EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta Puheenjohtaja 22.1.2014 Paolo De Castro Puheenjohtaja Maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunta Bryssel Asia: Lausunto seuraavan ehdotuksen oikeusperustasta: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eläinten terveydestä COM(2013)0260 C7-0124/2013 2013/0136(COD)) Arvoisa puheenjohtaja Pyysitte 9. tammikuuta 2014 päivätyllä kirjeellänne työjärjestyksen 37 artiklan mukaisesti oikeudellisten asioiden valiokunnalta lausunnon siitä, onko asianmukaista sisällyttää SEUT-sopimuksen 13 artikla ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eläinten terveydestä oikeusperustaksi, koska maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunnassa on esitetty tätä koskeva tarkistus. Komissio esitti ehdotuksensa asetukseksi eläinten terveydestä (COM(2013)0260) SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohdan, 114 artiklan 3 kohdan ja 168 artiklan 4 kohdan b alakohdan perusteella, ja ehdotus toimitettiin parlamentille tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti. Tausta 1. Ehdotus Ehdotus on vastaus eläinten terveyttä koskevan unionin politiikan uudelleenarviointiin ja vuonna 2007 annettuun eläinten terveyttä koskevaan strategiaan. Ehdotetussa asetuksessa vahvistetaan eläinten välillä tarttuvien ja eläimestä ihmiseen tarttuvien eläintautien AL\1016360.doc PE527.959v01-00
ehkäisemistä ja torjuntaa koskevat säännöt, ja sen piiriin kuuluvat sekä maaeläimet että vesieläimet. Se sisältää säännöksiä niiden tautien priorisoinnista ja luetteloinnista, joilla on todennäköisesti merkittävä vaikutus (I osa); varhaisesta havaitsemisesta, taudeista ilmoittamisesta ja raportoinnista sekä seurannasta, myös eläinterveyskäyntejä koskevia säännöksiä (II osa); tautitietoisuudesta, tauteihin varautumisesta ja valvonnasta (III osa), erityisesti valmiussuunnitelmien laatimisesta, rokotuksista sekä taudintorjuntatoimista, jotka on toteutettava tiettyjä tauteja epäiltäessä tai taudinpurkauksen vahvistuessa; pitopaikkojen ja kuljettajien rekisteröinnistä ja hyväksymisestä sekä eläinten, sukusolujen ja alkioiden ja eläinperäisten tuotteiden lähetysten siirroista ja jäljitettävyydestä (IV osa), siten, että maaeläimiin, vesieläimiin ja muihin eläimiin sovelletaan eri sääntöjä; standardeista ja vaatimuksista kolmansille maille, jotka lähettävät unioniin eläimiä, sukusoluja ja alkioita ja muuta mahdollisesti tauteja tartuttavaa materiaalia, jotta estetään tautien kulkeutuminen unioniin, sekä vientiä koskevia vaatimuksia (V osa); kiireellisessä tautitilanteessa toteutettavista kiireellisistä toimenpiteistä (VI osa). 2. Asianomaiset oikeusperustat a) Ehdotuksen oikeusperusta Ehdotus perustuu SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohtaan, 114 artiklan 3 kohtaan ja 168 artiklan 4 kohdan b alakohtaan. Kyseiset määräykset kuuluvat seuraavasti: SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohta 2. Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan 40 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta yhteisestä maatalouden markkinajärjestelystä sekä muista yhteisen maatalous- ja kalastuspolitiikan tavoitteiden toteuttamisessa tarvittavista säännöksistä. SEUT-sopimuksen 114 artiklan 3 kohta 3. Komissio perustaa 1 kohdassa tarkoitetut, terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua tai kuluttajansuojaa koskevat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen. Myös Euroopan parlamentti ja neuvosto pyrkivät kumpikin toimivaltansa rajoissa tähän tavoitteeseen. SEUT-sopimuksen 168 artiklan 4 kohdan b alakohta 4. [ ] Euroopan parlamentti ja neuvosto myötävaikuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan tässä artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen toteuttamalla seuraavia toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua yhteisiin turvallisuuskysymyksiin: [...] b) eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualalla toimenpiteitä, joiden välittömänä tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen; b) Oikeusperustaan ehdotettu muutos Maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunta on pyytänyt oikeudellisten asioiden valiokunnalta lausunnon siitä, onko asianmukaista sisällyttää SEUT-sopimuksen 13 artikla ehdotuksen oikeusperustaksi, koska maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunnassa PE527.959v01-00 2/6 AL\1016360.doc
