Esityslista 70/1997 vp. PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai klo Nimenhuuto. Täysilukuisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai klo 8.30 Esityslista 70/1997 vp Nimenhuuto Täysilukuisuus HE 171/1997 vp laiksi metsänhoitoyhdistyksistä Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaan perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokunnalle. HE 174/1997 vp laiksi naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 25 :n 4 momentin kumoamisesta sekä laiksi vapaaehtoisten lisäeläkejärjestelyjen tasaarvoistamisesta Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaan perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalle. Ed. Kankaanniemen ja kymmenen muun edustajan kirjelmä, joka sisältää muistutuksen valtioneuvoston jäsenen virkatoimen lainvastaisuudesta Jatkettu I käsittely Kuultavana: - Valtiotieteen maisteri Ulf Sundqvist Seuraava kuuleminen on klo HE 143/1997 vp laiksi kalastuslain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavana: - Apulaisprofessori Pertti Eilavaara Asiasta ei ole kutsuttu lisää asiantuntijoita klo HE 133/1997 vp laiksi poliisin henkilörekistereistä annetun lain muuttamisesta ja HE 136/1997 vp Euroopan poliisivirastosta tehdyn yleissopimuksen ja siihen liittyvän pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä laiksi tullilain 26 :n muuttamisesta 1 käsittely Kuultavina: - Tietosuojavaltuutettu Jorma Kuopus - Professori Ilkka Saraviita - Professori Antero Jyränki - Professori Olli Mäenpää - Lainsäädäntöneuvos Antti Pelttari, Sisäasiainministeriö - Tietohallintopäällikkö Aulis Gerlander, Sisäasiainministeriö - Rikosylitarkastaja Kimmo Hakonen, Keskusrikospoliisi Asiasta ei ole kutsuttu lisää asiantuntijoita.

2 8. HE 6/1997 vp oikeudenkäyttöä, viranomaisia ja yleistä järjestystä vastaan kohdistuvia rikoksia sekä seksuaalirikoksia koskevien säännösten uudistamiseksi Jatkettu I käsittely Korjattu lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 9. Muut mahdolliset asiat. 10. Seuraava kokous on perjantaina klo 9.00 (huom. aika! - täysilukuisuus klo 9.45).

3 3 HE 136/1997 Herra puheenjohtaja. Käsillä on EU:n ns. kolmannen pilarin alaan kuuluva valtiosopimusjärjestely (yleissopimus ja pöytäkirja). III pilarin alalla tehtäviin ratkaisuihin ei liity yli-valtiollista päätösvaltaa, vaikka yleissopimus on sidoksissa sopimuksen johdannossa mainittuun neuvoston säädökseen Tällaiseen sopimukseen sovelletaan HM 33 :ssä ja VJ 69 :ssä säädettyjä päätöksentekosääntöjä. Jos yleissopimus tai lisäpöytäkirja sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia säännöksiä, sopimus on voimaansaatettava lailla. Jos laki poikkeaa perustuslaista, se hyväksytään 2/3 enemmistöllä. Lisäksi sopimus vaatii eduskunnan hyväksynnän yksinkertaisella enemmistöllä tehtävällä ponsipäätöksellä. Valtiosääntöoikeudellisesti merkittävin kohta on pöytäkirjan 2 artiklaan sisältyvä ennakkopäätösjärjestelmä sekä myös se, että jäsenvaltioiden keskinäisissä kiistoissa sitoudutaan määrämuotoiseen menettelyyn. Kysymyksessä on siten HM 1 ja 2 :ssä säädetyn kansallisen suvereniteettijärjestelmän ja HM 2.4 :ssä säädetyn tuomiovaltaa tarkoittavan säännöksen tulkinta. 1.Suvereniteettisäännöt. HM 1 ja 2 :ää tulkitaan pääsäännön mukaan niin, että kansainvälisen toimielimen saadessa oikeuden käyttää toimivaltaa Suomen alueella, tätä tarkoittava kansainvälisoikeudellinen velvoittautuminen edellyttää poikkeuslain säätämistä 2/3 enemmistöllä. Jos taas velvoite rajoittaa valtion kansainvälisoikeudellista toimintavapautta valtioyhteisössä, sopimus edellyttää eduskunnan suostumuksen, mutta määräenemmistöllä hyväksyttävää voimaansaattamislakia ei tarvita. Sopimustekstistä näyttää ilmenevän, että Europol ja sen virkamiehet eivät saa tarkastus-, tutkinta- tai poliisivaltuuksia Suomen alueella. Sopimus ei siis tältä osin edellytä poikkeuslakia. Sitoutuminen riitojen ratkaisumenettelyyn (40 artikla). 40 artiklan 1. kohdan mukaan jäsenvaltioiden väliset yleissopimuksen tulkintaa ja soveltamista koskevat erimielisyydet on ensimmäisessä vaiheessa tutkittava neuvostossa EU-sopimuksen VI osastossa säädetyssä järjestyksessä. Kun Suomi ratifioi ja voimaansaattoi EU-velvoitteet, Europol-sopimus ei tullut sillä voimaansaatetuksi, riitojen sovittelumenettely sinänsä kylläkin. Nyt tuon sovittelumenettelyn soveltamisalaa laajennetaan koskemaan Europol-sopimusta,

4 4 joten sen valtiosääntöoikeudellinen merkitys on arvioitava erikseen. Perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytännössä on vakiintunut sääntö, jonka mukaan kansainvälisoikeudelliseen riitojen sovittelu- ja ratkaisumenettelyyn sitoutuminen liittyy ulkoiseen suvereniteettiin ja edellyttää eduskunnan hyväksyntää, mutta ei poikkeuslain käyttämistä. Tämä sillä edellytyksellä, että riitojen sovittelu- tai ratkaisumenettelyssä Suomea ei voida velvoittaa oikeudellisesti sitovalla tavalla muuttamaan lainsäädäntöään (tai tuomita sakkoihin tai vahingonkorvauksiin, tähän seikkaan palaan seuraavassa). Tästä ei nyt ole kysymys. 2. kohdan mukaan sopijapuolten on erikseen sovittava riidan ratkaisumenettelystä, jos 1. kohdan sovittelu ei tuota tulosta. Säännös ei sisällä säännöstä sovellettavasta menettelytavasta. Hallituksen esityksen perusteluosassa (s. 14 palsta 2) kerrotaan, että Suomi on antanut julistuksen, jossa todetaan, että valtio antaa järjestelmällisesti kaikki 40 artiklassa tarkoitetut erimielisyydet EY:n tuomioistuimen ratkaistavaksi. Sitoutumista EY:n tuomioistuimen ratkaisuvaltaan voidaan valtiosääntöoikeudellisesti arvioida 1. kohdan periaatteiden mukaan, eli tällainen sitoutuminen edellyttää eduskunnan suostumusta. Korvausvastuuta tarkoittavat päätökset. Edellisiä tapauksia ongelmallisempi on 38 artiklan 3. kohta. Sen mukaan jäsenvaltion ja Europolin tai kahden jäsenvaltion välinen periaatetta tai tämän korvauksen määrää koskeva erimielisyys käsitellään hallintoneuvostossa, joka tekee päätöksensä kahden kolmasosan enemmistöllä. Tässä tapauksessa on epäselvää, onko erimielisyys kansainvälisoikeudellinen vai kansainvälisyksityisoikeudellinen asia. Osaltaan tähän vaikuttaa Europolin kansainvälisoikeudellisen statuksen epämääräisyys (Onko se itsenäinen kansainvälisen oikeuden subjekti vai ei). Kysymyksessä on EU:n virasto, vaikka se perustetaan itsenäisellä kansainvälisoikeudellisella yleissopimuksella. Järjestely johtuu siitä, että III pilarissa ei käytetä ylikansallista päätösvaltaa. Valtioiden väliset riitaisuudet, jotka koskevat korvauksia voivat olla yksityisoikeudellisia luonnoltaan tai sitten kansainvälisoikeudellisia. Varsinkin jos tilannetta arvioidaan jälkimmäisen vaihtoehdon mukaan, tullaan lähelle alussa esitettyjä suvereniteettiprobleemoja voidaan lukea niin, että kansainvälisen tason toimielin, hallintoneuvosto, voi Suomen tahdon vastaisesti tehdä määräenemmistöllä päätöksen, jossa Suomi määrätään suorittamaan korvausta yksityishenkilölle. Rajoittaako tämä Suomen suvereenia päätösvaltaa tavalla, joka edellyttää voimaansaattamista 2/3 enemmistöllä? Ongelman ratkaisemista haittaa se, ettei 38. 3:n sisältöä kuvata tässä suhteessa. Syntyykö hallintoneuvoston päätöksen jälkeen valtiota oikeudellisesti sitova korvausvelvoite määräenemmistöpäätöksin? Perustuslakivaliokunnan kannanotto 2/1990 Euroopan Ihmisoikeusyleissopi-

