U 84/2013 vp. Elinkeinoministeri Jan Vapaavuori

Transkriptio

1 U 84/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (ydinturvallisuusdirektiivi) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 17 päivänä lokakuuta 2013 tekemä ehdotus Euroopan neuvoston direktiiviksi ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta annetun direktiivin 2009/71/EURATOM muuttamiseksi sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 5. joulukuuta 2013 Elinkeinoministeri Jan Vapaavuori Yli-insinööri Jorma Aurela

2 2 U 84/2013 vp TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ MUISTIO EU 2013/1243 VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ EDUSKUNNALLE EHDOTUKSESTA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI (YDINTURVALLISUUSDIREKTIIVI) 1 Yleistä Euroopan komissio on antanut 17 päivänä lokakuuta 2013 ehdotuksen Euroopan neuvoston direktiiviksi ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen 2009/71/EURATOM muuttamisesta. Oikeusperustana on Euratomin perustamissopimuksen 31 ja 32 artiklat. Maaliskuun 11. päivänä vuonna 2011 tapahtuneen maanjäristyksen ja siitä seuranneen tsunamin Fukushiman ydinvoimalaitokselle aiheuttaman laajan, useita laitosyksikköjä koskeneen onnettomuuden jälkeen käynnistyi jo maaliskuun lopulla 2011 EU:ssa ydinvoimalaitosten turvallisuustarkastelu, joka sai nimen EU-stressitestit. Ne toteuttivat käytännössä EU-maiden ja Sveitsin kansalliset ydinturvallisuusviranomaiset, Suomessa Säteilyturvakeskus (STUK) käyttäen perustana voimayhtiöiden tekemiä arvioita. Näissä arvioinneissa selvitettiin, miten laitokset selviäisivät poikkeuksellisista ulkoisista tapahtumista ja muista tilanteista, joihin liittyy useiden turvallisuusjärjestelmien samanaikainen toimintakyvyn menetys. Tämän tarkastelun kanssa rinnan STUK toteutti myös kansallisen tarkastelun työ- ja elinkeinoministeriön pyynnöstä ja myöhemmin vuonna 2012 näiden tarkastelujen pohjalta on laadittu kansallinen ohjelma, jolla voimayhtiöt toteuttavat turvallisuusparannuksia laitoksillaan STUK:n valvonnassa. Lainsäädännön alalla Euroopan komissio sai Eurooppa-neuvostolta maaliskuussa 2011 mandaatin tarkastella voimassa olevaa ydinlaitosten turvallisuutta koskevaa lainsäädäntöä ja sääntelyä sekä ehdottaa tarvittavia parannuksia. Myös Euroopan parlamentti on kehottanut lujittamaan ydinturvallisuusdirektiiviä ja viimeksi stressitesteistä vuonna 2013 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti edellytti merkittäviä parannuksia direktiiviin erityisesti koskien ydinturvallisuusviranomaisten roolia ja resursseja. Myös Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi tukensa ydinturvallisuusdirektiivin tarkistukselle. 2 Nykytila Suomessa ydinturvallisuutta on kehitetty määrätietoisesti jo 1970-luvulta lähtien. Ensimmäisen ydinvoimalaitoksen käyttöönotto tapahtui Loviisassa vuonna Vuonna 1979 tapahtuneen Three Mile Islandin ydinvoimaonnettomuus USA:ssa laukaisi Suomessa ydinvoimalaitosten turvallisuuden kehityksen, joka jatkui vuoden 1986 Tshernobylin onnettomuuden jälkeen. Suomen ydinvoimalaitokset päätettiin suunnitella uudelleen siten, että ne voivat teknisesti kestää ns. vakavan reaktorionnettomuuden siten, että reaktorisydämen sulamiseen johtavan onnettomuuden seurauksena tapahtuvia radioaktiivisten aineiden päästöjä rajoitetaan tehokkaasti. Tähän liittyvät laajat toimenpiteet Suomen ydinvoimalaitoksilla toteutettiin pääosin 80-luvun lopulla ja 90-luvun aikana. Edelleen on otettava huomioon, että Japanin maanjäristyksen ja tsunamin kaltaiset tilanteet eivät olleet keskeiset edellä mainituissa Suomessa suoritetuissa turvallisuustarkasteluissa, mutta laitosten sähkösyöttöä ja reaktorin lämmönpoistoa kaikissa tilanteissa voivat uhata muut luonnon aiheuttamat rasitteet (kylmä ja kuuma sää, merenpinnan voimakkaat vaihtelut, lumimyrskyt yms) ja tällaiset