on esitetty tätä koskeva tarkistus (AM 69). Vastaava tarkistus on esitetty ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnassa (AM 192). SEUT-sopimuksen 13 artikla kuuluu seuraavasti: Laatiessaan ja pannessaan täytäntöön unionin maatalous-, kalastus- ja liikennepolitiikkaa, sisämarkkinoita sekä politiikkaa tutkimuksen, teknologisen kehittämisen ja avaruuden aloilla unioni ja jäsenvaltiot ottavat eläinten, jotka ovat tuntevia olentoja, hyvinvoinnin vaatimukset täysimääräisesti huomioon kunnioittaen samalla erityisesti uskonnollisiin rituaaleihin, kulttuuriperinteeseen ja alueelliseen perintöön liittyviä jäsenvaltioiden lakeja ja hallinnollisia määräyksiä sekä tapoja. Analyysi Tietyt oikeusperustan valintaan vaikuttavat periaatteet ovat peräisin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Kun otetaan ensinnäkin huomioon, että oikeusperustalla on vaikutuksia aineellisoikeudelliseen toimivaltaan ja menettelyyn, asianmukaisen oikeusperustan valinnalla on perustuslaillinen merkitys 1. Toiseksi SEUT-sopimuksen 13 artiklan 2 kohdan mukaan kukin toimielin toimii sille kyseisellä sopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa 2. Kolmanneksi tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö 3. Lopuksi tapauksissa, joissa on useampi oikeusperusta, on otettava huomioon, että jos unionin toimenpiteen tarkastelusta ilmenee, että säädöksellä on kaksi tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeusperustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää 4. Toisaalta, jos säädöksellä on useita samanaikaisia tavoitteita tai se koostuu erottamattomasti yhteen kuuluvista osista, joista yksikään ei ole toissijainen tai välillinen toisiin verrattuna, säädöksen on perustuttava asiaa koskeviin perussopimuksen määräyksiin 5. Komissio esittää asetusehdotuksen oikeusperustaksi SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohtaa, 114 artiklan 3 kohtaa ja 168 artiklan 4 kohdan b alakohtaa, ja selittää valitsemansa oikeusperustan seuraavasti 6 : SEUT-sopimuksen 43 artikla muodostaa yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevien EU:n lainsäädäntötoimien perustan. Samasta artiklasta on tullut myös eläinlääkintäalan lainsäädännön perusta, sillä eläinten terveyttä koskevan yhteisön politiikan katsotaan kuuluvan yhteiseen maatalouspolitiikkaan. 1 Lausunto 2/00, Cartagenan pöytäkirja, Kok. 2001, s. I-9713, 5 kohta; asia C-370/07 komissio v. neuvosto, Kok. 2009, s. I-8917, 46 49 kohta; lausunto 1/08, palvelukaupan yleissopimus, Kok. 2009, s. I-11129, 110 kohta. 2 Asia C-403/05, parlamentti v. komissio, Kok. 2007, s. I-9045, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. 3 Katso viimeksi asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, Kok. 2009, s. I-7585. 4 Asia C-42/97, parlamentti v. neuvosto, Kok. 1999, s. I-868, 39 40; asia C-36/98, Espanja v. neuvosto, Kok. 2001, s. I-779, 59 kohta; asia C-211/01, komissio v. neuvosto, Kok. 2003, s. I-8913, 39 kohta. 5 Asia C-165/87, komissio v. neuvosto, Kok. 1988, s. 5545, 11 kohta; asia C-178/03, komissio v. Euroopan parlamentti ja neuvosto, Kok. 2006, s. I-107, 43 56 kohta. 6 COM(2013)0260, perustelut, s. 4 5. AL\1016360.doc 3/6 PE527.959v01-00