5 5 muksesta on nyt käsiteltävän seikan osalta tulkinnanvarainen. Valiokunta viittasi hallituksen esityksen toteamukseen siitä, että tuomioistuin voi määrätä valtion suorittamaan hyvitystä loukatulle. Valiokunta kuitenkin lisäsi hallituksen esityksen ohessa säätämisjärjestysproblematiikkaan uuden elementin. Tuomioistuimen päätös saattoi Velvoittaa valtion muuttamaan lainsäädäntöään. Tämän jälkeen todettiin sopimuksen olevan ristiriidassa HM 1 :n ja 2 :n kanssa. Lausuma voidaan lukea niin, että pelkät korvaukset eivät vielä ole suvereenia valtaa (lainsäädäntövallan muodossa) rajoittavia. Näin tulkittuna perustuslakivaliokunnan lausunnon voi tässä tapauksessa katsoa viittaavan tavallisen lainsäätämisjärjestyksen _ tai ponsipäätöksen suuntaan. Tätä tulkintaa puoltaa ETAsopimuksesta annettu perustuslakivaliokunnan lausunto. Valiokunta käsitteli valituslautakunnille tulevaa päätösvaltaa. Myös ne saivat päätösvallan määrätä korvauksia. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todettiin säätämisjärjestykseen vaikuttavaksi seikaksi kuitenkin vain se, että lautakuntien päätökset saattoivat velvoittaa valtion muuttamaan lainsäädäntöään. Sillä, että korvauksen määrää hallinnollinen elin eikä tuomioistuin, ei mielestäni ole suvereniteetin kannalta merkitystä. Sitovat ennakkopäätökset. Yleissopimuksen pöytäkirjassa laajennetaan EY:n tuomioistuimen toimivaltaa ohi unionisopimuksen. Tästä säädetään Maastrichtin unionisopimuksen K.3 artiklan viimeisessä kappaleessa. Tosin siinä puhutaan yleissopimuksessa yksilöitävästä vallasta "tulkita" yleissopimusta ja "ratkaista niitä koskevia erimielisyyksiä". Ennakkopäätösjärjestelmää siinä ei nimenomaisesti mainita. Onko nyt käsillä oleva järjestely K-artiklan mukainen, jätetään tässä yhteydessä pelkän maininnan varaan. Pöytäkirja 2 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat hyväksyä tuomioistuimen toimivallan antaa ennakkoratkaisuja Hallituksen esityksestä päätellen nämä ennakkoratkaisut ovat oikeusvaikutuksiltaan Rooman sopimuksessa tarkoitettuja ennakkoratkaisuja vastaavia ja siis sitovia. Ne eroavat edellisistä siinä, että oikeudellista velvoitetta tällaisen ratkaisun pyytämiseen ei ole. Kun Suomi liittyi Euroopan unioniin, todettiin sopimuskokonaisuutta tarkoittaneessa perustuslakivaliokunnan lausunnossa, että sitoutuminen EY:n tuomioistuinten ennakkopäätösmenettelyyn on HM 2.4 :ssä säädetyn tuomiovaltaa koskevan säännöksen kanssa ristiriidassa, sillä se rajoitti mm. ylimpien (lausunto-pyyntövelvollisten, kuten hovioikeudet)) tuomioistuinten tuomiovaltaa - ei sensijaan niiden riippumattomuutta. Lausunnossa 14/1994 kirjoitettiin:" EY:n perustamissopimuksen 177 artikla velvoittaa (harvennus IS) jäsenvaltioiden ylimmät tuomioistuimet pyytämään yhteisön tuomioistuimelta ennakkoratkaisua niiden käsiteltävänä olevaan asiaan vaikuttavan EY-normin tulkinnasta. Ennakkoratkaisussa esitetty tulkinta sitoo kansallista tuomioistuinta, vaikka sen toimivaltaan jääkin ratkaista itse asia Esityksen mukaan ennakkoratkaisumenettely

6 6 ei muuta tuomioistuinten perustuslain mukaista riippumatonta asemaa. Valiokunnan käsityksen mukaan hallitusmuodon 2 :n 4 momentissa tarkoitettujen tuomioistuinten riippumattomuuteen kuuluu riippumattomuus muista toimielimistä myös laintulkintakysymyksissä, minkä vuoksi tässä on käsillä ristiriita mainitun perustuslain kohdan kanssa" Valiokunta totesi lisäksi että HM 53 ja 65 sisältävät tuomioistuimille vallan päättää sovellettavien säännösten tulkinnasta. Valiokunta näyttää pitäneen olennaisena sitä, että Rooman sopimuksen säännös oli pakottavaa oikeutta 1. velvoitti ylimmät tuomioistuimet (tuomioistuimet, joiden päätöksistä ei voi hakea muutosta) hakemaan ennakkopäätöksen. Perustuslakivaliokunta ei viitannut lainsäädäntöjärjestykseen vaikuttavana seikkana alempien tuomioistuinten oikeuteen pyytää sitova ennakkoratkaisu (preliminary ruling). Mielestäni tämä tulkinta oli oikea; kyseessä on tuomioistuimen vapaaehtoisuuteen perustuva menettely, ne voivat luovuttaa sopimuksen tulkintavaltaa, jos sitä tahtovat, ja ratkaistessaan kysymyksen tulkintalausunnosta se käyttävät riippumatonta tuomiovaltaansa. En siis pidä tätä järjestelmää seikkana, joka vaatisi poikkeuslain käyttämistä. HM 10 :ssä säädetty sananvapauden suoja 32 artiklan 1. kohdan mukaan Europolin elinten, niiden jäsenten, apulaisjohtajien, työntekijäin ja yhdyshenkilöiden on pidättäydyttävä toimenpiteistä ja mielipiteistä, jotka saattaisivat vahingoittaa Europolia tai vaarantaa sen toimintaa. Säännöksen käännös on epäonnistunut. Yleiskielen mukaan ihminen ei voi pidättäytyä mielipiteistä, mielipiteen ilmaisemisesta kylläkin. Uskoakseni tästä on kysymys. HM 10 :n mukaan jokaisella on sananvapaus. Siihen sisältyy oikeus ilmaista ja julkistaa mielipiteitä kenenkään ennalta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Europolin toimihenkilöt - ollessaan Suomen alueella eli lainkäyttöpiirissä - ovat sananvapauden turvaamia. Kyseessä olevaa artiklaa on siten arvioitava perusoikeusrajoituksia koskevien tulkintaperiaatteiden mukaan. Olen selostanut niitä edellisessä lausunnossani. Mielestäni sopimuksen voimaansaattamislailla säädettävä sananvapaus on välttämätön ja suhteellisuusperiaatteen alaisuuteen soveltuva. Monia muitakin EY: n virkamiehiä, heidän ollessaan Suomessa, koskevat erilaiset vaitiolovelvoitteet ja salassapitosäännökset. Mielestäni nyt on kysymyksessä perusoikeusrajoituksen piiriin mahtuva sääntely. Hallituksen esityksessä tämä ongelma mainitaan ja sen ratkaisemiseksi ehdotetaan perusoikeusmyönteistä laintulkintaa. Viittausta perusoikeusmyönteiseen laintulkintaan ei voida käyttää lain säätämisjärjestykseen vaikuttavana tekijänä. Jos sopimus on ristiriidassa kansallisen lain kanssa, ristiriita on poistettava.