3 U 84/2013 vp 3 tarkastelut toteutettiin vuosina STUK:n toimesta. Suomessa on ydinenergialakia kehitetty jatkuvasti ja myös vuonna 2013 on toteutettu tarkistuksia. Nyt esillä olevassa direktiiviehdotuksessa on yhtenä keskeisenä aiheena ydinturvallisuusviranomaisen riippumattomuus. Kansainvälinen atomienergiajärjestö IAEA (International Atomic Energy Agency) toteutti Suomen ydinturvallisuusvalvonnan arvioinnin IRRS:n (Integrated Regulatory Review Service) vuonna 2012 ja tämän perusteella arviointiryhmä antoi suosituksen ydinturvallisuusviranomaisen itsenäisyyden lisäämisestä erityisesti valtioneuvoston antamien päälupien yhteydessä (rakentamislupa ja käyttölupa). Tähän keskittyvä hallituksen esitys ydinenergialain (990/1977) muuttamisesta on tarkoitus antaa eduskunnalle vielä syysistuntokaudella. Vuonna 2012 pidetty IAEA;n ydinturvallisuuskonvention toinen ylimääräinen kokous antoi suosituksen ydinturvallisuuskonvention muutostarpeita kartoittavan työryhmän perustamiseksi, jotta se voisi valmistella mahdollisia muutoksia konventioon tai sen ohjeistukseen. Tässä työssä Suomi on ollut mukana aktiivisesti vuoden 2013 aikana. Tämä työryhmä Ydinturvallisuuskonvention tehokkuus ja avoimuus kokoontuu vuonna 2013 neljä kertaa ja Suomi on mukana kaikissa kokouksissa. Itse konvention muuttaminen on epätodennäköistä, mutta sen ohjeistukseen ollaan valmistelemassa useita muutoksia mm ydinturvallisuusviranomaisen asemaa ja vertaisarviointeja varten. Vertaisarvioinnit ovat kansainvälisen ryhmän suorittamia arviointeja esimerkiksi yksittäisen maan jostakin toiminnosta tai ydinlaitoksen turvallisuudesta. Eri tahojen Fukushiman onnettomuuden jälkeen tehtävä työ keskittyy osittain samoihin kohteisiin ja siksi on tärkeää välttää samankaltaiset päällekkäiset ohjeet ja määräykset. IAEA:lla on myös oma toimintaohjelmansa (Action Plan) Fukushiman jälkeiselle työlle. Yhtenä osana tätä toimintaa IAEA kehittää turvallisuussäännöstöään, jolla on merkittävä osuus ydinturvallisuustyössä (requirements, vaatimukset). Keskeisten ydinturvallisuuteen vaikuttavien kotimaisten säännösten kohdalla ollaan vuoden 2013 lopulla saavuttamassa merkittävä määränpää kun STUK:n uudet ydinturvallisuusohjeet (YVL-ohjeet) valmistuvat. Niitä laadittaessa on otettu huomioon Fukushiman tähän mennessä antamat opetukset, jotka on huomioitu myös syksyllä uusituissa ydinenergia-asetuksessa (755/2013) ja valtioneuvoston asetuksessa ydinvoimalaitoksen turvallisuudesta (717/2013). Ydinturvallisuusohjeiden rinnalla kansainvälisessä yhteistyössä kehitetään pääasiassa EU:n kansallisten ydinturvallisuusviranomaisten yhteisen ryhmän WENRAn (Western European Nuclear Regulators Association) toimesta ydinturvallisuuden eurooppalaisen vaatimustason (ns. referenssitasot) uudistamista Fukushiman onnettomuuden johdosta. Suomen ydinturvallisuussäännöstö täyttää myös tämän vaatimustason. Jokaisessa maassa on omat olosuhteensa, eikä komissiolla ole edellytyksiä tuntea näitä erilaisia olosuhteita kansallisten valvontaviranomaisten tavoin. Parhaiten EU:n laajuinen yhteistyö toteutuu kansallisten valvontaviranomaisten yhteistyön yhteydessä. 