Työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutukset

TA R K A S T U S K E RT O M U S 9 7 / 2 0 0 5 Työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutukset

VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTON TARKASTUSKERTOMUS 97/2005 Työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutukset

EDITA PRIMA OY

SISÄLLYS TIIVISTELMÄ... 7 RESUMÉ... 8 1 JOHDANTO... 9 2 TARKASTUSASETELMA... 11 2.1 Tarkastuskohteen kuvaus... 11 2.2 Tarkastuskysymykset ja rajaukset... 13 2.3 Tarkastusmenetelmät... 14 3 TARKASTUSHAVAINNOT... 16 3.1 Työvoimakoulutuksen historiaa... 16 3.2 Aiempien vaikuttavuusarviointien tuloksia... 18 3.3 Työhallinnon näkemyksiä koulutuksen vaikuttavuudesta ja sen parantamisesta... 22 3.3.1 Koulutuksen tavoitteet... 22 3.3.2 Seuranta... 26 3.3.3 Vaikuttavuuden parantaminen... 28 3.4 Koulutuksen työllisyysvaikutukset rekisteriaineiston perusteella... 31 3.4.1 Työnhakijarekisteri... 31 3.4.2 OPAL-rekisteri... 35 3.4.3 Kustannus-vaikuttavuussuhde... 37 3.5 Yhteenveto... 38 4 TARKASTUSVIRASTON KANNANOTOT... 39 LÄHTEET... 41

LIITTEET...44 Liite 1: Rekisteriaineiston analyysi Liite 2: Opiskelijapalautteen analyysi

Tiivistelmä Dno: 322/54/04 TYÖVOIMAKOULUTUKSEN TYÖLLISYYSVAIKUTUKSET Työvoimakoulutus on osa työvoimapolitiikan keinovalikoimaa. Työttömien koulutukseen käytetään vuosittain noin 340 miljoonaa euroa. Koulutuksen tärkeimpänä tavoitteena on työttömien työnsaannin edistäminen. Toiminnalla on myös muita tavoitteita, kuten syrjäytymisen ehkäisy ja työn tuottavuuden kasvu. Tarkastuksessa on arvioitu, miten hyvin työllistämistavoitteen saavuttamisessa on onnistuttu. Talousarvioesityksissä koulutuksen vaikuttavuutta mitataan tunnusluvulla, joka on työttömäksi jäävien suhteellinen osuus koulutuksen suorittaneista kolme kuukautta koulutuksen jälkeen. Vuoden 2005 talousarvioesityksessä tavoitetaso on 40 %. Tämä mittari on kuitenkin epäinformatiivinen, sillä sen perusteella ei voida päätellä koulutuksen nettovaikutusta työllistymiseen. Tarkastuksessa arvioitiin ammatillisen työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutuksia työnhakijarekisteristä poimitun aineiston avulla. Tulokset eivät juuri poikkea aiemmin tehdyistä vaikuttavuusanalyyseistä: keskimäärin työvoimakoulutuksella on ollut melko vaatimaton vaikutus henkilön työllistymismahdollisuuksiin. Pitempikestoiset koulutukset ovat olleet työllistymisen kannalta hyödyllisempiä kuin lyhytkestoiset koulutukset. Työhallinnossa on viime vuosina pyritty parantamaan koulutuksen vaikuttavuutta. Näitä toimenpiteitä tulee edelleen jatkaa. Nykyisellään työnsaannin edistäminen työvoimakoulutuksen avulla on melko kallista. Yhden uuden työpaikan valtiolle aiheuttama kustannus, noin 66 000 euroa, on yli kaksinkertainen palkansaajien keskituloihin nähden. Hallitusohjelman tavoitteena on työllisten määrän kasvu 100 000 henkilöllä vaalikauden loppuun mennessä. Työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutukset, noin 2 000 henkilöä vuodessa, ovat hallitusohjelman tavoitteisiin verrattuna vähäisiä. 7

Resumé D.nr: 322 /54/04 SYSSELSÄTTNINGSEFFEKTERNA AV ARBETSKRAFTSUTBILDNING Arbetskraftsutbildningen utgör en del av arbetskraftspolitikens urval av verktyg. För utbildning av arbetslösa anslås årligen ca 340 miljoner euro. Den viktigaste målsättningen för utbildningen är att främja de arbetslösas möjligheter att finna arbete. Verksamheten har också andra målsättningar, såsom att förhindra utslagning och höja arbetets produktivitet. Med revisionen har granskats hur väl man har lyckats med att uppnå målsättningen i fråga om sysselsättningen. I budgetförslagen mäts utbildningens effekter med ett nyckeltal, som anger den proportionella andelen av utbildade som förblir arbetslösa tre månader efter att utbildningen slutförts. I budgetförslaget för år 2005 är den målsatta nivån 40 %. Denna mätare är emellertid inte informativ, för på basis av den kan inte slutsatser dras om utbildningens nettoeffekter på sysselsättningen. Vid revisionen bedömdes den arbetskraftspolitiska yrkesutbildningens effekter på sysselsättningen med hjälp av ett material som tagits fram ur registret över arbetssökande. Resultaten avviker just inte från tidigare gjorda analyser av effekterna: arbetskraftsutbildningen har genomsnittligt haft en tämligen anspråkslös inverkan på personens möjligheter att finna sysselsättning. Längre utbildningar har varit nyttigare med tanke på sysselsättningen än kortvariga utbildningar. Inom arbetskraftsförvaltningen har strävan på senare år varit att förbättra utbildningens effekter. Dessa åtgärder bör alltjämt fortsättas. För närvarande är det tämligen dyrt att främja tillgången på arbete med hjälp av arbetskraftsutbildning. Den kostnad som en ny arbetsplats orsakar staten, ca 66 000 euro, är mer än dubbelt större än löntagarnas medelinkomster. I regeringsprogrammet har uppställts som mål att antalet sysselsatta skall öka med 100 000 personer före valperiodens utgång. Inverkningarna på sysselsättningen av arbetskraftsutbildningen, ca 2 000 personer per år, är blygsamma i jämförelse med målsättningarna i regeringsprogrammet. 8

