Kansallisen lainsäädännön puutteita direktiivien toimeenpanossa

Transkriptio

1 Liite 12 Kansallisen lainsäädännön puutteita direktiivien toimeenpanossa Lisäselvitys kanteluun Suomen tasavaltaa vastaan EU:n luontodirektiivin rikkomisesta soiden luontotyyppien suojelun laiminlyönneillä Ympäristönsuojelulaki (86/2000) Turpeenotto on yhdessä metsien ja soiden kunnostusojituksen kanssa nykyään merkittävin suoluontoa uhkaava toiminto Etelä-Suomessa. Turpeenottoa säädellään lähes ainoastaan ympäristönsuojelulain avulla. Turpeenotto ja siihen liittyvä ojitus on luvanvaraista, jos nostoalue on yli 10 hehtaaria. Luvanantoa säätelee ympäristönsuojelulaki. Ympäristönsuojelulain (42 ) mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta aiheudu erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Pykälää ei käytetä turpeenoton lupaharkinnassa ellei alueella ole ollut luontodirektiivin liitteen IV(a) lajia kuten viitasammakkoa tai kotimaisella luonnonsuojelulailla erityisesti suojeltua lajia (esimerkiksi muuttohaukka). Ympäristönsuojelulaki säätelee päästöjä koska vaatimuksen on tulkittu tarkoittavan vain päästön eikä toiminnan kuten turpeenoton kohdealuetta. Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) tulkinnan mukaan turpeennoston pilaavat vaikutukset eivät kohdistu noston piiriin joutuvalle suolle, vaan sen ulkopuolelle, pääosin kuormituksena alapuoliseen vesistöön tai melu- ja pölyhaittana lähiasutukselle. Tämä käy ilmi esimerkiksi KHO päätöksistä /2170 (liite 16), KHO:2005:27 (liite 17) ja /T29 (liite 18). Esimerkiksi KHO:n päätöksessä /T29 aapa-keidasuotyypin Julkunevan turpeentuotannon ympäristöluvassa todetaan: "Turvetuotannon seurauksena Julkunevan luonnonarvot menetetään. Koska muutos ei johdu turvetuotannon päästöistä, vaan turvetuotannon ojituksista ja maansiirroista, ympäristönsuojelulain säännökset eivät tule sovellettaviksi Julkunevan turvetuotantoalueeksi muuttuvan osan luonnonolosuhteiden muutoksen arviointiin." Päästölakiluonteestaan huolimatta ympäristönsuojelulaki ei kuitenkaan huomioi ilmastoa lämmittävien kasvihuonekaasujen päästöjä ojitetulta tai turpeennostossa olevalta suolta. Tämä ristiriita tekee mahdottomaksi puuttua soiden käytön ilmastopäästöihin. Luonnonsuojelulaki (1096/1996) Luonnonsuojelulain mukaisesti suojellut Natura-alueet pyrkivät ylläpitämään suoluontotyyppien ja -lajien suotuisaa suojelutasoa. Natura alueverkosto on kuitenkin harva ja tukeutuu suojeltujen alueiden ympärillä ja väleissä oleviin muihin luonnontilaisiin suoalueisiin. Näitä muita luonnontilaisia soita ei ole suojeltu eikä useinakaan ole myöskään mahdollista estää niille kohdistuvaa muuta maankäyttöä. Kuitenkin luonnontilaisten soiden väheneminen heikentää suoraan Natura-alueiden kykyä ylläpitää suoluontotyyppien ja -lajien monimuotoisuutta ja suotuisaa suojelutasoa. Luonnonsuojelulain (29 ) luontotyyppien avulla pyritään suojaamaan joukko erityisiä, pienialaisia luontotyyppejä (soisia vain tervaleppäkorvet). Laki ei kuitenkaan suojaa luontodirektiivin suoluontotyyppejä. Vastaavasti metsälaki suojaa myös vain hyvin pienialaisia lettoja ja reheviä korpia.

