k 2/2014 vp eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta

Transkriptio

1 k 2/2014 vp eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2013

2 toimintakertomus 2013 ISSN Paino: Vammalan Kirjapaino Oy, Sastamala 2014 Ulkoasu: Anssi Kähärä / Werklig Oy Taitto: Virpi Salminen 2

3 eduskunnalle Eduskunnalle Oikeusasiamies antaa joka vuodelta eduskunnalle kertomuksen toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista (perustuslain 109 :n 2 momentti). Kertomuksessa tulee kiinnittää huomiota myös julkisen hallinnon ja julkisten tehtävien hoidon tilaan sekä erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen (eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 12 :n 1 momentti). Eduskunnan oikeusasiamiehenä on toiminut allekirjoittanut oikeustieteen tohtori, vara tuomari Petri Jääskeläinen. Toimikauteni on Apulaisoikeusasiamiehinä ovat toimineet oikeustieteen tohtori Jussi Pajuoja ( ) ja oikeustieteen lisensiaatti Maija Sakslin ( ). Olen toimikauteni ajan virkavapaana Valtakunnansyyttäjänviraston valtionsyyttäjän virasta, Pajuoja on virkavapaana oikeusministeriön apulaisosastopäällikön virasta ja Sakslin Kansaneläkelaitoksen vastaavan tutkijan toimesta. Apulaisoikeusasiamiehen sijaiseksi on valittu oikeustieteen tohtori, esittelijäneuvos Pasi Pölönen toimikaudeksi Kertomusvuonna Pölönen on hoitanut apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä yhteensä 50 työpäivän ajan. Kertomus sisältää oikeusasiamiehen ja apulais oikeusasiamiesten puheenvuorot, yleiskatsauksen oikeusasiamiesinstituutioon vuonna 2013 sekä jaksot perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta ja laillisuusvalvonnasta asiaryhmittäin. Perustuslain 109 :n 2 momentin mukaisesti annan kunnioittavasti eduskunnalle kertomuksen oikeusasiamiehen toiminnasta vuodelta Helsingissä Oikeusasiamies Petri Jääskeläinen Kansliapäällikkö Päivi Romanov 3

4 toimintakertomus

5 sisällysluettelo Sisällysluettelo Eduskunnalle 3 1 Puheenvuorot 20 Petri Jääskeläinen 22 Oikeusasiamiehestä kidutuksen vastainen valvontaelin 22 Jussi Pajuoja 27 Mikä on hallinnon laillisuuden tila? 27 Maija Sakslin 32 Asumiseen liittyvien oikeuksien laillisuusvalvonta 32 2 Oikeusasiamiesinstituutio vuonna Katsaus instituutioon Oikeusasiamiehen kanslian arvot ja tavoitteet Toimintamuodot ja painopisteet Vuoden käsittelyajan saavuttaminen Kantelut ja muut laillisuusvalvonta-asiat Toimenpiteet Tarkastukset Uusia valvontatehtäviä 49 YK:n kidutuksen vastaisen yleissopimuksen valvonta 49 YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus Kotimainen ja kansainvälinen yhteistyö Kotimaiset tapahtumat Kansainväliset yhteydet 51 Kansainvälisiä vieraita 51 Ulkomaisia tilaisuuksia Oikeusasiamiesveistos Palvelutoiminnat Asiakaspalvelu Viestintä 56 5

6 sisällysluettelo Kanslia ja henkilökunta Kanslian talous 57 3 Perus- ja ihmisoikeudet Oikeusasiamiehen perus- ja ihmisoikeusmandaatti Ihmisoikeuskeskus Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät Ihmisoikeusvaltuuskunta Ihmisoikeuskeskuksen toiminta vuonna Tiedotus 62 Kasvatus ja koulutus 63 Aloitteet, lausunnot ja kannanotot 63 Kansainvälinen yhteistyö 64 Perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen seuranta Puutteita ja parannuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisessa Kehitys ei ole aina ollut riittävää 66 Puutteet vanhusten oloissa ja kohtelussa 66 Lastensuojelun ja lapsiasioiden käsittelyn puutteet 67 Vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumisen puutteet 67 Laitoksissa olevien itsemääräämisoikeutta loukkaavat rajoittamiskäytännöt 67 Ulkomaalaisten säilöönoton ongelmat ja ns. paperittomien turvattomuus 67 Vankien ja tutkintavankien olojen ja kohtelun epäkohdat 68 Riittävien terveyspalveluiden saatavuudessa puutteita 68 Perusopetuksen oppimisympäristön turvallisuudessa puutteita 68 Oikeusprosessien pitkät käsittelyajat ja tuomioistuinten rakenteellisen riippumattomuuden puutteet 68 Perus- ja ihmisoikeusloukkausten ennaltaehkäisyssä ja hyvittämisessä puutteita Esimerkkejä hyvästä kehityksestä 69 Poliisi 69 Vankeinhoito 69 Ulkomaalaisasiat 69 Sotilasasiat ja puolustushallinto 70 Terveydenhoito 70 Sosiaalihuolto 71 Opetusasiat 71 Kieliasiat 71 Muut asiat Oikeusasiamiehen hyvitysesitykset ja sovinnolliseen ratkaisuun johtaneet asiat Hyvitysesitykset 73 Perus- ja ihmisoikeusloukkausten hyvittäminen 73 Muusta lainvastaisesta menettelystä aiheutuneen vahingon hyvittäminen 76 6

7 sisällysluettelo Sovinnolliseen ratkaisuun johtaneita asioita 79 Vankeinhoito 79 Sosiaalihuolto 80 Terveydenhuolto 80 Edunvalvonta 81 Sosiaalivakuutus 82 Yleiset kunta-asiat 82 Kieliasiat 82 Verotus 83 Maa- ja metsätalous Vuoden 2013 erityisteema: yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Johdanto Palvelujen saatavuus omalla kielellään tai ymmärtämällään kielellä Asiakaspalvelu Yhdenvertainen kohtelu Erityisryhmien kohtelu sekä palvelujen saatavuus ja laatu 88 Vanhukset 88 Lapset ja nuoret 89 Vammaiset henkilöt 89 Psykiatriset potilaat Perusoikeuskannanottoja Perus- ja ihmisoikeudet laillisuusvalvonnassa Yhdenvertaisuus 6 90 Syrjintäkielto 90 Lasten oikeus tasa-arvoiseen kohteluun Oikeus elämään, vapauteen ja koskemattomuuteen 7 91 Henkilökohtainen koskemattomuus ja turvallisuus 92 Ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kielto 93 Vapautensa menettäneiden olosuhteet Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate Liikkumisvapaus Yksityiselämän suoja Kotirauha 95 Perhe-elämän suoja 95 Viestintäsalaisuus 96 Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja Uskonnon ja omantunnon vapaus Sananvapaus ja julkisuus Sananvapaus 97 Julkisuus Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus Vaali- ja osallistumisoikeudet

8 sisällysluettelo Omaisuuden suoja Sivistykselliset oikeudet Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin Oikeus työhön ja elinkeinovapaus Oikeus sosiaaliturvaan Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon 102 Oikeus perustoimeentulon turvaan 102 Oikeus riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin 102 Oikeus asuntoon Vastuu ympäristöstä Oikeusturva Oikeus saada asia käsitellyksi ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin 103 Asian käsittelyn joutuisuus 104 Käsittelyn julkisuus 105 Asianosaisen kuuleminen 105 Päätösten perusteleminen 106 Asioiden asianmukainen käsittely 106 Muita hyvän hallinnon edellytyksiä 107 Rikosprosessuaaliset oikeusturvatakeet 107 Viranomaistoiminnan puolueettomuus ja yleinen uskottavuus 107 Virkamiesten käytös Perusoikeuksien turvaaminen Valitukset Suomea vastaan EIT:ssä Tuomioiden täytäntöönpanon valvonta EN:n ministerikomiteassa Kertomusvuoden tuomiot ja päätökset 111 Kaksi isyyslain kannemääräaikaa koskevaa tuomiota 111 Sananvapaustuomio 112 Jaostopäätöksellä tutkimatta jätetyt valitukset 112 Korvausmäärät 113 Hallitukselta pyydetyt vastaukset Laillisuusvalvonta asiaryhmittäin Tuomioistuimet ja oikeushallinto Toimintaympäristö 116 Oikeusturvaohjelma Laillisuusvalvonta 119 Tarkastukset Lausunnot Ratkaisuja 121 Käräjätuomarin huolimattomuus 121 Takavarikkopäätöksen muutoksenhakuohjaus 121 Oikeudenkäyntikuluratkaisun perusteleminen lähestymiskieltoasiassa 122 8

