VALTIONEUVOSTON SELVITYS

Transkriptio

1 ULKOASIAINVALIOKUNNAN LAUSUNTO 3/2012 vp Valtioneuvoston selvitys Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta ja sen kehityssuunnista Valtioneuvostolle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta on 29 päivänä marraskuuta 2012 saanut valtioneuvostolta perustuslain 97 :n 1 momentin nojalla selvityksen Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta ja sen kehityssuunnista (UTP 18/2011 vp). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - oikeuspäällikkö Päivi Kaukoranta ja yksikön päällikkö Kaija Suvanto, ulkoasiainministeriö. Lausunnot Ulkoasiainvaliokunta on lähettänyt käsiteltävänä olevan selvityksen perustuslakivaliokuntaan, lakivaliokuntaan, puolustusvaliokuntaan ja ympäristövaliokuntaan lausuntoa varten. Lausunnot (LaVL 2/2012 vp, PuVL 1/2012 vp, YmVL 2/2012 vp) on otettu tämän lausunnon liitteiksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS Perustuslain 97 :n mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista. Säännöksen perusteluissa korostetaan valtioneuvoston oma-aloitteisen tiedottamisen tärkeyttä erityisesti sellaisten toimien osalta, joista valiokunta ei muutoin ole tietoinen. Käsillä on nyt järjestyksessään neljäs valtiosopimusselvitys, joka ulkoasiainvaliokunnan esittämän toiveen mukaisesti ajoittuu vaalikauden alkupuolelle. Aiemmat selvitykset on annettu vuosina 1997 (UM 48/1997), 2006 (UTP 3/2006 vp) ja viimeisin vuonna 2009 (UTP 3/2009 vp). Valtiosopimusselvityksen voidaan tässä vaiheessa katsoa vakiinnuttaneen asemansa välineenä, jolla valtioneuvosto antaa eduskunnalle tietoja Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta. Selvityksen kehittämiseen on vaikuttanut valtiosopimustyöryhmän 31 päivänä tammikuuta 2000 luovuttamassaan mietinnössä (UM 1/2000) esittämä ehdotus siitä, että sopimuksia koskevaa tietojenantomenettelyä kehitettäisiin siten, että eduskunnalle annettaisiin säännöllisesti selonteko Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta, esimerkiksi jokaisen vaalikauden alussa. Ulkoasiainvaliokunnan lausunnossa UaVL 9/2009 vp esitetyt näkökohdat on pyritty ottamaan huomioon tätä selvitystä laadittaessa. Sel- UTP 18/2011 vp Versio 2.0

2 vitys on jaettu kahteen jaksoon. Ensimmäisessä jaksossa käsitellään EU:n toiminnan ja kehityksen vaikutusta Suomen sopimuspolitiikkaan. Jaksossa pureudutaan erityisesti niihin kysymyksiin, joihin valiokunta on lausunnossaan edellä sanotuin tavoin kiinnittänyt huomiota. Lisäksi jaksossa käsitellään muun muassa EU:n edustautumista sopimusneuvotteluissa. Jaksoon sisältyy myös lyhyt EU:n irtautumislausekkeita koskeva kappale. Toinen jakso koskee Suomen sopimuspolitiikan painopistealueita ja niiden toteutumisen arviointia erilaisten teemojen kautta. Teemat on pyritty valitsemaan ajankohtaisuuden ja yleisen kiinnostuksen perusteella. Teemoina esitellään muun muassa humanitaarinen oikeus sisältäen asevalvonnan, kansainvälinen terrorismi, arktiset alueet, metsät ja ilmasto. Selvityksen loppuun on sisällytetty aiempien selvitysten tapaan jakso, joka koskee Suomen kansainvälisiin sopimuksiin tekemiä ja vastustamia varaumia. Valtiosopimusselvityksen liitteeksi on edelleen otettu vireillä olevien sopimusten luettelo, jonka on aiempien selvitysten yhteydessä todettu sisältävän hyödyllistä tietoa sopimushankkeista ja vaikuttavan seurattavien sopimushankkeiden valintaan. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valtiosopimusselvityksen antaminen ulkoasiainvaliokunnalle Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle tietoja Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta valtiosopimusselvityksillä vuosina 1997, 2006 ja Eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien kannalta on tärkeää, että selvitys annetaan ulkoasiainvaliokunnalle vaalikauden alussa. Valtioneuvosto on valiokunnan esityksen (UaVL 9/2009 vp) mukaisesti toimittanut selvityksen vuonna 2011 uuden eduskunnan ensimmäisille valtiopäiville. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että eduskunnalle annetaan tietoja valtiosopimusasioista perustuslain 97 :n mukaisesti. Ulkoasiainvaliokunta on aiemmissa lausunnoissaan painottanut ennakoivaa lähestymistapaa. Selvitykset ovat kehittyneet oikeaan suuntaan, mutta ulkoasiainvaliokunta toteaa, että nyt käsiteltävänä olevan selvityksen perusteella ei ole mahdollista hahmottaa lähivuosien sopimusnäkymiä riittävällä tarkkuudella. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan kantaan, että selvityksissä olisi hyödyllistä ja mahdollista tuoda yksityiskohtaisemmin esiin myös Suomen sopimusneuvotteluille asettamia tavoitteita ja arvioita niiden saavuttamisesta. Selvityksen tarkoituksenmukaisuus tiedonvaihdon välineenä on noussut esille lausuntovaliokuntien kannanotoissa. Keskeisenä on pidetty eduskunnan ja ministeriöiden välisen tietojenvaihdon hoitamista niin, että eduskunnan vaikuttamismahdollisuus turvataan. Lakivaliokunta toteaa (LaVL 2/2012 vp), että sen olisi hyödyllistä saada tietoa yksittäisistä lainsäädännön alaan vaikuttavista vireillä olevista sopimushankkeista myös muutoin ja useammin kuin valtiosopimusselvitysten yhteydessä. Puolustusvaliokunnan kannalta tilanne on selvitysten oikea-aikaisuuden ja kattavuuden osalta hyvä (PuVL 1/2012 vp). Ulkoasiainvaliokunta pitää perusteltuna, että selvitysten ajankohtaistamiseksi ja tehostamiseksi niitä annetaan eduskunnalle jatkossa tarpeen mukaan. Valtiosopimusselvityksissä tulee keskittyä sopimuksia koskeviin yleisiin kysymyksiin ja periaatteellisesti merkittäviin asioihin. Sektorikohtaisia sopimuksia koskevasta säännöllisestä tietojenvaihdosta on ulkoasianvaliokunnan mukaan tarpeen sopia suoraan valiokuntien ja ministeriöiden kesken. Selvitykset ovat hyvä pohja myös sektorikohtaisen seurannan järjestämiselle. 2

3 Valtiosopimusselvityksen kattavuus Valtioneuvosto on rajannut selvityksen (UTP 18/2011 vp) koskemaan niitä keskeisiä kansainvälisiin sopimuksiin liittyviä kysymyksiä, joihin ulkoasiainvaliokunta kiinnitti huomiota edellisessä lausunnossaan (UaVL 9/2009 vp). Näitä asiakokonaisuuksia ovat EU:n toiminnan ja kehityksen, erityisesti Lissabonin sopimuksen, vaikutukset Suomen sopimuspolitiikan yleisiin painopisteisiin, tavoitteisiin ja kehityssuuntiin. Näitä on tarkasteltu hallituksen prioriteettien ja tavoitteiden näkökulmasta etenkin kansainvälisen humanitaarisen oikeuden vahvistamista erilaisten sopimusneuvottelujen ja -hankkeiden valossa. Selvitys on jaettu kahteen jaksoon: EU:n toiminnan ja kehityksen vaikutus Suomen sopimuspolitiikkaan ja Suomen sopimuspolitiikan painopistealueet. Valtioneuvoston selvityksessä on vastattu