Tuloksellisuuden arviointi, ohjaus ja valvonta kunnan opetustoimessa

Transkriptio

1 Tuloksellisuuden arviointi, ohjaus ja valvonta kunnan opetustoimessa Sivistystoimenjohdon neuvottelupäivä Pohjois-Suomen aluehallintovirasto, Oulu Asko Uoti prof. kunnallisoikeus Tampereen yliopisto / JKK AU /

2 Mitä tuloksellisuudella tarkoitetaan? KT:n ja kunta-alan pääsopijajärjestöjen Tuloksellisuushuoneentaulussa tuloksellisuudesta todetaan seuraavasti: TULOKSELLISUUS syntyy yhteistyöllä tuottaa laadukkaita palveluita edellyttää osaamista ja ammattitaitoa tarvitsee kestäviä ratkaisuja on avoin uudelle tavoittelee hyvinvointia tehdään työpaikoilla on sujuvaa työtä on tavoitteellista on asenne AU /

3 Tuloksellisuusajattelun normatiiviset perusteet Valtion talousarvioajattelun ja sääntelyn muutos Keskeinen ilmenemismuoto kunnissa vuoden 1993 valtionapujärjestelmän uudistaminen Valtion valvonnan vähentäminen, kuntien kustannustietoisuuden lisääminen (ks. erit. HE 214/1991 vp, yleisperustelut) Julkisyhteisöjen toiminnalta edellytettävä laillisuus ja tarkoituksenmukaisuus on vaihtunut toiminnan laillisuutta ja tuloksellisuutta korostavaksi laatuajatteluksi Tuloksellisuus ymmärretään tällöin value for money ulottuvuutena Ajattelutavan muutosta on edistänyt osaltaan EU-varojen käytön seuranta (unionirahoituksen tuoman lisäarvon arviointi) VTV:n normatiivinen asema ja sen sääntely - mm. laaja tarkastustoimivalta (L 676/2000, 2.1, kohta 3) ja tietojensaantioikeus (L 676/2000, 4 ) AU /

4 Miten tuloksellisuusajattelua voidaan jäsentää? Yhtä kiistatta ja yksiselitteisesti hyväksyttyä jäsennystä ei ole Selkein tuloksellisuuden jäsentelyn muoto on sen ymmärtäminen tehokkuutena (= taloudellisuutta ja tuottavuutta) ja vaikuttavuutena Kunnallisessa (julkisessa) palvelutuotannossa tuloksellisuuden osa-alueet voidaan nähdä seuraavasti: toiminnan vaikuttavuus (tavoiteltu ja aikaansaatu hyvinvointi) palvelun laatu (mm. asiakaskohtaamisen ja sidosryhmäyhteistyön toimivuus) toiminnan sujuvuus, tuottavuus ja taloudellisuus; lisäksi henkilöstön aikaansaannoskyky (osaaminen yms.) Tuloksellisuuden normittaminen on kuitenkin aina vaikeaa ja jossain määrin myös arvo(stus)sidonnaista AU /

5 Tuloksellisuus EU-näkökulmasta Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, tiivistelmä vaikutusten arvioinnista (Bryssel ) Tuloksellisuudella tarkoitetaan oikeiden asioiden tekemistä, oikeiden tavoitteiden asettamista ja niiden saavuttamisen varmistamista Tehokkuudella tarkoitetaan asioiden tekemistä oikein ja käytettyjen resurssien maksimaalista hyödyntämistä: Tehokkuus kattaa sekä organisatoriset näkökohdat että toimintavälineiden yksinkertaistamisesta odotettavissa olevat hyödyt Vaikuttavuuden voidaan katsoa ko. asiakirjaan perustuen tarkoittavan tavoiteltujen tavoitteiden toteutumista tai toteutumisastetta AU /

6 Mitä on tuloksellisuuden arviointi? Tuloksellisuuden arvioinnin lähtökohtana on arvioinnin, valvonnan ja tarkastuksen käsitteet Valvonta yläkäsite, joka sisältää tarkastuksen (= kontrollitoimintaa) Arviointi (= ARVON ANTAMISTA!) osa tarkastusta (= laillisuusnäkökulma tarkastukseen) ja/tai itsenäistä (toiminnan) tarkoituksenmukaisuuden tarkastelua Perinteisesti valvonta liitetty alaisuussuhteisiin; päätöksentekoprosessin kannalta päätösten valmisteluun, itse päätöksentekoon ja täytäntöönpanoon Varain käytön näkökulmasta valvonta on finanssivalvontaa Arvioinnin pääpaino on säädösten ja oikeusohjeiden puitteista määräytyvän toiminnan tarkoituksenmukaisuuden tarkastelussa Julkisyhteisöjen, kuten kuntien, valvonnassa korostuu yhteisöjen toimintaa ohjaavien päätöksentekoelinten asettamien tavoitteiden arviointi Lainsäädännön ohella keskeiset arviointiperusteet kiinnittyvät talousarvioon ja suunnitelmaan, hallintopäätöksiin ja sopimuksiin AU /