1 JOHDANTO Työvoimapoliittinen aikuiskoulutus eli työvoimakoulutus on osa aktiivisen työvoimapolitiikan keinovalikoimaa. Työvoimapolitiikan toimenpiteillä pyritään edistämään työttömien työnsaantia. Nykyisen hallituksen työllisyysstrategian tavoitteena on työllisten määrän kasvu vähintään 100 000 hengellä vaalikauden loppuun mennessä. Muita hallitusohjelman tavoitteita ovat 75 prosentin työllisyysaste ja työttömyyden aleneminen jokaisen työvoima- ja elinkeinokeskuksen alueella. 1 Valtion talousarvioesityksessä työvoimapolitiikan toimeenpanoon (34.06) on vuodelle 2005 esitetty noin 1,8 miljardia euroa eli vajaat 5 prosenttia valtion talousarvion loppusummasta. Tästä noin 340 miljoonaa euroa kohdistetaan työvoimakoulutusmenoihin. Työllistämistukiin käytetään noin 240 miljoonaa euroa. Kaikkiaan työttömyyspäivärahoja ja muita työttömyysetuuksia maksettiin työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen kautta noin 2,7 miljardia euroa vuonna 2003. 2 Työhallinnon ensisijaisena pyrkimyksenä on edistää työttömän työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Tämä tapahtuu joko suoraan työnvälityksen kautta tai työvoimakoulutuksen avulla. Toissijainen keino on työllistää henkilö työllistämistukien avulla. Työllistämistuet onkin tarkoitettu erityisesti pitkäaikaistyöttömien, nuorten ja vajaakuntoisten työllistämiseen sekä työttömyyden alueellisten erojen tasoittamiseen. 3 Aktiivisen työvoimapolitiikan todelliset vaikutukset ovat kuitenkin olleet jatkuvasti keskustelun kohteena. Tutkijatkaan eivät ole päässeet yksimielisyyteen siitä, ovatko toimenpiteet hyödyttäneet työttömiä työnsaannissa vai ei. Toimenpiteet ovat olleet säännöllisesti tiedotusvälineiden käsittelyssä ja usein melko negatiivisessa sävyssä. Myös koulutushankintoihin liittyviä epäselvyyksiä on viime aikoina käsitelty runsaasti tiedotusvälineissä. Koska työvoimakoulutukseen käytetään vuosittain melko suuriakin määrärahoja, olisi hyödyllistä tietää, onko koulutus loppujen lo- 1 2 3 Valtion talousarvioesitys 2005, s. 597. Tilastotiedote työttömyysturvasta 2004:11. Valtion talousarvioesitys 2005, s. 610. 9

puksi auttanut työttömiä saamaan työtä. Mahdollisia työllisyyshyötyjä tulisi myös arvioida suhteessa koulutuksen kustannuksiin. Samalla voitaisiin myös arvioida, ovatko hallituksen työllisyystavoitteet saavutettavissa tämänkaltaisilla keinoilla. 10

2 TARKASTUSASETELMA 2.1 TARKASTUSKOHTEEN KUVAUS Viime vuosikymmenen suuren laman jäljiltä Suomessa on yhä runsaasti työttömiä, joista osa on ollut työttömänä hyvinkin pitkään. Pitkäaikaistyöttömäksi voidaan määritellä henkilö, joka on ollut työttömänä yhtäjaksoisesti yli vuoden. Tarkastuksessa käytetyssä rekisteriaineistossa, joka koostuu lähes 8 000 työttömästä, yli vuoden työttömänä olleita oli noin joka neljäs (2 267 henkilöä). Heistä eräät olivat tammikuussa 2002 olleet yhtäjaksoisesti työttömänä yli 10 vuotta, mikä ilmenee kuviosta 1. prosenttia pitkäaikaistyöttömistä (N=2267) 0 10 20 30 40 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 yhtäjaksoisen työttömyyden kesto, vuotta Kuvio 1 Pitkäaikaistyöttömyyden keston jakauma tarkastuksessa käytetyssä aineistossa Vuosia työttömänä olleet eivät enää ole suhdanne- vaan rakennetyöttömiä. Teknisen kehityksen vuoksi henkilön entistä ammattia ei ehkä enää ole edes olemassa. Jos eläkeikään on vielä useita vuosia, 11