asianmukaisesti ulkoasiainvaliokunnan lausunnossa UaVL 9/2009 vp esittämiin pyyntöihin. Eduskunnan osallistuminen kansainvälisten sopimusasioiden valmisteluun Ulkoasiainvaliokunta viittaa perustuslain 47 ja 97 :iin, joissa säädetään yhtäältä valtioneuvoston velvollisuudesta oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnan tarvitsemat tiedot ja toisaalta velvollisuudesta toimittaa eduskunnan pyytämät tiedot. Valiokunta pitää hyvänä, että vuoden 2011 valtiosopimusoppaassa korostetaan, että eduskunnalle tulee tietyissä tapauksissa antaa tietoja jo kansainvälisten sopimusten valmisteluvaiheessa. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan EU-sopimusneuvotteluihin vaikuttaminen tapahtuu Lissabonin sopimuksen tultua voimaan aiempaa suuremmassa määrin neuvottelumandaatista sopimisen yhteydessä. Tämä korostaa entisestään eduskunnan tarvetta saada tietoa sopimusprosessista jo neuvottelujen alkuvaiheessa. Puolustusvaliokunta toteaa, että sopimuksiin saattaa sisältyä merkittäviä periaatteellisia kysymyksiä, jotka on hyvä saattaa valiokuntien tietoon jo neuvottelujen aikana eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien varmistamiseksi. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan näkemykseen, että tiedonsaanti valmisteluvaiheessa olevista myös muista kuin EU-kytkentäisistä sopimushankkeista on tärkeää. Esimerkkinä sopimushankkeesta, josta eduskuntaa ei ole informoitu valmistelun aikana, mutta joka saattaa vaatia Suomen rikoslainsäädännön muuttamista, lakivaliokunta mainitsee Euroopan neuvoston yleissopimuksen naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta. Puolustusvaliokunta toteaa saadun selvityksen perusteella, että puolustushallinnon yhteisymmärryspöytäkirjoihin ja sopimuksiin näyttää liittyvän yhä useammin mm. tietoturvaa, tietojen luovuttamista, vierailuja sekä vahingonkorvausvelvollisuutta koskevia määräyksiä, jotka on saatettava Suomessa voimaan eduskunnan myötävaikutuksella perustuslain 8 luvun mukaisesti. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että sopimusasiat aikatauluineen sisällytetään myös puolustusministeriön puolivuosittaiseen suunnitelmaan hankkeista, joista on tarkoitus informoida eduskunnan valiokuntia kulloinkin alkavalla istuntokaudella. Ulkoasiainvaliokunta rohkaisee käytäntöjen luomiseen erityisvaliokuntien ja ministeriöiden toimivaltaan kuuluvien kansainvälisten sopimusten osalta. Muille valiokunnille toimitettavat sopimuksia koskevat selvitykset on perusteltua antaa tiedoksi ulkoasiainvaliokunnalle. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että eduskunnalle annetaan tietoja säännöllisesti ja oikeaaikaisesti kansainvälisten järjestöjen puitteissa tehtävästä puolustusalan yhteistyöstä eduskunnan vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että puolustusmateriaalihankintojen valmistelussa otetaan mahdollisimman ennakoivasti huomioon kansainvälisten aseidenriisunta- ja aseidenvalvontasopimusten tasolla tapahtuva kehitys sellaisten hankintapäätösten välttämiseksi, joiden tarkoittamat järjestelmät saattavat no- 3