7 7 Tulkinta tarkoittaa voimassa olevien velvoitteiden arviointia suhteessa hallitusmuotoon vireillä olevassa oikeudenkäynnissä tai hallintomenettelyssä. Velvollisuus kieltäytyä todistamasta. Yleissopimuksen 32 artiklan 3. kohdan mukaan Europolin toimihenkilöt, työntekijät ja yhdyshenkilöt eivät ilman johtajan lupaa antaa todistajalausuntoa tuomioistuimessa. Säännös on poikkeus oikeudenkäymiskaaresta ja edellyttää voimaansaattamista tavallisella lailla, eikä siis ole perustuslakikysymys. Lisäksi säännöksen 2. ja 3. alakohdassa velvoitetta lievennetään. Johtajan on annettava todistamislupa Voimaansaattamislaki voidaan mielestäni säätää tavallisena lakina, samoin muut esitykseen liittyvät lakiehdotukset. Europolin toimivallan laajennukset sen toimivaltaan kuuluvien rikosten osalta toteutetaan neuvoston päätöksin yleissopimusta muuttamatta. Nämä neuvoston päätökset tehdään yksimielisesti, joten en katsoisi yleissopimuksen edellyttävän supistettua perustuslain säätämisjärjestystä tässäkään suhteessa. Europolin erioikeudet ja -vapaudet eivät vaadi poikkeuslakia. Ilkka Saraviita Viittauksia perustuslakivaliokunnan lausuntoihin. Käsillä oli suurelle valiokunnalle annettu valtioneuvoston kirjelmä U 4/1996 vp Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan unionin neuvoston asetukseksi komission paikalla suorittamista tarkastuksista ja todentamista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja rikkomisten toteamiseksi. Puhemies, toimittaessaan asiakirjan suurelle valiokunnalle, samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Tarkastuskohteet oli määritelty laajasti ja koskivat myös yksityishenkilöt. Käsitemäärittelyä tulisi pyrkiä tarkentamaan. Tarkastukset voisivat kohdistua tiloihin, jotka ovat kotirauhan suojan (HM 8 ) suojaamia (viittaus Pe VL 2/1996). Asetusehdotus ei ollut täysin sopusoinnussa lausunnossa esitettyjen periaatteiden kanssa. Johdanto-osassa tulisi korosta yksityisille kansalaisille lainsäädännön mukaan kuuluvaa perusoikeuksien suojaa. Komission tarkastaja-käsite jäi sillä tavoin laajaksi ja epämääräiseksi, ettei samanlaista kansallista sääntelyä voitaisi pitää perustuslain mukaisena. On tärkeää, että asetusehdotuksen tätä kohtaa täsmennettäisiin. Valtuuksia voisivat käyttää vieraan valtion viranomaiset. Suomen EU:n jäsenyyden kansallinen voimaansaattamismenettely ei selvästikään kata tällaista tilannetta, jonka on katsottu ( PeVL 11/19941 poikkeavan HM 1 ja 2 :stä. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen tulisi pyrkiä siihen, että kyseinen kohta poistetaan. PeVL 3/ Eduskunnan puhemies on määrännyt, että perustuslakivaliokunta antaa suurelle valio

8 8 kunnalle lausunnon valtioneuvoston kirjelmään U 19/1996 sisältyvästä ehdotuksesta Euroopan unionin neuvoston säädökseksi yleissopimuksen tekemisestä henkilöiden liikkumisesta yli Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen. Yleissopimuksessa olisi määräyksiä muun muassa, rajojen ylittämisestä, rajavalvonnasta, maahantulokieltojen asettamisesta, liikkeenharjoittajien vastuusta ja viisumeista. Valiokunnan kannanotot Ulkorajayleissopimus kuuluu hallitusmuodon 33 ;n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainsäädännön alaan (PeVL 20/1996). Arvioitaessa yleissopimusta Suomen valtiosäännön kannalta on syytä kiinnittää huomiota ehdotuksen 26 ja 29 artiklaan. Edellinen sopimuskohta koskee yleissopimuksessa tarkoitettujen soveltamistoimenpiteiden vahvistamismenettelyä ja jälkimmäinen EY:n tuomioistuimen toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja sopimusmääräysten tulkinnasta ja ratkaista sopimuksen soveltamisriidat. EU-jäsenyyden katsottiin merkitsevän lisäksi sitä, että oikeudenkäyttöpiiriimme kohdistuvaa julkista valtaa myös tuomiovallan muodossa annetaan EU:n toimielimille, mikä rajoittaa Suomen tuomioistuinten toimivaltaa (PeVL 14/1994). EY:n tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettely todettiin lisäksi seikaksi, joka hallitusmuodon 2 :n ja korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta myös 53 ja 56 :n takia vaatii liittymissopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa säätämisjärjestyksessä. (He 135/1994 vp ja PeVL 14/1994).Nämä kannanotot ovat merkityksellisiä myös ulkorajayleissopimuksessa mahdollisesti perustettavan EY:n tuomioistuimen toimivallan kannalta. Edellä esitetyn takia on selvitettävä, merkitseekö Suomen EU-jäsenyys sitä, että ulkorajayleissopimuksen ia perustuslakimme välisillä tällaisilla ristiriidoilla ei enään ole vaikutusta. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan c alakohta koskee oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön (III pilari) alalla tehtäviä yleissopimuksia (PeVL 20/1996). Tämä sopimuskohta on merkittävä Suomen valtiosäännön kannalta niiden määräysten osalta, jotka koskevat III pilarin yleissopimusten soveltamistoimenpiteistä päättämistä ja EY:n tuomioistuimen toimivaltuutta tällaisten yleissopimusten alalla. Voidaanko näitä seikkoja koskevien määräysten unionisopimuksessa katsoa merkitsevän sitä, että valtiosääntömme sisältämät periaatteet norminanto- ja tuomiovallan käytössä ovat tulleet vaikutuksettomiksi III pilarin yleissopimuksia koskevissa kansallisissa toimenpiteissä. III pilarin alalla tehtävän yleissopimuksen velvoittavuuden edellytyksenä jäsenvaltiota kohtaan on, että jäsenvaltio hyväksyy sopimuksen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Tämän unionisopimuksen K.3 artiklassa nimenomaan todetun seikan tarkoituksena on III pilarin yhteistyön hallitusten välistä luonnetta vastaavasti osaltaan osoittaa, että kansallinen valtiosääntö määrittää jäsenvaltioissa noudatettavan hyväksymismenettelyn. Myös asianomaisen hallituksen esityksen mukaan 'liittyminen näihin yleissopimuksiin tapahtuu aikanaan Suomen valtiosäännön valtiosopimusten tekemistä koskevien menettelyjen mukaisesti"(he 135/1994). Perustuslakivaliokunta katsoo unionisopimuksen K.3 artiklan määräysten soveltamistoimenpiteistä ja EY:n tuomioistuimen toimivaltaisuudesta liittyvän ensisijaisesti neuvoston toimintaan sen laatiessa jäsenvaltioiden hyväksyttäväksi suositeltavia yleissopimuksia ja osoittavan, että kyseisistä asioista voidaan sisällyttää määräyksiä yleissopimukseen. Näin ollen yleissopimuksen 26 ja 29 artikla näyttäisivät johtavan siihen, että ehdotetun sisältöisen yleissopimuksen voimaansaattamista tarkoittava kansallinen laki olisi käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 69 :n mukaisessa ns. supistetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä. PeVL 25/1996