SEUT-sopimuksen 114 artikla muodostaa oikeusperustan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa varten sekä säännösten lähentämiselle tässä suhteessa. Terveyden suojelua koskevassa 168 artiklassa viitataan ihmisten terveyden suojeluun eläinten terveyteen liittyviltä tekijöiltä. Tämä artikla on muodostanut oikeusperustan suoraan kansanterveyden suojelemiseksi tarkoitettujen eläinlääkintätoimenpiteiden hyväksymiselle. Sen määrittämiseksi, onko valittu oikeusperusta asianmukainen, kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvista periaatteista ilmenee, ehdotetun toimenpiteen tavoite ja sisältö ovat ratkaisevassa asemassa, ja tapauksissa, joissa on useampi oikeusperusta, on pohdittava, onko ehdotetun säännöksen kehyksessä mahdollista yksilöidä useampia samanarvoisia tarkoituksia tai tekijöitä. SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan todellakin yhteisen maatalouspolitiikan yleinen oikeusperusta, jonka mukaisesti parlamentti ja neuvosto säätävät yhteisestä maatalouden markkinajärjestelystä sekä muista yhteisen maatalous- ja kalastuspolitiikan tavoitteiden toteuttamisessa tarvittavista säännöksistä. Ehdotuksessa mainitaan tavoitteiksi varmistaa [ ] maatalouden ja vesiviljelyn rationaalinen kehitys ja tuottavuuden kasvu (johdanto-osan 4 kappale) sekä kestävä maatalous- ja vesiviljelytuotanto unionissa (1 artiklan 2 kohdan a alakohdan i alakohta). Lisäksi yksi ratkaisevista tekijöistä, joiden perusteella päätetään, täyttääkö tauti edellytykset, joiden täyttyessä se merkittään luetteloon, johon sisältyviin tauteihin sovelletaan tautikohtaisia taudinehkäisy- ja taudintorjuntasääntöjä, on taudin vaikutus maatalous- tai vesiviljelytuotantoon tai niihin liittyviin talouden aloihin (5 artiklan 2 kohdan a alakohdan ii alakohta, 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohta). Lisäksi monet niistä eläinlääkintätoimenpiteistä, jotka ehdotetulla asetuksella on tarkoitus kumota (ks. 258 artikla), perustuivat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 37 artiklaan, joka on nyt korvattu SEUT-sopimuksen 43 artiklalla. Tarkoituksensa ja sisältönsä perusteella ehdotettua asetusta voidaan tämän vuoksi pitää yhteisen maatalouspolitiikan oikeusperustan mukaisena toimenpiteenä. SEUT-sopimuksen 114 artikla muodostaa sisämarkkinoiden oikeusperustan. Tässä yhteydessä on pantava merkille, että komissio esittää asetusehdotuksen tavoitteiksi, että edistetään sisämarkkinoiden toteutumista (johdanto-osan 4 kappale) ja varmistetaan sisämarkkinoiden tehokas toiminta (1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ii alakohta). Ehdotetuilla toimenpiteillä on todellakin selkeästi myös se ulottuvuus, että ne helpottavat eläimillä ja eläintuotteilla käytävää kauppaa sisämarkkinoilla. Asetuksen IV osassa esitetyt rekisteröinti ja hyväksyminen esimerkiksi ovat klassisia sisämarkkinavälineitä. Tämän vuoksi ehdotettua asetusta voidaan niin ikään pitää toimivien sisämarkkinoiden toteuttamiseen tähtäävänä toimenpiteenä. Tämän vuoksi SEUT-sopimuksen 114 artikla on sisällytettävä oikeusperustaksi 1. SEUT-sopimuksen 168 artiklan 1 kohdassa esitetään yleinen tavoite, että unionin olisi varmistettava ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. SEUT-sopimuksen 168 artiklan 4 kohdassa määrätään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat toteuttaa tavallista 1 Täydellisyyden vuoksi ehdotetun asetuksen oikeusperustana olisi asianmukaisempaa mainita koko 114 artikla eikä ainoastaan SEUT-sopimuksen 114 artiklan 3 kohta, sillä 114 artiklan 3 kohta ei itsessään sisällä oikeusperustaa, vaan siinä ainoastaan vahvistetaan, että komissio perustaa SEUT-sopimuksen 114 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut, terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua tai kuluttajansuojaa koskevat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon. PE527.959v01-00 4/6 AL\1016360.doc
lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä eli yhdenmukaistamistoimenpiteitä, joilla voidaan puuttua yhteisiin turvallisuuskysymyksiin (SEUT-sopimuksen 168 artiklan 4 kohta). SEUT-sopimuksen 168 artiklan 4 kohdan b alakohta liittyy tarkemmin sanottuna eläinlääkintäalalla toteutettaviin toimenpiteisiin, joiden välittömänä tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen. Ehdotuksessa käsitellään yhteisiä turvallisuuskysymyksiä kansanterveysasioissa, kun siinä säädetään eläinten välillä tarttuvista ja eläimestä ihmiseen tarttuvista eläintaudeista, ja siinä esitetään erityisiä eläinlääkintätoimenpiteitä, joiden välittömänä tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen. Kansanterveyden suojelu mainitaan toistuvasti yhtenä asetuksen tavoitteista (johdanto-osan 2 ja 4 kappale, 5 artiklan 2 kohdan a alakohdan i alakohta, 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohta). Erityisiä terveyspoliittisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi säännökset, jotka koskevat varhaista havaitsemista, eläintaudeista ilmoittamista ja raportointia sekä tautitietoisuutta ja taudintorjuntaa. Koska ehdotettu asetus sisältää toimenpiteitä, jotka liittyvät yhteiseen maatalouspolitiikkaan, sisämarkkinoiden toimintaan ja kansanterveyden suojeluun, vaikuttaa asianmukaiselta, että ehdotuksen perustaksi otetaan SEUT-sopimuksen vastaavat määräykset eli SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohta, 114 artikla ja 168 artiklan 4 kohdan b alakohta. SEUT-sopimuksen 13 artiklan lisäämistä oikeusperustaksi ehdotetaan maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunnassa esitetyssä tarkistuksessa 69, jonka perustelu kuuluu seuraavasti: Tarkistuksella lisätään viittaus SEUT-sopimuksen 13 artiklaan, jossa määrätään eläinten hyvinvoinnista. Ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnassa esitetyn identtisen tarkistuksen 192 perusteluissa lainataan SEUT-sopimuksen 13 artiklaa. SEUT-sopimuksen 13 artiklassa vahvistetaan yleinen periaate ja tavoite, jonka mukaan unioni ja jäsenvaltiot ottavat eläinten [ ] hyvinvoinnin vaatimukset täysimääräisesti huomioon laatiessaan ja pannessaan täytäntöön tiettyjä unionin politiikkoja. Artiklassa ei kuitenkaan määrätä tietyistä toimenpiteistä tai menetelmistä tämän saavuttamiseksi, ja se sisältyy SEUTsopimuksen II osastoon ( Yleisesti sovellettavat määräykset ). Näin ollen SEUT-sopimuksen 13 artiklassa määritetään asiaankuuluva tavoite ja siinä ei edellytetä toimenpiteiden hyväksymistä. Se ei muodosta oikeusperustaa. Oikeusperusta, jonka mukaisesti unioni toimii sille annetun toimivallan periaatteen mukaisesti, perustuu kyseisiin perussopimuksen määräyksiin, kun taas SEUT-sopimuksen 13 artiklassa vahvistetut tavoitteet on otettava huomioon toimivaltaa käytettäessä. Loppujen lopuksi yleinen käsitys on, että SEUT-sopimuksen 13 artiklaa ei tarvitse sisällyttää johdanto-osan viitteeseen osana oikeusperustaa. Jos poliittisista syistä on tarpeen painottaa SEUT-sopimuksen 13 artiklan merkitystä kyseiselle asetusehdotukselle, yksi mahdollisuus olisi viitata siihen johdanto-osan kappaleissa, kuten esimerkiksi ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnassa esitetyssä tarkistuksessa 5 ja kalatalousvaliokunnassa esitetyssä tarkistuksessa 1 ehdotetaan. Parlamentin oikeudellinen yksikkö tuli 15. tammikuuta 2014 päivätyssä muistiossaan siihen lopputulokseen, että SEUT-sopimuksen 13 artiklaa ei ole asianmukaista lisätä ehdotuksen oikeusperustaksi. AL\1016360.doc 5/6 PE527.959v01-00
Oikeudellisten asioiden valiokunnan suositus Oikeudellisten asioiden valiokunta käsitteli edellä mainittua asiaa kokouksessaan 21. tammikuuta 2014. Tässä kokouksessa se päätti yksimielisesti 1 suositella, että asianmukainen oikeusperusta ehdotukselle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eläinten terveydestä olisi SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohta, 114 artikla ja 168 artiklan 4 kohdan b alakohta, eikä siihen pitäisi lisätä SEUT-sopimuksen 13 artiklaa. Kunnioittavasti Klaus-Heiner Lehne 1 Lopullisessa äänestyksessä olivat läsnä seuraavat jäsenet: Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Eva Lichtenberger, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Axel Voss, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. PE527.959v01-00 6/6 AL\1016360.doc