LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI OPINTOTUKILAIN MUUTTAMISESTA

Transkriptio

1 OIKEUSMINISTERIÖ Lainvalmisteluosasto LAUSUNTO /43/2015 Opetus- ja kulttuuriministeriö Lausuntopyyntö LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI OPINTOTUKILAIN MUUTTAMISESTA Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt oikeusministeriöltä lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi opintotukilain muuttamisesta. Esityksessä ehdottaisiin muun muassa opintotuen indeksisidonnaisuuden poistamista, ulkomailla harjoitettavia opintoja varten myönnettävän opintotuen edellytysten joustavoittamista sekä muualla kuin vanhempiensa luona asuvien vuotiaiden toisen asteen opiskelijoiden vanhempien tulorajojen korottamista. Oikeusministeriö esittää lausuntonaan seuraa- van. 1 Soveltamisala Opintotukilain 1 :n 2 momentissa säädetyn mukaisesti opintotukea ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnetään Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan. Esitysluonnoksen mukaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettäisiin opintotukea jatkossa myös sellaiselle Suomen kansalaiselle, jolla on "huomattavan pitkän ajan elinolosuhteidensa perusteella ollut kiinteät siteet Suomeen". Viimeksi mainittua seikkaa koskevassa harkinnassa otettaisiin säännöksen mukaan huomioon henkilön perhesuhteisiin, toimeentuloon, ammatillisiin ja muihin vastaaviin elinolosuhteisiin liittyvät seikat. Opintotukilain 1 :n 2 momentissa säädetyn perusteella Suomen kansalaisia koskevia opintotukilain säännöksiä sovelletaan myös henkilöihin, jotka ovat EU-lainsäädännön perusteella oikeutettuja opintotukeen tai joihin Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL oikeusministerio@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO

2 2(7) sovelletaan ulkomaalaislain 10 luvun säännöksiä EU:n kansalaisen ja häneen rinnastettavan oleskelusta. Opintotukilain 1 :n 3 momentissa säädetyn perusteella ulkomaalaiselle, joka asuu Suomessa vakinaisesti ja jonka maassa oleskelun peruste on muu kuin opiskelu, voidaan myöntää opintotukea muun muassa, jos hänelle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa. Ehdotetun sääntelyn sanamuodon (rajaus Suomen kansalaisiin) ja opintotukilain 1 :n 2 momentin perusteella tarkoituksena lienee, että uudistuksen piirissä olisivat 1 :n 2 momentissa tarkoitetut ulkomaalaiset, mutta eivät 1 :n 3 momentissa tarkoitetut ulkomaalaiset. Jos näin on, sääntelyä olisi syytä selkeyttää käyttämällä ehdotetussa 1 :n 4 momentissa ilmaisun "Suomen kansalainen" sijasta esimerkiksi ilmaisua "Suomen kansalainen ja 2 momentissa tarkoitettu ulkomaalainen". Yleiskieltä ja muuta lainsäädäntöä vastaamattoman merkityksen antamista ilmaisulle "Suomen kansalainen" ei voida pitää onnistuneena ratkaisua. Perustuslakivaliokunta on katsonut perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussääntelyn puoltavan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävää opintotukea koskevan sääntelyn kehittämistä siten, että opintotukea voitaisiin myöntää myös Suomessa vakinaisesti asuvalle ulkomaalaiselle (PeVL 14/2003 vp). Ehdotettu sääntely toteuttaa tätä päämäärää vain vähäisessä määrin, etenkin jos tuen piirissä olisivat vain opintotukilain 1 :n 2 momentissa tarkoitetut ulkomaalaiset. Esitysluonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa todetaan tältä osin virheellisesti, että ehdotuksessa on kyse kansalaisuuteen perustuvasta poikkeamisesta syrjimättömyysvaatimuksesta. Perustuslaissa ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattu syrjintäkielto on luonteeltaan ehdoton, eikä siitä voida poiketa. Mainittu virke tulee poistaa. Eri asia on, että syrjintäkieltosäännös kieltää asettamasta ihmisiä eri asemaan "ilman hyväksyttävää perustetta". Hyväksyttävän perusteen käsillä ollessa eri asemaan asettamisessa ei ole kyse syrjinnästä. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on erottelun hyväksyttävyyden lisäksi kiinnitetty huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (esim. PeVL 23/2012 vp, s 2). Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa tulisi käsitellä ehdotetun erottelun hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta ottaen huomioon, että perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa kannanotossaan katsonut perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussääntelyn puoltavan, mutta ei suoranaisesti edellyttävän valtion tukevan täällä asuvien ulkomaalaisten opiskelua ulkomailla (PeVL 14/2003 vp). Perusoikeusrajoituksen tulee olla tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen noudattaminen edellyttää, että laissa käytetyt ilmaisut ja sanonnat ovat täsmällisiä (PeVL

