EUROOPAN KOMISSIO MUISTIO Bryssel 30. tammikuuta 2013 Euroopan rautatiet haasteiden edessä Neljäs rautatiepaketti Euroopan komissio hyväksyi tänään neljännen rautatiepaketin, joka muodostuu kuudesta lainsäädäntöehdotuksesta. Paketissa on neljä keskeistä osa-aluetta (ks. IP/13/65). - EU:n laajuiset hyväksynnät. Yritysten ajan ja rahan säästämiseksi yhden sertifioinnin pitäisi riittää junien ja muun liikkuvan kaluston liikennöintiin kaikkialla Euroopassa. Yhden turvallisuustodistuksen pitäisi antaa yrityksille oikeus harjoittaa toimintaa koko Euroopan laajuisesti. - Toimivat rakenteet. Rataverkon tehokkaan ja ketään syrjimättömän käytön turvaamiseksi komissio ehdottaa rataverkon haltijoiden aseman vahvistamista ja varmistaa, että radanpito ja junien käyttö pidetään erillisinä toisistaan. - Rautateiden käyttöoikeuden laajentaminen. Innovaatioiden ja tehokkuuden lisäämiseksi komissio ehdottaa jäsenvaltioiden sisäisen henkilöliikenteen avaamista uusille toimijoille ja palveluille. - Ammattitaitoinen työvoima. Rautatiesektorin elinvoimaisuuden edellytys on ammattitaitoinen ja motivoitunut työvoima. Rautatiepaketilla varmistetaan, että jäsenvaltiot tekevät kaikkensa henkilöstön etujen suojelemiseksi, kun julkisen palvelun sopimuksia siirretään. OSA 1: Toimivat standardit ja hyväksynnät Nykyiset säännöt Euroopan rautatievirastolla, joka perustettiin toisella rautatiepaketilla vuonna 2004, on keskeinen merkitys edistettäessä yhteentoimivuutta ja yhdenmukaistettaessa teknisiä vaatimuksia laatimalla yhteentoimivuuden teknisiä eritelmiä (YTE) koko EU:n markkinoita varten. Rautatieyritysten toimintaa mutkistaa kuitenkin se, että EU:n eritelmien lisäksi on edelleen olemassa kansallisia teknisiä ja turvallisuutta koskevia sääntöjä (erityisesti rautatieliikenteen toimintamenetelmistä). Rautatieviraston laskelmien mukaan EU:ssa on nykyisin yli 11 000 kansallista sääntöä 1. On myös isoja eroja siinä, miten kansalliset turvallisuusviranomaiset toteuttavat kalustoyksikköjen lupiin ja yritysten turvallisuustodistuksiin liittyviä menettelyjä. 1 Yhteentoimivuutta ja turvallisuutta koskeva vaikutustenarviointi. MEMO/13/45
Mistä on kysymys? Teknisistä ja hallinnollisista esteistä aiheutuu edelleen kohtuuttomia kustannuksia ja markkinoille pääsyn estymistä. Tämä koskee erityisesti uusia toiminnanharjoittajia ja raideliikenteen kalustoyksikköjen valmistajia. Uusien raideliikenteen kalustoyksikköjen lupamenettelyt voivat kestää kaksikin vuotta ja niistä voi aiheutua jopa 6 miljoonan euron kustannukset. Vaikka teknisiä vaatimuksia on yhdenmukaistettu, rautatieliikenteen lupien ja turvallisuustodistusten antajia ovat edelleen jäsenvaltiot, ja rautatieyritykset maksavat siten menettelyjen kustannukset kansalliselle turvallisuusviranomaiselle. Tehokkaan markkinoille pääsyn esteen on muodostanut esimerkiksi, se että jotkin yritykset ovat joutuneet käyttämään 2 henkilötyövuotta ja maksamaan jopa 70 000 euroa hallinnollisia ja neuvontakustannuksia 2. Ongelma on erityisen polttava tavaraliikenteessä, jossa menettelyjen hitaudesta ja monimutkaisuudesta joutuvat erityisesti kärsimään uudet markkinoille tulijat, joiden taloudelliset ja henkilöstöresurssit ovat usein rajalliset. Sidosryhmiltä saatujen lukujen perusteella näyttäisi siltä, että lupamenettelyjen kustannukset voivat olla jopa 10 prosenttia veturin kustannuksista yhdessä maassa. Jos veturia on tarkoitus käyttää kolmessa jäsenvaltiossa, yhteenlasketut kustannukset voivat olla noin 30 prosenttia. Markkinoille pääsyyn liittyvä byrokratia on todettu eräissä jäsenvaltioissa uusien rautatieyritysten