on perusteltua järjestää henkilöille koulutusta johonkin uuteen ammattiin. Työvoimakoulutus on valtion kustantamaa, pääasiassa yli 20- vuotiaille työttömille työnhakijoille tarkoitettua ammatillista tai valmentavaa koulutusta, jonka tavoitteena on parantaa henkilön ammatillista osaamista ja täten edistää työnsaantia. Myös työssäkäyvät, lomautetut tai työttömyysuhan alaiset henkilöt voivat osallistua koulutukseen. Suurin osa eli noin 80 % osallistujista on kuitenkin ollut työttömiä. Kulloinkin tarjolla olevat koulutukset on esitelty työministeriön internet-sivuilla. Oheisessa taulukossa 1 on muutamia esimerkkejä tammikuun 2005 koulutustarjonnasta. Kaikkiaan haettavana oli yli 1 200 koulutusta eri puolilla maata. Taulukko 1 Esimerkkejä tarjolla olleista työvoimakoulutuksista tammikuussa 2005 koulutus, paikkakunta CNC-koneistaja, Lappeenranta Hitsaajan pätevöityminen, Tornio Hygienia- ja anniskelupassikoulutus, Hämeenkyrö kesto koulutus, paikkakunta 6 kk Perinnerakentamisen osaaja, Pielavesi 10 pv Taloushallinnon ammattitutkinto, Valkeakoski 10 pv Tietojenkäsittelyn ammattitutkinto, Jämsänkoski Kehystäjä, Teuva 4 kk Yhdistelmäajoneuvonkuljettaja, Salo kesto 4 kk 8,5 kk 10 kk 7 kk Kuten esimerkeistä käy ilmi, työvoimakoulutus on käytännönläheistä ja se painottuu suorittavan portaan tehtäviin. Kuitenkin myös korkeakoulututkinnon suorittaneille työttömille on tarjolla työvoimakoulutusta. Valmentava työvoimakoulutus on maahanmuuttajille suunnattua kielikoulutusta, atk-peruskursseja ja vastaavaa peruskoulutusta, jolla on tarkoitus luoda työnhaussa tarvittavia valmiuksia. Työvoima- ja elinkeinokeskukset vastaavat koulutuspalvelujen hankinnasta. Koulutukset hankitaan tarjouskilpailun perusteella. 12

Työministeriön laatiman hankintaohjeen (O/10/2004) mukaisesti tarjouksista tulisi valita kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto. Työvoimakoulutuksen hankintamenoihin on vuodelle 2005 budjetoitu 205 miljoonaa euroa. Osallistujille maksettaviin opintososiaalisiin etuihin on budjetoitu 133 miljoonaa euroa. Nämä koostuvat koulutustuesta, joka on henkilön työttömyyspäivärahan suuruinen, sekä ylläpitokorvauksista, jotka on tarkoitettu koulutuksesta aiheutuvien ylimääräisten elinkustannusten, kuten ruokailun ja matkojen, kattamiseen. Ylläpitokorvaus on 8 euroa/päivä ja korotettu korvaus 16 euroa/päivä. 2.2 TARKASTUSKYSYMYKSET JA RAJAUKSET Tarkastusta edeltäneessä esiselvityksessä tarkastuksen tavoitteeksi asetettiin vastaaminen seuraaviin kysymyksiin: 1) Miten työvoimakoulutuksen tavoitteet on asetettu? Miten tavoitteiden toteutumista on seurattu? Millaisena työministeriö näkee koulutuksen vaikuttavuuden? 2) Miten työministeriö on pyrkinyt viime vuosina parantamaan työvoimakoulutuksen vaikuttavuutta? Miten esimerkiksi koulutussuunnittelua ja -hankintaa on muutettu seurannan perusteella? 3) Onko työvoimakoulutuksella ollut vaikutuksia työttömien työllistymistodennäköisyyteen? Mitä voidaan päätellä aikaisempien tutkimusten tuloksista ja niiden luotettavuudesta? Tarkastuskysymyksiin saatuja vastauksia käsitellään kertomuksen havaintoluvussa mutta hieman eri järjestyksessä kuin kysymykset on edellä esitetty. Havaintoluku alkaa lyhyellä katsauksella työvoimakoulutuksen historiaan. Tämän selvittäminen ei kuulunut alkuperäiseen tarkastussuunnitelmaan, mutta tarkastuksen kuluessa lyhyen historiakatsauksen laadinta osoittautui tarpeelliseksi. Kuten tarkastuskertomuksen luvusta 3 ilmenee, työvoimakoulutuksella on useita tavoitteita. Tarkastus on kuitenkin pääosin kohdistunut koulutuksen työllisyysvaikutusten arviointiin, sillä työttömyyden vähentämistä voidaan selvästi pitää koulutuksen tärkeimpänä tavoitteena. 13