3 Ehdotuksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 3.1 Tavoitteet Komission ehdotuksessa esitetään keskeiset turvallisuustavoitteet, joiden tarkoituksena on varmistaa, että radioaktiivisten aineiden päästöt ydinvoimalaitoksen ympäristöön ovat vähäiset laitoksen suunnitteluperusteena olleessa onnettomuudessa ja että vakavassa reaktorionnettomuudessa laitoksen ympäristössä tarvitaan vain rajoitettuja väestön suojaustoimenpiteitä. Tämän tulkitaan Suomessa tarkoittavan sitä että evakuointia ei tarvita laitoksen suojavyöhykkeen (5km) ulkopuolella ja että suojautumista sisätiloihin ei tarvita varautumisalueen (20 km) ulkopuolella vakavassa reaktorionnettomuudessakaan. Tämä edellyttää reaktorin vaurioitumisen huomioon ottamista ydinvoimalaitoksen ja erityisesti sen suojarakennuksen suunnittelussa. Komissio haluaa lujittaa kansallisten valvontaviranomaisten roolia ja riippumattomuutta. Se haluaa myös parantaa avoimuutta

4 4 U 84/2013 vp ydinturvallisuuskysymyksissä. Edelleen se haluaa lujittaa seurantaa ja kokemusten vaihtoa perustamalla eurooppalaisen vertaisarviointijärjestelmän. 3.2 Keskeiset ehdotukset Ehdotuksen mukaan edellä esitetyn turvallisuustavoitteen saavuttamiseksi kaikki uudet ydinvoimalaitokset on suunniteltava niin, että jos laitoksen reaktorisydän vaurioituu, onnettomuuden ympäristövaikutukset rajoittuvat laitoksen lähiympäristöön. Laitosalueiden valmiusjärjestelyt ja -toiminta on suunniteltava siten, että laitospaikalla on valmiuskeskus, joka on suojattu radioaktiivisuudelta, maanjäristyksiltä ja tulvilta. Onnettomuuksien hallinnassa on noudatettava tiukkoja turvallisuusmääräyksiä. Turvallisuusvaatimusten toteutumisen varmistamiseksi suoritettaisiin jäsenmaissa kansalliset määräaikaiset turvallisuusarvioinnit 10 vuoden välein. EU:n laajuisia oikeudellisesti sitovia aihekohtaisia turvallisuusarviointeja suoritettaisiin kuuden vuoden välein. Jäsenvaltiot sopivat yhdessä arviointien aiheista ja yhteisistä menetelmistä. Monikansalliset ryhmät suorittavat arvioinnit. Jäsenvaltiot vastaavat myös tehtyjen suositusten täytäntöönpanosta. Myös muunlaisia seuraamuksia sisältyy direktiiviehdotukseen, jos tämän direktiivin mukaisia kansallisia säännöksiä rikotaan. 4 Ehdotuksen vaikutukset 4.1 Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Komission ehdotus edellyttäisi muutoksia ydinenergialakiin (990/1977). Pääosin suomalaiset turvallisuusvaatimukset täyttävät direktiivissä asetetut vaatimukset, mutta yksityiskohdissa olisi ydinenergialainsäädäntöä kehitettävä. Valvovan viranomaisen riippumattomuutta on tarkoitus parantaa tekeillä olevassa hallituksen esityksessä ydinenergialain muuttamiseksi. Tällöin STUK:n antamat lausunnot ydin- ja säteilyturvallisuudesta olisivat valtioneuvostoa sitovia. Määräaikaiset turvallisuusarvioinnit ovat sisältyneet suomalaisten ydinlaitosten luvitukseen jo kauan, mutta EU:n vertaisarvioinnit olisivat uutta ja edellyttäisivät muutoksia ydinenergialainsäädäntöön. Jo nyt kansainvälisiä vertaisarviointeja on kohdistettu suomalaisiin laitoksiin ja organisaatioihin laajasti niin viranomaispuolella kuin voimayhtiöissä. Esimerkkeinä tästä ovat edellä mainitut ydinturvallisuusvalvonnan tarkastukset ja voimalaitoksiin kohdistuneet IAEA:n OSARTarvioinnit (Operational Safety Review Team) ja niitä vastaavat teollisuuden vertaisarvioinnit. Asia ei kuulu Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. 