suurimmaksi markkinoille pääsyn esteeksi. Uudet ehdotukset Komissio haluaa leikata rautatieyritysten hallinnollisia kustannuksia ja helpottaa uusien toimijoiden tuloa markkinoille. Uusien ehdotusten mukaan Euroopan rautatievirastosta tehdään keskitetty asiointipiste, jolle kuuluu koko EU:n laajuisten kalustoyksikköjen lupien eli eräänlaisten kalustoyksikköpassien sekä toiminnanharjoittajille myönnettävien EU:n laajuisten turvallisuustodistusten antaminen. Tämä edellyttää seuraavaa: Komissio ehdottaa rautatievirastosta annetun asetuksen tarkistamista siten, että virastosta tulee toimivaltainen kalustoyksikköjen lupien ja rautatieyritysten turvallisuustodistusten antaja, ja viraston tehtäviä laajennetaan kansallisten sääntöjen ja kansallisten turvallisuusviranomaisten toiminnan seurantaan. Näiden muutosten huomioon ottamiseksi paketissa muutetaan rautateiden turvallisuus- ja yhteentoimivuusdirektiivejä ja samalla selkiytetään ja yksinkertaistetaan nykyisiä säännöksiä, sisällytetään teksteihin aiemmat muutokset sekä saatetaan kyseiset säädökset ajan tasalle suhteessa Lissabonin sopimukseen ja tuotteiden kaupan pitämistä koskevaan uuteen lainsäädäntökehykseen. 2 Yhteentoimivuutta ja turvallisuutta koskeva vaikutustenarviointi. 2
Uusien järjestelyjen mukaan rautatievirasto antaa sille osoitetusta pyynnöstä kalustoyksikköjen luvat sekä turvallisuustodistukset rautatieyrityksille (yhteistyössä asianomaisten kansallisten turvallisuusviranomaisten kanssa). Virastolle tulee myös aikaisempaa merkittävämpi rooli ERTMS-järjestelmän käyttöönoton helpottamisessa. Näiden muutosten lisäksi parannetaan rautatieviraston hallintorakenteita ja sisäisiä toimintamenetelmiä. Toimenpiteiden tavoitteena on lyhentää uusien rautatieyritysten markkinoille pääsyyn kuluvaa aikaa 20 prosentilla sekä vähentää liikkuvan kaluston lupamenettelyjen kustannuksia ja kestoa niin ikään 20 prosentilla. Tästä olisi odotettavissa yrityksille 5 vuodessa 500 miljoonan euron säästöt. Tähän liittyen komissio ehdottaa muun muassa muutoksia seuraaviin säädöksiin: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/49/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, yhteisön rautateiden turvallisuudesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/57/EY, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2008, rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta yhteisössä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 881/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan rautatieviraston perustamisesta. OSA 2: Toimivat rakenteet Nykyiset säännöt Kirjanpidon eriyttäminen on ollut pakollista vuodesta 1991. Vuonna 2001 määriteltiin rataverkon haltijan olennaiset toiminnot, joita ovat erityisesti reittien jakaminen ja maksujen periminen ja jotka on kyseisestä vuodesta alkaen pitänyt eriyttää liikenteen harjoittamisesta. Todellisuudessa eräät jäsenvaltiot ovat kyseenalaistaneet EU:n sääntöjen merkityksen eivätkä ole panneet kaikkia sääntöjä kaikilta osin täytäntöön. Lisäksi säännöissä edellytetään reittien jakamisen ja maksujen perimisen erottamista ainoastaan kansallisen vakiintuneen toimijan holdingyhtiöltä. Muita toimintoja, kuten kunnossapitoa koskevaa päätöksentekoa, junaliikenteen päivittäistä hallintaa ja päätöksentekoa infrastruktuurin kehittämisestä, voi harjoittaa rautatieyritykseen (liikenteenharjoittajaan) sidoksissa oleva taho eli käytännössä kansallinen vakiintunut toimija. On olemassa vähintään vahva epäilys siitä, että vakiintuneet toimijat ovat tämän mahdollisuuden turvin harjoittaneet uusiin toimijoihin kohdistuvaa peiteltyä