7 Tuloksellisuuden arvioinnin toteuttaminen kunnassa Normatiivisilta lähtökohdiltaan kunnallisten tehtävien ja palvelujen tuloksellisuuden arvioinnin järjestäminen on luottamushenkilöpäätöksenteon asia Vaikka kunnallisten tehtävien ja palveluiden arviointi on lakisääteistä (KuntaL 71 ), toimivat arviointikäytännöt ovat yhä monin osin vaiheessa Tuloksellista tuloksellisuuden arviointia kuitenkin tarvitaan Toimii parhaimmillaan päätöksenteon, hallinnon, johtamisen ja kunnan työntekijöiden ja viranhaltijoiden oman työn kehittämisen hyvänä välineenä AU /

8 Miksi luottamushenkilöpäätöksenteko tarvitsee tuloksellisuusarviointia? Kunnallinen päätöksenteko on kunnallisten tehtävien ja palveluiden arvottamista Huomioon lainsäädännön asettamat tavoitteet ja reunaehdot (yleinen toimiala, erityistoimiala) Tuloksellisuutta koskeva arviointitieto palvelee poliittisten (arvoja määrittävien) tavoitteiden asettamista à miksi tärkeää? Kuntalaiset ja päättäjät itse saavat välineitä arvioida (arvottaa) toiminnan tuloksellisuutta Luottamushenkilöt ovat myös työnantaja-asemassa Varsinkin budjettiratkaisut ovat avainasemassa ohjattaessa henkilöstön mahdollisuuksia ja edellytyksiä huolehtia kunnallisista tehtävistä AU /

9 Kunnan tuloksellisuuden arviointi edellyttää hyvää strategiatyötä Strategioiden, niin koko kunnallista toimintaa kuin esim. opetustointa koskevien, asettamisen tarkoitus on tukea tuloksellisuuden arvioinnin suunnittelua Kunnan oman strategiatyön tavoitteita tulisi pohtia valtakunnalliseen (esim. opetussuunnitelman perusteet) tavoiteasetantaan nähden Toisaalta kunnan eri toimintasektoreiden strategiatyö ei saa olla irrallaan koko kunnan strategiasta Parhaimmillaan onnistunut strategiatyö johtaa kunnan omiin normeihin perustuvaan toimintakulttuuriin. Mikä puolestaan antaa välineitä tuloksellisuuden arvioinnin lähtökohtien hahmottamiseksi AU /

10 Kunnan strategiatyön sudenkuoppia Jos ei ole luotettavia, toimivaan poliittiseen prosessiin perustuvia, arvoja ja arvojen pohjalta syntyviä normatiivisia perusteita toiminnan arvioinnille, vakaaseen ja ennustettavaan ohjaukseen ja tulostavoitteiden asetantaan ei päästä Kunnan asettamien tavoitteiden arvioinnissa kuntalain toiminnallisten tavoitteiden arviointi on etusijalla Strategisten tavoitteiden toiminnaksi muuttamisessa ja seurannassa käytetään BSC-järjestelmää (tasapainotettua mittaristoa) Tutkimustiedon mukaan BSC:n merkitys strategiatyölle ja toiminnan kehittämiselle (esim. opetustoimessa koulun kehittämiselle) ei hahmotu riittävästi (ks. tarkemmin Lapiolahti 2007) Toisaalta myös strategiatyön taustalla olevia arvoprosesseja ei yleensä ole, vaikka prosessoinnille olisi perusteltua normatiivista tilausta (em.) AU /

11 Kunnallinen lautakunta opetustoimen strategiatyössä ja sen ohjaamisessa Opetustoimessa sekä luottamushenkilö- että virkamiestoimijoiden käsitykset strategiatyön merkityksestä eivät täysin kohtaa (ks. tarkemmin Lapiolahti 2007) Opetustoimen virkamiehet pitävät yleisesti tärkeänä lautakunnan tukea strategiatyölle Toisaalta tätä tukea ei katsota riittävästi saadun Lautakunnissa ristiriitainen ja skeptinen näkemys strategiatyötä kohtaan Liian suuri rooli vaikuttavuuteen nähden Toisaalta strategiatyö katsotaan lautakunnan tärkeimmäksi tehtäväksi Kentän edustajat, rehtorit ja opettajat, kokevat opetusviraston ja lautakunnan etäisiksi ja hallintokeskeisiksi AU /