9 sisällysluettelo Tiedusteluun vastaaminen 122 Asian käsittelyn viivästyminen oikeusaputoimistossa Syyttäjälaitos Toimintaympäristö Laillisuusvalvonta Tarkastukset 124 Tarkastushavaintoja 124 Yhteistyö poliisin kanssa 125 Yhteistyö tuomioistuinten kanssa 125 Työrikosasiat Ratkaisuja 126 Syyte nostettiin riittämättömän esitutkinnan perusteella 126 Syyteoikeus vanhentui käräjäoikeudessa 127 Muita ratkaisuja Poliisi Toimintaympäristö 128 Poliisin organisaatio 128 Yleisiä kehityspiirteitä 128 Suuria uudistuksia Laillisuusvalvonta Tarkastukset Poliisivankilat Kotietsinnät Menettely esitutkinnassa Tiedottaminen ja julkisuuslaki 137 Tutkinnanjohtajan tulee päättää tiedottamisesta Lupahallinto 138 Poliisin lupapalveluihin on päästävä ilman ajanvarausta 139 Poliisin lupapalvelussa yhä kohennettavaa Ratkaisuja 140 Väliaikaista ajokieltoa koskevia säännöksiä on syytä tarkistaa 140 Poliisille moitteet huumekoiravalvonnasta 140 Poliisin tulisi parantaa ohjeitaan lapsikaappaustilanteiden estämiseksi 141 Hyvitys perusteettomasta vapaudenmenetyksestä Hätäkeskukset Sotilasasiat ja puolustushallinto Puolustusvoimauudistus 144 Yleistä 144 Tarkastushavaintoja uudistuksesta Muuta toimintaympäristöstä Laillisuusvalvonta 146 Kantelut ja omat aloitteet 146 Tarkastukset 147 9

10 sisällysluettelo Puolustusvoimia koskevia ratkaisuja 149 Puolustusvoimien kirkollista työtä ja opetusta tulisi selkeyttää 149 Virkanimitysasiassa tapahtui menettelyvirheitä Rajavartiolaitos Tulli Toimintaympäristö Laillisuusvalvonta 153 Tullausmenettely 153 Autoverotus 154 Esitutkinta 155 Valmisteverotus Tarkastukset Salainen tiedonhankinta Telepakkokeinot, peitetoiminta ja muu salainen tiedonhankinta Pakkokeino- ja poliisilain uudistaminen Telepakkokeinot 158 Telepakkokeinojen laillisuusvalvonta 159 Telepakkokeinojen erityisluonteesta Telepakkokeinoja koskevia ratkaisuja 160 Telekuuntelun edellytykset talousrikosasiassa 160 Oikeudenkäyntiavustajan puhelutallenteen käsittely 161 Puutteita telepakkokeinoista ilmoittamisessa Tarkastukset Valvontatiedot 163 Pakkokeinolain mukainen telekuuntelu 163 Pakkokeinolain mukainen televalvonta 164 Telekuuntelun ja televalvonnan kohdistuminen rikoslajeittain 164 Poliisilain mukainen telekuuntelu ja -valvonta 165 Tullilain mukainen televalvonta 165 Tekninen kuuntelu 165 Hylätyt vaatimukset 165 Ilmoittaminen pakkokeinon käytöstä Arviointia Peitetoiminta, valeosto ja tiedonhankinnan paljastumisen estäminen 167 Valvonta 168 Valvontatiedot 169 Arviointia 169 Sisäiseen valvontaan panostettava Vankeinhoito Toimintaympäristö Tarkastukset Esitykset ja omat aloitteet 176 Kameravalvonta vankilan tapaamistiloissa

11 sisällysluettelo Tiedonkulku poliisivankilan ja tutkintavankilan välillä 176 Tutkintavankien sitomiskäytäntö 177 Vangin ja oikeusaputoimiston välistä kirjeenvaihtoa oli luettu lainvastaisesti 177 Vankien virtsanäytteiden käsittelymenettelyssä havaittiin puutteita 177 Vangin tapaamista koskeva ilmoitus syyttäjälle 178 Opioidikorvaushoitolääkkeen antaminen vankilassa 179 Toimenpidepyyntö 179 Etälamauttimen käyttö Rikosseuraamuslaitoksessa 180 Vankien pankkipalvelujen saatavuus 180 Eristämistarkkailu ei oikeuta kieltämään ulkoilua 181 Rangaistusaikalaskelman oikaisemisesta säännös lakiin 181 Vankien soittomahdollisuudet suljetuissa vankiloissa Muita ratkaisuja 182 Laitosjärjestys ja vankien kohtelu 182 Kirjeenvaihto ja yhteydenpito vankilan ulkopuolelle 186 Oikeusturva ja hyvä hallinto 189 Terveydenhoito 189 Muita tapauksia Ulosotto ja muut maksukyvyttömyysmenettelyt Keskeisiä huomioita laillisuusvalvonnan kannalta 195 Maksuhäiriöt ja ylivelkaantuminen 196 Julkisoikeudellisten maksujen perintä 197 Talous- ja velkaneuvonta 197 Oikeudenmukainen oikeudenkäynti Tarkastukset Ulkomaalaisasiat Toimintaympäristö Laillisuusvalvonta Tarkastukset Ratkaisuja 202 Poliisi ei ottanut vastaan uutta turvapaikkahakemusta 202 Poliisin voimankäyttö maasta poistamisen aikana Sosiaalihuolto Laillisuusvalvonta 204 Toimeentulotuki 206 Vammaispalvelut 208 Vanhuspalvelut ja omaishoito 212 Asumispalvelut 214 Hyvä hallinto Tarkastukset

12 sisällysluettelo 4.11 Terveydenhuolto Laillisuusvalvonta Esitykset ja omat aloitteet 220 Potilasta hoidettiin vastoin hänen tahtoaan 220 Potilas operoitiin vastoin hänen tahtoaan 222 Eristetyn potilaan ihmisarvoinen kohtelu 222 Mattohoito psykiatrisessa sairaalahoidossa 223 Poliisin virka-apua ei voitu myöntää avohoitopotilaan kuljettamiseksi hoitokotiin 223 Suun terveydenhuollon palvelujen järjestämisessä eroja laitoshoidossa 224 Kunnat ovat rajoittaneet hoitotarvikkeiden jakelua vastoin lakia 224 Sairaanhoitopiirit käyttävät syöpälääkettä silmäsairauteen 225 Lääkkeiden koneellinen annosjakelu ei saa aiheuttaa lisäkustannuksia potilaille 226 Hammaslääkäripäivystys on yhä järjestämättä 226 Vartijoiden asemaa mielisairaaloissa tulisi selkeyttää 227 Psykiatrisen potilaan lomaehdoista ei ole säännöksiä 228 Oikeuspsykiatristen potilaiden tulee voida hankkia henkilökohtaisia tarvikkeita 228 Testattavien oikeusturva valvonnallisessa huumausainetestauksessa 229 Lainsäädännölliset puutteet terveydenhuollon laitteiden aiheuttamien vahinkojen korvausjärjestelmässä 229 Vaihtoehtohoitoja koskeva sääntelytarve 230 HIV-positiivisten henkilöiden ja heidän puolisoidensa oikeus saada hedelmöityshoitoja 230 STM:n menettely asiakirjapyynnön käsittelyssä Tarkastukset Ratkaisuja 233 Riittävät terveyspalvelut 233 Oikeus hyvään hoitoon 234 Tiedonsaanti- ja itsemääräämisoikeus 236 Potilasasiakirjat 237 Salassapitovelvollisuus ja yksityiselämän suoja 238 Hyvän hallinnon vaatimukset Lapsen oikeudet Toimintaympäristö Laillisuusvalvonta 242 Sijaishuoltoa koskeva ratkaisukäytäntö 242 Lapsen oikeudet ja yksilölliset tarpeet sijaishuollon valvonnassa 243 Rajoitustoimenpiteet lastenkodeissa 244 Posti ja puhelin lastensuojelulaitoksissa 246 Yhteydenpidon rajoitukset Ratkaisuja 248 Luottamus lastensuojelun työntekijän puolueettomuuteen 248 Turvakiellon alaisen osoitteen luovutus yhteishuoltajalle Tarkastukset

