Holhoustili laadukkaan edunvalvonnan mittarina

Transkriptio

1 Holhoustili laadukkaan edunvalvonnan mittarina Katajala, Eeva-Liisa 2014 Hyvinkää

2 Laurea-ammattikorkeakoulu Hyvinkää Holhoustili laadukkaan edunvalvonnan mittarina Eeva-Liisa Katajala Yrittäjyyden ja liiketoimintaosaamisen koulutusohjelma (YAMK) Opinnäytetyö Lokakuu, 2014

3 Laurea-ammattikorkeakoulu Hyvinkää Yrittäjyyden ja liiketoimintaosaamisen koulutusohjelma Tiivistelmä Eeva-Liisa Katajala Holhoustili laadukkaan edunvalvonnan mittarina Vuosi 2014 Sivumäärä 61 Täysi-ikäiselle henkilölle määrätyn edunvalvojan tehtäviin kuuluu useimmiten päämiehen omaisuuden ja taloudellisten asioiden hoitaminen. Päämiehensä omaisuutta hoitavalla edunvalvojalla on tilivelvollisuus. Hänen on pidettävä kirjaa päämiehensä varoista ja veloista sekä tilikauden tapahtumista. Tämä tapahtuu holhoustilien eli vuositilien ja päätöstilin avulla. Tilistä tulee käydä ilmi, kuinka edunvalvoja on hoitanut päämiehensä asioita tilikauden aikana. Olennainen osa holhoustoimea on holhousviranomaisen valvontatoiminta. Maistraatin tehtävänä on valvoa, että edunvalvojan toiminta on lain mukaista sekä päämiehen edun mukaista. Yksi tärkeimmistä holhousviranomaisen valvontatehtävistä on holhoustilintarkastus. Edunvalvonnan alkaessa holhousviranomaiselle toimitetaan täydellinen omaisuusluettelo, mistä päämiehen taloudenpidon valvonta alkaa. Siitä eteenpäin valvonnan kulmakivenä on vuosi- ja päätöstilintarkastus. Tileistä holhousviranomainen näkee, kuinka edunvalvoja on käytännössä päämiehensä asioita hoitanut. Holhousviranomainen tarkistaa myös sen, onko tilistä saatu informaatio säännösten ja ennalta sovitun käytännön mukaista. Yleisessä edunvalvonnassa on käytössä valtakunnallinen Edvard-asianhallintajärjestelmä, joka mahdollistaa kirjanpitokäytäntöjen yhtenäisyyden. Vuositilistä näkyy päämiehen varallisuudessa tilikaudella tapahtuneet muutokset. Yleiskatsaukseen tulostuvat päämiehen asumistilanne sekä maininta, jos päämiehelle ei ole annettu lainkaan käyttövaroja. Lisäksi edunvalvojalla on mahdollisuus kirjoittaa lisäselvityksiä päämiehen tilanteesta tilikauden aikana. Selvitin opinnäytetyössäni yleisessä edunvalvonnassa käytössä olevan tilikartan avulla, kuinka vuositiliin tehdyt kirjaukset ilmentävät päämiehen tilannetta. Tutkin, saako yleisen edunvalvojan tekemästä holhoustilistä tarpeeksi kattavan kuvan päämiehen asioiden hoidosta. Jos joitain asioita on hoidettu huonosti tai laiminlyöty, näkeekö sen holhoustilistä? Mitkä ovat maistraatin keinot puuttua mahdollisiin laiminlyönteihin ja väärinkäytöksiin? Toisaalta, jos päämiehen asioita on hoidettu erinomaisesti, näkyykö sekin holhoustilissä? Asiasanat: laki holhoustoimesta, yleinen edunvalvonta, holhoustili, vuositili

4 Laurea University of Applied Sciences Hyvinkää Entrepreneurship and Business Competence Abstract Eeva-Liisa Katajala A guardianship account as a measure of quality trusteeship Year 2014 Pages 61 The duties of a guardian appointed to an adult generally include managing the properties and finances of the client. The guardian managing the client s assets is accountable for keeping track of the client s assets and debts as well as all transactions of the accounting period. This is done by guardianship accounts, meaning annual and conclusive accounts. The account has to clarify how the guardian has managed the client s case during the accounting period. Supervision of guardian authority is an integral part of the guardianship. The magistrate is responsible for supervising that the actions of the guardian are both legitimate and in the best interest of the client. One of the most important supervision duties is the auditing of the guardianship accounts. At the beginning of the guardianship a complete inventory of property is delivered to the guardian authority. This marks the beginning of the client s finance supervision. From then onwards the cornerstones of the supervision are annual and conclusive audits of the accounts. The accounts show to the guardian authority how the guardian has managed the client s finances in practice. The guardian authority also checks if the account information corresponds to regulations and premeditated practices. Public Guardianship uses the nationwide Edvard case management system which has enabled the standardization of the accounting practices. The annual account shows all changes in the client s finances during the accounting period. An overview of the account contains the housing information and a note if the client has not been given any spending money. The guardian also has a possibility to mark additional information regarding the overall situation of the client in the accounting period. In my thesis I examined how the entries in the annual account demonstrate the client s situation using the chart of accounts used in public guardianship. I researched whether or not the public guardianship account provides sufficient information regarding the managing of the client s finances. If some matters are handled poorly or neglected, does it show in the guardianship account? What are magistrate s means in intervening in possible neglects and malpractices? On the other hand, if the client s finances are handled outstandingly well, does it show in the guardianship account? Keywords: Guardianship Act, public guardianship, guardianship account, annual account

5 Laki- ja lyhenneluettelo Arvo-osuusL Laki arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta /749 AsiakasmaksuL Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista /734 AvioliittoL Avioliittolaki /234 EVVL Laki edunvalvontavaltuutuksesta /648 HE Hallituksen esitys eduskunnalle HL Hallintolaki /434 HLainkäyttöL Hallintolainkäyttölaki /586 HolhL Holhouslaki /34 HolhTL Laki holhoustoimesta /442 Laki holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa /14 Laki lapsen elatuksesta /704 JulkL Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta /621 JärjestämisL Laki holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä /575 KehitysvammaL Laki kehitysvammaisten erityishuollosta /519 OmaishoitoL Laki omaishoidon tuesta /937 LaVM Lakivaliokunnan mietintö ParasL Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta /169 PK Perintökaari /40 RL Rikoslaki /39 Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 laki: Perindö Caari SijoitusrahastoL Sijoitusrahastolaki /48 SHL Sosiaalihuoltolaki /710 TuloveroL Tuloverolaki /1535 TSL Työsopimuslaki /55 UhkasakkoL Uhkasakkolaki /1113 VammaispalveluL Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista /380

6 Sisällys 1 Johdanto Holhouslainsäädännön kehitys Suomessa Holhouslakia edeltävä aika Holhouslaki Laki holhoustoimesta Edunvalvontavaltuutus Edunvalvontapalvelujen järjestämisvelvollisuus kunnilta valtiolle Yleistä holhoustilien laadinnasta Omaisuusluettelo Vuositili Päätöstili Päämiehen omaisuuden hoitaminen Päämiehen omaan vallintaan jäävä omaisuus Käyttövarat Käyttövaroja laajemmat varat Työansiot Holhoustilin kirjanpidosta Edvard-asianhallintajärjestelmä Vuositililomake Päämiehen varojen merkitseminen holhoustiliin Pankkitalletukset ja vakuutussäästäminen Arvopaperit ja rahasto-osuudet Asunto-osakkeet ja muut huoneistot Kiinteistöt Osuudet kuolinpesissä Saatavat Irtaimisto Muut varat Päämiehen velkojen merkitseminen holhoustiliin Päämiehen ansiotulojen ja etuuksien merkitseminen holhoustiliin Eläketulot Palkkatulot Etuudet Työttömyysturva Satunnaiset tulot Päämiehen pääomatulojen sekä varojen haltuunoton merkitseminen holhoustiliin Päämiehen säännöllisten menojen merkitseminen holhoustiliin... 51