2 Viimeaikaiset KHO:n päätökset kuitenkin viittaavat siihen, että luonnonsuojelulainkaan (samoin vesilain tai metsälain) lajit tai luontotyypit eivät auta turvaamaan koko suoekosysteemiä turpeenotolta. KHO:n sanoin (vuosikirja 2006:7) "vesilain 1 luvun 15 a ei anna suojaa itse kokonaisuudelle tai siihen sisältyville pienvesistön tai sen reuna- ja vaikutusvyöhykkeen ulkopuolisille luontoarvoille". Vesilaki (264/1964) Vesilain mukainen vesistöjen tai pohjaveden muuttamiskielto (VL 1:15 ja 1:16 ) ja muuttamisesta mahdollisesti seuraavaa ympäristölupamenettely koskee vain toimenpiteitä, joista aiheutuu muutoksia vesistöille ja vesiympäristölle. Säädökset eivät koske suoraan vesiperäisiä maaalueita, kuten soita. Natura-alueeseen kuluvan suon ojittaminen ei välttämättä aiheuta muuttamiskiellon tarkoittamia muutoksia, vaikka suoluontotyypin suojeluarvo merkittävästi heikkenisikin. Vesilakikaan ei näin ollen suojaa luontodirektiivin mukaisia suoluontotyyppejä. Metsälaki (1093/1996) Metsälain mukaan hakkuista tai metsänkäsittelytoimenpiteistä pitää tehdä metsänkäyttöilmoitus viranomaisille. Toimenpiteiden suorittaminen ei kuitenkaan edellytä ilmoituksen hyväksymistä tai muuten lupaa viranomaisilta. Koska heikentämiskiellon valvominen toimii lainsäädännön mukaan vain erilaisten säädettyjen lupa- ja hyväksymismenettelyjen kautta, ei heikentämiskielto toteudu tämän ilmoitusmenettelyn kautta. Ongelmallisia ovat erityisesti Natura-alueiden kohteet, joiden suojelu on toteutettu metsälain (tai maa-aineslain) nojalla. Tällaisten alueiden suojeluarvon heikkeneminen voi seurata myös toimenpiteistä, jotka jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Metsälaki ei esimerkiksi estä talon rakentamista tai metsätalousmaan ottamista muuhun maankäyttöön, kuten turpeenottoon. Talon rakentamista kylläkin säätelee maankäyttö- ja rakennuslain mukainen rakennuslupa, mutta luvan vaatimuksia ei juuri voi tulkita koskemaan Natura-alueen suojeluarvoa. Samat ongelmat koskevat myös maa-aineslailla suojeltuja kohteita. Monimuotoisuuden turvaamiseksi metsälaki (10 ) edellyttää tiettyjen erityisen tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteiden säilyttämistä, mikäli elinympäristöt ovat luonnontilaisia tai luonnontilaisen kaltaisia. Suoluontotyypeistä erityisen arvokkaisiin elinympäristöihin kuuluu toistaiseksi reheviä korpia ja vähäpuustoisia soita. Laki ei kuitenkaan edellytä laajojen suoalueiden huomiointia. Säästettävätkin alueet rajataan käytännössä usein niin pienialaisiksi, ettei alueen vesitalous säily. Lain suojan ulkopuolelle jää valtaosa korvista, osa runsaspuustoisimmista rämeistä sekä ojitusten ja hakkuiden osin vaurioittamat suot. Metsälain erityisen tärkeitä elinympäristöt eivät ole voimassa asemakaavaalueilla. Luontodirektiivin luontotyypeistä metsälain puutteellinen suoja vaikuttaa etenkin puustoisien soiden, lähteiden ja lähdesoiden sekä aapasoiden (reunavyöhykkeet, vaikutus rakenteeseen ja toimintaan) epäsuotuisaan suojelutasoon.