syrjintää. Toisaalta yli puolet niistä 25 jäsenvaltiosta, joissa on rautatiejärjestelmä, ovat menneet pitemmälle kuin EU-lainsäädäntö edellyttää, ja eriyttäneet itsenäisen rataverkon haltijan liikenteen harjoittajista institutionaalisesti (eli siten, että niiden välillä ei ole omistajuuseikä määräysvaltasuhteita). Toiset ovat valinneet monimutkaisempia rakenteita: joko kokonaan integroidun rakenteen (jossa rataverkon haltijan kaksi olennaista toimintoa on delegoitu ulkoisille tahoille) tai holdingrakenteen, jossa yksi holdingyhtiön oikeussubjekteista vastaa infrastruktuurin hallinnosta. Mistä on kysymys? Koska rataverkon haltijat ovat luonnollisia monopoleja, ne eivät aina reagoi markkinoiden tarpeisiin, ja käyttäjien kokemuksen mukaan nykyinen hallintomalli ei kannusta riittävästi rataverkon haltijoita ottamaan käyttäjien tarpeet huomioon. 3
Lisäksi puuttuu riittäviä kannustimia Euroopan laajuiseen ja intermodaaliseen yhteistyöhön. Tarvitaan kaikki jäsenvaltiot yhdistävä EU:n ydinrataverkko, jonka avulla verkon kaikki positiiviset edut saadaan hyödynnettyä. Tämä voidaan saavuttaa vain, jos rataverkon haltijat toimivat yhdessä, edistävät valtioiden rajat ylittävää yhteistyötä ja toiminnan tehostamista jakamalla keskenään parhaiksi todettuja toimintatapoja. Uudet markkinoille tulijat ovat kritisoineet voimakkaasti tapauksia, joissa integroituun rakenteeseen kuuluvan rataverkon haltijan on tiedetty harjoittavan syrjintää vakiintuneen toimijan hyväksi, esimerkiksi korottamalla henkilöliikenteessä rataverkon ja asemien käyttöoikeusmaksuja huomattavasti uuden toimijan tullessa markkinoille. Eturistiriitoja ei pystytä tehokkaasti torjumaan nykyisillä eriyttämisvaatimuksilla, ja toiminnoista, joita ei nykyisin ole määritelty olennaisiksi (kuten investointien suunnittelu, rahoitus ja kunnossapito), voi seurata uusien markkinoille tulijoiden syrjintää. Lisäksi tiedon epäsymmetriasta seuraa kilpailuetuja vakiintuneille toimijoille, ja ristiintuennan riski säilyy niin kauan kuin infrastruktuurin kehittämiseen tarkoitettuja varoja voi ohjata tuottamaan kilpailuetua vakiintuneen toimijan harjoittamalle liikenteelle. Infrastruktuurin hallinnan tehottomuus Nykyisen lainsäädännön aikana on edelleen esiintynyt seuraavia ongelmia: Konkreettisia esimerkkejä: Ranskan rataverkon haltija RFF maksaa SNCF:lle rataverkon hallintaan liittyvistä tehtävistä vuosittain kiinteän summan, jonka määrä on noin 3 miljardia euroa. Tällainen järjestely ei anna RFF:lle mahdollisuutta valvoa, että maksu käytetään parhaalla mahdollisella tavalla. Rotterdam Genova-käytävällä toimivat rataverkon haltijat ovat investoineet huomattavasti kapasiteetin parantamiseen ja ERTMS-järjestelmään perustuvaan junien ohjaus- ja hallintajärjestelmien yhteentoimivuuteen. Näin toimiessaan ne ovat luottaneet muiden rataverkon haltijoiden noudattavan sovittuja aikatauluja. Saksan investointeja ei ole kuitenkaan odotettavissa vielä vuosiin, joten toivotut hyödyt saavutetaan vasta joskus paljon myöhemmin. Rataverkon haltijat ovat siis jättäneet liikennepalvelujen markkinoiden tarpeet huomioimatta, mistä on seurannut julkisten varojen käytön ja koko alan toiminnan tehottomuutta. Kilpailun vääristymät ja epäoikeudenmukaiset markkinoille pääsyn ehdot Nykyisen lainsäädännön aikana on edelleen esiintynyt seuraavia ongelmia: Konkreettisia esimerkkejä: Saksan kilpailuviranomainen katsoi, että hinnoittelujärjestelmä TPS 1998 mahdollisti DB Regiolle hinnat, jotka olivat 25 40 prosenttia pienemmät kuin sen kilpailijoilla. Itävallan vakiintunut toimija OBB Infrastruktur nosti rataverkon