Syksyllä 2004 nousivat julkisuuteen epäilyt väärinkäytöksistä työvoimakoulutusten hankinnoissa ja toteutuksessa. 4 Tämä tarkastus on kuitenkin rajattu työvoimakoulutuksen vaikuttavuuteen ja siihen liittyviin kysymyksiin. Koulutusten hankintaa ja toteutusta ei ole tarkastettu. Tarkastuksessa tehdyissä haastatteluissa näitä aiheita toki sivuttiin. Opetusministeriö vastaa ns. omaehtoisen aikuiskoulutuksen järjestämisestä. Tämä on pääasiassa yli 25-vuotiaille, jo työelämässä oleville henkilöille suunnattua koulutusta, joka soveltuu perusopintojaan suorittaville tai opintojaan täydentäville henkilöille. Tyypillinen opiskelija on henkilö, jolla on usean vuoden työkokemus joltain alalta mutta ei alan perustutkintoa. Tällöin tutkinto voidaan suorittaa koulutuksesta riippumattomana näyttökokeena. Näyttökokeeseen voi osallistua kuka tahansa, mutta useimmat osallistujat valmentautuvat etukäteen näyttökokeeseen valmistavassa koulutuksessa. Tämä tapahtuu useimmiten työn ohessa. Valtio rahoittaa omaehtoista aikuiskoulutusta vajaalla 600 miljoonalla eurolla vuodessa. Omaehtoiseen aikuiskoulutukseen käytetään siis lähes kaksi kertaa enemmän määrärahoja kuin työvoimakoulutukseen. Tässä tarkastuksessa ei kuitenkaan käsitelty omaehtoisen aikuiskoulutuksen vaikutuksia. 2.3 TARKASTUSMENETELMÄT Tarkastuskysymyksiin on pyritty vastaamaan tekemällä haastatteluja ja asiakirjatarkastuksia työministeriössä, työvoima- ja elinkeinokeskuksissa sekä työvoimatoimistoissa. Koulutuksen vaikuttavuutta on arvioitu työministeriön työnhakijarekisteristä poimitulla aineistolla. Aineisto sisältää tietoja lähes 8 000 työttömästä työnhakijasta, joista noin 1 700 henkilöä osallistui työvoimakoulutukseen vuonna 2002. Työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuuden arvioinnin perusongelmana on tiedonpuute siitä, mitä henkilölle olisi tapahtunut ilman toimenpiteeseen osallistumista. Tätä ei voida selvittää millään menetelmällä. Tämän vuoksi on vertailtava toimenpiteeseen osallistuneita ja osallistumattomia henkilöitä. 4 Yleisradio/MOT 18.10.2004. 14

Paras vaihtoehto vertailun tekemiselle olisi satunnaiskoeasetelma, jossa toimenpiteeseen osallistujat arvottaisiin. Satunnaiskokeen käytännön toteutus olisi kuitenkin hankalaa ja jopa eettisesti arveluttavaa. Tämän vuoksi on käytettävä ei-kokeellista vertailuasetelmaa. Tällöin on huomio kiinnitettävä muihin työllistymistä selittäviin seikkoihin, kuten ikään ja pohjakoulutukseen. Koulutuksen nettovaikutuksen selvittämiseksi muut tekijät on vakioitava. Tarkastuksessa käytetystä aineistosta ja sen analysoinnista on tehty selkoa kertomuksen liitteessä 1. Tarkastuksen on tehnyt ylitarkastaja Ville Vehkasalo ja sitä ovat ohjanneet tarkastuspäälliköt Arto Seppovaara ja Jarmo Soukainen. Tarkastuskertomuksen luonnos on ollut kommentoitavana työministeriössä ja saadut kommentit on otettu huomioon lopullisessa kertomuksessa. 15