7 10.1 Käyttövarat Elinkustannukset Hoito- ja asumispalvelumaksut Vuokrat ja vastikkeet Kotitalousvähennyskelpoiset menot Elatusapu Pankin perimät maksut Päämiehen satunnaisten menojen sekä velan haltuunoton merkitseminen holhoustiliin Kirjanpidon siirrot Holhoustilintarkastus Yhteenveto Lähteet Kuviot Taulukot Liitteet... 68

8 1 Johdanto Olen mennyt holhouslautakuntaan töihin toimistonhoitajaksi kesällä 1999, juuri ennen kuin uusi laki holhoustoimesta 1 tuli voimaan. Tehtävänimikkeeni on muuttunut vuosien kuluessa ja on nyt edunvalvontasihteeri. Lukuisia muutoksia on tapahtunut viimeisen viidentoista vuoden aikana myös yleisen edunvalvonnan organisaatiossa sekä käytännön työssä. Edunvalvontatyöhön liittyy oleellisesti vuositilien ja päätöstilien eli holhoustilien tekeminen. Edunvalvonnan organisaatiomuutoksista ja laajenemisesta huolimatta holhoustilien tekeminen on edelleen keskeistä tässä työssä. Suomen väestön ikääntyessä yhä useammat tarvitsevat edunvalvontapalveluita tulevaisuudessa. Suuri kysymys onkin, kuinka kaikille saadaan tuotettua laadukkaita palveluja ja kuinka edunvalvonnan laatua voidaan kontrolloida. Edunvalvojien toiminnan pitäisi olla läpinäkyvää ja toimintaa tulisi voida valvoa. Pitäisi voida kontrolloida, että tehtävät tulevat hoidetuksi asianmukaisella tavalla. Esimerkiksi päämiehen laskujenmaksua ei saisi laiminlyödä eikä päämiehelle kuuluvia etuja saisi jättää hakematta. Päämiehensä omaisuutta hoitavalla edunvalvojalla on tilivelvollisuus. Tehtävänsä alussa edunvalvojan on annettava maistraatille omaisuusluettelo 2 päämiehensä varoista ja veloista. Edunvalvojan on säännöllisesti, yleensä vuosittain, annettava maistraatille vuositili 3, joka käsittää kirjanpidon päämiehen varoista ja veloista sekä tilikauden tapahtumista. Lisäksi edunvalvojan on annettava maistraatille pyynnöstä kaikki edunvalvojan tehtävään liittyvät tiedot, kuitit ja asiakirjat. Kun edunvalvontatehtävä päättyy, edunvalvojan on tehtävä päätöstili 4 siltä ajalta, miltä ei vielä tiliä ole tehty. Opinnäytetyöni on rajattu koskemaan täysi-ikäisten henkilöiden edunvalvontaa yleisessä edunvalvonnassa ja yksityisten henkilöiden tekemät holhoustilit jätetään pääosin työn ulkopuolelle. Opinnäytetyössäni selvitetään, saako holhoustilistä tarpeeksi kattavan kuvan päämiehen asioiden hoidosta. Jos jotain asioita on hoidettu huonosti tai laiminlyöty, tuleeko se ilmi holhoustilissä? Onko maistraatilla riittävät keinot puuttua laiminlyönteihin ja väärinkäytöksiin? Ja kun edunvalvoja on hoitanut työnsä erinomaisesti, näkeekö senkin holhoustilistä? Opinnäytetyöni tavoitteena on luoda selkeät ohjeet edunvalvontahenkilökunnalle yhdenmukaisen ja informatiivisen holhoustilin tekemiseen. Ohjeiden laadinnassa otetaan huomioon maistraatin toiveet ja vaatimukset, jolloin säästytään lisäselvitysten antamiselta ja lopputu- 1 Laki holhoustoimesta /442 2 HolhTL HolhTL HolhTL 52.

9 9 loksena on selkeä, tarkoituksenmukainen tili, josta tiedot löytyvät helposti. Tilien tulee olla ymmärrettäviä myös asiaan perehtymättömille. Kun holhouslainsäädäntöä lähdettiin uudistamaan, oli holhoustilitys se yksityiskohta, jonka soveltamisessa oli suuria vaihteluja eri paikkakuntien kesken. Lisäksi tilit aiheuttivat valiokuntamietinnön mukaan eniten närää ja mielipahaa. Säännökset katsottiin kuitenkin välttämättömiksi päämiehen edun ja oikeuksien kannalta ja tavoitteeksi asetettiin yhdenmukainen ja asiallinen hallintokäytäntö. 5 Lainopillinen perusta työlleni tulee holhoustoimilaista. Lain esitöitä tutkimalla selvenee kuva lain hengestä ja tarkoituksesta. Ari Heikkisen, Aila Heusalan, Soja Mäkelän ja Kari Nuotion kirjoittama Holhoustili vuodelta 2003 on holhoustoimen perusteos, joka on käytössä sekä edunvalvontatoimistoissa että maistraateissa. Tätä teosta hyödynnetään myös opinnäytetyössäni. Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuista saadaan näkemyksiä käytännön työhön. Muiden saatavilla olevien lähteiden lisäksi hyödynnän omaa kokemustani edunvalvontatyössä. Haastattelen myös muutamia muita edunvalvonnan ammattilaisia saadakseni parhaat ja ajankohtaisimmat tiedot opinnäytetyöhöni. Työni alussa kerron holhouslainsäädännön kehityksestä Suomessa. Samalla kirkastuu kuva edunvalvonnan sisällöstä ja merkityksestä. Kerron myös edunvalvontavaltuutuksesta, joka on melko tuore lisä edunvalvontaan, vaikka se ei tosin koske yleistä edunvalvojaa. Edunvalvontapalvelujen siirtyminen kunnilta valtion järjestettäväksi merkitsi siirtymistä suurempiin työyhteisöihin. Samalla työtavat yhtenäistyivät, etenkin uuden Edvard-asianhallintajärjestelmän ansiosta. Käyn työssäni läpi kaikki Edvardin tilikartan kirjanpitotilit ja selvennän, mitä kullekin tilille tulee kirjata ja miten. Lopuksi käsittelen maistraatin tekemää holhoustilintarkastusta ja sitä, mihin asioihin maistraatti kiinnittää huomiota tiliä tarkastaessaan ja minkälaisia keinoja sillä on puuttua puutteisiin ja laiminlyönteihin. Viimeisenä teen yhteenvedon, joka vastaa kysymykseen, kuinka holhoustili toimii laadukkaan edunvalvonnan mittarina. 2 Holhouslainsäädännön kehitys Suomessa 2.1 Holhouslakia edeltävä aika Holhouksen historia on samalla perheen ja suvun historiaa. Muinaisruotsalaisessa yhteiskunnassa perhe ja suku muodostivat ihmisille turvaverkoston, joka huolehti jäseniensä hyvinvoinnista sekä omaisuuden hoidosta. Tärkeimpänä tavoitteena pidettiin maaomaisuuden säilyttämistä. Yhteiskunnassa vallitsi patriarkaalinen perheen isännänvalta, jota täydentämään holhousjärjestelmä kehittyi. Holhouksenalaisia olivat henkilöt, jotka olivat oikeudellisesti epäit- 5 LaVM 20/1998 vp.