käyttömaksuja henkilöliikenteen osalta sen jälkeen kun uusi toiminnanharjoittaja WestBahn ilmoitti aloittavansa kilpailevan toiminnan Wienin ja Salzburgin välisellä reitillä. Italian kilpailuviranomainen määräsi valituksen perusteella FS:lle (Ferrovie dello Stato) 300 000 euron sakon todettuaan, että FS oli tytäryhtiöitään FRI:tä ja Trenitaliaa käyttämällä luonut monimutkaisen ja yhdenmukaisen strategian estääkseen vuosina 2008 2011 Arenawaysilta (FS:n kilpailija), joka oli jo mennyt konkurssiin, kun päätös tehtiin, pääsyn Milanon ja Torinon väliselle hyvin kannattavalle reitille. 4
Lyhyesti sanottuna kansalliset rautatiemonopolit voivat edelleen vaikuttaa huomattavasti siihen, kuka saa oikeuden käyttää infrastruktuuria. Liikenteenharjoittajiin yhteyksissä olevien rataverkon haltijoiden on vaikea taata kaikille rautatieyrityksille syrjimätöntä pääsyä ja samaan aikaan ottaa erityisesti huomioon integroituun rakenteeseen kuuluvien rautatieyritysten intressit. Uudet ehdotukset Hallinnointia koskeviin uusiin ehdotuksiin sisältyy seuraavia keskeisiä toimenpiteitä: Rataverkon haltijoiden aseman vahvistaminen siten, että ne voivat valvoa kaikkia verkon keskeisiä toimintoja mukaan luettuina infrastruktuuri-investointien suunnittelu, päivittäinen toiminta ja kunnossapito sekä aikataulujen laatiminen. Uusissa ehdotuksissa varmistetaan, että yksi ainoa taho eli rataverkon haltija suorittaa kaikki infrastruktuurin kehittämiseen ja käyttöön liikenteen hallinta mukaan luettuna sekä kunnossapitoon liittyvät tehtävät. Tämä ei estä rataverkon haltijaa ulkoistamasta valvonnassaan tiettyjä uusimis- ja kunnossapitotöitä rautatieyritykselle. Varmistaakseen, että verkkoa kehitetään kaikkien osapuolten etujen mukaisesti, komissio ehdottaa koordinaatiokomitean perustamista. Se antaisi kaikille infrastruktuurin käyttäjille mahdollisuuden ilmaista tarpeitaan ja varmistaisi, että kaikkien kohtaamia vaikeuksia käsitellään asianmukaisesti. Tarkoituksena on lisätä rataverkon haltijoiden markkinasuuntautuneisuutta ja varmistaa, että infrastruktuurin käyttöoikeuden myöntäminen, maksujen periminen sekä uusimis- ja kunnossapitotoimet, joista ne vastaavat, ovat kaikkien rautatieinfrastruktuurin käyttäjien tarpeiden mukaisia. Rataverkon haltijoiden valtioiden rajat ylittävän yhteistyön vahvistaminen. Komissio ehdottaa rataverkon haltijoiden verkoston perustamista varmistaakseen, että rataverkon haltijat käsittelevät luonteeltaan rajat ylittäviä ja Euroopan laajuisia kysymyksiä asianmukaisesti ja koordinoidusti. Tällaisia kysymyksiä ovat esimerkiksi TEN- T-verkon toteuttaminen, tavaraliikennekäytävät ja ERTMS-järjestelmän käytöönottosuunnitelma. Radanpidon erottaminen junaliikenteen harjoittamisesta. Saatuaan useita valituksia käyttäjiltä ja todisteita syrjinnästä komissio katsoo, että rataverkon haltijoiden on oltava toiminnallisesti ja taloudellisesti riippumattomia junia käyttävistä liikenteenharjoittajista. Tämä on välttämätöntä mahdollisten eturistiriitojen välttämiseksi ja jotta kaikilla yrityksillä olisi tasavertaiset mahdollisuudet käyttää ratoja. Tämän vuoksi on tarpeen 1) ulottaa riippumattomuuden vaatimukset koskemaan rataverkon haltijan kaikkia toimintoja ja 2) vahvistaa näitä riippumattomuutta koskevia vaatimuksia. Komission ehdotus lähtee yleisesti siitä, että institutionaalinen eriyttäminen on yksinkertaisin ja läpinäkyvin tapa saavuttaa tarvittava riippumattomuus. Ehdotuksen mukaan rataverkon haltijoiden ja rautatieyritysten institutionaalinen eriyttäminen (siten, että niiden välillä ei ole mitään omistajuussuhteita) olisi direktiivin voimaantulosta alkaen oletusarvoisesti sovellettava sääntö. Siten rautatiealalla ei voisi enää perustaa uusia holdingrakenteita. Rataverkon haltijasta riippumattomat rautatieyritykset saavat vuonna 2019 välittömästi pääsyn sisäisille henkilöliikenteen markkinoille. 5