4 peastikin joutua rajoittavien tai kieltävien kansainvälisten sopimusten kohteeksi. Ympäristövaliokunta toteaa (YmVL 2/2012 vp), että kansainvälisillä ympäristösopimuksilla on suuri merkitys globaalien ympäristöongelmien hallinnassa. Ympäristövaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi edistää kansainvälisten prosessien etenemistä ja on erityisen aktiivinen Suomelle tärkeiden aiheiden, kuten arktisen yhteistyön, Itämeren suojelun ja metsiä koskevan sopimusprosessin edistäjänä. Suomi on toiminut EU:ssa aktiivisesti kansainvälisen ympäristöyhteistyön puolesta. Ympäristöä koskevat sopimukset ovat suurimmaksi osaksi ns. sekasopimuksia, joten Suomen toimivalta tehdä kansainvälisiä ympäristösopimuksia siirtyi jäsenyyden myötä osittain EU:lle. Ympäristövaliokunta katsoo, että Suomi on EU:n jäsenenä pystynyt vaikuttamaan tehokkaasti kansainvälisiin sopimuksiin. EU:n toiminnan ja kehityksen vaikutus Suomen sopimuspolitiikkaan Euroopan unionin jäsenyys on vaikuttanut merkittävästi myös Suomen sopimussuhteisiin. Suomen tekemien kahdenvälisten sopimusten määrä on kaiken kaikkiaan vähentynyt EU-jäsenyyden myötä, ja painopiste on siirtynyt yhä enenevässä määrin EU-sopimuksiin ja kansainvälisissä järjestöissä valmisteltaviin monenvälisiin sopimuksiin. Kahdenvälisiä sopimuksia tehdään edelleen aktiivisesti verotuksen ja etenkin Venäjän kanssa liikenteen alalla. EU:n sopimusten neuvotteluihin ja tekemiseen liittyvät järjestelyt muuttuivat jonkin verran Lissabonin sopimuksen myötä. Euroopan unionin oikeushenkilöllisyys mahdollistaa, että kaikkiin EU-sopimuksiin, sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen politiikkaaloilla että EU-sopimuksen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla, voidaan soveltaa samaa menettelyartiklaa (SEUT 218 artikla). EU:n neuvosto nimeää suunnitellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelijan tai neuvotteluryhmän johtajan. Silloin, kun kysymys on sekasopimuksesta, jäsenvaltiot voivat edelleen päättää, mikä taho niiden puolesta neuvottelee vai neuvottelevatko ne itse omaan toimivaltaansa kuuluvista kysymyksistä. On huomattava, että päätös neuvotteluvaltuuksista ja siitä, mikä taho neuvottelee sopimuksen, ei muuta toimivallan jakoa unionin ja jäsenvaltioiden välillä. Neuvotteluvaltuuksien osalta valtioneuvoston lähtökohtana on ollut unionin yhtenäinen edustautuminen. Tämä on merkinnyt sitä, että neuvotteluvaltuus annetaan komissiolle tai korkealle edustajalle. Pääsäännöstä voidaan kuitenkin poiketa perusteellisen tapauskohtaisen arvioinnin pohjalta, jos jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvat kysymykset ovat luonteeltaan merkittäviä tai jos neuvotteluissa on kyse kansallisesti tärkeästä intressistä. Kun pääsäännöstä poiketaan, neuvotteluvaltuus annetaan kiertävälle puheenjohtajalle. Käytännössä neuvoston puheenjohtajan roolia on pidetty tärkeänä ilmasto- ja metsäneuvotteluissa sekä neuvoteltaessa sopimuksen rikosoikeudellisista määräyksistä. Ulkoasiainvaliokunta pitää valtioneuvoston kantaa perusteltuna ja Suomen yleiseen linjaan, EU:n vahvistaminen kansainvälisenä toimijana, sopivana. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeinen käytäntö neuvottelijoiden valinnassa on muodostunut osittain sellaiseksi, että sekasopimuksia neuvottelee komissio, myös jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvilta osin, ja mikäli suunniteltu sopimus sisältää ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvia määräyksiä, korkea edustaja. Neuvoston puheenjohtajavaltio kuuluu neuvotteluryhmään. Tämä ns. neuvotteluryhmämalli on saadun selvityksen mukaan siirtymävaiheen kompromissi tilanteessa, jossa muutoin on vaikeaa päästä yhteisymmärrykseen EU:n neuvottelijasta. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen on noussut esiin kysymys siitä, voitaisiinko aiemman käytännön mukaan sekasopimuksina tehdyt eräät laajat yhteistyösopimukset neuvotella siitä lähtökohdasta, että sopimuksen osapuoleksi tulisi vain unioni eivätkä enää myös EU:n jäsenvaltiot. Nykyisin kyseisenkaltaiset sopimukset on tehty sekasopimuksina erityisesti siitä syystä, että ne sisältävät ulko- ja turvalli- 4

5 suuspolitiikan alaan kuuluvia määräyksiä, kuten määräyksiä poliittisesta dialogista. Toistaiseksi jäsenvaltiot eivät ole kuitenkaan olleet yksimielisiä siitä, että kyseisenlaisten sopimusten neuvottelemisen lähtökohtana voisi olla vain EU:n tekemä sopimus. Valtioneuvosto on ollut valmis siihen, että kysymystä tarkastellaan sopimusneuvottelujen päätyttyä ennen allekirjoituspäätöksen tekemistä, eikä ole pitänyt poissuljettuna myöskään neuvottelujen aloittamista siitä lähtökohdasta, että sopimus tehdään vain EU:n nimissä neuvotteluvaltuusehdotuksen sen salliessa. Tätä vaihtoehtoa tullaan kuitenkin valtioneuvoston linjan mukaisesti tarkastelemaan tapauskohtaisesti sopimusneuvottelujen päätyttyä. Ulkoasiainvaliokunta pitää valtioneuvoston linjaa perusteltuna. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen ulkosuhdehallinnon rooli EU:n tekemien sopimusten neuvotteluissa on kuitenkin vielä jäsentymätön. Valtuudet neuvotella unionin puolesta on käytännössä Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annettu komissiolle ja vain ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvilta osin korkealle edustajalle. Monenvälisten sopimusten neuvotteluissa on kuitenkin nähtävissä, että unionin edustustojen rooli voisi vähitellen kehittyä. Tämä on nähtävissä etenkin niissä kaupungeissa, jotka toimivat kansainvälisen järjestön isäntäkaupunkina (esim. New York, Geneve ja Wien). Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä Euroopan ulkosuhdehallinnon roolin selkeyttämistä. Kun otetaan huomioon EU:n vaikutus Suomen sopimussuhteiden kehittymiseen, ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että erityisesti EU:n sopimusneuvottelumenettelyjen kehittämisestä ja Euroopan ulkosuhdehallinnon roolin selkeyttämisestä annetaan valiokunnalle tietoja. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että poliittiset standardilausekkeet sekä niihin liittyvät seuranta- ja pakotemekanismit sisällytetään jatkossakin EU:n kolmansien maiden kanssa tekemiin sopimuksiin, koska tämä tarjoaa seurantajärjestelmän sopimusten olennaisiksi osiksi määriteltyjen määräysten toteutumiselle. Lausunto Lausuntonaan ulkoasiainvaliokunta esittää, että valtioneuvosto ottaa edellä olevan huomioon. Helsingissä 4 päivänä toukokuuta 2012 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Timo Soini /ps Pertti Salolainen /kok Jouni Backman /sd Christina Gestrin /r Pekka Haavisto /vihr Ilkka Kanerva /kok Ilkka Kantola /sd Saara Karhu /sd vjäs. Mari Kiviniemi /kesk Katri Komi /kesk Johannes Koskinen /sd Annika Lapintie /vas Petteri Orpo /kok Tom Packalén /ps Ben Zyskowicz /kok Timo Heinonen /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Tuula Svinhufvud. 5