12 Tuloksellisuuden arviointi edellyttää hyvä strategiaprosessia Valitut arvot ja toiminnan päämäärät edellyttävät myös legitiimiä prosessia, jossa ne syntyvät ja jossa ne välitetään henkilöstölle Johdon tehtävä on sitoutua päätöksiin vahvasti ja selkeästi Arvojen ns. määrittelystä ei ole hyötyä, jos ne kirjataan vain imagon tai vakiintuneen tavan mukaan Kuntaorganisaatiossa arvojen vääristymätön välittäminen henkilöstölle on vaativa tehtävä Kunnassa toteutuva päätöksentekokonsensus merkitsee yleensä sitä, että päämääristä päästään sopuun, mutta ei välttämättä keinoista Ristiriitoja mm. toiminta-tavoista ja huolta hallintokuntien välisestä tasapuolisesta kohtelusta Sattumanvaraisuutta asioiden eteenpäinmenossa (paljon kitkaa à asiat jumittuvat vähän kitkaa à asiat menevät eteenpäin) AU /

13 Tuloksellisuuden ohjaus Lainsäätäjän kunnallishallintoa ja -taloutta koskeva ohjauselementti ilmenee mm. seuraavissa muodoissa: Toimivaltasuhteiden järjestämisenä pääosin kuntalain säännöksin Toiminnan sisältöohjauksen laadullisena järjestämisenä (esim. kuntien ja aluehallintovirastojen arviointivelvoitteet) Resurssilisien toteuttamisena valtionapusääntelyn avulla Muuna (ohjelma)ohjauksena (eritt. peruspalveluohjelma) ja suosituksina Toiminta- ja talousvalvontana Arvioinnin ja tarkastuksen ohjausfunktio AU /

14 Tuloksellisuuden toteutumisen valvonta Kuntalähtöinen valvonta: Sisäinen valvonta - Sisäinen tarkkailu - Seuranta - Sisäinen tarkastus Ulkoinen valvonta - Asukkaiden valvonta - Tarkastuslautakunta - Tilintarkastus Valtionvalvonta: - Aluehallintovirastot ja valtionapuviranomaiset - Valtion finanssivalvontaorgaani, VTV - Eduskunnan tarkastusvaliokunta AU /

15 Tarkastuslautakunnan arviointitoiminta Arviointisuunnitelma valtuusto- ja tilikaudelle Julkinen asiakirja (JHTT-tilintarkastajan tarkastussuunnitelma on salainen!) Arvioinnin hyödynnettävyys ja arviointikohteiden valinta (?) Valtuusto päättää toimenpiteistä, joihin arviointikertomus antaa aihetta Esitykset tekee tarkastuslautakunta Perustelujen tärkeys Arviointikertomuksen vaikuttavuus Selkeä rakenne ja ymmärrettävä Hyödynnettävissä oleva (relevantti) ja vertailukelpoinen Luotettava Edistää kunnallisen toiminnan tuloksellisuutta AU /

16 Arviointikertomus oikeudelliselta kannalta Valtuuston tavoitteet ( KuntaL 65 ) Kunnallishallituksen selvitys (KuntaL 69 ) Tarkastuslautakunnan arvio (KuntaL 71 ) miten valtuuston asettamat tavoitteet ovat toteutuneet valtuuston asettamat sitovat tavoitteet AU /

17 Kunnallisten tehtävien arvioinnin ja valvonnan oikeusperusta Kunnallinen itsehallinto (PL 121, erit. 2 mom.) Perustuslailliset säädösvallan käytön rajat (PL 80 ) Kuntalaki Tarkastuslautakunnan toiminta- ja johtosääntö Talousarvio (KuntaL 65 ) Kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden alaiset tehtävät (kunnan itselleen ottamat tehtävät) Kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden alaiset tehtävät (mm. opetustoimen tehtävät) Hallinnon ja talouden tarkastus (KuntaL 9 luku) Lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoitus (PL 107 ) Kuntapalvelujen järjestämistä koskevat ohjeet ja määräykset AU /

18 Kunnan talousarvio tehtävä- ja palveluarvioinnin perustana Lakien velvoitteet ja kunnan talousarviovalta kuntapalvelujen, kuten opetus- ja kulttuuripalvelujen, arviointiperusteina Täsmällisyys, tarkkarajaisuus, julkisuus à oikeusongelmia? Lakisääteisille etuuksille talousarviossa asetettavat ehdot Laaja-alaiset määrärahakokonaisuudet à kh/ltk -toimielin päättää tarkemmasta kohdentamisesta (määrärahojen käyttämisen täytäntöönpanoa ohjaavat yleisnormit ) Palvelujen järjestämistä koskevat (soveltamis)ohjeet toimintojen järjestämisen mittapuuna Kunnallisen viranhaltijan valta ja vastuu määrärahojen käytön suuntaamisessa AU /