13 sisällysluettelo 4.13 Edunvalvonta Yleistä Lainsäädäntömuutoksia Laillisuusvalvonta Ratkaisuja 254 Todistajana kuulusteltavalle lapselle määrätyn edunvalvojan sijaisen palkkio 254 Maistraatti laiminlöi noudattaa julkisuuslain määräaikoja 254 Edunvalvojan sopivuutta olisi tullut selvittää 255 Muita ratkaisuja Sosiaalivakuutus Toimintaympäristö ja lainsäädäntömuutoksia Kantelumäärä ja toimenpideprosentti Tarkastukset 260 Kevassa selviteltiin syitä hakemusten ruuhkautumiseen 260 Käynnit Kelan toimistoissa Ratkaisuja 261 Kela sai kieltää nimien keräämisen kannabis-aloitteeseen 261 Hakemukset ruuhkautuivat Kelan kansainvälisissä asioissa 261 Kela laiminlöi huolellisuuden 261 Kela antoi virheellistä neuvontaa 262 Lapsen kuntoutuksen oikea-aikaisuus vaarantui Työvoima ja työttömyysturva Toimintaympäristö Kantelumäärä ja toimenpideprosentti Tarkastukset Ratkaisuja 265 Työsuojeluviranomaisen sidosryhmäyhteistyön tulee olla pidättyväistä 265 Työsuojeluilmoituksen asianmukainen käsittely laiminlyötiin 265 Työsuojelun vastuualue tulkitsi työaikalakia virheellisesti 266 Työlupa-asioiden käsittely viivästyi 266 Työttömyyskassassa oli käsittelyviiveitä ja virhe päätösten antopäivässä Yleiset kunnallisasiat Kunnallishallinnon perusteet Laillisuusvalvonta Ratkaisuja 272 Vaaliviranomaisten menettely vuoden 2012 kunnallisvaaleissa 272 Keskusvaalilautakunnan laiminlyönti huolehtia esteettömyydestä vaaransi vaalisalaisuuden 273 Seurakunnan tiloja voitiin käyttää äänestyspaikkoina 274 Helsingin taidemuseon johtajan puolueettomuus vaarantui Guggenheim-hankkeen valmistelussa 275 Nuuskan käyttökielto Kouvolan kaupungin työpaikoilla ei perustunut lakiin

14 sisällysluettelo 4.17 Opetus ja kulttuuri Toimintaympäristö ja lainsäädäntömuutokset Laillisuusvalvonta Tarkastukset Lausunnot Ratkaisuja 281 Toimenpiteet koulukiusaamisen ehkäisemiseksi olivat riittämättömiä 281 Kunnan opetustoimi on vastuussa vaikeiden tilanteiden hallinnasta 281 Leirikoulumatka voitiin peruuttaa oppilaaseen liittyvien syiden vuoksi 282 Espoo menetteli syrjivästi kehitysvammaisten oppilaiden perusopetuksessa 282 Erikoishammaslääkärikoulutus toteutettiin epäyhtenäisesti yliopistoissa 283 Esteellisyyden vaara on otettava huomioon suomen elokuvasäätiön hallituksen valinnassa 283 Oppilaalla oli oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen Kieliasiat Yleistä Laillisuusvalvonta ja muu toiminta Ratkaisuja 286 EU:n virallisia kieliä kohdellaan eri tavoin eurooppalaisten standardien julkaisemisessa 286 Käännöksen saaminen ei toteutunut asianmukaisesti 287 Lyhenne ELY-central ei ole asianmukainen 287 Ahvenanmaan paikannimet kartoissa 288 Muita ratkaisuja Verotus Toimintaympäristö Laillisuusvalvonta Ympäristöasiat Lainsäädäntömuutoksia ja uusia toimintamuotoja Laillisuusvalvonta Ratkaisuja 300 Virkamiesten virkavapaudet työskentelyyn kaivosyhtiöissä voivat vaarantaa luottamusta puolueettomuuteen 300 Kaupunginlakimies ylitti toimivaltansa 301 Kunnan kaivutöiden aloittamisella puututtiin omaisuuden suojaan 302 Hallinto-oikeudesta palautettu asia käsiteltiin virheellisesti vain tiedoksi merkiten 302 Invalidipysäköinnin järjestämisestä pyydettiin selvitystä 303 Rakennusluvan hakijalla on oikeus saada ratkaisu hakemukseensa haetussa muodossa 303 Luvaton rantasauna naapurin tierasitteen päällä 304 Menettely ilman lupaa toteutettuja putkiremontteja koskevissa rakennusvalvonta-asioissa

15 sisällysluettelo 4.21 Maa- ja metsätalous Toimintaympäristö ja lainsäädäntömuutoksia 307 Maatalous 307 Metsät 307 Kalastus ja riistanhoito 308 Maanmittaus ja kiinteistöjen kirjaamisasiat 308 Eläinten hyvinvointi Laillisuusvalvonta Ratkaisuja 311 Tarkastuseläinlääkärin sijaisen pätevyysvaatimukset 311 Toimituksen asiakirjojen lähettäminen Liikenne ja viestintä Toimintaympäristö ja säädösmuutoksia 313 Liikenne 313 Viestintä Laillisuusvalvonta Ratkaisuja 316 Metroliikenteen turvallisuustakeista tulisi säätää lailla 316 Liikennevirasto toimi vastoin luottamuksensuojan periaatetta 317 Postia jaettiin väärään osoitteeseen tai se ei tullut koskaan perille Kirkollisasiat Uskonnollisten yhdyskuntien laillisuusvalvonta Toimintaympäristö ja lainsäädäntömuutokset Kantelut Ratkaisuja 321 Suvivirsi koulujen kevätjuhlissa Muut asiat Ratkaisuja 322 Virkamiehen sananvapaus 322 Varoitukset olivat osin hyväksyttäviä ja osin sananvapauden loukkauksia 324 Mielenosoitukset eduskunnan edustalla 327 Ministerin puhe kansanlähetyspäivillä ei johtanut toimenpiteisiin

16 sisällysluettelo 5 Liitteet 330 Liite Suomen perustuslain oikeusasiamiestä koskevat säännökset ( /731) 332 Laki eduskunnan oikeusasiamiehestä ( /197) 334 Laki valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta ( /1224) 341 Eduskunnan oikeusasiamiehen johtosääntö ( /209) 342 Liite Eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten välinen työnjako 343 Liite Lausunnot ja kuulemiset 344 Lausunnot 344 Kuulemiset eduskunnan valiokunnissa 346 Muut kuulemiset 347 Liite Tilastotietoja oikeusasiamiehen toiminnasta 348 Käsiteltävänä olleet asiat 348 Ratkaistut asiat viranomaisittain 349 Toimenpiteet ratkaistuissa asioissa 351 Saapuneet asiat viranomaisittain 353 Liite Tarkastukset 354 Liite Oikeusasiamiehen kanslian henkilökunta 357 Ihmisoikeuskeskuksen henkilökunta 358 Asiahakemisto