3 Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) ja maankäytön ohjaus Valtioneuvoston päätöksellä hyväksyttyjen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Maakuntakaavoituksen pitäisi ohjata turpeen kaivaminen pois luonnontilaisilta, eli esimerkiksi luontodirektiivin luontotyyppejä sisältäviltä soilta. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa ohjataan maakuntakaavoitusta siten, että turpeenottoalueiksi tulisi varata vain jo ojitettuja soita. Turpeenoton vaikutuksia pitäisi tarkastella valuma-alueittain ja ottaen huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset. Mikään ei kuitenkaan estä hakemasta turpeenottolupaa myös sellaiselle suolle, jota ei ole maakuntakaavassa siihen varattu. Esimerkiksi korkein hallinto-oikeus on todennut (KHO:2010:32, liite 20): "Se seikka, että turvetuotantoalue sijaitsi osittain maakuntakaavassa turvetuotantoalueeksi osoitetun alueen ulkopuolella, ei sellaisenaan ollut esteenä turvetuotantotoiminnan sijoittamiselle tuolle alueelle. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 :n 1 momentissa säädetty ohjausvaikutus, jonka mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet [...] ei vaikuttanut ympäristönsuojelulaissa säädettyyn oikeusharkintaiseen lupaharkintaan oikeudellisesti sitovalla tavalla" Oikeuden edessä maakuntakaava ei siis ole riittävästi turpeentuotantoa ohjaava menetelmä. Ongelmana on myös, että kaavoituksen tulee perustua riittäviin selvityksiin, joita ei kuitenkaan yleensä soiden osalta ole tehty. Tästä syystä maakuntakaavoissa usein merkitään vain nykyiset suojelualueet ja nykyiset turpeennostoalueet. Tällöin ei tarvita kalliita luontoselvityksiä. Samalla kaava kuitenkin menettää tarkoitetun ohjausvaikutuksensa. Näin lähes kaikki suot ovat turpeenkaivajille mahdollisia kohteita. Lupa- ja hyväksymismenettelyjen ulkopuolelle jäävä toiminta Lupamenettelyt eivät lainsäädännön mukaan koske vähäisiä tai pienialaisia hankkeita. Tällaisia voivat olla ovat esimerkiksi alle 10 hehtaarin turpeenottoalue, pienet maa-aineshankkeet tai oman tien rakentaminen yksityisomistuksessa olevalla Natura-alueella. Pienialaistenkin hankkeiden vaikutus voi muodostua merkittäväksi. Koko maassa oli valtakunnallisen suostrategiatyöryhmän aikana käynnissä arviolta alle 10 hehtaarin turpeenkaivuuhanketta. Monet näistä kohdistuvat luonnontilaisille tai muuten arvokkaille soille. Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukseen on ilmoitettu arviolta 90 alle 10 hehtaarin turpeenkaivuuhanketta. Ympäristölupaa voidaan toki edellyttää myös pienemmälle tuotantoalalle, mikäli toiminta sijoittuu tärkeälle pohjavesialueelle, toiminnasta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista tai kohtuutonta haittaa naapureille. Haitalliset vaikutukset läheisten suojelualueiden suojeluarvojen säilymiselle tai uhanalaisen suoluontotyypin luonnontilaisuuden vaarantaminen eivät kuitenkaan ole edellytyksiä luvan vaatimiselle. Luontodirektiivin kohdan (6.2) mukainen heikentämiskielto ei vähäisten tai pienialaisten hankkeiden kohdalla näin ollen toteudu. Luontodirektiivin mukaan alueen suojeluarvojen merkittävää heikentämistä ei kuitenkaan sallita hankkeen vähäpätöisyyden perusteella.

4 Samoin toteutumatta jää luontodirektiivin kohdan 6.3 mukainen arviointi siitä, heikentääkö toimenpide Natura-alueen luontoarvoja. Esimerkiksi 9,7 hehtaarin kokoinen turpeenkaivualue Alajalansuo-Hangassuo-Haukkasuo-Pilkkakorvenmäen Natura-alueen rajan tuntumassa, vähimmillään 100 metrin päässä ojittamattomasta Hangassuosta, ei viranomaisten mukaan edellytä selvityksiä tai lupaa (kuva 1 ja liite 21). Hangassuo edustaa nuorempaa keidassuotyyppiä. Toisaalta turpeentuotantolupaa ei myönnetty hieman kauempana Hangassuosta sijaitsevalle 13 hehtaarin turvetuotantoalueelle, vedoten vaikutuksiin Natura-alueella (liite 22). Suon raivaaminen pelloksi ei myöskään ole luvanvaraista toimintaa. Vesilain mukaan maan kuivattamiseen tarvitaan lupa vain jos kuivattaminen voi aiheuttaa alapuolisen vesistön pilaantumista. Käytännössä suo kuitenkin ojitetaan ja kuivatetaan vastaavalla tavalla kuin turpeenkaivuualueen valmistelussa, mutta ilman velvoitetta hakea toiminnalle lupaa. Lupa- ja hyväksymismenettelyjen kautta ei siis pystytä huomioimaan pellonraivauksen vaikutuksia suoluonnolle tai ympäröiville suoalueille. Tämä aukko lainsäädännössä on paikoittain johtanut pellonraivaukseen väärin perustein; Suon ojitus ja kuivattaminen on aloitettu pellonraivauksena, vaikka alue on myöhemmin siirtynyt turpeenkaivuuseen (esim. liite 23). Yhteenveto Kotimaisen lainsäädännön puutteet ovat ongelmallisia direktiivien suotuisan suojelun tason tavoitteelle sekä Natura-verkostolle. Lajien säilyminen Natura-alueilla on riippuvainen luontotyyppiverkoston ekologisesta toimivuudesta. Sen pohjana ovat myös Natura-alueiden ulkopuoliset direktiiviluontotyyppien esiintymät. Mikäli nämä vähenevät, myös lajien populaatiot Natura-alueillakaan eivät säily. Myös luontodirektiivin luontotyyppien määrä, pinta-ala ja laatu vähenevät näiden kotimaisten säädösten puutteiden takia.

5 Kuva 1. Hangassuon Natura-alue ja sinisellä merkattu alle 10 hehtaarin turpeenkaivuualue, joka ei edellytä lupaa tai selvityksiä vaikutuksista Natura-alueelle.