3 3(7) 54/2002 vp). Tähän nähden ehdotetussa säännöksessä käytetty ilmaisu "huomattavan pitkä aika" on varsin epämääräinen. Esityksen perusteluiden mukaan lähtökohtana on, että viisi vuotta täyttäisi mainitun kriteerin (s. 12). Ehdotettua sääntelyä on syytä täsmentää esimerkiksi kytkemällä aikaa koskeva vaatimus tiettyyn määrään vuosia. 5 b Opintojen riittävä edistyminen Opintotukilain 5 b :n 4 momentissa säädetään opintotuen lakkauttamisesta ja lakkauttamisen ajankohdasta. Voimassa olevan säännöksen mukaan korkeakouluopinnoissa opintotuki lakkautetaan sen lukukauden lopussa, jonka aikana edistymisen seuranta suoritetaan. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan muissa kuin korkeakouluopinnoissa opintotuki lakkautetaan siitä ajankohdasta lukien, josta opiskelijan opintojen ei voida katsoa edistyneen riittävästi. Ehdotetun säännöksen sanamuotoa ei sen tulkinnanvaraisuuden vuoksi voida pitää onnistuneena. Ehdotetusta sanamuodosta ei ilmene, lakkautetaanko opiskelijan opintotuki seurannan ajankohdasta lukien, vai takautuvasti siitä ajankohdasta lukien, josta lähtien opiskelijan opinnot eivät ole edistyneet riittävästi. Sääntelykokonaisuuden epäselvyyttä korostaa, että saman pykälän 5 momentissa on säännökset opintotuen takautuvasta lakkauttamisesta. 11 Opintorahan määrä Opintotukilain 11 :n 6 momentissa säädetystä opintorahan määrän vuosittaisesta tarkistamisesta kansaneläkeindeksin muutosten mukaisesti aiotaan luopua. Muutoksen jälkeen opintorahan määrä ei enää seuraa elinkustannusten kehitystä. Julkisen vallan on perustuslain 16 :n 2 momentin perusteella turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden estämättä. Säännöksellä on julkiselle vallalle asetettu yleinen velvollisuus huolehtia muun muassa siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista (HE 309/1993 vp, s. 64/1; PeVL 14/2003 vp, s. 2/1). Sääntelyvaraus edellyttää oikeuden turvaamista koskevien säännösten antamista lain tasolla, mutta jättää sääntelyn tarkemman sisällön lainsäätäjän harkintavaltaan (PeVL 14/2003 vp). Opintotukilainsäädäntö täyttää omalta osaltaan perustuslain 16 :n 2 momentissa säädettyä toimeksiantoa. Opintotukeen tehtävät kavennukset eivät saa heikentää perustuslain 16 :n 2 momentin kannalta ongelmallisella tavalla opiskelijan mahdollisuutta saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti opetusta. Esitysluonnoksen vaikutusten arviointia ja säätämisjärjestystä koskevissa jaksoissa olisi syytä arvioida indek