17 sisällysluettelo Käytetyt lyhenteet AOA apulaisoikeusasiamies AVI aluehallintovirasto CPT Kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun taikka rangaistuksen estämiseksi toimiva eurooppalainen komitea (Committee for the Prevention of Torture) EIS Euroopan ihmisoikeussopimus EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ELY-keskus Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus EN Euroopan neuvosto Evira Elintarviketurvallisuusvirasto FRA Euroopan unionin perusoikeusvirasto (European Union Agency for Fundamental Rights) HE hallituksen esitys HUS Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri HYKS Helsingin yliopistollinen keskussairaala IOI Kansainvälinen oikeusasiamiesinstituutti (International Ombudsman Institute) Kela Kansaneläkelaitos KHO korkein hallinto-oikeus KKO korkein oikeus KRP keskusrikospoliisi LVM liikenne- ja viestintäministeriö Mavi Maaseutuvirasto Migri Maahanmuuttovirasto MML Maanmittauslaitos MMM maa- ja metsätalousministeriö OA oikeusasiamies OKM opetus- ja kulttuuriministeriö OM oikeusministeriö OPCAT YK:n Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja (Optional Protocol to the Convention against Torture) PL perustuslaki RAY raha-automaattiyhdistys SM sisäasiainministeriö STM sosiaali- ja terveysministeriö TE-toimisto työ- ja elinkeinotoimisto TEM työ- ja elinkeinoministeriö THL Terveyden ja hyvinvoinnin laitos Trafi Liikenteen turvallisuusvirasto UM ulkoasiainministeriö Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto 17

18 sisällysluettelo VKSV VM YM Valtakunnansyyttäjänvirasto valtiovarainministeriö ympäristöministeriö Kertomuksessa käytetään lyhenteitä OA ja AOA silloin, kun viitataan viranhaltijoihin henkilökohtaisesti. Sanalla oikeusasiamies taas viitataan eduskunnan oikeusasiamieheen viranomaisena ja instituutiona. *:llä merkityt ratkaisut löytyvät anonymisoituina oikeusasiamiehen verkkosivuilta Kuvat Aukeamien kuvissa on otoksia taiteilija Aimo Katajamäen teoksesta Puun kansa (2006), joka sijaitsee Pikkuparlamentin sisääntuloaulassa, kuvat Anssi Kähärä / Werklig Oy Tomas Whitehouse / Tomas Whitehouse Photography Tmi s. 22, 27, 32 ja 39 Eduskunnan kuva-arkisto s. 50 EOA-kanslian kuva-arkisto s. 52, 55, 63, 134, 174, 175, 218, 232 ja 250 Ombudsman of Ireland s. 55 (alin kuva) Puolustusvoimat s. 148 Vantaan Sanomat / Riikka Jokinen s

19 toimintakertomus

20 1 Puheenvuorot

21

22 puheenvuorot petri jääskeläinen Petri Jääskeläinen Oikeusasiamiehestä kidutuksen vastainen valvontaelin Valinnainen pöytäkirja Eduskunta hyväksyi lain, jolla saatetaan kansallisesti voimaan Yhdistyneiden kansakuntien (YK) kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja (OPCAT, Optional Protocol to the Convention against Torture). Samalla eduskunta hyväksyi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muutoksen, jolla oikeusasiamiehelle annetaan pöytäkirjan mukainen kansallisen valvontaelimen (NPM, National Preventive Mechanism) tehtävä. Itse yleissopimus on tullut Suomessa voimaan jo vuonna Yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvoo YK:n kidutuksen vastainen komitea (CAT, Committee against Torture), jolle sopimusvaltiot toimittavat määräajoin selvityksen sopimuksen kansallisesta täytäntöönpanosta. Tarkastuskäynnit sopimusvaltion alueelle eivät kuulu komitean toimivaltaan. Sen sijaan valinnaisella pöytäkirjalla on luotu järjestelmä, jossa kidutuksen vastaiselle komitealle perustettu alakomitea (SPT, Subcommittee on Prevention of Torture) ja kansalliset valvontaelimet tekevät tarkastuksia sopimusvaltion lainkäyttövaltaan kuuluviin paikkoihin, joissa pidetään vapautensa menettäneitä henkilöitä. He voivat olla paitsi vankeja, myös erilaisiin laitoksiin, hoitopaikkoihin tai asumisyksiköihin sijoitettuja lapsia, vanhuksia, psykiatrisia potilaita, ulkomaalaisia tai kehitysvammaisia henkilöitä. Euroopan neuvoston (EN) piirissä on tehty vastaavanlainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi. Sopimus tuli Suomen osalta voimaan vuonna Tämä sopimus on tullut tunnetuksi erityisesti sen valvontaelimen, Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean (CPT, Committee for the Prevention of Torture) toiminnan kautta. Sopimusvaltioiden tulee sallia CPT:n käynnit kaikissa niissä paikoissa, joissa pidetään vapautensa menettäneitä henkilöitä. CPT on käynyt Suomessa neljä kertaa: vuosina 1992, 1998, 2003 ja EN:n kidutuksen vastaiseen sopimukseen ei sisälly kansallista valvontajärjestelmää. 22

23 puheenvuorot petri jääskeläinen Ratifiointi ja voimaantulo YK:n yleiskokous hyväksyi OPCATin vuonna 2002 ja Suomi allekirjoitti sen jo vuonna Ulkoasiainministeriö asetti vuonna 2006 työryhmän valmistelemaan pöytäkirjan ratifiointia ja sen edellyttämän kansallisen valvontajärjestelmän luomista. Työryhmä luovutti mietintönsä vuonna 2011 ja hallituksen esitys annettiin eduskunnalle vuonna Hallituksen esityksessä todetaan, että Suomi on EN:n yleissopimuksen ratifioidessaan jo sitoutunut merkittäviltä osin samanlaisiin kansainvälisiin velvoitteisiin kuin valinnaisen pöytäkirjan ratifiointi edellyttää. EN:n yleissopimukseen sisältyvien määräysten ja niiden soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella nyt käsiteltävän valinnaisen pöytäkirjan ratifiointiin ei hallituksen esityksen mukaan näytä liittyvän erityisiä ongelmia. Ainoastaan kansalliseen valvontaelimeen liittyvät kysymykset tuli ratkaista erikseen. Valmistelun alusta asti oli kuitenkin ollut selvää, että valvontaelimeksi tullaan nimeämään oikeusasiamies. Pöytäkirjan allekirjoittamisesta eduskunnan päätökseen kului silti noin 10 vuotta. Tätä kirjoitettaessa eduskunnan hyväksymät lait ovat odottaneet voimaan tuloaan noin vuoden ajan. Tämä johtuu siitä, että Ahvenanmaan maakuntapäivät ei ole vielä hyväksynyt valinnaisen pöytäkirjan voimaansaattamislakia itsehallintolain mukaisesti. Valinnaisen pöytäkirjan tarkoittamat kansainvälisen ja kansallisen valvontaelimen tekemät tarkastukset voivat kohdistua paikkoihin, joissa tapahtuva toiminta kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Näin ollen pöytäkirjan voimaantulo myös Ahvenanmaan maakunnassa edellyttää maakuntapäivien hyväksyntää. Kaiken kaikkiaan OPCATin voimaan saattaminen on kestänyt sopimattoman kauan. Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ratifiointiprosessien viivästyminen on Suomessa yleisemminkin ongelma. Kun ratifiointi viivästyy, viivästyy myös niiden rakenteiden ja menettelytapojen luominen, joilla voidaan turvata sopimuksissa taattujen oikeuksien toteutumista. Tässä tapauksessa viivästys on lykännyt oikeusasiamiehen mahdollisuutta käyttää OPCATin tarjoamia uusia keinoja ja Suomi on jäänyt osittain ulkopuolelle OPCATiin liittyvästä kansainvälisestä yhteistoiminnasta. Tarkoitus ja soveltamisala Valinnaisen pöytäkirjan tarkoituksena on vahvistaa vapautensa menettäneiden henkilöiden suojelua kidutusta ja muuta julmaa, epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rangaistusta vastaan. Pöytäkirjan mukaan tähän pyritään ennalta ehkäisevin muin kuin oikeudellisin menetelmin, jotka perustuvat säännöllisiin käynteihin niissä toimipaikoissa, joissa pidetään vapautensa menettäneitä. Käytännössä kysymys on esimerkiksi muistisairaiden vanhusten hoitopaikkoihin tehtävistä käynneistä, joilla pyritään ennaltaehkäisemään heidän huonoa kohteluaan tai itsemääräämisoikeuden loukkauksia. Pöytäkirjan soveltamisala on pyritty luomaan mahdollisimman laajaksi. Toimipaikoilla tarkoitetaan kaikkia sopimusvaltion lainkäyttö- ja määräysvaltaan kuuluvia paikkoja, joissa pidetään tai voidaan pitää vapautensa menettäneitä henkilöitä, joko viranomaisen antaman määräyksen nojalla tai viranomaisen kehotuksesta, suostumuksella tai myötävaikutuksella. Vapauden menettämisellä puolestaan tarkoitetaan kaikenlaista säilöönottoa tai vangitsemista taikka henkilön asettamista lainkäyttö-, hallinto- tai muun viranomaisen määräyksestä julkiseen tai yksityiseen toimipaikkaan, josta hän ei voi poistua omasta tahdostaan. Pöytäkirjan soveltamisalaan kuuluvat näin ollen paitsi vankilat, poliisilaitokset ja tutkintavankilat, myös esimerkiksi ulkomaalaisten säilöönottoyksiköt, psykiatriset sairaalat, koulukodit, lastensuojelulaitokset sekä vanhusten ja kehitysvammaisten hoitopaikat ja asumisyksiköt. Toimipaikkoja ovat myös erilaiset liikennevälineet, joilla voidaan kuljettaa vapautensa menettäneitä henkilöitä. Soveltamisalaan kuuluvia toimipaikkoja on kaikkiaan tuhansia. 23