9 1 ANTERO JYRÄNKI/ /PeV P.M. HE:t 133 ja 136/1997 vp (poliisin henkilörekisterit & Europol-yleissopimus) Käsillä on kaksi hallituksen esitystä, jotka asiallisesti täydentävät toisiaan. Ne täydentävät toisiaan myös siten, että lakitasoinen sääntely yhden ja saman asiakokonaisuuden osalta sisältyy osin ehdotukseen poliisin henkilörekistereistä annetun lain muuttamisesta (HE 133/1997 vp), osin Euroopan poliisivirastoa koskevan yleissopimuksen voimaansaattamislakiin (HE 136/1997 vp). Asian voisi ilmaista myös siten, että Europol-sopimuksen inkorporoivaa lakia täydentää samaa sopimusta koskeva asiasisältöinen voimaansaattamislaki (transformaatiolaki). Esityksessä 133/97 vp on lähinnä kyse siihen sisältyvän lakiehdotuksen suhteesta HM 8.1 :ään. Tässä perustuslainkohdassa säädetään: "Jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla." Hallituksen perusoikeusuudistusta koskevan esityksen (HE 309/93 vp) perustelujen mukaan (s.27) sanamuodolla, jota HM 8.1 käyttää ("tarkemmin lailla"), korostetaan, että "säännöksessä mainittu oikeus on selvä pääsääntö". "Lailla voidaan täsmentää sen sisältöä mutta vain hallitusmuotoa tarkentavasti ja pääsääntöä perustaltaan heikentämättä." Toisessa kohtaa (s.30) annetaan vähän enemmän liikkumatilaa: "Tällainen kirjoittamistapa suhteellistuttaa jo sinänsä perusoikeutta ja antaa lainsäätäjälle tiettyä harkintavaltaa. Viittaus lailla säätämiseen ei kuitenkaan oikeuta kajoamaan esimerkiksi perusoikeuden ydinsisältöön." Ja lopuksi (s.53) sanotaan HM 8.1 :n tietosuojasäännöksestä: " Säännös viittaa tarpeeseen lainsäädännöllisesti turvata yksilön oikeusturva ja yksityisyyden suoja henkilötietojen käsittelyssä, rekisteröinnissä ja käyttämisessä. Säännös ei viittaa pelkästään nykyiseen henkilörekisterilakiin (471/87), vaan edellyttää ylipäätään lainsäädännöllisiä järjestelyjä henkilötietojen suojasta. Tietyn tasovaatimuksen henkilötietojen suojaa koskevalle lainsäädännölle asettaa nykyisin Euroopan neuvoston piirissä hyväksytty yksilöiden suojelua henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä koskeva yleissopimus (SopS 35 ja 36/92)." Perustuslakivaliokunnan tähänastisessa käytännössä on merkittävin tietosuojalausunto PeVL 8/95

10 10 vp, joka koski esitystä laiksi poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa. Esityksen mukaan puolustusvoimat huolehtisi tiettyjen, puolustusvoimain palveluksessa olevan henkilön palvelussuhteeseen liittyvien rikosten tutkinnasta sekä turvallisuus- ja valvontatehtävistä sotilaallisen maanpuolustuksen alalla. Pääesikunnalle esitettiin annettavaksi oikeus saada kyseessä olevien tehtävien suorittamista varten salassapitovelvollisuuden estämättä tarpeellisia tietoja erinäisistä julkisista henkilörekistereistä sekä oikeus perustaa omia henkilörekistereitä erinäisiä tehtäviä varten ja luovuttaa tietoja edelleen tietyille viranomaisille. Perustuslakivaliokunta ei em. lausunnossaan käynyt yleisluontoisesti selvittämään, mitä henkilötietojen "ydinsisällön" tai "pääsääntöinen" suoja henkilötietojen osalta HM 8.1 :n mukaan merkitsee. Aineelliselta kannalta valiokunta kyllä totesi, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy HM 8.1 :ssä lähtökohtaisesti suojatun yksityiselämän piiriin. Varaus "osittain" olikin tässä tarpeellinen, koska HM 8.1 :ssä säädetty henkilötietojen suoja ei välttämättä kokonaan mahdu yksityiselämän turvan kategoriaan. Esimerkiksi tiedot yksilön tekemistä rikollisista teoista kuuluvat kyllä ns. arkaluontoisiin tietoihin, mutta eivät yksityisyyden piiriin: toiseen kohdistuva rikos on aina yksityisyyden ulkopuolella. "Henkilötieto" on käsitteenä siis HM 8.1 :ssä lähtökohtaisesti laajaalaisempi kuin "yksityiselämään kuuluva tieto". Yleistä tulkintaohjetta voidaan myös etsiä edellä mainitusta EN:n tietosuojasopimuksesta, jonka PeV aikanaan esitti lainsäädännön tason tietynlaiseksi mitaksi (ks. samasta myös PeVL 26/96 vp). Tätä sopimusta mittana käyttäen voidaan siis todeta yleisesti, ettei HM 8.1 :n 2. lause ehdottomasti estä mitään erityistä asiaa tai erityistä henkilöryhmää koskevan henkilötiedon keräämistä, tallentamista rekisteriin ja edelleen luovuttamista. Kysymys on sen sijaan siitä, millaisia rajoituksia tietynlaisten tietojen osalta on säädettävä. HM 8.1 kieltää tietynlaisten henkilötietojen keräämisen, rekisteröinnin ja luovutuksen ehdottomasti ja kaikilta ainoastaan siinä tapauksessa, ettei rajoituksista ole olemassa riittävän yksityiskohtaista, täsmällistä ja lakitasoista sääntelyä. Henkilötietoja koskevan lainsäädännön perustuslainmukaisuutta voi testata esittämällä seuraavantapaisia kysymyksiä: - mikä taho saa kerää henkilötietoja, - mitä tarkoitusta varten tietoja saa kerätä, - mikä taho saa tallentaa tietoja rekisteriin, - keillä henkilöillä on pääsy rekisteriin, - kuinka estetään asiattomien pääsy rekisteriin, - kuinka kauan tieto saadaan pitää rekisterissä, - mille taholle ja millaisin ehdoin tieto saadaan luovuttaa kolmannelle, ja