10 10 senäisiä eivätkä olleet aviomiehensä tai isänsä vallan alaisia. Tällaisia henkilöitä olivat esimerkiksi alaikäiset lapset, joiden isä oli kuollut, naimattomat naiset ja leskivaimot sekä myöhemmin myös mielisairaat. Vajaavaltaisen omaisuuden säilymisen turvaamiseksi säädettiin, että holhottavan lähimmän perillisen tuli toimia holhoojana. Näin vajaavaltaisen omaisuuden hyvä hoitaminen oli myös holhoojan edun mukaista. 6 Keskiajalle tultaessa holhous vähitellen erottautui isännänvallasta. Tämä ilmeni esimerkiksi siten, ettei leskivaimoa enää pidetty holhouksenalaisena, vaan hän saattoi toimia alaikäisten lastensa holhoojana. 7 Holhoustoimi katsottiin kuitenkin edelleen suvun asiaksi ja holhousoikeus noudatteli pääsääntöisesti perimysjärjestystä, jolloin holhoojaksi tuli lähin perillinen. Käytännössä tämä oli isänpuoleinen, perimysjärjestyksen mukainen miespuolinen sukulainen. Holhoustoimen hallinnollinen valvonta kuului myös suvulle eikä viranomaisille. 8 Keskiajan loppupuolella alkoi näkyä viitteitä uudesta ajattelusta, jonka mukaan holhouksen tuli edistää holhottavan omaa etua. Maunu Eerikinpojan kaupunginlaki annettiin vuonna Nyt holhous ei enää kuulunutkaan pelkästään suvulle, vaan sukulaisholhoojan puuttuessa kaupungin johtoelimen eli raadin oli määrättävä holhokille kaksi holhoojaa. Holhoojat olivat tilivelvollisia raadille. 9 Vuonna 1734 tehtiin lainsäädännön uudistus, jolloin holhoussäädökset sisällytettiin perintökaareen. Nämä säädökset perustuivat pitkälti vuonna 1669 kirjattuun holhousjärjestykseen sekä vuonna 1722 tehtyyn ehdotukseen perintökaaren uudistuksesta. Lakiin lisättiin tällöin uusia erityssäädöksiä ja sitä muokattiin kielellisesti sekä lain perusteita laajennettiin. Holhottavaksi julistamisen perusteeksi tuli tuhlaavaisuuden lisäksi heikkomielisyys ja muut syyt. Vuonna 1749 lisättiin säädös, jonka nojalla alaikäisen holhousta voitiin jatkaa, jos holhottava ei pystynyt hoitamaan taloudellisia asioitaan. Tämä viittaa siihen, että täysivaltaisuutta alettiin tarkastella aikaisempaa laajemmin terveydentilan, ymmärryksen ja itsenäisen toimintakyvyn perusteella. 10 Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 lain Perintökaaressa säädettiin: XIX. Lucu. Sijtä / joca holhojan alla seisoman pitä. 1.. Joca ei ole täyttänyt yxicolmattakymmendä ajastaica, hänellä ei pidä oleman walda, perindötäns itze hallita. Jos hän taita jotakin itze ansaita, sen ylitze mahta hänellä walda olla, sitte cuin hän wijdentoistakymmenen wuoden wanha on. 2.. Pijca, mistä ijästä hywäns hän olla mahta, seisocon holhojan wallan alla. 6 Korpela 1999, Korpela 1999, Välimäki 2009, Välimäki 2009, Roiko-Jokela 2006, 45.

11 Leski wallitcon itzens ja omaisudens. 4.. Joca pään-heikouden, tuhlamisen, eli muun syyn tähden, ei taida omaisuttans hallita; se pandacon Holhojan ale. 11 Koska holhoojan toimivaltuudet olivat laajat, katsottiin välttämättömäksi seurata hänen toimintaansa säännöllisesti. Seuranta tehtiin holhoustilien avulla. Niistä varmistettiin, että vajaavaltaisen omaisuutta oli hoidettu kunnollisesti, eikä omaisuutta ollut kadonnut ilman selitystä. Lisäksi haluttiin varmistua siitä, että mahdolliset ylimääräiset varat oli sijoitettu tuottavalla tavalla. Tilivelvollisuuden valvonta kuului vielä 1800-luvun puolivälissä holhottavan sukulaisille. Holhouslautakunta ei normaalisti tarkastanut tiliä lainkaan. Se ainoastaan valvoi, että holhooja esitti sukulaisille riittävän selvityksen omaisuuden hoidosta. Sukulaiset antoivat tästä todisteeksi allekirjoittamansa hyväksynnän holhouslautakunnalle. Ainoastaan siinä tapauksessa, että sukulaisia ei ollut tai he eivät voineet tiliä tutkia, holhouslautakunta tarkasti holhoustilin. 12 Jo vuoden 1734 laissa oli säännöksiä, jotka koskivat uskottuja miehiä. Säännöksiä oli ripoteltu lainsäädännön eri kohtiin ja joissain tapauksissa uskotuista miehistä käytettiin virheellisesti holhooja-nimitystä. Holhoojalla ja uskotulla miehellä oli kuitenkin aivan eri toimivalta. Uskottu mies eli kuraattori tarkoitti virallistettua asianhoitajaa, eikä uskotun miehen määrääminen jollekin henkilölle vaikuttanut mitenkään tämän oikeustoimikelpoisuuteen, toisin kuin holhoojan määrääminen. 13 Vuoden 1734 lain mukaan uskottu mies voitiin määrätä perinnönjakotilanteessa poissaolevan etujen turvaamiseksi 14 tai vajaavaltaisen avustajaksi holhoustilien tutkimista varten 15. Lisäksi uskottu mies voitiin määrätä lasten holhoojana olevan leskiäidin avustajaksi 16. Tässäkin tapauksessa kyseessä oli uskotun miehen toimi, vaikka laissa puhuttiin holhoojasta Holhouslaki Suomen senaatti sääti ensimmäisen varsinaisen holhouslain vuonna Siinä määrättiin, että Maalla on kihlakunnanoikeuden ja kaupungissa raastuvanoikeuden pidettävä huolta siitä, ettei holhottava ole holhoojatta sekä muutoin pidettävä vaaria holhouksista, sen mukaan kuin tässä laissa sanotaan. 18 Holhoustoimen hallinnollisen valvonnan siirto viranomaisille il- 11 Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 laki: Perindö Caari 19: Korpela 1999, Korpela 1999, Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 laki: Perindö Caari 12:1. 15 Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 laki: Perindö Caari 23:1. 16 Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 laki: Perindö Caari 20:2. 17 Korpela 1999, HolhL 1:1.