4 4(7) sisidonnaisuuden poistamisen vaikutuksia eri opiskelijaryhmiin sekä ehdotuksen hyväksyttävyyttä perustuslain 16 :n 2 momentin kannalta. Indeksisidonnaisuuden poistamisen vaikutuksia on syytä seurata muutoksen voimaantulon jälkeen, mistä olisi hyvä olla maininta esityksen perusteluissa. 19 Vanhempien tulojen huomioon ottaminen Ehdotetun 19 :n 4 momentin mukaan muussa oppilaitoksessa kuin korkeakoulussa opiskelevalla vuotiaalla, joka asuu muualla kuin vanhempansa luona, on oikeus täysimääräiseen opintorahaan, jos vanhempien puhtaiden ansio- ja pääomatulojen määrä on vähintään euroa vuodessa. Nykyisin opintorahaan vaikuttava tuloraja on euroa. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 6 :n 2 momentin syrjintäkiellon ja perustuslain 16 :n 2 momentin kannalta. Jälkimmäisen mukaan julkisen vallan on turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada myös muuta kuin perusopetusta. Perustuslakivaliokunta on puheena olevaa sääntelykokonaisuutta aikaisemmin käsitellessään kiinnittänyt huomiota siihen, että säännöksessä tarkoitetut, muussa oppilaitoksessa kuin korkeakoulussa opiskelevat, vuotiaat muualla kuin vanhempiensa luona asuvat opiskelijat ovat heikommassa asemassa kuin 20 vuotta täyttäneet muussa kuin korkeakoulussa opiskelevat sekä kaikki korkeakouluopiskelijat, joiden osalta vanhempien tuloja ei oteta huomioon opintotukea myönnettäessä (PeVL 26/2013 vp). Perustuslakivaliokunta on pitänyt tätä sääntelyratkaisua kyseenalaisena (idem). Myös eduskunnan sivistysvaliokunta kiinnitti huomiota samaan seikkaan, kun opintotukilakia viimeksi tältä osin muutettiin (SiVM 11/2013 vp). Eduskunta hyväksyi sivistysvaliokunnan ehdotuksesta seuraavan lausuman: Eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy pikaisiin toimenpiteisiin opintotukilainsäädännön uudistamiseksi siten, ettei samassa tilanteessa olevia täysi-ikäisiä opiskelijoita aseteteta enää eri asemaan iän perusteella. Esitysluonnos ei vastaa eduskunnan lausumassa edellytettyä. Se merkitsee kuitenkin parannusta nykytilaan verrattuna. Esitysluonnoksen perusteluissa erottelun hyväksyttävyyttä perustellaan lapsen elatuksesta annetun lain 3 :llä, jonka mukaan vanhemmat vastaavat lapsen koulutuksesta aiheutuvista kustannuksista myös sen jälkeen, kun lapsi on täyttänyt 18 vuotta, mikäli se harkitaan kohtuulliseksi. Esitysluonnoksen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan vanhempien tulojen vähentävästä vaikutuk

5 5(7) sesta itsenäisesti asuvan täysi-ikäisen toisen asteen opiskelijan opintorahaan on tarkoitus luopua kokonaan. Valtiontaloudellisista syistä muutos on tarkoitus toteuttaa korottamalla tulorajoja vaiheittain. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen ehdotus ei oikeusministeriön käsityksen mukaan ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen (vrt. PeVL 26/2013 vp). 25 a Opintotuen tarkistaminen ilman hakemusta Ehdotetun 25 a :n uudessa 7 momentissa säädettäisiin, että opintotuki voidaan lakkauttaa opiskelijaa kuulematta, jos opiskelija ei ole opintotukilain 6 :n perusteella oikeutettu opintotukeen. Opintotukilain 6 :ssä säädetyn mukaisesti opintotukea ei myönnetä henkilöille, jotka saavat säännöksessä lueteltuja etuuksia kuten työmarkkinatukea. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 :n kannalta. Oikeus tulla kuulluksi sisältyy perustuslain 21 :n 2 momentissa nimenomaisesti mainittuihin hyvän hallinnon takeisiin. Mainittu perustuslain säännös ei kuitenkaan estä säätämästä näihin takeisiin vähäisiä poikkeuksia (HE 309/1993 vp, s. 74/11; PeVL 23/2007). Ehdotettu opintotukilain 25 a :n 7 momentti on myös luonteeltaan erityissäännös suhteessa hallinnon yleislakina noudatettavan hallintolain 34 :ään, jonka 1 momentissa säädetään asianosaisen kuulemisesta ja 2 momentissa asian ratkaisemisesta asianosaista kuulematta. Kuulemisvaatimuksesta voitaneen ehdotetussa momentissa tarkoitetussa tilanteessa poiketa, jos on selvää, että opiskelijalla ei sovellettavaksi tulevien säännösten nojalla ole oikeutta saada opintotukea (vrt. PeVL 16/2010 vp ja hallintolain 34 :n 2 momentin 1 kohta). Ehdotetussa säännöksessä opintotuen lakkauttaminen onkin kytketty opintotukilain 6 :n ehdottomiin säännöksiin opintotuen saamisen esteistä. Esitysluonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa tai muuallakaan luonnoksessa ei kuitenkaan ole arvioitu sitä, voiko opiskelijalla olla perusteltu intressi tulla kuulluksi ehdotetussa säännöksessä tarkoitettua päätöstä tehtäessä, ts. ovatko puheena olevissa tapauksissa niiden tosiseikastot säännönmukaisesti niin selviä, ettei opiskelijan oikeusturva edellytä hänen kuulemistaan. Ehdotusta ei luonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa ole muutoinkaan arvioitu perustuslain kannalta. Esityksen jatkovalmistelussa tulee edellä mainittujen seikkojen valossa arvioida ehdotetun sääntelyn tarpeellisuutta. Jatkovalmistelussa on syytä myös arvioida, voitaisiinko kuulemista koskeva sääntely jättää hallintolain yleissääntelyn varaan. Jos kuulematta jättämistä koskeva säännös kuitenkin sisällytetään hallituksen esitykseen, tulee sen hyväksyttävyyttä perustuslain 21 :n kannalta arvioida esityksen säätämisjärjestysperusteluissa.