11 - mitkä ovat rekisteröidyn oikeudet rekisteritietoon ja sen rekisterissä pitämiseen nähden, - ja tietenkin: - mikä on sääntelyn hierarrkinen taso ja kuinka yksityiskohtaista ja täsmällistä sääntely on. Tällaisin testikysymyksin päästään koettelemaan, nauttiiko yksilö jonkin säädöksen puitteissa henkilötietojen suojaa. HM 8.1 samalla kertaa sekä kieltää hyväksymästä yhdenlaisia säädöksiä (status negativus) että vaatii säätämään toisenlaisia säädöksiä (status positivus). Em. lausunnossaan PeV otti esille neljä HM 8.1 :n viime lauseen tulkinnan kannalta tärkeää ja käsillä olevan esityksen kannalta kriittistä ulottuvuutta: 1. lakimuodon kattavuuden rekisterisääntelyssä, 2. sääntelyn yksityiskohtaisuuden, 3. rekisteröidyn oikeusturvan ja 4. tiedon säilytysajan. Toisesta tietosuojalausunnosta - se koski DNA-tunnisteiden rekisteröintiä(pevl 7/97 vp) - on erityisesti huomattava, että siinä muun ohessa korostettiin rekisteröinnin tavoitteen merkitystä: "DNA-tunnisteiden rekisteröinnin tavoitteena on edistää rikosten selvittämistä, mikä on sekä yhteiskunnan että rikoksen uhrin kannalta ensiarvoisen tärkeää." Tämäkin syy, ts. rekisteröinnin tavoite, oli tärkeä valiokunnan päätyessä pitämään lausunnon kohteena olevaa lakiehdotusta HM 8.1 :n mukaisena. * * * Esillä olevalla lakiehdotuksella lisättäisiin poliisin käytettäväksi uusi henkilörekisteri, nimittäin Europol-talletusrekisteri. Tarkoituksena on "Euroopan poliisiviraston toimivaltaan kuuluvan rikollisuuden ja muiden vakavien rikollisuuden muotojen estäminen ja selvittäminen". Lakiehdotus sisältää oikeastaan vain viittauksia siihen, mitä henkilötietoja tähän rekisteriin talletettaisiin. Siitä sanotaan, että kyse on henkilöistä, joiden epäillään syyllistyvän tai syyllistyneen tiettyihin rikoksiin; muuten viitataan "Euroopan poliisiviraston toimivaltaan kuuluvaan rikollisuuteen". Täsmennys asiaan tulee tämän esityksen kanssa rinnan käsiteltävästä HE:stä 136/1997 vp, ts. Europol-sopimuksen 2 artiklan 1, 2 ja 3 kohdasta sekä 8 artiklan 1 ja 4 kohdasta. Tämä sopimus saatettaisiin lailla voimaan, sikäli kuin sen säännökset kuuluvat lainsäädännön alaan, niin kuin esimerkiksi 2 ja 8 artikla eittämättä kuuluvat. Huomautan tosin siitä, että kun Europol-talletusrekisteri kuuluisi epäiltyjen tietojärjestelmään, siihen ei voitaisi ottaa Europol-sopimuksen 10 artiklassa tarkoitettuja analyysitietoja

12 12 muuten kuin epäiltyjen osalta. Siitä taas seuraa, ettei mikään, mitä poliisin henkilörekisterilaissa on sanottu Europol-talletusrekisteristä, koskisi kuin osaksi analyysitietoja. Toisaalta lakiehdotuksen luovutuspykälä on min väljä, että se kyllä kattaa kaikkikin analyysitiedot, mutta HM 8.1 :n kannalta tämä väljyys on epäilyttävää. Asian perustuslaillisuuden pelastaa ehkä vain se, että lakiehdotus ja Europol-sopimus katsotaan yhdeksi kokonaisuudeksi, jolloin luovutettavien analyysitietojen määrittelyssä tarpeellinen lakitason yksityiskohtaisuus sisältyy Europol-sopimuksen 10 artiklaan. Europol-rekisterin luominen ja ylläpitäminen täyttää kyllä tärkeää yhteiskunnallista tarvetta. Mutta on huomattava, että tämän rekisterin alaa voidaan Europol-sopimuksen mukaan laventaa neuvostossa ministerien yksimielisellä päätöksellä (sop. 2 art.). Tällainen lavennusmuoto ei tiukasti ottaen täytä "lailla säätämisen" vaatimusta. Mutta jos Europol-sopimus hyväksytään - tuon neuvostolle annettavan valtuutuksen takia - supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä, se avaa aukon, josta neuvostopäätöksen käyttäminen eduskuntalain sijaan Europol-rekisterin alan sääntelyssä pääsee oikeusjärjestykseen. Jossain määrin ongelmallista on se, ettei Euroopan poliisivirasto (Europol), jolle tietoja luovutetaan, ole suomalainen viranomainen. Lisäksi Europol voisi luovuttaa keskusrikospoliisin sille toimittamia tietoja edelleen kolmannen valtion viranomaiselle. Kyseiset tahot (Europol, kolmannen valtion viranomainen) eivät ole saman poliittisen ja oikeudellisen valvonnan alaisia kuin keskusrikospoliisin toiminta. Suomalainen henkilötieto joutuu tilaan, jossa sen käyttö saattaa olla kontrolloimattomampaa kuin Suomessa. Rekisteröidyn ja tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeudesta on tarkoitus hyväksyä lakitasoiset yksityiskohtaiset säännökset. Sama koskee henkilötietojen poistamista Europoltalletusrekisteristä ja Europolin tietojärjestelmästä Säännökset ovat osin Europol-sopimuksessa. Päätösvalta jäisi kansallisen viranomaisen käsiin - kuitenkin eräin poikkeuksin (ks. esim. 21 art. 4 k). Europolin koko tietojärjestelmää valvoisi yhteinen valvontaviranomainen, myös suomalaisen rekisteröidyn ja Suomen tietosuojavaltuutetun intressiä vartioiden. Tässä kohtaa rekisteröidyn oikeussuoja ei olisi suomalaisen viranomaisen varassa, mutta en pidä tätä valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta ratkaisevana. Malli täyttää kyllä perustuslain vaatimukset - mutta tulevaisuus vasta näyttää kuinka se tulee toimimaan. Erillisenä uutena säännöksenä on poliisin henkilörekisterilakiin otettu säännös siitä, että poliisilla on oikeus käyttää poliisin henkilörekisterin tietoja tarpeellisessa laajuudessa annettaessa lausuntoa henkilön luotettavuudesta harkittaessa hänelle esitetyn arvonimen myöntämistä. Vaikka lausuntoa annettaessa ei saisi kuitenkaan käyttää epäiltyjen tietojärjestelmän tietoja, katson, että nyt esitetty

13 luovutustarkoitus menee yli sen tarkoituksen, jota varten poliisin henkilörekisterit on luotu: arvonimien myöntämispäätösten perustelemisen avustaminen ei kuulu oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaamiseen eikä rikosten ennaltaehkäisemiseen. Nyt esitetty erityisperuste ei ymmärtääkseni HM 8.1 :n mukaan oikeuta arkaluontoisen tiedon luovuttamiseen. Säännös tulisi poistaa lakiehdotuksesta HM 8.1 :n vastaisena - vaikkei se HM 8.1 :n ydinosaan kajoaisikaan. * * * Siirryn tämän jälkeen käsittelemään Europol-sopimusta erikseen; Useimmat Europol-järjestelmään liittyvät perustuslainmukaisuuskysymykset ovat jo edellä tulleet käsitellyiksi poliisin henkilörekisterilakia koskevan muutosesityksen yhteydessä. Esitykset liittyvät, kuten olen edellä todennut, siten täydentävästi toisiinsa, että perustuslainmukaisuusarvio pääasiassa tapahtuu molempien esitysten muodostamaa kokonaisuutta koskevana. Joitakin erilliskysymyksiä jää kuitenkin käsiteltäväksi - tai toistettavaksi - Europolsopimusta erikseen käsiteltäessä. Europol-sopimus on tehty Euroopan unionin jäsenvaltioiden kesken, mutta käsillä on uusi sopimusjärjestely, joka on hyväksyttävä kussakin sopimusvaltiossa valtiosäännön määräysten mukaisesti. Kytkentä Euroopan unionin rakenteisiin näkyy mm. siinä, että sopimus näyttäisi antavan uutta toimivaltaa neuvostolle parissakin asiaryhmässä, jotka edellä on jo mainittu. Maastrichtin sopimuksen K.3 art:n c-alakohdassa kuitenkin määrätään, että jäsenvaltiot voivat tehdä yleissopimuksia yhteisen oikeus- ja sisäpolitiikan alalta. Siinä määrätään edelleen: "Jollei tällaisissa yleissopimuksissa toisin määrätä, niitä koskevat mahdolliset soveltamistoimenpiteet vahvistetaan neuvostossa korkeiden sopimuspuolten kahden kolmasosan enemmistöllä." Europol-sopimuksen 10 art:ssa säädetty neuvoston toimivalta näyttäisikin siten johtuvan suoraan Maastrichtin sopimuksen K.3 art:sta (vaikka määräenemmistöpäätöksiin ei mennäkään): kysymys on siinä selvästi "soveltamistoimenpiteistä" (vrt. "tarkemmat määräykset"). Sitä vastoin ei Europol-sopimuksen 2 art:ssa säädetty neuvoston toimivalta käsittäisi pelkkiä soveltamistoimenpiteitä vaan sopimuksen soveltamisalan laajentamista. Kun päätös asiasta tehtäisiin neuvostossa yksimielisesti, Suomen ministeriedustajalle - kuten muillekin neuvoston jäsenille - jäisi yksin valta sitoa tai päästää. Ei ehkä siten voitaisi puhua suvereenisuuden kaventamisesta siinä mielessä, että julkista valtaa siirrettäisiin ylikansalliselle orgaanille. Päätöksentekotapa olisi kuitenkin selvästi ristiriidassa ulkoasiainvaltaa ja lainsäädäntövaltaa koskevien