3 TARKASTUSHAVAINNOT 3.1 TYÖVOIMAKOULUTUKSEN HISTORIAA Aktiivista työvoimapolitiikkaa on harjoitettu lähes koko itsenäisyyden ajan. 5 Ensimmäiset "hätäaputyöt" järjestettiin kuntien toimesta vuonna 1929, kun maailmantalouden suuri lama aiheutti työttömyyttä myös Suomessa. Hätäaputyöt olivat ruumiillista työtä, josta maksettava palkka oli noin 20 % alempi kuin sekatyömiehen normaali ansio. Vuonna 1932 hätäaputöitä järjestyi lähes puolelle kaikista työttömistä. Vuonna 1956 vahvistettu ensimmäinen työllisyyslaki selvensi tehtävienjakoa: kunnan työllistämisvelvollisuus suhteutettiin kunnan väkilukuun. Valtion velvollisuus oli työllistää kunnan osuudesta ylimenevä osa työnhakijoista. Yksi keino oli ajoittaa julkisia investointeja vastasyklisesti niin, että ne tasoittivat suhdannevaihteluista johtuvia työvoiman kysyntävaihteluita. Työttömyyskorvausjärjestelmä luotiin 1960-luvun alussa. Vuoden 1963 työllisyyslain nojalla työtön oli oikeutettu valtion työttömyyskorvaukseen, jos viranomaiset eivät pystyneet hänelle järjestämään työtä. Laki myös lievensi liikkuvuusvaatimusta, sillä aiemmin työttömän tuli siirtyä työllisyystöihin vaikka toiselle puolelle maata. Nyt työtä pyrittiin järjestämään ensisijaisesti omasta asuinkunnasta. Vuoden 1971 työllisyyslaki antoi ammatilliselle koulutukselle aiempaa suuremman roolin työttömyyden torjunnassa. Lailla luotiin myös nykyinen jako peruspäivärahaan ja kassapäivärahaan. Jälkimmäinen muuttui ansiosidonnaiseksi vuonna 1985. Laki myös edellytti, että työttömälle tarjottiin hänen kykyjään ja kokemustaan vastaavaa työtä; toimihenkilöiden ei enää odotettu tekevän ruumiillista työtä. Työvoimapolitiikassa korvauslinja vahvistui työllistämislinjan sijaan, mikä johti luonnollisesti maksettujen korvausten merkittävään kasvuun. 5 Pääasiallisena historialähteenä on käytetty Liljan, Santamäki-Vuoren ja Standingin (1990) julkaisua. 16

1960- ja 1970-lukujen vaihteen massamuutto Ruotsiin ja 1970- luvun alkupuolen noususuhdanne johtivat Suomessa ajoittaiseen työvoimapulaan vuonna 1974 työttömyysaste oli vain 2 %. Tällöin alettiin kiinnittää enemmän huomiota toimenpiteisiin, jotka lisäisivät osaavan työvoiman tarjontaa. Vaadittiin enemmän työllisyyskoulutusta ja työvoiman liikkuvuutta lisääviä toimia. Näihin käytetyt resurssit kasvoivatkin voimakkaasti 1970-luvun puolivälissä. 1980-luvun lopulla työn tarjontaan vaikuttaviin toimenpiteisiin käytettiin vajaat 40 % työllisyysvaroista. 1990-luvun alussa kansantaloutta kohtasi vuosisadan syvin lamakausi. Työvoimakoulutuksen, kuten muidenkin työllisyystoimenpiteiden, volyymit kasvoivat uusiin ennätyslukemiin. Vuonna 1997 työvoimakoulutuksessa oli keskimäärin lähes 50 000 henkeä kuukaudessa (kuvio 2). Työvoimakoulutus saavutti kuitenkin huippunsa vasta, kun laman pahin vaihe oli jo ohitettu ja talous kasvoi voimakkaasti. Kun bkt:n kasvu alkoi 2000-luvulla hidastua, myös koulutusmäärät vähenivät. 50 10 40 5 1000 henk. 30 0 prosenttia 20 - -5 10 - -10 1975 1980 1985 1990 1995 2000 työvoimakoulutuksessa bkt:n muutos Kuvio 2 Työvoimakoulutuksessa olleet kuukaudessa keskimäärin sekä bruttokansantuotteen muutos (%) edellisvuodesta vuosina 1975 2003 17

Nykyisen työvoimakoulutuksen 6 juuret ovat siis 1970-luvulla kansantaloudessa ja työvoimapolitiikassa tapahtuneissa muutoksissa. Alusta asti työllisyyskoulutus on ollut melko lyhytkestoista. 1980- luvulla koulutusten keskimääräinen kesto oli samaa luokkaa kuin nyt eli 6 kuukautta. 1980-luvun noususuhdanteessa koulutusten vaikuttavuus oli bruttoluvuilla mitattuna selvästi parempi kuin tällä hetkellä. Työttömänä 2 kuukautta koulutuksen päättymisen jälkeen oli keskimäärin alle 20 % koulutuksen suorittaneista. Tosin Lilja ym. (1990) toteavat, että koulutuksiin valitut olisivat voineet työllistyä muutoinkin, sillä tuohon aikaan koulutukseen valitut olivat tavallisesti keskimääräistä työtöntä paremmassa asemassa taustaominaisuuksiensa suhteen. 7 Tutkijoiden mukaan Suomesta puuttui tuolloin arviointitutkimus, jossa koulutettuja olisi verrattu samanlaisilla ominaisuuksilla varustetun vertailuryhmän sijoittumiseen. Tämäntyyppinen tutkimus alkoikin vasta 1990-luvulla. 3.2 AIEMPIEN VAIKUTTAVUUSARVIOINTIEN TULOKSIA Työvoimapolitiikan ja tässä yhteydessä myös työvoimakoulutuksen vaikuttavuutta on määrällisesti eniten selvitetty Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskuksessa. Tutkimukset on rahoittanut työministeriö, ja raportit on julkaistu ministeriön Työpoliittinen tutkimus -julkaisusarjassa. Aho, Nätti ja Suikkanen (1996) tarkastelivat vuosien 1988 92 toimenpiteitä, Aho, Halme ja Nätti (1999) vuosien 1990 96 politiikkaa ja Aho ja Kunttu (2001) vuosien 1994 97 toimia. Kaikkia tutkimuksia yhdistää laajan rekisteripohjaisen havaintoaineiston käyttö. Kahdessa ensimmäisessä tutkimuksessa aineiston analysointiin käytettiin mm. ekonometrisia menetelmiä, kolmannessa ns. kaltaistettujen parien menetelmää. Aho, Nätti ja Suikkanen (1996) käyttivät selitettävänä muuttujana työssäolokuukausien määrää koulutusta seuraavien neljän vuoden aikana. Selittäjiä olivat vakio, työvoimakoulutukseen osallistuminen, ikä, sukupuoli, pohjakoulutus, kotikunnan työttömyysaste 6 7 Laki työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta, 763/1990. Tilanne on siis suurin piirtein sama kuin nyt, ks. liite 1. 18

