osittain jäsenvaltiosta toiseen. Tästä syystä valtioneuvosto ei pidä kannatettavana komission ehdottamaa uutta määritelmää, joka laajentaisi ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaa investointituen osalta tilanteisiin, joissa tuen hakija on lopettanut saman toiminnan vain osittain eikä osittainen lopettaminen johda merkittävään työpaik-
5/5 kojen vähennykseen (vähintään 100 työpaikan menetys tai vähintään 50 % vähennys työvoimasta kyseisessä toiminnassa jossakin toimipaikassa). Toissijaisesti valtioneuvosto katsoo, että merkittävän työpaikkojen menetyksen määritelmään liittyvien kynnysarvojen tulisi olla merkittävästi alempia. Suomen kannalta komission ehdotuksen kilpailuvaikutusten voidaan kokonaisuudessaan arvioida olevan kielteisiä, erityisesti kun useissa muissa EUjäsenvaltioissa alueellisen investointituen sallittu enimmäistaso on Suomen aluetukikelpoisia alueita merkittävästi korkeampi. Suomen mahdollisuudet lisätä elinkeinotukien määrää tai osallistua jäsenmaiden väliseen tukikilpailuun ovat nykyisessä taloudellisessa tilanteessa yleisesti rajalliset. Kun Suomen kannan mukaisesti edellä mainitut aluetuet tulisi jatkossakin alistaa ennen niiden käyttöönottoa komission tekemälle hyväksyttävyyden ennakkoarvioinnille, tämä saattaisi osaltaan vähentää muiden jäsenmaiden halukkuutta ottaa käyttöön uusia tukijärjestelmiä. Tarvittaessa Suomikin voi ottaa käyttöön tässä tarkasteltuja aluetukia sen jälkeen, kun komissio on arvioinut niiden yhteensopivuuden sisämarkkinoille.