14 14 perustuslainäännösten kanssa: toimijana olisi Suomen puolesta ministeri yksin ja päätösluonnos enintään tuotaisiin lausunnolle eduskuntaan. Neuvoston päätöksellä säädettäisiin muutos 2 artiklan sisältämään rikosluetteloon, mikä puolestaan vaikuttaisi esimerkiksi poliisin henkilörekisterilain 2 :n 3 momentin sisältöön. Nyt mainittu 2 art:n säännös kuuluu selvästi - oikeuttaessaan lain muuttamiseen - "lainsäädännön alaan". Säännellessään perustuslaista poikkeavan norminasettamistavan se on ristiriidassa perustuslain kanssa; sopimus on sen vuoksi hyväksyttävä ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Europol-sopimuksen 32 art:n 1 kohdassa määrätään: "Europolin elinten, niiden jäsenten, apulaisjohtajien, työntekijöiden ja yhteyshenkilöiden on pidättäydyttävä toimista ja mielipiteistä,, jotka saattaisivat vahingoittaa Europolia ja vaarantaa sen toimintaa." Artikla voi koskea myös suomalaisia ja toimintaa Suomessa. Ensin huomautan, että käännös on virheellinen; sen tulisi luultavasti kuulua: pidättäydyttävä mielipiteen ilmaisuista. Ilmaisemattomia mielipiteitähän ei voi säännellä. Hallitus esittää, että säännöstä tulisi tulkita perusoikeusmyönteisesti. On kuitenkin vaikea nähdä erityisesti mielipiteen ilmaisemisen puolella, kuinka ahtaaksi tulkinta tulisi supistaa, jotta päästäisiin perusoikeusmyönteisyyteen, jos säännöstä yleensä aiotaan soveltaa. Vaikka johtaville virkamiehille ehkä voidaankin perustuslain rajoissa pysyen asettaa joitakin rajoituksia toimialaansa koskevien lausuntojen esittämisessä, nyt esillä oleva sopimusmääräys on niin kattava ja kategorinen, että sitä on periaatteessa pidettävä selvästi HM 10 :n vastaisena. Toisaalta säännöksellä ei ole mitään sanktioita, joten se jää ohjelmalauseen tasolle - vaikka saattaa tietenkin tarjota tosiasiallisen perusteen esimerkiksi irtisanomisille. Virallisten sanktioiden puuttuminen kuitenkin oikeuttanee jättämään 32.1 art:n huomiotta säätämisjärjestysarvioinnissa. Lopuksi nousee kysymys Europol-sopimukseen liittyvästä lisäpöytäkirjasta, jossa järjestetään sopimuksen tulkintaa koskeva vapaaehtoinen ennakkoratkaisumenettely Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Jos suomalainen tuomioistuin vapaaehtoisesti ennakkoratkaisua pyytäisi, ratkaisu olisi tuomioistuinta yksittäistapauksessa sitova. Ennakkoratkaisuinstituutiota PeV käsitteli antaessaan lausunnon EU-liittymissopimuksesta (PeVL 14/94 vp). Silloin valiokunta lausui, että kun tuomioistuinten riippumattomuuteen kuuluu riippumattomuus muista toimielimistä myös laintulkintakysymyksissä, ennakkoratkaisumenettely - ainakin ylimpien tuomioistuinten osalta, joilla on velvollisuus pyytää ennakkoratkaisua

15 merkitsee ristiriitaa HM 2. 4 :n kanssa. Lisäksi valiokunta katsoi, "että ylin tuomiovalta, joka hallitusmuodon 53 ja 56 :n mukaan kuuluu korkeimmalle oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle, sisältää myös sovellettavien säännösten tulkinnasta päättämisen. Näin ollen ennakkoratkaisumenettely on ristiriidassa myös näiden perustuslain säännösten kanssa." Miten on asian laita esillä olevassa tapauksessa, jossa edellytettäisiin tuomioistuimen toimivan vain vapaaehtoisesti? Kaksi huomautusta on minusta tässä tärkeitä. Ensiksi: lisäpöytäkirja ei sinänsä suoraan alistaisi mitään tuomioistuinta EYtuomioistuimen lausuntoa noudattamaan, mutta se antaisi jokaiselle tuomioistuimelle valtuuden yksittäistapauksittain ja omin päätöksin perustaa tuollaisen alistussuhteen, vieläpä sellaisella tavalla, ettei tuomioistuin luonnollisestikaan ennakkoratkaisua pyytäessään olisi tietoinen ratkaisun sisällöstä. Yksittäistapauksessa tuomioistuin tällä tavoin luopuisi riippumattomuudestaan, mitä pidän HM 2 :n 4 momentin vastaisena. Toiseksi: menettely rikkoisi yksittäistapauksittain sitä perustuslain säätämää järjestystä, että KKO/KHO on korkein tuomioistuin - ja on sitä myös säännösten tulkinnassa. Lisäpöytäkirjan sääntely kuuluu selvästi perustuslakia muuttaessaan "lainsäädännön alaan". Kun se muuttaa perustuslakia, on sopimus tämänkin vuoksi, mahdollistaessaan asianomaisen selityksen antamisen ja sen myötä lisäpöytäkirjan sovellettavaksi tulemisen, hyväksyttävä ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Kaikesta yllä sanotusta seuraa, että Europol-sopimuksen inkorporaatiolaki olisi vahvistettava ennen poliisin henkilörekisterilain muutoksen vahvistamista tai ainakin samaan aikaan, eikä poliisin henkilörekisterilaki saisi astua voimaan ennen toisen lain voimaanastumista. Tähän taas saattaa liittyä teknisiä vaikeuksia. * * *