sekä työttömyyskuukausien määrä koulutusta edeltävänä vuonna. Tulosten mukaan työvoimakoulutus oli lisännyt työssäolokuukausia noin viidellä kuukaudella, ja vaikutus oli erittäin merkitsevä. Sitä vastoin työllistämistuelle estimoidut vaikutukset olivat negatiivisia. Raportin yhteenvedossa tutkijat totesivat, että "kun taustamuuttujat vakioidaan, työvoimakoulutus vaikuttaa selvästi myönteisesti myöhempään työuraan, mutta työllistämisellä ei ole juuri mitään vaikutusta". Aineistoa kuvailevasta luvusta (s. 3) käy ilmi, että tutkijoilla oli käytettävissään useita muitakin muuttujia kuin edellä mainitut (mm. ammatti-, tulotaso- ja perhetietoja). Raportista ei kuitenkaan selviä, miksi näitä ei sisällytetty työkuukausiyhtälöihin. Pääosa raportista on aineistolla tehtyjen ristiintaulukointien kuvailua. Näissä voidaan vakioida muita selittäviä tekijöitä yksi kerrallaan. Vaikuttavuuden kokonaiskuvan muodostaminen näistä on kuitenkin hankalaa. Seuraavassa raportissaan Aho, Halme ja Nätti (1999) jatkoivat ristiintaulukointeja sekä syvensivät aineistonsa ekonometristä analyysiä. Malleihin lisättiin selittäjiä, mutta selittävä muuttuja oli samantyyppinen kuin edellisessä tutkimuksessa eli työssäolokuukausien määrä seuranta-aikana. Myös tulokset olivat samoja: työvoimakoulutuksella havaittiin olleen positiivisia vaikutuksia, työllistämistuella taas ei. Työryhmän toistaiseksi viimeisimmässä eli Ahon ja Kuntun (2001) tutkimuksessa menetelmää vaihdettiin. Aineisto oli samantyyppinen laaja rekisteriaineisto kuin aiemmin, mutta ekonometristen mallien sijaan toimenpiteiden vaikuttavuutta arvioitiin kaltaistettujen parien menetelmällä. Alkusanoissa tutkijat toteavat, että "raportissa esitetään nähdäksemme aikaisempaa parempi yhdenmukaistettujen vertailuparien käyttöön perustuva arviointimenetelmä sekä sen avulla tuotettuja tuloksia toimien vaikuttavuudesta". Aikaisemmista raporteista poiketen selitettävä muuttuja oli kaksiarvoinen (työtön/työssä). Tutkijat yrittivät mallintaa työllistymistä myös logistisella regressiomallilla, mutta luopuivat yrityksestä, koska eivät erilaisten tilastollisten sopivuustestien 8 mukaan löytäneet riittävän hyvin työllistymistä kuvaavaa mallia. 8 Wooldridgen (2002, 465) mukaan sopivuustesteillä ei ole diskreetin vasteen malleissa suurtakaan merkitystä. Olennaisempaa on muuttujien tilastollinen merkitsevyys. 19