12 12 mentää Välimäen 19 mukaan sitä, että tästä lähtien suvun ja perheen etujen vaalimisesta siirryttiin holhottavan edun vaalimiseen. Tasa-arvon kannalta holhouslaki oli edistyksellinen vuoden 1734 lakiin verrattuna. Holhouslain mukaan sekä mies että nainen tulivat täysi-ikäisiksi ja siten myös täysivaltaisiksi täytettyään kaksikymmentäyksi vuotta tai avioiduttuaan ennen tätä ikää. 20 Äidin holhooja-asemaan holhouslaki toi myös selvän parannuksen, sillä vuoden 1734 lain mukaan leskiäidin tuli uudelleen avioituessaan luopua aina holhoustoimestaan ilman ehtoja 21. Yhteiskunta oli kuitenkin monessa suhteessa vielä hyvin patriarkaalinen, sillä esimerkiksi aviomies toimi vaimonsa edusmiehenä eli hänelle oli laissa säädetty oikeus ja velvollisuus toimia vaimonsa edustajana tätä koskevissa oikeustoimissa. Avioliitossa syntyneen lapsen lakimääräisenä holhoojana toimi ainoastaan lapsen isä. 22 Ainoastaan isällä oli oikeus käyttää lapsen puhevaltaa esimerkiksi omaisuuden hoitoa koskevissa asioissa ja edustaa lasta viranomaisissa 23. Yleinen alioikeus oli tärkein holhousviranomainen tuohon aikaan. Sillä oli oikeuden ensiasteena yksinomainen toimivalta holhoojien ja uskottujen miesten määräämiseen. Lisäksi alioikeus myönsi tärkeimpiä asioita koskevat holhousoikeudelliset luvat sekä valvoi virkaholhoojien toimintaa. Alioikeuden apuna valmistelevana ja täytäntöönpanevana viranomaisena sekä holhouksien valvonnassa toimi holhouslautakunta, joka koostui kunnanvaltuuston valitsemista jäsenistä. Holhouslautakunta tarkasti ja hyväksyi holhoojien tekemät holhoustilit ja mikäli tileissä oli jotain huomautettavaa, holhouslautakunta saattoi pyytää holhoojalta lisäselvityksiä asiaan. Mikäli holhouslautakunta huomasi holhottavan omaisuuden hoidossa tai muissa asioissa jotain puutteita, tuli sen ilmoittaa siitä alioikeudelle. Jos väärinkäytöksiä ilmeni, määrättiin holhooja yleensä sakkorangaistukseen. Suuremmissa väärinkäytöstapauksissa holhooja joutui vastaamaan korvauksista omalla omaisuudellaan. 24 Holhouslautakunnan tuli myös neuvoa holhoojaa tärkeimmissä asioissa holhoojan näin pyytäessä 25. Vaikka holhoustoimen hallinnollinen valvonta siirtyi sukulaisilta viranomaisille, ei sukulaisia jätetty täysin ulkopuolisiksi holhottavan asioiden hoidossa. Kaikissa holhousta koskevissa merkittävissä asioissa pyrittiin kuulemaan myös lähisukulaisia, mikäli se katsottiin tarpeelliseksi ja se pystyttiin tekemään kohtuullisessa ajassa. Holhoustilien tarkastus kuului holhouslautakunnalle, mutta sukulaisille oli jätetty mahdollisuus tutustua holhoojan tekemiin tileihin holhouslautakunnan tiloissa. Mikäli holhouksen hoito antoi tilien perusteella siihen aihetta, suku- 19 Välimäki 2009, Korpela 1999, Ruotsin valtakunnan vuoden 1734 laki: Perindö Caari 20:2. 22 Korpela 1999, HolhL Välimäki 2009, HolhL 48.

13 13 laisilla oli oikeus tehdä asiasta esitys holhouslautakunnalle tai oikeudelle. Holhottavalla itsellään oli sama oikeus, mikäli hän pystyi ymmärtämään asian. 26 Holhouslaissa oli edunvalvojille edelleen kaksi eri nimitystä: holhooja ja uskottu mies. Uskotun miehen määräämisen perusteet olivat lähes ennallaan vanhaan lakiin verrattuna. Uskottu mies voitiin määrätä holhouslain 27 mukaisesti holhoojan vaihtoehdoksi silloin, kun haluttiin holhousta kevyempiä toimenpiteitä. Taloudellisten asioiden hoitajaksi määrätty uskottu mies oli samalla tavalla tilivelvollinen holhouslautakunnalle kuin holhoojakin. 28 Henkilöllä itsellään oli oikeus esittää pyyntö uskotun miehen määräämiseksi, mutta jos hän ei siihen kyennyt, sukulaisilla tai holhouslautakunnalla oli silloin oikeus esittää pyyntö alioikeudelle. Tämän säännöksen soveltaminen jäi holhouslain alkuaikoina varsin vähäiseksi ja 1900-luvun alussa itseään ja omaisuuttaan hoitamaan kykenemättömille henkilöille määrättiin holhooja lähes poikkeuksetta. 29 Holhouslain mukaan uskottu mies voitiin määrätä myös silloin, jos holhoojan ja holhottavan välillä oli eturistiriita, eikä holhooja näin ollen voinut edustaa holhottiaan. 30 Tyypillinen esimerkki tästä on toisen vanhemman kuoleman jälkeen lapselle määrätty uskottu mies perinnönjakoa varten. Holhouslaissa oli säädökset uskotun miehen määräämiseksi myös sellaisessa tilanteessa, jolloin henkilö oleskeli tuntemattomalla paikkakunnalla. 31 Aluksi näitä säädöksiä käytettiin lähes yksinomaan pitkillä ulkomaanmatkoilla olevien merimiesten asioiden hoitamista varten. Lain soveltamispiiriin tulivat 1900-luvun alkupuolella ulkomaille lähteneet siirtolaiset. Poissaolon jatkuessa saattoi tulla tilanne, että uskottua miestä tarvittiin edustamaan poissaolijaa esimerkiksi perinnönjaossa. 32 Holhoustoimi oli aluksi osa sosiaalihuoltoa. Niin sanottu virkaholhousjärjestelmä alkoi kehittyä vasta 1970-luvun alussa, kun huoltoapulain 52 kumottiin. Tässä lainkohdassa oli määräys siitä, että kunnallisessa mielisairaalassa kunnan kustannuksella hoitoa saavat henkilöt tuli laittaa huoltolautakunnan holhoukseen. Monilla holhottavilla oli kuitenkin niin paljon varallisuutta, ettei ollut perusteltua hoitaa heidän holhoustaan kunnan kustannuksella. Lisäksi oli vaarana, että holhottavien ja sosiaalilautakunnan välille muodostuisi eturistiriitoja. Tämän takia yli holhottavan asioiden hoito siirrettiin sosiaalilautakuntien alaisuudesta holhouslautakuntien hoidettavaksi. Näin suurelle määrälle holhottavia ei pystytty saamaan yksityishenkilöitä holhoojiksi, joten perustettiin virkaholhoojien virkoja. Vuonna 1971 voimaan tulleen lain 33 nojalla voitiin järjestää holhous sellaisille henkilöille, joilla ei vähävaraisuuden tai muiden syiden takia ollut mahdollisuutta muuten saada holhoojaa. Holhouslautakunnalle 26 HolhL HolhL Korpela 1999, Korpela 1999, HolhL HolhL Korpela 1999, Laki holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa ( /14)