16 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi poliisin henkilörekistereistä annetun lain muuttamisesta (HE 133/1997 vp) Esitys liittyy Euroopan poliisiviraston perustamista koskevan yleissopimuksen voimaansaattamiseen. Euroopan poliisiviraston tehtävänä on Europol-sopimuksen mukaan parantaa EU:n jäsenvaltioiden poliisiviranomaisten toiminnan tehokkuutta ja niiden välistä yhteistyötä rikosten estämisessä ja torjumisessa. Valtiosääntöoikeudellisesti keskeinen kysymys on ehdotettujen säännösten ja henkilötietojen suojan välinen suhde. Hallitusmuodon 8 :n 1 momentti sisältää henkilötietojen suojaa koskevan perussäännöksen: "Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla." Säännöksen todetaan sitä koskevassa hallituksen esityksessä edellyttävän "ylipäätään lainsäädännöllisiä järjestelyjä henkilötietojen suojasta" (HE 309/1993 vp, 53) Toisaalta "ainakin syvälle käyvät, poikkeukselliset tai summaariset rajoitukset merkitsisivät sellaista puuttumista perusoikeuteen, että ne eivät olisi toteutettavissa tavallisella lailla." (HE 309/1993 vp, 30) Hallituksen esityksen tarkoituksena on muuttaa poliisin henkilörekistereistä annettua lakia siten, että henkilötietojen suoja voitaisiin säilyttää myös Europol-sopimusta toteutettaessa. Tietojen keräämiselle, tallentamiselle ja luovuttamiselle on asetettu varsin ahtaat edellytykset ja lisäksi näiden toimenpiteiden perusteluna ovat painavat yleiseen intressiin liittyvät perusteet. Oikeusturvajärjestelyjen kannalta voidaan kiinnittää huomiota siihen, että rekisterin tarkastusoikeuden rajoitusta on laajennettu. Rajoitus koskee myös Europoltalletusrekisteriä. Tältä osin voidaan kuitenkin riittävänä oikeusturvan takeina pitää sitä, että tietosuojavaltuutetulla on oikeus päästä Europol-talletusrekisteriin ja valvoa yksilön oikeuksia henkilötietojen tallentamisessa, käyttämisessä ja välittämisessä. Lisäksi jokaisella on oikeus pyytää Euroopan poliisiviraston yhteistä valvontaviranomaista varmistamaan henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus ja oikeellisuus. Esitykseen ei siten sisälly sellaisia henkilötietojen suojan rajoituksia, että ne olisivat valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia.

17 17 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys Euroopan poliisivirastosta tehdyn yleissopimuksen ja siihen liittyvän pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä laiksi tullilain 26 :n muuttamisesta (HE 136/1997 vp) Tarkastusoikeus ja yksilön oikeusturva Yleissopimuksen 19(3) artiklan mukaan henkilön oikeuteen saada itseään koskevia tietoja ja tarkastaa ne sovelletaan sen jäsenvaltion lainsäädäntöä, jossa henkilö on tehnyt tiedonsaantioikeutta koskevan pyynnön. Päätöksen asiassa tekee kuitenkin Europol. Suomalaisen osalta Europolissa sovellettava laki olisi siten normaalisti laki poliisin henkilörekistereistä. Siihen tässä yhteydessä esitettyihin muutoksiin kuuluu muun muassa kielto tarkastaa itse Europol-talletusrekisterin tietoja. Korvaavia oikeusturvajärjestelyjä voidaan tältä osin kuitenkin pitää riittävinä sekä henkilötietojen suojan (HM 8 1 mom.) että yksilön oikeusturvan takeiden (HM 16 ) kannalta. Yksilön oikeusturva perustuu yhtäältä (Suomen) tietosuojavaltuutetun valvontavaltaan, toisaalta Euroopan poliisiviraston yhteisen valvontaviranomaisen toimintaan. Mainittu valvontaviranomainen toimii myös muutoksenhakuviranomaisena, jos pyynnön esittänyt henkilö hakee muutosta Europolin päätökseen. Muutoksenhakua käsiteltäessä sovelletaan Suomen lakia 19(7) artiklan mukaan. Tätä voidaan pitää oikeusturvan kannalta riittävänä järjestelynä, kun vielä otetaan huomioon, että valvontaviranomainen toimii riippumattomana toimielimenä yleissopimuksen 24 artiklan mukaan. Oikeusturvan reaalisuuden kannalta ei ole vailla merkitystä sekään, että tietojen luovuttaminen henkilölle itselleen Europol-talletusrekisteristä ei olisi mahdollista Suomen lainsäädännön ja siihen tässä samassa yhteydessä esitetyn muutoksen mukaan. Julkisuus ja salassapito Yleissopimuksen 31 artiklan mukaan jäsenvaltiot osaltaan toteuttavat aiheelliset toimenpiteet varmistaakseen suojan salassapidettäville tiedoille, joita yleissopimuksen mukaisesti kerätään tai vaihdetaan. Salassapitoa koskevat säännöt antaa neuvosto ja neuvostossa kokoontuvat

18 jäsenvaltioiden edustajat yksimielisesti. Esityksen perustelut toteavat, että (s. 12) näiden sääntöjen "mukaan tiedon tuottaja määrittelee asiakirjojen julkisuuden asteen". Näin ollen salassapito määräytyisi Suomen lainsäädännön mukaan, kun kysymys on Suomen kansallisen yksikön Europolille toimittamien tietojen luottamuksellisuudesta. Lähtökohta sopeutuu sinänsä hallitusmuodon 10 :n 2 momentin säännökseen, jonka mukaan asiakirjojen julkisuutta voidaan välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoittaa. Toisin kuin esityksen perusteluissa annetaan ymmärtää, salassapitoon ei Europolille annettavien tietojen osalta voida kuitenkaan soveltaa eräiden asiakirjojen julkisuudesta annettua asetusta vuodelta 1951, vaan salassapidosta tulisi säätää lain tasoisella säännöksellä. Tällaista laintasoista sääntelyä ei ainakaan kattavasti ole voimassa tällä hetkellä. Sananvapaus Yleissopimuksen 32(1) artikla sisältää säännöksen, jonka mukaan siinä mainittujen henkilöiden, joihin kuuluu myös suomalaisia virkamiehiä, on "pidättäydyttävä... mielipiteistä, jotka saattaisivat vahingoittaa Europolia tai vaarantaa sen toimintaa". (Yleissopimuksen suomenkielinen käännös antaa tältä osin väärän kuvan englanninkielisestä alkuperäistekstistä, joka kieltää vain mielipiteiden ilmaisemisen, eikä mielipiteitä sinänsä. Tosin mielipiteiden kieltäminen ei voine edes olla tehokkaasti mahdollista yleissopimustasollakaan.) Yleissopimuksen velvoitetta on arvioitava hallitusmuodon 10 :n 1 momentin sananvapausperusoikeuden kannalta, joka turvaa oikeuden ilmaista mielipiteitä kenenkään sitä ennakolta estämättä. Vaikka yleissopimuksen normi on tältä kannalta kieltämättä ongelmallinen, on otettava huomioon, ettei 32(1) artikla suoranaisesti kiellä mielipiteiden ilmaisemista, vaan edellyttää tässä suhteessa pidättyvyyttä. Mielipiteiden ilmaisemiselle ei myöskään edellytetä ennakkohyväksymistä ja pidättyvyys koskee vain Europolia vahingoittavia tai sen toimintaa vaarantavia mielipiteen ilmaisuja. Europolin toiminnan mahdollisten epäkohtien ankaraakaan arvostelua ei tämän vuoksi voida sellaisenaan lukea kuuluvaksi pidättyvyysvelvollisuuden alaan kuuluvaksi. Europolia vahingoittavienkaan mielipiteiden ilmaiseminen ei olisi rangaistavaa, ellei samalla toimita vastoin salassapitosäännöksiä. Sananvapausperusoikeus ei myöskään sisällä oikeutta asianmukaisista salassapitosäännöksistä poikkeamiseen sillä perusteella, että tarkoituksena on esittää sinänsä oikeutettua kritiikkiä viranomaisen toiminnasta. Sananvapaus ei ilman muuta oikeuta poikkeamaan esimerkiksi yksityisyyden suojasta. Näin ymmärrettynä ja perusoikeusmyönteisesti tulkittuna säännös näyttäisi olevan ongelmallisuudestaan huolimatta sovitettavissa