Varsinaiset analyysit tehtiin siis etsimällä kullekin osallistujalle mahdollisimman samankaltainen pari vertailuryhmästä ja vertaamalla näin muodostettujen parien työmarkkinatilannetta ja laskemalla vertailuista keskiarvo. Tulosten mukaan vain yksityiseen yritykseen työllistäminen oli selvästi parantanut henkilön myöhempää työllistymistä. Muiden toimenpiteiden, kuten työvoimakoulutuksen, vaikuttavuus oli tutkijoiden mukaan lähellä nollaa. Tutkijoille tulos ei ollut yllätys. Aho (2001, 46) toteaa, että muissakin maissa on saatu samankaltaisia tuloksia. Työvoimapoliittisten toimenpiteiden keskimääräiset vaikutukset työllistymiseen ovat olleet pääsääntöisesti vähäisiä, olemattomia tai jopa negatiivisia. Tutkimustulokset synnyttivät vilkasta keskustelua. Työministeriön julkaiseman Työpoliittisen aikakauskirjan numerossa 3/2001 julkaistiin työministeriön virkamiesten laatimia kirjoituksia, joissa korostettiin toimenpiteiden hyvää vaikuttavuutta. Lähemmässä tarkastelussa kuitenkin paljastuu, että artikkeleissa esitetty argumentointi on puutteellista. Eritoten Nion (2001) artikkeli käy esimerkiksi vaikuttavuuden arvioinnin "sudenkuopista", joihin numeron pääkirjoituksessa viitataan. Artikkelissa todetaan ensin, että toimenpiteisiin valikoituvat henkilöt todennäköisesti poikkeavat taustaominaisuuksiltaan muista työttömistä. Lopuksi artikkelissa kuitenkin verrataan osallistujia keskiarvotyöttömiin ilman muiden tekijöiden vakiointia ja todetaan, että toimenpiteiden vaikuttavuus on ollut erinomainen. Aho (2001, 2002) ja Tiainen (2002) jatkoivat väittelyä arviointien aineistoista ja menetelmistä. Mikkosen (1997) tutkimus käsitteli työvoimakoulutusta osana henkilön työuraa. Mikkosen mukaan arvioinnin perusongelma on se, miten erotetaan nimenomaan koulutuksen merkitys todettujen muutosten kannalta eli miten vakioidaan muiden riippumattomien muuttujien vaikutukset. Mikkonen on ratkaissut tämän käyttämällä tärkeimpien ominaisuuksien suhteen mahdollisimman samankaltaista vertailuryhmää. Aineisto on kerätty postikyselyillä ja rekistereistä. Tulosten mukaan koulutus alensi työttömyyttä osallistujaryhmässä enemmän kuin työttömien osuus alentui vertailuryhmässä kahden vuoden seuranta-aikana. Tutkimuksessa arvioitiin koulutuksen vaikutuksia myös muihin elämän osa-alueisiin, ja kyselyvastausten mukaan koulutus paransi eritoten itsetuntoa ja yleistä elämäntilannetta. 20

Hämäläisen (1999) tutkimus työvoimapolitiikan vaikutuksista työllistymiseen lienee Suomessa menetelmiltään sofistikoituneimpia. Vuosilta 1989 1994 olevaa rekisteriaineistoa on tutkimuksessa analysoitu ns. kaksiulotteisen probit-analyysin avulla. Kontrollimuuttujia malleissa on useita kymmeniä. Tulosten mukaan työvoimakoulutus on lisännyt henkilön työllistymistodennäköisyyttä keskimäärin 15 prosenttiyksiköllä eli yhtä paljon kuin korkeakoulututkinnon suorittaminen. Myös yksityiseen yritykseen työllistäminen on parantanut myöhempiä työnsaantimahdollisuuksia. Julkiselle sektorille työllistäminen on sitä vastoin vähentänyt henkilön mahdollisuuksia saada jatkossa työtä. Tuomalan (2002) tutkimus käyttää samantyyppistä ekonometristä lähestymistapaa, mutta tutkimuksessa keskitytään pelkästään työvoimakoulutuksen arviointiin. Aineisto on vuosilta 1997 98. Tulosten mukaan koulutus on parantanut työnsaannin todennäköisyyttä keskimäärin 6,5 prosenttiyksikköä. Hämäläisen ja Ollikaisen (2004) tutkimus kohdistui eri toimenpiteiden vaikutuksiin nuorten työttömien keskuudessa. Menetelmänä käytettiin kaltaistettujen parien vertailua. Tulokset olivat samaa suuruusluokkaa kuin Tuomalan tutkimuksessa: koulutus paransi työllistymisen todennäköisyyttä 6 8 prosenttiyksikköä. Akateemisissa tutkimuksissa on siis tähän mennessä löydetty työvoimakoulutukselle sekä positiivisia vaikutuksia että nollavaikutuksia. Tutkimusten vertailua vaikeuttaa se, että käytetyt aineistot ja menetelmät eivät ole olleet samoja. Vaikuttavuudessa voi myös olla suhdannetilanteesta johtuvaa vaihtelua. Lamavuosina työllistyminen on muutenkin vaikeampaa, joten koulutuksen vaikutukset saattavat olla vähäisiä. Noususuhdanteessa taas uudelle osaamiselle voi olla kysyntää. Räisäsen (1995, 41) makrotason tarkastelut puoltavat tätä näkemystä. Tutkimusten tulokset menevät hieman ristiin ennakko-oletusten kanssa: Ahon ja Kuntun sekä Tuomalan aineistot ovat noususuhdanteen vuosilta, ja koulutuksen vaikuttavuudeksi on arvioitu 0 6,5 prosenttiyksikköä. Hämäläisen aineisto taas on lamavuosilta ja vaikuttavuudeksi arvioitiin 15 prosenttiyksikköä. Voisi olettaa, että luvut olisivat suhdanteista johtuen päinvastoin. Toisaalta on myös mahdollista, että koulutuksen volyymillä on suhdannevaikutusta merkittävämpi negatiivinen vaikutus koulutuksen vaikuttavuuteen. 9 9 Tähän viittaavat myös Aho ja Kunttu (2001). 21