Komissio tunnustaa kuitenkin, että vertikaalisesti integroitunut holdingrakenne voi myös turvata tarvittavan riippumattomuuden, jos tiukat vaatimukset täyttävillä Kiinan muureilla varmistetaan riittävä oikeudellinen, taloudellinen ja toiminnallinen eriyttäminen. Tällä tarkoitetaan muun muassa seuraavaa: syrjivien toimintatapojen ehkäisemiseksi kokonaan erilliset päätöksentekoelimet; eriytetyt rahavirrat (erillinen kirjanpito ja takeet siitä, että rautatieyritykset eivät voi saada ristiinrahoitusta rataverkon haltijalta); erilliset tietotekniikkajärjestelmät, jotta voidaan välttää luottamuksellisten liiketoimintatietojen vuotaminen, sekä lojaliteettiristiriitojen välttämiseksi tiukasti velvoittavat karenssiajat henkilöstön siirroille. Vertikaalisesti integroituneeseen rakenteeseen kuuluvia rautatieyrityksiä voidaan henkilöliikenteen markkinoiden kokonaan avautuessa vuonna 2019 estää liikennöimästä muissa jäsenvaltioissa, elleivät ne ensin osoita komissiolle, että on toteutettu kaikki suojatoimenpiteet, joilla varmistetaan oikeudellinen, taloudellinen ja toiminnallinen riippumattomuus tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamiseksi käytännössä sekä se, että terve kilpailu on mahdollista kyseisten yritysten kotimarkkinoilla. OSA 3: Kotimaisten henkilöliikennemarkkinoiden avaaminen Mitä kotimaisten henkilöliikennemarkkinoiden avaamisella tarkoitetaan? Jäsenvaltioiden kotimaisen henkilöliikenteen osuus on yli 94 prosenttia EU:n rautateiden henkilöliikenteestä. Yrityksillä on kaksi tapaa tarjota rautateiden kotimaisia henkilöliikennepalveluja kaikkialla EU:ssa: 1) tarjota kilpailevia kaupallisia palveluja Käytännössä tämä tarkoittaa, että yritys voi perustaa oman palvelun ja kilpailla sillä muiden kanssa, kuten esimerkiksi Italian suurnopeusratojen tapauksessa, jossa valtiollinen Ferrovie della Stato ja uusi tulokas NTV harjoittavat kumpikin liikennepalveluja Napolin, Rooman ja Milanon välillä. 2) tai osallistua tarjouskilpailuun Noin 90 prosenttia EU:n rautatieliikenneyhteyksistä kuuluu julkisen palvelun sopimusten soveltamisalaan. Niiden yhteydessä on useimmiten kyse paikallisesta ja alueellisesta liikenteestä, mutta joissakin tapauksissa myös kaukoliikenteestä. Nyt tarjouskilpailuista tehdään pakollisia (Tämä on jo toteutettu joissakin jäsenvaltioissa esimerkiksi Saksan osavaltioiden alueellisessa liikenteessä, josta tarjouksia tekevät osavaltiot itse, tai Yhdistyneen kuningaskunnan rautatieliikenteen franchise-järjestelmässä). Nykytilanne Rautateiden tavaraliikennemarkkinat avattiin kokonaan kilpailulle tammikuussa 2007 3 ja kansainvälisten henkilöliikennepalvelujen markkinat 1. tammikuuta 2010 4. Henkilöliikenteen kotimaisia markkinoita ei ole tähän mennessä avattu, mutta muutamat jäsenvaltiot ovat kuitenkin päättäneet sallia kilpailun 5. 3 Neuvoston direktiivin 91/440/ETY muuttamisesta annettu direktiivi 2004/51/EY. 4 Neuvoston direktiivin 91/440/ETY muuttamisesta annettu direktiivi 2007/58/EY. 5 Esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta, Saksa, Ruotsi ja Italia ovat yksipuolisesti avanneet kotimaiset markkinansa. 6