24 puheenvuorot petri jääskeläinen Tarkastuskäyntejä tekevät sekä kansainvälinen alakomitea että kansallinen valvontaelin. Niillä molemmilla on rajoittamaton pääsy kaikkiin toimipaikkoihin ja tietoihin, jotka koskevat niihin otettujen henkilöiden kohtelua ja oloja. Molemmilla on myös oikeus luottamuksellisiin keskusteluihin toimipaikoissa olevien henkilöiden kanssa. Alakomitea antaa sopimusvaltioille suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa vapautensa menettäneiden henkilöiden kohtelua ja oloja. Alakomitea myös neuvoo ja avustaa kansallisia valvontaelimiä ja toimii yhteistyössä niiden kanssa. Kansallisilla valvontaelimillä on oikeus tutkia vapautensa menettäneiden henkilöiden kohtelua ja oloja sekä antaa niitä koskevia suosituksia toimivaltaisille viranomaisille. Kansallinen valvontaelin antaa myös ehdotuksia ja lausuntoja olemassa olevasta tai suunnitellusta lainsäädännöstä. Pöytäkirjan mukaan kansallisten valvontaelinten on oltava riippumattomia ja niiden asiantuntijoilla on oltava tarvittava ammatillinen pätevyys. Lisäksi on pyrittävä sukupuolten tasapainoiseen edustukseen sekä etnisten ryhmien ja vähemmistöjen riittävään edustukseen. Kansallisia valvontaelimiä perustettaessa on otettava huomioon myös niin sanotut Pariisin periaatteet, joissa on asetettu kansallisia ihmisoikeusinstituutioita koskevia vaatimuksia. Juuri Pariisin periaatteiden täyttämiseksi oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen perustettiin Ihmisoikeuskeskus, jolla on perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen osallistuvia erilaisia toimijoita monipuolisesti edustava ihmisoikeusvaltuuskunta. Tästäkin näkökulmasta oikeusasiamies sopii erityisen hyvin kansalliseksi valvontaelimeksi. Mitä uutta? Eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain mukaan oikeusasiamiehen erityistehtävänä on jo aikaisemmin ollut tarkastusten toimittaminen suljetuissa laitoksissa ja niihin sijoitettujen henkilöiden kohtelun valvonta. OPCAT tuo kuitenkin useita uusia piirteitä ja vaatimuksia tarkastustoimintaan. Kun tiedossa on ollut, että oikeusasiamiehestä tulee pöytäkirjan mukainen kansallinen valvontaelin, uusia vaatimuksia on jo ennakolta pyritty ottamaan huomioon tarkastustoimintaa kehitettäessä. Kansainvälisten valvontaelinten taholta on edellytetty, että suljettuihin laitoksiin tehdään myös ennalta ilmoittamattomia tarkastuksia. Tämä on otettu huomioon jo useiden vuosien ajan, ja viime aikoina suljettuihin laitoksiin tehdyistä tarkastuksista noin puolet on tehty ennalta ilmoittamatta eli niin sanottuina yllätystarkastuksina. Kansainväliset valvontaelimet korostavat myös tarkastusten säännöllisyyttä ja lukuisuutta. Tätäkin on ennakoitu siten, että tarkastusten määrää on lisätty niin paljon kuin se kanteluiden määrän jatkuva kasvu huomioon ottaen on ollut mahdollista. Uutta ja periaatteellisesti merkittävää on se, että kansallisena valvontaelimenä oikeusasiamiehen toimivalta on laajempi kuin muussa laillisuusvalvonnassa. Perustuslain mukainen oikeusasiamiehen toimivalta ulottuu yksityisiin tahoihin vain siinä tapauksessa, että ne hoitavat julkista tehtävää. Kansallisen valvontaelimen toimivalta puolestaan ulottuu myös muihin yksityisiin, jotka ylläpitävät toimipaikkoja, joissa pidetään tai voidaan pitää vapautensa menettäneitä henkilöitä viranomaisen määräyksestä, kehotuksesta, suostumuksella tai myötävaikutuksella. Tämän määritelmän piiriin voivat kuulua esimerkiksi vapautensa menettäneiden henkilöiden säilytystilat laivoilla tai eräiden yleisötilaisuuksien yhteydessä sekä yksityisten hallinnassa tai omistuksessa olevat lentokoneet tai muut liikennevälineet, joilla kuljetetaan vapautensa menettäneitä henkilöitä. Kokonaan uutta on myös se, että oikeusasiamies voi käyttää apunaan asiantuntijoita hoitaessaan kansallisen valvontaelimen tehtävää. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tarkastusten suorittamiseen voi osallistua oikeusasiamiehen nimeämiä eri alojen asiantuntijoita, esimerkiksi lääkäreitä. Arvokasta tietoa ja apua voidaan saada myös erilaisilta kokemusasiantuntijoilta, kuten henkilöiltä, jotka ovat itse olleet sijoitettuna pöytäkirjassa tarkoitettuun toimipaikkaan, esimer- 24