Kuviosta 2 ilmenee, että Ahon ja Tuomalan aineistonkeruuvuosina koulutusmäärät olivat huipputasollaan. Tarkastuksessa läpikäytyjen vaikuttavuusarviointien nojalla voitaneen todeta, että johdonmukaista näyttöä työvoimakoulutuksen vaikutuksista ei ole saatu, vaan arviot vaihtelevat 0 15 prosenttiyksikön välillä. Useimmissa tutkimuksissa koulutuksella on kuitenkin havaittu olleen jonkinlaisia positiivisia vaikutuksia henkilön työllistymiseen. On myös syytä huomata, että lähes kaikissa edellä mainituissa tutkimuksissa on tarkasteltu keskimääräistä koulutusta, toisin sanoen koulutukseen osallistumista on kuvattu 0/1-muuttujalla. Ainoastaan Mikkosen tutkimuksessa on tutkittu myös erityyppisten koulutusten vaikutuksia. 3.3 TYÖHALLINNON NÄKEMYKSIÄ KOULUTUKSEN VAIKUTTAVUUDESTA JA SEN PARANTAMISESTA Tarkastuksessa haastateltiin useita työministeriön, työvoima- ja elinkeinokeskusten sekä työvoimatoimistojen virkamiehiä. Haastatteluissa selvitettiin hallinnon näkemyksiä työvoimakoulutuksen tavoitteista, todellisista vaikutuksista ja vaikuttavuuden parantamismahdollisuuksista. Lisäksi haastateltiin muutamaa satunnaisesti valittua kouluttajaa 10 ja työttömien edustajaa. 3.3.1 Koulutuksen tavoitteet Osallistujien työllistymistä pidettiin haastatteluissa yksimielisesti koulutuksen tärkeimpänä tavoitteena. Koko maan osalta tavoite on, että kolme kuukautta koulutuksen jälkeen enintään 40 % koulutetuista olisi työttömänä. 11 Tavoitteen tärkeys käy hyvin ilmi esimerkiksi Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen alueen työvoimatoimistoille laatimasta koulutuksen linjauspaperista: "Tutkintotavoitteisuus ei ole työllistymistä tärkeämpi tavoite työvoimapoliitti- 10 Kouluttajalla tarkoitetaan tässä oppilaitosta tai koulutuksen järjestäjää, ei siis yksittäistä opettajaa. 11 Valtion talousarvioesitys 2005, s. 616. 22

sessa aikuiskoulutuksessa. Kouluttajille tulee korostaa, että työllistyminen on työvoimakoulutuksen ensisijainen tavoite." 12 Työministeriön mukaan työvoimakoulutuksen tavoite on alusta asti ollut työttömyyden vähentäminen. Tarkoituksena on, että työvoimakoulutuksen volyymikin vaihtelisi vastasyklisesti suhdanteiden mukaan. Tosin toimien ajoituksessa on tässä suhteessa ollut ongelmia. Kuten edeltä luvun 3.1 kuviosta 2 ilmenee, viimeisen 10 vuoden aikana koulutustoimenpiteet ovat olleet lähinnä myötäsyklisiä. Ministeriön mukaan nykyinen 40 prosentin tavoite perustuu osittain toteutuneeseen kehitykseen, osittain taloudellisiin ennusteisiin. Tavoite vaihtelee jonkin verran alueittain, mutta vaihteluväliä on pyritty viime vuosina kaventamaan. Alueittaiset tavoitteet sovitaan ministeriön ja TE-keskusten välisissä tulossopimusneuvotteluissa joka syksy. Tavoitteisiin vaikuttaa myös se, minkälaisille työttömille koulutusta alueella erityisesti kohdennetaan. Kolmen kuukauden seurantajakson valintaan on vaikuttanut se, että välittömästi koulutuksen päättymisen jälkeen tehtävä vaikuttavuuden mittaus ei ole järkevää. Työministeriön mukaan kokemus on osoittanut, että kolmessa kuukaudessa useimmat potentiaaliset työntekijät myös löytävät töitä. Ministeriön sisäisessä käytössä ovat myös 6 ja 12 kuukauden seurantajaksot sekä 3, 6 ja 12 kuukauden seurantojen keskiarvo, jota ministeriö kutsuu monipistemittaukseksi. TE-keskus jakaa tulossopimuksessa saamansa tavoitteet oman alueensa työvoimatoimistoille. Tavoitteissa voi olla vaihtelua toimistoittain, mutta yhteenlaskettujen tavoitteiden tulee täsmätä koko alueen tavoitteeseen. Kovin suurta neuvotteluvaraa luvuissa ei työvoimatoimistojen mukaan yleensä ole, vaan luvut annetaan "ylhäältä alas". Sama pätee ministeriön ja TE-keskusten välisiin neuvotteluihin. TE-keskuksen ja työvoimatoimistojen välillä tehtävässä tulossopimuksessa sovitaan monista muistakin tavoitteista kuin työvoimakoulutuksen työllistävyydestä. Näitä ovat mm. rakennetyöttömien lukumäärä rekrytointiongelmia kokeneiden toimipaikkojen osuus (%) 12 Uudenmaan TE-keskus: Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen linjaukset vuodelle 2005, s. 32. 23