Rautateiden tavaraliikennemarkkinoiden avaamisella on ollut myönteisiä vaikutuksia, ja tavaraliikenteen määrä rautateillä on lisääntynyt huomattavasti niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat noudattaneet täysimääräisesti sekä lainsäädännön kirjainta että henkeä. Kansainvälisen henkilöliikenteen avaaminen on ollut ongelmallisempaa. Ainakin osittain siihen on syynä jatkuva talouskriisi, jonka vuoksi alalle on jäänyt syntymättä yritystoimintaa. Mistä on kysymys? Henkilöliikenteen kansallisia kotimaanmarkkinoita ei ole juurikaan avattu kilpailulle 6. Ainoastaan Saksa, Ruotsi, Italia, Yhdistynyt kuningaskunta, Itävalta ja Tšekki ovat avanneet kotimaiset henkilöliikennemarkkinansa. Näillä avatuilla markkinoilla saadut kokemukset ovat osoittaneet palvelujen laadun ja saatavuuden parantuneen ja matkustajien tyytyväisyyden lisääntyneen vuosi vuodelta, ja joissakin tapauksissa liikenteen määrä on 10 vuodessa kasvanut 50 prosenttia. Muualla julkisen palvelun sopimusten kilpailuttaminen on tuottanut 20 30 prosenttia säästöä, mikä voidaan investoida palvelujen parantamiseen. Nykyisin voimassa olevat säännöt perustuvat asetukseen (EY) N:o 1370/2007, jonka mukaan velvollisuus kilpailuttaa julkisen palvelun sopimukset avoimella tarjouskilpailulla ei koske rautatiesektoria. Lisäksi direktiiviin 91/440/ETY ei myöskään sisälly yleistä oikeutta rautateiden kotimaisen henkilöliikenteen harjoittamiseen. Tämän nojalla rautatieliikenne voi säilyä kansallisena monopolina. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti jäsenvaltioiden viranomaiset voivat valintansa mukaan tehdä rautatieliikenteen julkisen palvelun sopimuksia joko suoraan tai tarjouskilpailun perustella. Käytännössä 16:ssa niistä 25 jäsenvaltiosta, joissa on rautatieverkko, on vakiintunut toimija, jonka markkinaosuus on yli 90 prosenttia. Kaikista matkustajakilometreistä EU:ssa 47 prosenttia suurin osa paikallisesta ja alueellisesta liikenteestä ja useita kaukoliikenteen reittejä liikennöidään julkisen palvelun sopimuksilla, joita on tehty suoraan ja yksinoikeudella vakiintuneen toimijan kanssa. Jos mitään muutoksia ei tehdä, monet kansalliset vakiintuneet toimijat saavat edelleen sopimukset suoraan, mikä sulkee uudet yrittäjät pois alalta ja pitää kilpailun vähäisenä. Tästä on tuloksena, että rautatieliikenteen tehokkuus ja palvelujen taso eivät todennäköisesti parane. Esimerkiksi Itävallassa alan uusi toimija Westbahn ilmoitti, että samalla määrällä tukea, jonka Itävallan valtio myöntää vakiintuneelle toimijalle ÖBB:lle Salzburgin ja Grazin välisellä reitillä, se pystyisi liikennöimään 7 vuoroa päivässä. ÖBB tarjoaa kyseisellä reitillä 3 vuoroa päivässä, sillä sen henkilöstökustannukset ovat 20 prosenttia korkeammat kuin kilpailijoilla. Ilman muutoksia kansalliset monopolit säilyvät monien valtioiden kotimarkkinoilla, mikä ehkäisee kilpailupaineiden aikaan saamaa palvelujen laadun parantamista. 6 Esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta, Saksa, Ruotsi ja Italia ovat yksipuolisesti avanneet kotimaiset markkinansa. 7
Uudet ehdotukset Avoimet markkinat, jotka tarjoavat parempaa laatua ja enemmän valinnanvaraa Komissio ehdottaa julkista palvelua koskevan asetuksen (EY) N:o 1370/2007 muuttamista siten, että julkisen palvelun sopimusten kilpailuttamisesta tehdään pakollista, sekä direktiivin 2012/34/EU muuttamista siten, että sallitaan yleinen pääsy henkilöliikenteen kotimaisille markkinoille. Tätä pääsyä voidaan kuitenkin rajoittaa, jos julkisen palvelun sopimuksen taloudellinen tasapaino (elinkelpoisuus) vaarantuu. Yritykset voivat tarjota kotimaisen henkilöliikenteen palveluja kaikkialla EU:ssa joko tarjoamalla kilpailevaa kaupallista palvelua (avoin pääsy) tai osallistumalla tarjouskilpailuihin julkisen palvelun sopimuksista, jotka kattavat noin 