4.2 Taloudelliset vaikutukset Direktiiviehdotuksella ei olisi välittömiä valtiontaloudellisia vaikutuksia. Ydinenergian käytön osalta tällä direktiivillä voi olla kustannuksia lisääviä vaikutuksia. 4.3 Ympäristövaikutukset Direktiiviehdotuksella ei olisi välittömiä ympäristövaikutuksia. Direktiiviehdotuksella tiukennetaan ydinvoimalaitoksen ympäristövaikutuksiin liittyviä turvallisuustavoitteita, joilla voi olla toteutuessaan positiivia ympäristövaikutuksia, sillä merkittävien radioaktiivisten päästöjen todennäköisyys pienenee. 4.4 Muut vaikutukset Direktiiviehdotuksella ei ole tunnistettu olevan muita vaikutuksia. 5 Asian käsittely EU:n toimielimissä Vuonna 2012 EU:n komissio teki ensimmäisen epävirallisen luonnoksen direktiiviksi. Vuoden 2012 lopulla se vietiin EU:n yhteisen ydinturvallisuusviranomaisten ryhmän ENSREG:n (European Nuclear Safety Regulators Group) arvioitavaksi ja parannettavaksi. Komission direktiiviluonnos muuttui suuresti. Uusi luonnos julkaistiin toimitettavaksi Euratomin perustamissopimuksen 31 artiklan mukaisesti Euroopan talousja sosiaalikomitealle esitettäväksi. Direktiiviluonnosta käsiteltiin neuvoston atomiasiain työryhmässä heinä-syyskuussa 2013 Liettuan

5 U 84/2013 vp 5 puheenjohdolla. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto saatiin lokakuussa, jonka jälkeen komission virallinen ehdotus saatiin direktiiviksi 17 lokakuuta Valtioneuvoston kannan valmistelu Valtioneuvoston kanta komission ehdotukseen on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä käyttäen apuna Säteilyturvakeskuksen asiantuntemusta. Valtioneuvoston kanta käsiteltiin kirjallisesti energia ja Euratomjaostossa marraskuussa Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotuksen yleisiin tavoitteisiin parantaa ydinturvallisuutta ja alan osaamista EU:ssa ja pitää ehdotettua oikeusperustaa oikeana. Onnettomuustilanteiden radioaktiivisten päästöjen rajoittaminen on keskeinen tavoite kaikessa ydinturvallisuustyössä. Suomi kannattaa tietyin edellytyksin direktiiviehdotuksessa esitettyjä uusia EU-tason aihekohtaisia vertaisarviointeja. Päällekkäisyyksiä kansallisen tason arviointien ja kansainvälisten arviointien liian tiheää toteutusta tulee välttää, jotta resursseja kohdistuu riittävästi käyvien laitosten käyttöön ja varsinaiseen turvallisuusvalvontaan. Suomen mielestä on tärkeää, että ydinvoiman turvallisuusvalvonta säilyy kansallisten ydinturvallisuusviranomaisten käsissä eikä EU:n komission toimivalta ulotu ydinturvallisuuteen nykyistä merkittävämmässä määrin. Komissio on nyt asettamassa EU-tason turvallisuustavoitteita (safety objectives) ja tämä on Suomen mielestä hyvää kehitystä. Turvallisuusvaatimusten (safety requirements) antaminen ei kuulu komission toimivaltaan, vaan Euratomin perustamissopimuksen artiklan 33 mukaisesti jäsenvaltioille. Suomi tukee kansallisten valvontaviranomaisten riippumattomuuden lisäämistä, samoin kuin avoimuuden parantamista ydinturvallisuuskysymyksien käsittelyssä. Suomi kannattaa ehdotuksessa esitettyä suhteellisuusperiaatetta, jonka mukaan direktiivin vaikutukset eri maihin ovat erilaiset, so. ydinvoimaa käyttäville maille erilaiset kuin niille, jotka eivät ydinvoimaa käytä. Seuraamukset ydinturvallisuussäännöstön rikkomisesta tulisi pitää pääasiassa kansallisella tasolla.