6 6(7) 30 c Asian uudelleen ratkaiseminen, kun opintoja ei ole aloitettu Ehdotetun 30 c :n mukaan KELA tai opintotukilautakunta voi ilman päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta ratkaista opintotukea koskevan asian uudelleen, jos opiskelija ei ole lainkaan aloittanut opintojaan oppilaitoksessa. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain oikeusturvaa ja hyvän hallinnon takeiden turvaamista koskevan 21 :n kannalta. Sen 1 momentin perusteella jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi viranomaisessa asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Pykälän 2 momentin mukaan muun muassa oikeus tulla kuulluksi ja muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Asian kannalta merkityksellinen on myös hallintolain 6, jossa säädetyn mukaisesti viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös rajoittaa edun suovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan (PeVL 25/2013 vp). Ehdotetulla sääntelyllä pyritään esitysluonnoksen perusteluiden mukaan edistämään asioiden käsittelyn tehokkuutta. Tätä kautta ehdotus kytkeytyy perustuslain 21 :n 1 momentin säännöksiin asian käsittelemisestä ilman aiheetonta viivytystä. Merkitystä on myös sillä, että asian uudelleen ratkaisemisen tarve johtuu asianosaisen omasta menettelystä (vrt hallintolain 50 2 mom; PeVL 25/2013 vp). Merkitystä on niin ikään sillä, että ennen asian uudelleen ratkaisemista on opiskelijaa kuultava hallintolaissa säädetyn mukaisesti. Perustuslakivaliokunta on työttömyysturvalakiin otettua keskeisiltä osin vastaavankaltaista säännöstä arvioidessaan katsonut, että ehdotetun kaltainen sääntely voi soveltua vain selviin ja kiistattomiin virhetilanteisiin (PeVL 25/2013 vp). Tähän nähden ehdotetun säännöksen sanamuoto "opiskelija ei ole lainkaan aloittanut opintojaan" vaikuttaa tulkinnanvaraiselta. Onko esimerkiksi selvää, että ehdotettu säännös ei voi tulla sovellettavaksi tilanteessa, jossa opiskelija tilapäisen sairauden vuoksi on ollut estyneenä osallistumasta opetukseen? Jatkovalmistelussa tulisi arvioida, voitaisiinko säännöksen sanamuoto esimerkiksi kiinnittää yliopistolain ja muiden opiskelua koskevien lakien täsmällisempiin opiskelun aloittamista koskeviin säännöksiin. Esityksen säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa on niin ikään arvioitava ehdotettua sääntelyä perustuslain 21 :n kannalta.

7 7(7) Muuta Eduskunta on aikaisempia opintotukilainsäädäntöä koskevia esityksiä käsitellessään todennut, että muutaman vuoden välein toteutettavat suuret opintotukimuutokset ovat tehneet opintotukijärjestelmästä niin monimutkaisen, että se voi jo vaarantaa kansalaisten oikeusturvan ja etuuksien virheettömän toimeenpanon (SiVM 11/2013). Sivistysvaliokunta on pitänyt sääntelyn viivytyksetöntä selkeyttämistä välttämättömänä (idem). Käsillä oleva luonnos ei ole omiaan selkeyttämään opintotukea koskevaa sääntelyä. Osastopäällikön sijainen, lainsäädäntöjohtaja Lainsäädäntöneuvos Timo Makkonen

8