19 19 sananvapautta koskevan hallitusmuodon 10 :n 1 momentin turvaaman perusoikeuden puitteisiin. Tuomioistuinten riippumattomuus ja Suomen täysivaltaisuus Suomen hyväksymän Europol-yleissopimukseen liittyvän pöytäkirjan 2 artiklan b kohdan mukaan Suomen tuomioistuin voi pyytää EY-tuomioistuimelta ennakkoratkaisun Europolyleissopimuksen tulkinnasta, "jos tämä tuomioistuin katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta asiasta voidaan antaa päätös". Ennakkoratkaisun pyytäminen on siis kunkin tuomioistuimen omassa harkinnassa. Ennakkoratkaisun pyytämisen kannalta on keskeinen EU-sopimuksen L artikla. Sen mukaan EY-tuomioistuimen toimivaltaa ja tämän toimivallan käyttämistä koskevia Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan muun muassa Europolyleissopimuksen luonteiseen yleissopimukseen. Tämä johtuu siitä, että Europol-yleissopimus on tehty oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön eli niin sanotun kolmannen pilarin puitteissa. Tätä yhteistyötä koskevan EU-sopimuksen K.3 artiklan 2. alakohdan c) kohdan mukaan tällaisessa yleissopimuksessa voidaan antaa EY-tuomioistuimelle toimivalta tulkita yleissopimuksen määräyksiä. Tällaiset yleissopimukset hyväksytään jäsenvaltioiden valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti. Suomen valtiosäännön asettamien vaatimusten kannalta on keskeinen kysymys ennakkoratkaisumenettelyn suhde hallitusmuodon 2 :n 4 momentin edellyttämään tuomioistuinten riippumattomuuteen. Tätä suhdetta arvioitaessa on ensiksi otettava huomioon, että ennakkoratkaisun pyytäminen on vapaaehtoista ja riippuu siis täysin tuomioistuimen omasta harkinnasta. Toinen näkökohta liittyy EY-tuomioistuimen antaman ennakkoratkaisun sitovuuteen. Ennakkoratkaisu on sitova, koska EU-sopimuksen L artiklan mukaan ennakkoratkaisumenettelyyn sovelletaan EY-tuomioistuimen toimivaltaa ja tämän toimivallan käyttämistä koskevia Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräyksiä. Näiden määräysten tai oikeammin niiden täysin vakiintuneen tulkinnan mukaan ennakkoratkaisu on sitä pyytänyttä tuomioistuinta sitova siinä asiassa, jonka käsittelyä varten ennakkoratkaisu on pyydetty. Perustuslakivaliokunnan EU-sopimuksesta antamassa lausunnossa 14/1994 on tarkemmin arvioitu EY-tuomioistuimen sitovan ennakkoratkaisun suhdetta hallitusmuotoon silloin, kun ennakkoratkaisun pyytäminen on pakollista. Valiokunta muotoili kantansa seuraavasti:

20 "EY:n perustamissopimuksen 177 artikla velvoittaa jäsenvaltioiden ylimmät tuomioistuimet pyytämään yhteisön tuomioistuimelta ennakkoratkaisua niiden käsiteltävänä olevaan asiaan vaikuttavan EY-normin tulkinnasta. Ennakkoratkaisussa esitetty tulkinta sitoo kansallista tuomioistuinta, vaikka sen toimivaltaan jääkin ratkaista itse asia.... Valiokunnan käsityksen mukaan hallitusmuodon 2 :n 4 momentissa tarkoitettujen tuomioistuinten riippumattomuuteen kuuluu riippumattomuus muista toimielimistä myös laintulkintakysymyksissä, minkä vuoksi tässä on käsillä ristiriita mainitun perustuslainkohdan kanssa. Lisäksi on katsottava, että ylin tuomiovalta, joka hallitusmuodon 53 ja 56 :n mukaan kuuluu korkeimmalle oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle, sisältää myös sovellettavien säännösten tulkinnasta päättämisen. Näin ollen ennakkoratkaisumenettely on ristiriidassa myös näiden perustuslain säännösten kanssa." Nyt arvioitava ennakkoratkaisumenettely poikkeaa siteeratussa lausunnossa arvioidusta ennakkoratkaisumenettelystä siinä suhteessa, että millään tuomioistuimella ei olisi velvollisuutta pyytää ennakkoratkaisua. Tällainen ennakkoratkaisumenettelyyn turvautumisen vapaaehtoisuus ei kuitenkaan riitä korvaamaan sitä tuomioistuimen riippumattomuuden rajoitusta, joka aiheutuu pyydetyn ennakkoratkaisun sisällöllisestä sitovuudesta, kun tuomioistuin käyttää tuomiovaltaa yksittäistapauksessa. Ennakkoratkaisun pyytänyt Suomen tuomioistuin olisi yksittäistä laintulkintakysymystä ratkaistessaan velvollinen noudattamaan EY-tuomioistuimen esittämää tulkintaa asiassa. Suomalaista tuomioistuinta ei siten voitaisi tällaisessa tapauksessa pitää riippumattomana siten kuin hallitusmuodon 2 :n 4 momentti (ja tilanteesta riippuen myös hallitusmuodon 53 tai 56 ) edellyttää. Koska tuomioistuinten riippumattomuutta kaventaisi kansainvälisen järjestön tuomioistuimen sitova ennakkoratkaisu, yleissopimuksen hyväksyminen rajoittaa myös Suomen täysivaltaisuutta. Tuomioistuinten riippumattomuuden ja Suomen täysivaltaisuuden arviointiin ei tätä EUsopimuksen kolmannen pilarin puitteissa tehtyä yleissopimusta voimaansaatettaessa vaikuta valtiosääntöoikeudellisesti merkittävällä tavalla se, että Euroopan yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa suomalaiset tuomioistuimet jo ovat sidottuja EY-tuomioistuimen ennakkoratkaisuun ja että sitova ennakkoratkaisumenettely sinänsä ei siten ole vieras Suomen oikeusjärjestyksessä. EU-sopimus tosin saatettiin voimaan valtiopäiväjärjestyksen 69 :n 1 momentin mukaisessa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä muun muassa juuri siksi, että sitovan ennakkoratkaisumenettelyn

21 21 katsottiin olevan ongelmallinen tuomioistuinten riippumattomuuden vuoksi. Tämä ennakkoratkaisumenettelyä koskevien säännösten voimaansaattaminen kattaa kuitenkin vain EY:n eli ensimmäisen pilarin toimialaan kuuluvat oikeuskysymykset. Tuossa yhteydessä käytetty VJ 69.1 :n mukainen menettely ei nähtävästi riitä kattamaan tai ratkaisemaan kansainvälisoikeudellisena sopimuksena käsiteltävään ja ensimmäisen pilarin ulkopuolella tehtyyn Europol-yleissopimukseen tältä osin sisältyviä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, jotka liittyvät tuomioistuinten riippumattomuuteen ja Suomen täysivaltaisuuteen. Vapaaehtoisesti pyydettävää mutta yksittäistapauksessa sitovaa EY-tuomioistuimen ennakkoratkaisua koskevan, Europol-yleissopimukseen liittyvän pöytäkirjan asianomaisten määräysten hyväksyminen edellyttäisi näin ollen valtiopäiväjärjestyksen 69 :n 1 momentin mukaisen säätämisjärjestyksen käyttämistä.