14 14 jäi kuitenkin harkittavaksi, esitettäisiinkö holhoojaksi virkaholhoojaa vai siihen tehtävään suostumuksensa antanutta yksityishenkilöä. 34 Virkaholhoojan tarvetta lisäsi myös se, että holhouslain mukaan holhoojalla oli oikeus saada palkkio holhottavansa varoista. Varattomille henkilöille ei sen takia edes yritetty hankkia holhoojaa, vaan heidät yksinkertaisesti jätettiin oman onnensa nojaan. Näin tehtiin siitäkin huolimatta, että laissa oli määritelty holhoojantehtävä miesten kansalaisvelvollisuudeksi, josta ei saanut kieltäytyä kuin poikkeustapauksissa. Käytännössä nämä määräykset osoittautuivat huonosti toimiviksi, ja olosuhteiden pakosta niistä luovuttiinkin pian. Varattomien asemaa pyrittiin turvaamaan köyhäinhoidon ja lastensuojelun keinoin. Holhoojille oli kuitenkin ilmeinen tarve, ja aiemmin mainitut huoltoapulain muutokset korostivat sitä. Virkaholhous ratkaisi ongelman siltä osin, että holhoojalle suoritettava palkkio maksettiin nyt kunnan varoista viranhaltijan palkkana. Mahdolliset holhottavilta saadut palkkiot virkaholhoojan tuli tilittää kunnalle Laki holhoustoimesta Holhouslainsäädännössä toteutettiin mittava kokonaisuudistus, ja sen seurauksena astui voimaan laki holhoustoimesta eli holhoustoimilaki 36. Tämän lain myötä sekä holhoustoimen hallinto että valvonta tehostuivat, koska ne siirrettiin luottamusmiesperiaatteella toimineilta kunnallisilta holhouslautakunnilta valtion ammattiviranomaisille, maistraateille 37. Maistraattien lisäksi ylimmillä laillisuuden valvojilla, eduskunnan oikeusasiamiehellä ja valtioneuvoston oikeuskanslerilla, on toimivalta valvoa yleisten edunvalvojien toimintaa. 38 Holhoustoimilakiin tehtiin tuntuvia muutoksia holhouslakiin verrattuna ja samalla myös käytettyjä käsitteitä muutettiin siten, ettei niiden avulla leimattaisi henkilöitä, jotka tarvitsevat jonkun muun huolehtimaan asioistaan ja eduistaan. Uudessa laissa luovuttiin käsitteistä holhooja ja uskottu mies ja niiden tilalle tuli nimitys edunvalvoja. Virkaholhooja-nimitys korvattiin nimikkeellä yleinen edunvalvoja. Ne, jotka tarvitsevat apua asioidensa hoitamisessa, ovat päämiehiä. Näitä nimityksiä käytetään riippumatta siitä, kuinka laaja kelpoisuus edunvalvojalla on tai onko päämies vajaavaltainen. 39 Päämies-käsite on koettu onnistuneeksi, koska se ilmaisee aikaisempaa nimitystä paremmin sen, ettei edunvalvonnassa oleva henkilö ole aliste- 34 Roiko-Jokela 2006, Roiko-Jokela 2006, HolTL. 37 Välimäki 2009, Oikeusasiamies ja oikeuskansleri HE 146/1998

15 15 tussa asemassa, vaan edunvalvoja palvelee päämiestään ja hoitaa päämiehensä asioita yhteistyössä tämän kanssa 40. Aivan kokonaan holhous-termistä ei luovuttu, vaan se haluttiin säilyttää instituution nimessä. Edelleenkin puhutaan siis holhoustoimesta ja holhousviranomaisesta. Holhous-käsite poistettiin ainoastaan asiayhteyksistä, joissa se liittyy yksilöön. Terminologia valittiin sillä perusteella, että holhous käsitteenä oli jo vakiintunut ja sen sisältö oli yleisesti tunnettu. Nimikkeen informatiivisuus turvattiin säilyttämällä sen johdannainen lain nimikkeessä. Luonteva seuraus tästä on se, että holhoustoimen hallinto kuuluu holhousviranomaiselle, eikä esimerkiksi edunvalvontaviranomaiselle. Muilta osin pidettiin perusteltuna, että siirryttiin edunvalvontakäsitteestä johdettavaan käsitteistöön. 41 Käsite vajaavaltainen säilytettiin myös uudessa holhoustoimilaissa ja sillä tarkoitetaan alaikäisten lisäksi henkilöitä, jotka on tuomioistuimen päätöksellä julistettu vajaavaltaisiksi. Mikäli täysi-ikäinen henkilö ei itse kykene huolehtimaan taloudellisista asioistaan ja hänen toimeentulonsa, varallisuusasemansa tai joku muu tärkeä etunsa on tämän vuoksi vaarassa, eikä edunvalvojan määrääminen yksin riitä, antaa holhoustoimilaki mahdollisuuden toimintakelpoisuuden rajoittamiseen. Tuomioistuin voi tällöin päättää, että päämies voi tehdä tiettyjä oikeustoimia tai vallita tiettyä omaisuuttaan ainoastaan yhdessä edunvalvojansa kanssa tai, että päämiehellä ei ole lainkaan kelpoisuutta tehdä tiettyjä oikeustoimia tai vallita tiettyä omaisuuttaan. Toimintakelpoisuuden rajoittamisen voimakkain muoto on vajaavaltaiseksi julistaminen. Valittaessa edunvalvontamuotoa on noudatettava ensinnäkin välttämättömyyden eli lievimmän riittävän keinon periaatetta. Tämä tarkoittaa sitä, että ketään ei saa julistaa vajaavaltaiseksi, jos hänen etunsa tulee turvattua jollain muullakin tavalla. Toiseksi on noudatettava suhteellisuusperiaatetta eli toimintakelpoisuutta ei saa rajoittaa enempää, kuin se päämiehen edun kannalta on tarpeellista. 42 Toisin kuin holhouslaissa oli säädetty, holhoustoimilain mukaan edunvalvojalla ei ole oikeutta ilman päämiehen suostumusta kertoa edes omaisille mitään edunvalvontatehtävään liittyvää asiaa, joka on päämiehen taloudellisen edun tai yksityisyydensuojan takia pidettävä salassa. Tämä säädös koskee myös muuta edunvalvontahenkilökuntaa. 43 Salassapitosäädös perustuu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin 44. Oikeusministeriö on kuitenkin ottanut kantaa salassapitovelvollisuuteen tiedotteessaan vuonna Sen mukaan salassapito on kyllä lähtökohta, mutta on huomioitava, että päämiehen etu voi olla myös se, että edunvalvoja toimii omaisten ja läheisten kanssa yhteistyössä. Omaisilla saattaa jo perheyhteyden ja 40 Välimäki 2009, LaVM 20/1998 vp - HE 146/1998 vp. 42 HolTL HolTL JulkL

16 16 muiden olosuhteiden vuoksi olla selvä kuva päämiehen taloudellisista asioista, eikä niistä keskusteleminen siten vaaranna päämiehen etua. Edunvalvojan tulee yksittäistapauksissa käyttää harkintavaltaa, mitä tietoja omaisille voi antaa ja miten laajasti omaisten kanssa voi keskustella silloin, kun päämies ei itse pysty jotain asiaa ratkaisemaan. 45 Holhoustoimilain tultua voimaan holhouslautakunnat lakkautettiin ja niiden tilalle holhousviranomaiseksi tuli maistraatti. Vuonna 1999 lakkautettavia holhouslautakuntia oli noin 450 ja Suomessa oli silloin 37 maistraattia. 46 Valtionhallinnon tehostamisen seurauksena maistraatteja on yhdistetty ja niitä on nykyään 11, ja toimipisteitä maistraateilla on 41. Lisäksi Ahvenanmaalla maistraatin tehtäviä hoitaa Ahvenanmaan valtionvirasto. 47 Maistraatin toimivaltaan kuuluvat esimerkiksi lupien myöntäminen ja muut hallintoasiat 48 sekä edunvalvojien valvonta 49. Maistraatti valvoo edunvalvojan toimintaa tarkastamalla omaisuusluettelot sekä vuosi- ja päätöstilit eli holhoustilit. Edunvalvojan on kolmen kuukauden kuluessa edunvalvonnan alkamisesta annettava maistraatille tarkastettavaksi omaisuusluettelo, josta ilmenevät kaikki edunvalvojan vallinnassa olevat päämiehen varat ja velat. 50 Omaisuusluettelossa on ilmoitettava myös se omaisuus, joka on jätetty päämiehen omaan vallintaan 51. Jos edunvalvojan tehtäviin kuuluu omaisuuden hoitamista, hän on lisäksi velvollinen pitämään kirjaa päämiehen varoista ja veloista sekä tilikauden tapahtumista eli hänen on tehtävä vuositili. Jos taas edunvalvoja on määrätty muunlaiseen tehtävään kuin omaisuuden hoitamiseen, on edunvalvoja kuitenkin velvollinen selvittämään, mihin toimenpiteisiin hän on tehtävässään ryhtynyt. 52 Osa holhoustoimen asioista käsitellään edelleen yleisien tuomioistuimien ensiasteessa eli käräjäoikeudessa. Käräjäoikeus käsittelee pääasiassa edunvalvojan määräämiseen ja päämiehen toimintakelpoisuuden rajoittamiseen liittyviä asioita 53. Koska holhoustoimen asioita käsitellään osaksi tuomioistuimessa eli käräjäoikeudessa ja osaksi hallintoviranomaisessa eli maistraatissa, ohjautuu myös asioita koskeva muutoksenhaku eri tahoille. Käräjäoikeuden tekemästä päätöksestä voidaan valittaa hovioikeuteen ja hovioikeuden tekemästä päätöksestä korkeimpaan oikeuteen, mikäli se myöntää valitusluvan asiassa. Sen sijaan maistraatin tekemää päätöstä koskeva valitus on tehtävä hallinto-oikeuteen ja tämän tekemää päätöstä koskeva valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tässä on vaarana, että kun eri muutoksenhakulinjoilla asiaa käsiteltäessä sovelletaan samoja holhoustoimilain keskeisiä pääperiaatteita, saattaa 45 OM 2/33/2010, 6 46 Välimäki 2009, Tietoa maistraateista HolTL HolTL HolTL HolTL HolTL HolTL 69.1.