19 CASE: Lapsen aseman ja oikeuksien edistäminen kunnallisessa päätöksenteossa Päätöksentekorakenteet ja päätöksenteko kuntoon! - lasten ja nuorten lautakunta, sote + koula vai mitä? TP, TA, TS = lyhyt aikajänne - monissa kuntapalveluissa kestävien tulosten aikaansaaminen vaatii pitkän aikajänteen, rutkasti suunnitelmallisuutta ja kärsivällisyyttä. Korjattavaa: valtiollinen säädösohjaus, kokouskäytännöt ja asioiden valmistelutavat Ennaltaehkäisevä työ kunnan talousprosessissa = kipupisteitä Kunnallisen toiminnan vaikuttavuuden arviointi merkitykselliseksi osaksi tuloksellisuusarviointia kunnan budjetointi-, arviointi- ja tarkastustoiminnan tavoitelähtöinen uudistaminen tulisi saada voimistumaan AU /

20 Kunnallisten tehtävien arviointi ja luottamushenkilöt 1/2 Valtuusto à kunnanhallitus (kh) à lautakunnat à TARKASTUSLAUTAKUNTA à valtuusto -JÄRJESTELMÄN KIPUPISTEITÄ: Lainsäädäntövelvoitteiden hallinta arviointimittareiden kehittämisen vaikeudet (mitäänsanomattomat kvantitatiiviset mittarit ja informaatiotulva ; kvalitatiiviset mittarit helppo syrjäyttää toimenpiteiden tulosten vaikuttavuus lähes aina tulkinnanvaraista) Valtuuston asema päätöksenteossa helposti liian yleinen à itsehallintonäkökulman kaventuminen, paikallisten tarpeiden arvioinnin ala supistunut Talousarvion käsittelyn yhteydessä arviointi-informaatio jää lapsipuolen asemaan Kh: asioiden valmistelu ja täytäntöönpano vie voimat, asioiden - myös arviointia koskevan palautteen - käsittely ei-julkista Lautakuntatyöskentely organisoitu yleensä aikaan ja paikkaan sidotun asioiden käsittelykronologian mukaisesti à luontevaa paikkaa arviointimittariston (jatkuvalle) kehittämiselle ei ole, eikä toisaalta aikaa arviointikeskusteluille AU /

21 Kunnallisten tehtävien arviointi ja luottamushenkilöt 2/2 Lautakuntatyöskentelyn osittain liiallinen viranhaltijavetoisuus (mm. käsiteltävien asioiden määrittelyvalta ja prioriteetit) voi jättää lautakunnan jäsenet vaille riittävää tukea, mitä tuloksellinen arviointitoiminta ja sen kehittäminen edellyttäisi à arvioinnista pakkopullaa ja numerosulkeisia à luottamushenkilöiden turhautuminen ja/tai arviointivaikuttamisen keskittyminen harvojen ja valittujen yksinoikeudeksi Tarkastuslautakunta on muiden luottamushenkilötoimielinten, ennen muuta valtuuston, tavoiteasetannan vanki niin hyvässä kuin pahassa: Ratkaisevaa johtavien viranhaltijoiden ja eri toimielinten puheenjohtajien (mm. aktiiviset kehittäjät, konservatiivit, kokemattomat/ jäähdyttelijät ) asennoituminen ja panos Tarkastuslautakunnan käytettävissä olevat henkilö- ja taloudelliset resurssit, luottamushenkilöiden kiinnittyminen tehtäväänsä erityisesti lautakunnan puheenjohtajan taidot ja motivaatio AU /

22 Tuloksellisuuden arvioinnin, ohjauksen ja valvonnan haasteita Arvioinnin paikallisuuden tarpeet / kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaaminen à valvontaa, tarkastusta vai arviointia? Kuntalaisen arviointiosallistumisen ja vaikuttamisen vahvistaminen interaktiivisuutta palautelomakearvioinnin sijaan Arviointikertomusten informaatioarvo ja arviointitiedon priorisointi Arvioinnista kuntapalveluohjauksen vaikuttava työväline? Verkostomaisen toimintamallin ja arviointitoiminnan yhteensovittamisen (oikeudelliset) ongelmat Yksityiset palveluntuottajat, liikesalaisuudet ja kuntapalvelujen arviointi tällä merkitystä enemmän sote-puolella Kuntapalvelujen tuotteistaminen, virkavastuu (julkisen vallan käytön tarpeet ja velvollisuudet) ja palveluarviointi Sopimusohjaus, palvelusopimukset ja arviointi opetustoimessa? AU /

23 LOPUKSI Tuloksellisuus ja tuloksellisuusajattelun onnistuminen edellyttää hyvää ja avointa yhteistyötä ja vuorovaikutusta eri toimijoiden välillä se ei ole vain oikeutta ja politiikkaa! AU /