90 prosenttia EU:n rautatieliikenteestä ja joiden kilpailuttamisesta tehdään nyt pakollista. Komission ehdotusten mukaan kilpailuttamisvelvollisuus koskisi ainoastaan tietyn kynnysarvon ylittäviä sopimuksia. Tarjouskilpailujen järjestäminen pienistä sopimuksista ei olisi järkevää, jos viranomaiset eivät voisi niillä saavuttaa merkityksellisiä kustannussäästöjä. Julkisen palvelun sopimusten enimmäiskynnys vahvistetaan ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion osalta junakilometrit tai prosenttiosuus julkisen sopimuksen mukaisesti harjoitettavasta rautateiden henkilöliikenteen kokonaismäärästä siten, että voidaan varmistaa markkinoilta löytyvän tarjoajia, jotka voivat osallistua. Kilpailuttamiseen siirtymiseksi otetaan käyttöön toimenpiteitä, joilla ehkäistään kohtuuttomat vaikutukset nykyisiin suoraan tehtyihin sopimuksiin. Yrityksiltä saamiensa valitusten vuoksi komissio ehdottaa myös kahden muun markkinoillepääsyn esteen poistamista: Junien ja liikkuvan kaluston käyttömahdollisuus Rautatieliikenteen liikkuva kalusto veturit, vaunut ja junayksiköt on kallista, mutta sen kustannukset on mahdollista kuolettaa 30 40 vuoden tai sitä pidempänä käyttöaikana. Direktiiviin 91/440/ETY ehdotetuissa muutoksissa julkisen palvelun sopimusten kesto rajoitetaan kuitenkin 15 vuoteen, ja usein ne ovat sitäkin lyhyempiä. Ellei käytössä ole keinoja käsitellä liikkuvan kaluston jäännösarvon riskiä julkisen palvelun sopimuksen päättyessä, tarjouskilpailuun osallistujien olisi joko sisällytettävä riski hintaan (mikä tekisi sopimuksista kohtuuttoman kalliita) tai todennäköisemmin tarjouksia tekisivät vain jo toimintaa harjoittavat rautatieyritykset, joilla on käytettävissään liikkuvaa kalustoa. Jälkimmäinen vaihtoehto sotisi koko kilpailuttamisen tarkoitusta vastaan. Tämän ongelman välttämiseksi ja liikkuvan kaluston käyttömahdollisuuksien helpottamiseksi komissio ehdottaa, että toimivaltaisten viranomaisten on kannettava liikkuvan kaluston jäännösarvon taloudellinen riski käyttämällä valikoimaa asianmukaisia keinoja, esimerkiksi hankkimalla liikkuva kalusto omistukseensa, antamalla pankkitakauksia uuden kaluston hankkimiseen tai perustamalla liikkuvan kaluston leasingyhtiö. 8
Uusilla markkinoille tulijoilla on ongelmia keskeisten palvelujen saatavuuden kanssa. Liikkuvan kaluston saatavuus muodostaa merkittävän rajoitteen uusille avoimen pääsyn toimintaan haluaville tai julkisen palvelun sopimuksia koskeviin tarjouskilpailuun osallistuville toimijoille. Ainakin kahdeksassa jäsenvaltiossa liikkuva kalusto on edelleen pääosin vakiintuneiden rautatieyritysten omistuksessa, eivätkä nämä voi tai halua antaa sitä muiden käyttöön sellaisilla kaupallisilla ehdoilla, jotka voisivat houkutella uusia markkinoille tulijoita. Näyttää siltä, että Saksassa ja Itävallassa vakiintunut toiminnanharjoittaja romuttaa liikkuvan kaluston mieluummin kuin laittaa sitä myyntiin. Myös Italiassa julkisen palvelun sopimuksia koskevien tarjouskilpailujen osallistujille on aiheutunut vaikeuksia siitä, että julkinen rahoitus liikkuvan kaluston hankkimiseksi on varattu vakiintuneelle toiminnanharjoittajalle. Tästä aiheutuu uusille toimijoille huomattavia taloudellisia riskejä, sillä liikkuvan kaluston hankkiminen ja hyväksyttäminen vievät aikaa. Tasavertainen pääsy integroituihin matkalippujärjestelmiin Komissio ehdottaa vapaaehtoisuuden pohjalta sellaisten kansallisten matkalippujärjestelmien perustamista, joihin sovelletaan syrjimättömän pääsyn vaatimuksia. Täten jäsenvaltiot ja toiminnanharjoittajat voisivat perustaa maanlaajuisia matkalippujärjestelmiä. Lisäksi