17 17 eri linjoilla syntyä toisistaan poikkeavia soveltamiskäytäntöjä. Suuria poikkeamia ei kuitenkaan tähän mennessä ole ilmennyt Edunvalvontavaltuutus Jos henkilö ei ole itse kyennyt huolehtimaan asioistaan sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun sellaisen syyn vuoksi, on perinteisesti käytetty apuna valtuutusta tai edunvalvontaa. Henkilö on voinut valtuuttaa valitsemansa henkilön hoitamaan taloudellisia asioitaan tai hänelle on voitu määrätä edunvalvoja. Edunvalvonnan ja valtuutuksen rinnalle on luotu uusi oikeudellinen instituutio, edunvalvontavaltuutus. 55 Laki edunvalvontavaltuutuksesta tuli voimaan ja sen mukaisesti henkilö voi järjestää asioidensa hoidon etukäteen sen varalta, ettei hän edellä mainituista syistä pysty niitä itse hoitamaan. 56 Edunvalvontavaltuutuksen ja edunvalvonnan tarkoitus on pääosin sama, mutta oleellinen ero niiden välillä on oikeudellisessa perustassa: edunvalvontavaltuutus perustuu henkilön omaan tahdonilmaisuun, kun taas edunvalvonta perustuu tuomioistuimen tai maistraatin tekemään päätökseen. Edunvalvontavaltuutus on ensisijainen edunvalvonnan muoto holhoustoimilain mukaiseen edunvalvontaan nähden ja syrjäyttää sen. Henkilölle ei siis voida määrätä edunvalvojaa, jos hän on tehnyt edunvalvontavaltuutuksen, joka on voimassa tai joka voidaan pian saattaa voimaan. 57 Edunvalvontavaltuutus tulee tehdä kirjallisesti ja se on allekirjoitettava kahden todistajan läsnä ollessa, aivan kuten testamenttikin. Edunvalvontavaltuutus on valtakirja, jossa valtuuttaja nimeää valtuutetun ja märittelee asiat, jotka valtakirja kattaa. Valtakirjasta täytyy käydä ilmi valtuuttamistarkoitus ja määräys siitä, että valtuutus tulee voimaan siinä tapauksessa, ettei valtuuttaja kykene huolehtimaan asioistaan sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn vuoksi. Valtuutetun täytyy antaa suostumuksensa tehtävään. 58 Valtuuttaja voi niin halutessaan oikeuttaa valtuuttamansa henkilön huolehtimaan omaisuutensa sekä taloudellisten asioidensa hoidon lisäksi häntä itseään koskevista asioista, kuten terveydenhoidosta ja sairaanhoidosta. Toisin sanoen, edunvalvontavaltuutuksella henkilö voi valtuuttaa toisen henkilön edustamaan häntä myös sellaisissa henkilöä koskevissa asioissa, joiden merkitystä hän ei enää kykene ymmärtämään sillä hetkellä, kun valtuutus tulee voimaan Välimäki 2009, Välimäki 2009, Laki edunvalvontavaltuutuksesta / Välimäki 2009, EVVL EVVL 2.1.

18 18 Edunvalvontavaltuutus voidaan rajoittaa koskemaan vain tiettyä asiaa, oikeustointa tai omaisuutta. Valtuutetun kelpoisuus noudattelee samoja linjoja kuin edunvalvojilla, eikä siten valtuutetullakaan ole kelpoisuutta valtuuttajan puolesta esimerkiksi antaa suostumusta avioliittoon tai lapseksiottamiseen, tehdä tai peruuttaa testamenttia eikä edustaa valtuuttajaa muussa näihin rinnastettavissa olevassa henkilökohtaisessa asiassa. 60 Edunvalvontavaltuutus tulee voimaan vasta sitten, kun maistraatti on sen vahvistanut. Valtuutuksen vahvistamista pyydetään silloin, kun valtuuttaja ei enää kykene hoitamaan asioitaan. Useimmiten maistraatti vaatii tässä yhteydessä valtuuttajan lääkärintodistuksen. Maistraatti hoitaa tarvittaessa myös edunvalvontavaltuutuksen peruutuksen vahvistamisen. 61 Valtuutetun tulee tehtävänsä alussa toimittaa maistraatille tarkastettavaksi omaisuusluettelo, josta ilmenevät ne valtuuttajan varat ja velat, joita hän on oikeutettu hoitamaan 62. Koska valtuutettu ei voi olla oikeushenkilö eikä siten esimerkiksi yleinen edunvalvoja, voidaan edunvalvontavaltuutuksen katsoa olevan askel entiseen yksityisluonteiseen edunvalvontaan päin. Valtuutuksen tekeminen merkitsee henkilön itsemääräämisoikeuden vahvistamista edunvalvonnan käynnistämisessä, koska hän voi etukäteen itse järjestää asioidensa hoitamisen. Tämä merkitsee myös valvonnan ja hallinnon kevenemistä. Edunvalvontavaltuutuksen avulla henkilö, jonka etuja valvotaan, saa yhä enemmän valtaa määrätä, kuka hänen etujaan valvoo ja miten hänen etujaan valvotaan. 63 Ylen uutisten mukaan kaikki pankit suosittelevat asiakkailleen edunvalvontavaltakirjan tekoa jo silloin, kun he ovat vielä kykeneviä asioitaan hoitamaan. Pankeissa on nähty, kuinka hankalaa raha-asioiden hoito voi olla, jos henkilö itse ei enää pysty niitä hoitamaan. Toisinaan myös tulee ilmi tapauksia, että pankkiasiakkaan tekemää valtakirjaa on käytetty väärin. Väärinkäyttäjänä on yleensä joku läheinen. Edunvalvontavaltakirja on pankkien mielestä paras keino helpottamaan asioiden hoitoa asiakkaan kunnon tai muistin haurastuessa iän tai sairauden vuoksi. Edunvalvontavaltakirjat ovatkin viime vuosina yleistyneet, sillä onhan edunvalvontavaltuutuksen tekeminen kevyempi menettely kuin edunvalvojan määrääminen. 64 Edunvalvontavaltuutuksen tultua voimaan päämies ei yleensä enää itse voi valvoa sitä, että valtuutetun toimet ovat hänen ohjeittensa ja etujensa mukaisia. Tämän vuoksi on ollut välttämätöntä järjestää valtuutetun toimintaan kohdistuva valvonta. Käytännössä valvonta koskee vain päämiehen taloudellisia asioita hoitavia valtuutettuja. Valvonta on mahdollista järjestää perusmuotoisena tai laajennettuna. Perusmuotoiseen valvontaan kuuluu holhoustoimi- 60 EVVL Edunvalvontavaltuutus EVVL Välimäki 2009, 3 64 YLE Uutiset / Kotimaa / Yle Savo.