25 puheenvuorot petri jääskeläinen kiksi lastensuojelulaitokseen. Asiantuntijoiden käyttömahdollisuus on ehkä merkittävin lisäarvo, mitä OPCAT tuo oikeusasiamiehen tarkastustoimintaan. Periaatteellisesti merkittävää on kansalliselle valvontaelimelle tietoja antaneelle henkilölle säädetty tietynlainen immuniteetti. Lain mukaan hänelle ei saa määrätä rangaistusta tai muuta seuraamusta tietojen antamisen perusteella. Pöytäkirjan mukaan tämä kielto on voimassa riippumatta siitä, ovatko annetut tiedot oikeita vai vääriä. Tietoja antaneen henkilötietoja ei saa paljastaa ilman hänen nimenomaista suostumustaan. Näillä säännöksillä edistetään ja turvataan kansallisen valvontaelimen mahdollisuutta saada mahdollisimman laajasti tietoja vapautensa menettäneiden henkilöiden oloista ja kohtelusta. Säännöksillä suojataan tietoja antanutta henkilöä ja näin rohkaistaan häntä kertomaan havainnoistaan ja tiedoistaan ilman pelkoa haitallisista seuraamuksista. Kansallisen valvontaelimen tehtävä tuo oikeusasiamiehelle uusia raportointivelvoitteita. Hallituksen esityksen mukaan oikeusasiamies voisi joko sisällyttää nykyiseen kertomukseen kansallisen valvontaelimen toimintaa koskevan osuuden tai antaa siitä kokonaan erillisen kertomuksen. Tehtävä edellyttää myös kansainvälistä yhteistyötä sekä alakomitean että muiden maiden kansallisten valvontaelinten kanssa. Eräitä kysymyksiä Kansainväliset toimielimet ovat pitäneet suositeltavana, että valvontaelimen toiminta organisoidaan omaan erilliseen yksikköönsä. Oikeusasiamiehen kansliassa näyttää kuitenkin tarkoituksenmukaisemmalta integroida valvontaelimen tehtävät koko kanslian toimintaan. Pöytäkirjan soveltamisalaan kuuluvia toimipaikkoja on useilla hallinnonaloilla, paikat ovat luonteeltaan erilaisia, vapautensa menettäneet henkilöryhmät ovat erilaisia ja sovellettava lainsäädäntö on eri paikoissa erilaista. Näistä syistä myös tarvittava asiantuntemus on erilaista eri paikkoihin tehtävissä tarkastuskäynneissä. Kun oikeusasiamiehen kansliassa mahdollinen erillinen yksikkö jäisi joka tapauksessa hyvin pieneksi, siihen ei olisi käytännössä mahdollista koota kaikkea tarvittavaa asiantuntemusta. Tarkastustoimintaan osallistuminen ja muut oikeusasiamiehen tehtävät, erityisesti kanteluiden käsitteleminen, tukevat toinen toisiaan. Tarkastustoiminnassa saatavaa tietoa ja kokemusta voidaan hyödyntää kanteluiden käsittelyssä ja päinvastoin. Tämänkin vuoksi on tärkeää, että kanslian henkilökunnasta mahdollisimman monet osallistuvat myös kansallisen valvontaelimen tehtäviin ainakin ne, joiden tehtäväalueeseen kuuluu OPCATin soveltamisalaan kuuluvia paikkoja eli käytännössä valtaosa kanslian esittelijöistä. Toinen kysymys on se, pitäisikö kansallisen valvontaelimen tehtävät ja oikeusasiamiehen tehtävät pitää toiminnallisesti erillään. Kansallisen valvontaelimen toimintatapa on korostetusti ennalta ehkäisevä. Tällä tarkoitetaan säännöllisiä käyntejä toimipaikoissa ja niiden toiminnasta vastuussa olevan henkilökunnan kanssa käytävää konstruktiivista dialogia eikä oikeudellisin keinoin ja perustein tapahtuvaa puuttumista havaittuihin epäkohtiin. Oikeusasiamiehen perinteinen toimintatapa on puolestaan ollut viimeksi mainitun kaltaista jälkikäteistä laillisuusvalvontaa. Tämä kansallisen valvontaelimen ja oikeusasiamiehen perinteisen toimintatavan erilaisuus saattaisi olla joissakin tilanteissa ongelmallinen ja puoltaa sitä, että tehtävät ja roolit pyrittäisiin pitämään erillään. Tämä voisi tarkoittaa sitä, että tarkastukset toimitettaisiin vain joko kansallisena valvontaelimenä tai oikeusasiamiehenä. Tällainen tehtävien ja roolien erottelu ei kuitenkaan näytä mahdolliselta. Lain mukaan kansallinen valvontaelin on Suomessa oikeusasiamies, eikä oikeusasiamies voi siinä tehtävässään irtaantua hänelle oikeusasiamiehenä kuuluvista tehtävistä ja velvollisuuksista. Hallituksen esityksessä onkin lähdetty siitä, että oikeusasiamiehellä on myös kansallisen valvontaelimen tehtävää hoitaessaan oikeusasiamiehelle normaalisti kuuluvat toimivaltuudet. Mainittu erottelu ei myöskään näytä tarpeelliselta, sillä oikeusasiamiehen toiminnan paino- 25

26 puheenvuorot petri jääskeläinen piste on muutoinkin siirtynyt viranomaisten menettelyn laillisuuden jälkikäteisestä tutkinnasta yhä enemmän viranomaistoimintaa ohjaavaan, oikeustilaa kehittävään ja perus- ja ihmisoikeuksia edistävään suuntaan. Myös oikeusasiamiehen toimittamilla tarkastuksilla on yhä enenevässä määrin ollut kysymys tulevaisuuteen suuntautuvasta ohjaavasta toiminnasta eikä virheiden etsimisestä. OPCATin mukaisen kansallisen valvontaelimen tehtävä on periaatteelliselta kannalta sikäli merkittävä, että nähdäkseni ensimmäisen kerran oikeusasiamiehelle on tullut tehtävä, jonka hoitaminen on Suomen valtion kansainväliseen sopimukseen perustuva velvollisuus. Valinnaisella pöytäkirjalla perustettu alakomitea voi muun muassa antaa sopimusvaltioille suosituksia ja lausuntoja, jotka voivat liittyä myös kansalliseen valvontaelimeen. En kuitenkaan pidä mahdollisena, että Suomen hallitusvallan, esimerkiksi jonkin ministeriön taholta annettaisiin oikeusasiamiehelle ohjausta, saati kehotuksia tai määräyksiä siitä, kuinka kansallisen valvontaelimen tehtävää tulisi hoitaa. Käsitykseni mukaan tämä olisi selvästi ristiriidassa oikeusasiamiehen valtiosääntöisen aseman kanssa. OPCATissa edellytetään, että sopimusvaltio antaa kansallisen valvontaelimen käyttöön tarvittavat voimavarat. Tämä on kysymys, johon kansainväliset valvontaelimet saattavat tulla kiinnittämään huomiota. YK:n kidutuksen vastainen komitea kiinnitti jo vuonna 2011 antamissaan Suomen viidettä ja kuudetta määräaikaisraporttia koskevissa loppupäätelmissä huomiota oikeusasiamiehen resurssien riittävyyteen. Komitea suositti Suomea takaamaan riittävät taloudelliset ja henkilöresurssit oikeusasiamiehelle, jotta tämä voisi riittävän usein toimittaa ennalta ilmoittamattomia tarkastuksia suljettuihin laitoksiin. Eduskuntakäsittelyn yhteydessä sekä perustuslakivaliokunta että lakivaliokunta pitivät tärkeänä, että oikeusasiamiehellä on riittävät voimavarat pöytäkirjan velvoitteiden asianmukaiseksi hoitamiseksi. Ne myös katsoivat, että uudet tehtävät eivät saa heikentää oikeusasiamiehen mahdollisuuksia hoitaa ja kehittää nykyisiä tehtäviään. Uusi askel Kansallisen valvontaelimen tehtävä on jälleen uusi askel oikeusasiamiehen yhä monipuolisemmaksi kehittyneessä tehtävänkuvassa ja keinovalikoimassa. Tehtävään liittyvät uudet toimintamuodot, erityisesti ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttö, tuovat lisäarvoa oikeusasiamiehelle jo vanhastaan kuuluneeseen vapautensa menettäneiden kohtelun valvontaan. Kansallisen valvontaelimen tehtävä myös tukee oikeusasiamiehelle, Ihmisoikeuskeskukselle ja ihmisoikeusvaltuuskunnalle kuuluvaa Suomen kansallisen ihmisoikeusinstituution tehtäväkokonaisuutta. Seuraava askel tässä kehityksessä on jo näköpiirissä: YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen ratifiointia valmistellut työryhmä on ehdottanut, että Suomen kansallinen ihmisoikeusinstituutio toimisi sopimuksen tarkoittamana rakenteena, jonka tehtävänä on edistää, suojella ja seurata sopimuksen täytäntöönpanoa. Oikeusasiamiehelle nyt annettu OPCATtehtävä tukee myös ehdotettua uutta tehtävää. 26