tämä mahdollistaa nykyisten säännösten selkiyttämisen ja auttaa poistamaan eräitä oikeudellisia epävarmuustekijöitä. Esimerkiksi Saksassa ja Tšekissä on käynyt ilmi, että vakiintuneiden toiminnanharjoittajien kansallisilla matkalippujärjestelmillä on syrjiviä vaikutuksia, koska lippujen myynnistä voidaan periä jopa 25 prosentin palkkioita. Tämä ehkäisee markkinoille tuloa, vähentää kilpailupaineita ja siten kannustimia tehokkuuden ja laadun parantamiseen. Palautusmaksut uusille toimijoille voivat joissakin jäsenvaltioissa kestää jopa kaksi vuotta (vaikka muut maksut toteutuvat 8 päivässä ja 1,5 prosentin palkkiolla). Jos jokaisella toiminnanharjoittajalla olisi erilainen matkalippujärjestelmä, se heikentäisi palveluja matkustajien kannalta ja ohjaisi kustannuksia palvelun parantamisesta lipunmyyntipalkkioiden kattamiseen sekä vähentäisi rautateiden yleistä houkuttelevuutta muihin liikennemuotoihin verrattuna. Tähän liittyen komissio ehdottaa muun muassa muutoksia seuraaviin säädöksiin: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/34/EU yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista (julkisen palvelun velvoitteet) OSA 4: Ammattitaitoisen työvoiman säilyttäminen Nykyiset säännöt Jotta työntekijöiden asemaa voitaisiin turvata markkinoiden avautuessa lainsäädännössä, esimerkiksi yritysten luovutusta koskevassa direktiivissä 7, säädetään edellytyksistä, jotka koskevat työntekijöiden siirtymistä, kun tehdään julkisen palvelun sopimus ja varoja, kuten liikkuvaa kalustoa, siirretään toiselle rautatieyritykselle. Julkisen palvelun velvoitteita koskevassa asetuksessa on säännöksiä, joiden mukaan toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä henkilöstön siirtymisestä ja/tai vaatimusten asettamisesta, kun julkisen palvelun sopimus tehdään toisen rautatieyrityksen kanssa. 7 Neuvoston direktiivi 2001/23/EY. 9
Ongelma Rautatiealalla on seuraavan vuosikymmenen aikana edessään kaksi samanaikaista haastetta, jotka ovat työväestön ikääntyminen ja markkinoiden avautumisen tehokkuusvaatimukset. Noin 30 prosenttia kaikista rautatiealan työntekijöistä jää eläkkeelle seuraavien kymmenen vuoden aikana. Tästä on todennäköisesti seurauksena työvoimapulaa samaan aikaan, kun monet rautatieyritykset joutuvat uudistamaan rakenteitaan parantaakseen tuottavuutta ja tehokkuutta. Niiden jäsenvaltioiden kokemuksen perusteella, joiden kansalliset rautatiemarkkinat on jo avattu, työllisyyden tason ei odoteta heikentyvän markkinoiden avautumisen seurauksena. Itse asiassa työllisyys on tähän mennessä heikentynyt maissa, joissa on suljetut markkinat. Rautatieliikenteen tuottavuuden ja houkuttelevuuden paraneminen johtaa lisääntyvään kysyntään ja investointeihin esimerkiksi uuteen liikkuvaan kalustoon, mikä todennäköisesti kohentaa työoloja. Tehokkaiden ja kilpailukykyisten liikennepalvelujen tuottamisen välttämätön edellytys on kuitenkin ammattitaitoisen ja motivoituneen liikennealan työvoiman saatavuus. Ehdotukset Edellä esitetyistä syistä komissio ehdottaa seuraavaa: Euroopan laajuisesti toimivien rautatieyritysten on perustettava eurooppalaisia yritysneuvostoja eurooppalaisista yritysneuvostoista annetun direktiivin 8 mukaisesti ja osallistuttava rautatiealan työmarkkinaosapuolten neuvottelukomiteaan. Komissio haluaa varmistaa, että jäsenvaltiot voivat parantaa työntekijöiden suojaa vaatimalla uusia sopimuksentekijöitä ottamaan työntekijät palvelukseensa, kun julkisen palvelun sopimuksia siirretään. Tämä vaatimus on tiukempi kuin yritysten luovutusta koskevat EU:n yleiset vaatimukset. 8 Direktiivi 2009/38/EY. 10