19 19 lain mukaista edunvalvontaa suppeampi tilivalvonta, mutta ei lainkaan lupavalvontaa. Laajennettu valvonta voidaan järjestää räätälöitynä siten, että siihen kuuluu lähes yhtä laaja tilivalvonta sekä yhtä laaja lupavalvonta kuin holhoustoimilain mukaiseen edunvalvontaan. Jos edunvalvontavaltuutuksessa ei ole mitään määräystä valvonnasta, se on suppeaa perusmuotoista valvontaa ilman lupavalvontaa. 65 Perusmuotoisen valvonnan pohjana on omaisuusluettelo, jonka valtuutettu on velvollinen tekemään maistraatille kolmen kuukauden kuluessa tehtävänsä alkamisesta. Mikäli päämies saa myöhemmin sellaista omaisuutta tai tulee sellaisen kuolinpesän osakkaaksi, joiden osalta valtuutettu on kelpoinen edustamaan päämiestään, on hänen annettava tästä maistraatille ilmoitus kuukauden kuluessa saannosta tai perunkirjoituksesta. 66 Valtuutetulla on velvollisuus pitää kirjaa päämiehensä varallisuudesta ja siinä tapahtuvista muutoksista sekä tämän tuloista ja menoista. Perusmuotoiseen valvontaan ei liity velvollisuutta varsinaisten vuositilien tekemiseen maistraatille. Valtuutetun kirjanpidon täytyy kuitenkin olla koko ajan kunnossa, sillä maistraatti voi vaatia tilintekoa, mikäli se katsoo siihen olevan aihetta. 67 Tehtävänsä päätyttyä valtuutetun on tehtävä päätöstili koko edunvalvonnan ajalta. Päätöstilin tekeminen on kuitenkin yksityisasia, toisin kuin holhoustoimilain mukaisessa edunvalvonnassa, joten sitä ei tehdä maistraatille vaan sille, jolla on oikeus päämiehen omaisuuden vastaanottamiseen. Päätöstili on siis valtuutetun ja päämiehelle määrätyn uuden edunvalvojan tai päämiehen kuolinpesän välinen asia. Laajennettua valvontaa järjestetään vain siinä tapauksessa, että siitä on edunvalvontavaltakirjassa erikseen määrätty. Laajennetun valvonnan tulee noudattaa holhoustoimilain säännöksiä. Päämies voi itse määritellä valvonnan muodot melko vapaasti, mutta tilintekoa ei voi määrätä tehtäväksi useammin kuin kerran vuodessa eikä päätöstiliä voi määrätä maistraatin tarkastettavaksi. Lupavalvonta voidaan liittää laajennettuun valvontaan, mutta enintään sen laajuisena, kuin se on holhoustoimilaissa 68 määritelty. Valvonta voidaan järjestää myös niin, että siihen kuuluu vain perusmuotoinen tilivalvonta ja täysimittainen tai suppeampi lupavalvonta. 69 Päämies voi myös tehdä valvonnasta yksityisoikeudellisen sopimuksen esimerkiksi tilintarkastustoimiston kanssa. Tällaista valvontaa laki edunvalvontavaltuutuksesta ei säätele Välimäki 2009, EVVL EVVL HolhTL ks. EVVL 19 ja Välimäki 2009, 169.

20 Edunvalvontapalvelujen järjestämisvelvollisuus kunnilta valtiolle Vuoden 2009 alusta astui voimaan laki holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä eli järjestämislaki, jonka mukaisesti edunvalvontapalvelujen järjestämisvelvollisuus siirtyi kunnilta valtiolle 71. Tämä laki liittyy kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamiseen, mistä oli tullut voimaan laki vuonna Kuntien ja valtion tehtäväjakoa oli pyritty tarkistamaan siten, että kunnilla olisi vahva taloudellinen ja rakenteellinen perusta järjestää ja tuottaa palveluita. Lain avulla haluttiin varmistaa laadukkaat ja helposti asiakkaiden saatavilla olevat palvelut koko maassa. Perustana tuli olla kattava ja taloudellinen palvelurakenne, joka mahdollistaisi voimavarojen tehokkaan käytön. Siirtämällä holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisvastuu kunnilta valtiolle haluttiin turvata edunvalvontapalveluiden tasapuolinen saatavuus koko maassa. 73 Koska holhoustoimen tehtävät liittyvät oleellisesti oikeusturvan takaamiseen, on holhoustoimea haluttu uudistaa siten, että hallinto olisi mahdollisimman tehokasta ja samalla oikeusturvavaatimukset huomioivaa. Valtion ja kuntien tehtävänjakoa uudistettaessa yleisenä periaatteena on pidetty sitä, että valtiolle siirretään merkittäviä oikeusturvatekijöitä sisältävät tehtävät. Holhoustoimen tehtävien siirtoa valtiolle puoltaa myös se, että näin on mahdollista hoitaa käytäntöjen yhtenäistämiseksi tarvittava ohjaus. Selvitysmies Heikki Kosken johdolla toiminut valtion ja kuntien tehtävänjakoa uudistanut toimikunta tuli mietinnössään Kansalainen, kunta ja valtio 74 vastaavaan tulokseen. 75 Edunvalvontapalveluiden tarve on kasvanut voimakkaasti koko 2000-luvun ajan. Tämä johtuu muun muassa siitä, että ikärakenne on muuttunut ja vanhempien ikäluokkien osuus väestöstä suurenee koko ajan. Vanhemmalla väestöllä on myös entistä enemmän varallisuutta, jonka hoitamiseen tarvitaan edunvalvojan apua silloin, kun ihmisen oma päätöskyky ei ole enää riittävä. Osaksi edunvalvonnan tarpeeseen vaikuttaa muuttoliike. Kun nuoremmat ikäluokat muuttavat esimerkiksi työn vuoksi toiselle paikkakunnalle kuin vanhempansa, ei vanhemmilla ole sellaista omaisten piiriä, jonka avulla asiat voisi hoitaa ilman edunvalvontaa JärjestämisL. 72 ParasL. 73 HE 45/2008 vp, Kansalainen, kunta ja valtio: valtion ja kuntien välisten suhteiden uudistumisprojekti HE 146/ HE 45/2008 vp, 2.2.

21 21 Kuvio 1: Väestöllinen huoltosuhde ja ennuste Vuoden 2007 tietojen mukaan yleiset edunvalvojat hoitavat noin 60 % ja lähiomaiset ja muut yksityishenkilöt noin 40 % edunvalvontatehtävistä 78. Ajankohta Yleisten edunvalvojien päämiesten lukumäärä Taulukko 1: Yleisten edunvalvojien tehtävien määrän kehittyminen 79 Järjestämislain mukaan holhoustoimessa tarvittavien edunvalvontapalveluiden yleinen johto, ohjaus ja valvonta kuuluvat oikeusministeriölle. Oikeusministeriön tulee siis huolehtia siitä, että laissa tarkoitettuja edunvalvontapalveluja on alueellisesti riittävästi saatavilla. 80 Edunvalvontapalveluiden tuottamista varten maa jaettiin oikeusaputoimistoittain 42 edunvalvonta- 77 Väestörakenne HE 45/2008 vp, HE 45/2008 vp, JärjestämisL 1.