27 puheenvuorot jussi pajuoja Jussi Pajuoja Mikä on hallinnon laillisuuden tila? Oikeusasiamieheltä kysytään usein, millaiselta julkinen hallinto ja sen laillisuus mielestämme vaikuttaa. Vastaus vaihtelee hallinnonaloittain. Joiltakin aloilta oikeusasiamiehellä on selkeä kokonaiskuva, toiset näyttäytyvät vain osaksi. Kuvan tarkkuuteen vaikuttaa muun muassa hallinnonalan koko, valvonnan intensiteetti ja oikeusasiamiehelle asetetut erityisvelvoitteet. Eräillä hallinnonaloilla oikeusasiamies on ainoa ulkopuolinen laillisuusvalvoja. Erityisvalvonnan kohteena ovat ennen muuta puolustusvoimat ja vankeinhoito. Niiden toiminnan laillisuudesta nimenomaan oikeusasiamiehellä tulee olla selkeä käsitys, koska sitä ei ole kenelläkään muulla ulkopuolisella valvojalla. Panostus puolustusvoimien ja vankiloiden valvontaan onkin oikeusasiamiehen kansliassa merkittävä. Tavoitteena on, että valvonnasta vastaava oikeusasiamies tai apulaisoikeusasiamies tarkastaa nelivuotisen toimikautensa aikana kaikki varusmieskoulutusta antavat joukko-osastot ja vankilat. Tällaisia tarkastuskohteita on kummallakin sektorilla Tämä on kuitenkin poikkeuksellista. Pääsääntö on, että hallinnon laillisuutta valvoo usea eri laillisuusvalvoja. Kokonaiskuvaa hallinnon tilasta ei ole vain yhdellä toimijalla, vaan se muodostuu monen eri valvojan havaintojen perusteella. Kriittinen kysymys on, miten eri valvojien havainnoista saadaan koottua yleiskuva? Kenelle voin kannella? Suomessa kantelijalla on suuri valinnanvapaus. Kantelun voi tehdä oman henkilökohtaisen valintansa mukaan usealle eri laillisuusvalvojalle. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysasioissa laillisuusvalvojina toimii neljä eri viranomaista, valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira ja aluehallintovirastot (AVI). Vastaavasti opetus- ja sivistystoimen ulkoisina valvojina toimivat ylimmät laillisuusvalvojat ja aluehallintovirastot. Lisäksi muun muassa valtion kouluja koskevista asioista kannellaan hallinnon sisäisesti Opetushallitukselle. 27

28 puheenvuorot jussi pajuoja Kantelijan valinnanvapaus on siis suuri, mutta sen kääntöpuoli on valinnan vaikeus. Kenelle olisi järkevää kannella, kun kantelu samasta asiasta voidaan tehdä usealle eri taholle? Kun kantelija pohtii, kenelle kirjoituksensa lähettäisi, ratkaisevia lienevät henkilökohtaiset mielikuvat ja mieltymykset. Kuvaa laillisuusvalvojista luo muun muassa heidän yhteiskunnallinen arvovaltansa, näkyvyys mediassa ja kantelijan mahdolliset aikaisemmat kantelukokemukset. Valintaan saattaa myös vaikuttaa tilastojen perusteella syntyvä odotusarvo: miten pitkään kanteluiden käsittely eri virastoissa kestää ja kuinka moni kantelu johtaa toimenpiteisiin. Kuinka paljon kanteluita tehdään? Suomessa tehdään vuosittain yli kantelua. Lukumääräisesti kantelut keskittyvät niille laillisuusvalvojille, joilla on hallinnollisesti laaja tehtäväkenttä. Näitä ovat ylimmät laillisuusvalvojat ja aluehallintovirastot. Vuonna 2013 oikeusasiamiehelle tehtiin yli kantelua, aluehallintovirastoihin ja oikeuskanslerille lähes Yksittäisillä hallinnonaloilla kanteluita tehtiin eniten Poliisihallitukselle ja Valviralle, joille saapui 700 ja 400 kantelua. Se että kantelut jakautuvat eri tahoille paitsi hajottaa laillisuusvalvonnassa syntyvää kokonaiskuvaa, voi myös aiheuttaa päällekkäistä työtä. Riskinä on, että samaa asiaa tai asiakokonaisuutta käsitellään yhtä aikaa monessa eri paikassa. Tehdäänkö päällekkäistä työtä? Sen kartoittamiseksi, käsittelevätkö eri laillisuusvalvojat toisistaan tietämättä samoja asioita, vertailtiin oikeusasiamiehen kanslian ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston tietoja. Tällöin käytiin lävitse aluehallintovirastoon vuoden 2013 aikana saapuneet kantelut, jotka olivat vireillä vuoden lopussa. Otoksessa oli yli 700 kantelua. Aineistossa ilmeni vain muutama tapaus, joissa aluehallintovirastossa ja oikeusasiamiehellä oli yhtä aikaa vireillä saman kantelijan sama asia. Kun tällainen tilanne havaitaan, laillisuusvalvojat päättävät, kumpi käsittelee kantelun. Kanteluiden päällekkäisyyden havaitsemista vaikeuttaa se, että vain oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin välillä on suora diaariyhteys, jonka avulla voidaan kontrolloida kanteluiden samanaikaista vireilläoloa. Muiden valvojien väliltä suora yhteys puuttuu. Kun tarkastelua laajennettiin yksittäisistä asioista asiakokonaisuuksiin, päällekkäisyyttä voitiin havaita enemmän. Aluehallintoviraston kanteluista noin 20 prosentissa kysymys oli sellaisesta asiakokonaisuudesta, jota oikeusasiamiehen kansliassakin käsiteltiin tai oli käsitelty. Lähtökohtana oli yleensä kantelijan vaikea elämäntilanne. Pitkäkestoisten prosessien aikana kanteluita oli usein tehty eri laillisuusvalvojille. Yhdelle kanteluviranomaiselle oli kirjoitettu esimerkiksi lapsen koulunkäynnin vaikeuksista ja lastensuojelun toimenpiteistä, toiselle taas omista mielenterveyden ongelmista. Sama ongelmavyyhti saattoi purkautua myös poliisikanteluina. Koska kantelut hajautuivat eri laillisuusvalvojille, kenellekään ei välttämättä syntynyt kokonaiskuvaa yksilö- ja perhekohtaisista ongelmista ja niihin liittyvistä viranomaistoimista. Tämä havainto haastaa kehittämään laillisuusvalvojien yhteistyötä ja työtapoja. Salassapitosäännösten vuoksi kentällä toimivat viranomaiset eivät useinkaan saa tietää toistensa toimenpiteitä, kun taas laillisuusvalvojilla on kattava tiedonsaantioikeus. Esimerkiksi ylimpien laillisuusvalvojien tiedonsaannista säädetään jo perustuslaissa. Vain laillisuusvalvonnassa voidaan nähdä kaikki asiakkaaseen kohdistuvat viranomaistoimet. Siksi tavoitteena tulisi olla, että runsaasti kanteluita aiheuttavaan tilanteiseen puututaan yhden laillisuusvalvojan keskitetyin toimenpitein, ei ratkaisemalla yksittäisiä kanteluita eri tahoilla. 28

29 puheenvuorot jussi pajuoja Tarkastelukohteena sivistystoimi Ylimmät laillisuusvalvojat oikeuskansleri ja oikeusasiamies, Opetushallitus ja aluehallintovirastot järjestivät alkuvuodesta 2014 yhteisen tilaisuuden, jossa käytiin lävitse sivistystoimen laillisuusvalvonnan tilaa. Sivistystoimen piiriin kuuluu kaikki opetus ja koulutus päiväkodista yliopistoihin ja aikuisoppilaitoksiin. Lisäksi siihen sisältyvät myös kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimi sekä oppilaitosrakentaminen. Sivistystoimen laillisuusvalvonnan haasteena on kentän valtava koko. Virallisen tilaston mukaan Suomessa on yli oppilaitosta, joissa käy noin kaksi miljoonaa opiskelijaa. Lisäksi sivistystoimen piiriin kuuluvaa varhaiskasvatusta annetaan yli neljässä tuhannessa kunnallisessa, yksityisessä ja ryhmäpäiväkodissa. Miltä sivistystoimen kenttä laillisuusvalvonnan näkökulmasta näyttää? Vuonna 2013 oikeusasiamiehelle tehtiin noin 210, oikeuskanslerille 70 ja aluehallintovirastoille 190 sivistystointa koskevaa kantelua. Tämä yhteensä alle 500 kantelun otos on kentän laajuutta ajatellen hyvin vähäinen. Siksi kanteluiden määrän, laadun tai kohteiden perusteella ei juuri voida tehdä päätelmiä sivistystoimen tilasta jollakin paikkakunnalla tai koko maassa. Toinen ongelma on se, että sivistystoimen tarkastuksia tehdään erittäin vähän. Viime vuonna oikeusasiamies teki kymmenkunta tarkastusta. Kohteina olivat opetus- ja kulttuuriministeriö, kaksi aluehallintovirastoa, erään suuren kaupungin sivistystoimi, muutama peruskoulu ja erityisoppilaitos. Oikeuskanslerilla tarkastuskohteita oli muutama. Sitä vastoin aluehallintovirastot eivät enää lainkaan tee sivistystoimen tarkastuksia. Toisaalta sivistystoimen oikeusturva on viime vuosina myös tehostunut. Oppilaiden ja opiskelijoiden kannalta keskeisistä päätöksistä haetaan entistä useammin muutosta aluehallintovirastosta ja sen päätöksestä edelleen hallinto-oikeudelta. Valittaa voidaan esimerkiksi oppilaaksi ottamista ja erityistä tukea, kuten erityisluokalle sijoittamista koskevasta päätöksestä. Lisäksi aluehallintovirastolta voidaan hakea oikaisua muun muassa luokalle jättämisestä ja arvosanoista. Sivistystoimen oikeusturva onkin enenevästi painottunut juuri valitus- ja oikaisuasioihin. Sivistystoimen kanteluita selvitettiin Sivistystoimen kanteluita oli vireillä aluehallintovirastoissa noin 100, oikeusasiamiehellä 70 ja oikeuskanslerilla 50 eli yhteensä runsaat 200 helmikuun lopussa Asianhallintajärjestelmistä saatiin tiedot kantelijoiden henkilöllisyydestä, kantelun kohteesta ja vireille tulon ajankohdasta. Kanteluiden aiheena olivat muun muassa koulurakennusten sisäilmaongelmat, koulujen lakkauttaminen, koulukiusaaminen, koulukuljetusten järjestäminen, sosiaalisen median ja oppilaiden omien päätelaitteiden käyttö opetuksessa sekä uskonnonopetuksen ja uskonnollisten tilaisuuksien järjestäminen kouluissa. Nämä kysymykset ovat tulleet muodossa tai toisessa kaikkien laillisuusvalvojien tietoon. Kantelijoiden kirjoituksista nousee esiin erilaisia motiiveja. Tavoitteena voi olla esimerkiksi tilanteen korjaus tulevaisuudessa muiden hyväksi, julkisuushakuisuus, kosto hankalalle virkamiehelle tai poliittiselle vastustajalle kunnassa sekä hyvityksen tai vahingonkorvauksen saaminen. Vain muutamassa tapauksessa yhden kantelijan sama asia oli yhtä aikaa vireillä eri laillisuusvalvojilla niiden sitä tietämättä. Sen sijaan sama asiakokonaisuus, esimerkiksi opiskelijan ja oppilaitoksen kriisiytyneet välit, saattoi johtaa lukuisiin kanteluihin eri laillisuusvalvojille. Tällöin oli usein vaikea erottaa, mitkä eri henkilöitä ja tilanteita koskevat kirjoitukset viittasivat samaan asiaan, mitkä taas käsittelivät toisistaan erillisiä tapahtumia. Koska sivistystoimen kanteluita oli otoksessa vähän, sen perusteella ei voi tehdä päätelmiä samoja asioista koskevien kanteluiden prosenttiosuudesta. Yksittäistapauksessa hankalia päällekkäisyyksiä saattaa syntyä muun muassa silloin, kun kantelijat arvostelevat esimerkiksi oppilaitoksen sisäilmaongelmia eri laillisuusvalvojille. 29

30 puheenvuorot jussi pajuoja Tällöin saman asian vireilläolo tulee usein ilmi lausuntoa pyydettäessä. Ehkä hankalinta on havaita sellaista päällekkäisyyttä, jossa eri kantelijat kirjoittavat samasta asiasta, kuten koulujen uskonnollisten tilaisuuksien järjestämisestä, eri laillisuusvalvojille ja kantelut kohdentuvat eri puolilla maata sijaitseviin kouluihin. Tällöin on vaarana, että valvojat tekevät erilaisia ratkaisuja toisistaan tietämättä. Kaiken kaikkiaan sivistystoimen laillisuusvalvonnassa pelkistyy kolme suurta ongelmaa. Ensiksi laillisuusvalvonnan resurssit ovat vähäiset. Ylimmillä laillisuusvalvojilla ja aluehallintovirastoissa laillisuusvalvonnan käytössä on yhteensä vain noin kymmenen henkilötyövuotta. Toiseksi on ongelmallista, että sivistystoimen laillisuusvalvonta tapahtuu monessa pienessä yksikössä. Kokonaiskuvaa kentästä ei synny kenellekään edes siinä määrin, minkä niukka kantelu- ja tarkastusaineisto mahdollistaisi, jos kanteluaineistoa tarkasteltaisiin yhtenä kokonaisuutena. Laillisuusvalvojien yhtenäisten toimintakäytäntöjen kannalta voi olla myös riskialtista, että eri valvojat ottavat kantaa samoihin substanssikysymyksiin, vaikkakin ne koskevat eri oppilaitoksia. Kanteluiden käsittelyn tehostaminen Tällä hetkellä kanteluiden käsittely on ruuhkautunut erityisesti aluehallintovirastoissa. Viime vuonna aluehallintovirastoihin tuli runsaat kantelua ja niitä ratkaistiin Tilanne oli pahin Etelä-Suomen aluehallintovirastossa. Sinne kanteluita saapui lähes 1 000, mutta niitä ratkaistiin alle 800. Viraston vaikeaa tilannetta onkin pyritty korjaamaan osoittamalla sille lisäresursseja. Sen sijaan ylimpien laillisuusvalvojien tilanne on parempi. Yhtenä syynä ovat vuonna 2011 voimaan tulleet lainmuutokset, joiden myötä lisättiin harkintavaltaa kanteluiden käsittelyssä. Uudet säännökset mahdollistavat esimerkiksi sen, että ylimmät laillisuusvalvojat eivät käsittele yli kaksi vuotta vanhaa asiaa, ellei siihen ole laissa tarkoitettua erityistä syytä. Eduskunta hyväksyi hallintolain muutoksen, joka laajensi vastaavalla tavalla hallintokanteluita käsittelevien viranomaisten harkintavaltaa. Uudistus poistaa myös viime vuosina esiintyneen epäkohdan, kun ylimmillä laillisuusvalvojilla on ollut laajempi harkintavalta kuin hallintokanteluita käsittelevillä viranomaisilla. Jos esimerkiksi kahta vuotta vanhempaa asiaa koskeva kantelu on toimitettu aluehallintovirastoon, sen on tullut käsitellä se, kun taas ylimmät laillisuusvalvojat ovat voineet yleensä välittömästi seuloa nämä kantelut. Uusien säännösten myötä aluehallintovirastojen ja muiden hallintokanteluviranomaisten ruuhkien voidaan odottaa osaltaan purkautuvan. Pitkän aikavälin haasteet Suomen kantelujärjestelmän erityispiirteenä on, että meillä toimii kaksi ylintä laillisuusvalvojaa. Kansainvälisessä vertailussa järjestelmälle ei löydy vertailukohtaa. Alun perin malli omaksuttiin Ruotsista, mutta siellä oikeuskanslerilla ei enää käytännössä ole merkitystä kanteluiden käsittelijänä. Jo ylimmällä tasolla suomalaisen järjestelmän ongelmana on siis päällekkäinen valvonta. Tämä ongelma korostuu, kun tarkastelu laajennetaan kaikkien hallintokanteluiden käsittelyyn. Samoja asiakokonaisuuksia saatetaan käsitellä yhtä aikaa eri valvontaviranomaisissa, pahimmassa tapauksessa toisistaan tietämättä. Kun käsittely hajautuu, myöskään kokonaiskuvaa hallinnon laillisuuden tilasta ei välttämättä muodostu. Resurssien kannalta on riskinä, että päällekkäiset kanteluprosessit vievät voimavaroja muilta tärkeiltä toiminnoilta. Esimerkiksi oikeuskanslerin toinen ydintehtävä on valtioneuvoston valvonta. Voidaankin kysyä, olisiko valtioneuvoston valvontaa mahdollista tehostaa, jos oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin työnjakoa koskevaa lakia muutettaisiin. Nykyisin oikeusasiamiehen erityistehtäviin kuuluvat lähinnä puolustusvoimat ja suljetut laitokset. Työnjakoa voitaisiin mahdolli- 30