22 22 alueeseen, jotka määriteltiin oikeusministeriön säätämällä asetuksella 81. Oikeusaputoimistojen tulee vastata palveluiden järjestämisestä alueellaan ja huolehtia siitä, että laissa tarkoitettuja edunvalvontapalveluja on riittävästi saatavilla 82. Suomessa oli 60 oikeusaputoimistoa vuonna 2009, mutta hallinnon keskittämisen seurauksena määrä on vähentynyt ja vuoden 2015 alkuun mennessä niitä on enää 27. Tehdyillä uudistuksilla pyrittiin hallinnon kevenemiseen. Lisäksi pienten toimistojen haavoittuvuutta haluttiin vähentää sekä lisätä henkilöstön työtehtävien järjestelymahdollisuutta. 83 Oikeusaputoimistoissa tehdyt muutokset ovat luonnollisesti vaikuttaneet myös edunvalvonta-alueisiin Uusin oikeusministeriön asetus oikeusapupiireistä sekä oikeusaputoimistojen toimipaikoista ja edunvalvonta-alueista tuli voimaan vuoden 2014 alusta. Oikeusaputoimistot kuuluvat oikeusapupiireihin, joiden rajat noudattelevat pitkälti hovioikeuspiirien rajoja. Maamme on jaettu kuuteen oikeusapupiiriin, jotka ovat Turun, Vaasan, Itä-Suomen, Helsingin, Kouvolan ja Rovaniemen oikeusapupiirit. 84 Oikeusaputoimistot ovat pääsääntöisesti edunvalvontapalvelujen tuottajia, mutta ne voivat hoitaa edunvalvonnan myös ostopalveluna, mikäli se on tarkoituksenmukaista esimerkiksi alueellisen saatavuuden kannalta. Ostopalvelun edellytyksenä on, että palveluntuottajalla on riittävä taito ja voimavarat tehtävään. Palveluntuottajan muut tehtävät eivät saa vaarantaa edunvalvonnan puolueettomuutta eivätkä asianmukaista hoitoa. 85 Osa toimistoista onkin ostanut edunvalvontapalvelut joko kokonaan tai osittain muilta palveluntuottajilta kuten kunnilta, yhdistyksiltä tai yrityksiltä. Maistraatti valvoo myös ostopalveluna tuotettuja edunvalvontapalveluja. Ostopalvelusopimuksen perusteella edunvalvontapalveluja tuottavan tahon kohdalla on myös kyse nimenomaan yleisestä edunvalvonnasta, jota esimerkiksi oikeusasiamies voi valvoa samalla lailla kuin oikeusaputoimistojen itsensä virkatyönä tuottamaa yleistä edunvalvontaa. 86 Pääministeri Matti Vanhasen I hallitusohjelmassa sovittiin julkisen hallinnon ja palvelujen saatavuuden, laadun, tuottavuuden ja tehokkuuden lisäämisestä. Hallitusohjelmaan perustuen käynnistettiin julkisen hallinnon tuottavuusohjelma valtiovarainministeriön johdolla vuonna Pääministeri Matti Vanhasen II hallitus ja pääministeri Mari Kiviniemen hallitus jatkoivat ohjelman toteuttamista. Tuottavuusohjelma perustui myös eri vuosina annettuihin hallituksen strategia-asiakirjoihin. Ohjelman perusteella eri ministeriöt laativat omille hallinnonaloilleen omat tuottavuusohjelmansa. Näillä tuottavuusohjelmilla oli tarkoitus tehostaa julkisen sektorin toimintaa tuottavuutta lisäämällä ja henkilötyövuosia vähentämällä Oikeusministeriön asetus oikeusaputoimistojen edunvalvonta-alueista / JärjestämisL Oikeusaputoimistojen hallintoa keskitetään Oikeusministeriön asetus oikeusapupiireistä sekä oikeusaputoimistojen toimipaikoista ja edunvalvonta-alueista / JärjestämisL Sarja, M Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 2011, 17.

23 23 Osana tuottavuusohjelmaa oikeusministeriön työryhmä selvitti ostopalveluiden käytön lisäämistä edunvalvontapalveluiden tuottamisessa, koska ohjelmassa edellytettiin edunvalvontahenkilöstön vähentämistä. Tavoitteeksi asetettiin, että yhä suurempi osuus palveluista hankittaisiin ostopalveluna, koska oikeusaputoimistojen toimipaikkojen määrä oli vähenemässä ja toisaalta väestön ikääntymisen ja mahdollisen syrjäytymisen lisääntymisen katsottiin lisäävän edunvalvonnan tarvetta. Näistä syistä ostopalveluilla oli suuri merkitys palveluiden alueellisen saatavuuden turvaamiseksi. Vuonna 2011 oikeusaputoimistoissa hoidettiin noin henkilön edunvalvonta ja noin henkilön edunvalvontapalvelut ostettiin ulkopuoliselta palveluntuottajalta: 21 kunnalta, kahdelta yksityiseltä ammatinharjoittajalta ja yhdeltä yhdistykseltä. Uusiksi edunvalvontapalveluiden tuottajiksi työryhmä kaavaili kansalaisjärjestöjä, asianajajia ja lakimiehiä. 88 Vuoteen 2013 mennessä 18 oikeusaputoimistoa oli kilpailuttanut yleisen edunvalvonnan palvelut ja ostopalvelusopimuksia oli tehty 28 kappaletta. Päämiehiä ostopalveluna toimivissa edunvalvontatoimistoissa oli lähes Oikeusaputoimistojen yleisessä edunvalvonnassa oli tuolloin noin päämiestä. Aivan kaikissa tapauksissa ostopalvelut eivät kuitenkaan toimineet ongelmitta. Ylen MOT-ohjelma toi julki Pirkanmaalla ja Satakunnassa ilmenneet vakavat laiminlyönnit yksityisen edunvalvontayrityksen toiminnassa. Suomen suurin edunvalvontapalveluita tuottava yritys Sastamalan edunvalvonta Oy oli jättänyt useiden päämiesten vuokria, hoitomaksuja ja apteekkilaskuja maksamatta sekä sosiaalietuuksia hakematta. Yritys oli laiminlyönyt myös lakisääteisen vuositilien tekemisen. Sastamalan edunvalvonta Oy:n pirkanmaalaiset päämiehet siirrettiin lokakuussa 2013 käräjäoikeuden päätöksellä takaisin Pirkanmaan oikeusaputoimiston yleiseen edunvalvontaan ja satakuntalaiset päämiehet oli siirretty jo kesällä 2013 Porin oikeusaputoimiston yleiseen edunvalvontaan. Päämiehiä oli yhteensä noin viisisataa. Oikeusministeriö on muuttanut linjaansa näiden tapauksien vuoksi ja kilpailutukset on nyt keskeytetty. 89 Eduskunnan oikeusasiamies Petri Jääskeläisen mielestä yksityistettyyn yleiseen edunvalvontaan liittyy monia vakavia huolenaiheita ja ongelmallisia oikeudellisia kysymyksiä. Oikeusasiamies onkin pyytänyt oikeusministeriötä lähettämään asian tutkimiseksi tarvittavan selvityksen sekä antamaan lausunnon edunvalvonnan yksityistämisasiassa vuoden 2013 tammikuun loppuun mennessä. 90 Ratkaisun antamisen ajankohta tässä asiassa on vanhemman oikeusasiamiehensihteeri Mikko Sarjan mukaan vielä avoin. Arvioitu aika oli kevään 2014 aikana, mutta siihen ei kuitenkaan kyetty. 91 Viimeisimmän tiedon mukaan ratkaisun antaminen 88 Edunvalvonnan järjestämistä ostopalveluna aiotaan laajentaa Yle MOT eoam 3108/ Sarja, M