Ehdotusten laatiminen rakennusten rakenteellisen turvallisuuden varmistamiseksi. Selvitysmiehen loppuraportti

Transkriptio

1 Ympäristöministeriö Kasarmikatu 25 Helsinki Ehdotusten laatiminen rakennusten rakenteellisen turvallisuuden varmistamiseksi Selvitysmiehen loppuraportti Tapani Mäkikyrö, dipl.ins. Virastopäällikkö Rakennusvalvontavirasto Oulun kaupunki

2 2 SELVITYSTYÖN SISÄLTÖ TIIVISTELMÄ 3 1 SELVITYSMIEHEN ASETTAMINEN Asettamisen tausta 1.2 Asettamisen tavoitteet 1.3 Selvitysmiehen tehtävä 1.4 Selvitystyön organisointi 2 SELVITYSMIEHEN TYÖSKENTELYN LINJAUKSET Toimenpiteiden rajaaminen ja priorisointi Selvitystyön tavoitteet ja annetut linjaukset 2.3 Selvitysmiehen esiin nostamat muut kehityskohteet Onnettomuustutkintakeskuksen suositukset 2.5 Esitettävien toimenpiteiden vaikuttavuus ja 0-toleranssi 2.6 Rakennusalan ja rakennusvalvonnan työnjako 13 3 ESITETTÄVÄT TOIMENPITEET, IDEA TYÖSKENTELYTAVAKSI, PÄÄKOHDAT JA PERUSTELUT 14 Luettelo esitettävistä toimenpiteistä Workshop- työskentely, vuorovaikutteisuus, oppiminen 3.1 Rakennesuunnittelun hankintamenettely ja varatut resurssit Rakenteiden alustava riskiarvio ja riskianalyysi 3.3 Rakennesuunnitelmien ulkopuolinen asiantuntijatarkastus Rakenteiden toteutuksen ulkopuolinen asiantuntijatarkastus 3.5 Rakennusosien valmistuksen laadunvarmistus Rakenteiden käytön ja huollon ohjeistus 3.7 Osapuolten välinen yhteistyö ja tiedonkulku 28 4 TOIMENPITEIDEN LAAJUUDEN VALINTA Laajuuden valinnan perusteet 4.2 Valintataulukko 29 5 TOIMENPITEIDEN EDELLYTTÄMÄT SÄÄDÖSMUUTOKSET Rakennesuunnittelun hankintamenettely ja varatut resurssit Rakenteiden alustava riskiarvio ja riskianalyysi 5.3 Rakennesuunnitelmien ulkopuolinen asiantuntijatarkastus Rakenteiden toteutuksen ulkopuolinen asiantuntijatarkastus 5.5 Rakennusosien valmistuksen laadunvarmistus Rakenteiden käytön ja huollon ohjeistus 5.7 Osapuolten välinen yhteistyö ja tiedonkulku 35 6 TOIMENPITEIDEN JATKOTOIMET JA JALKAUTTAMINEN Riskien käsittely 6.2 Ulkopuoliset tarkastukset, workshop- työskentely Rakenteiden käytön ja huollon ohjeistus 6.4 Kantavan rakenteen turvallisuus ja yleinen tunnettuus 37 7 LIITTEET 1: Kaavio, erityismenettelyn prosessi, 1s 2: Kaavio, erityismenettely rakennuslupapäätöksessä, 1s 3: Kaaviot, toimintamallit workshop- työskentelyyn, 5s

3 3 TIIVISTELMÄ Tapani Mäkikyrö Ympäristöministeriö kutsui Oulun rakennusvalvontaviraston virastopäällikkö, dipl.ins. Tapani Mäkikyrön selvitysmieheksi laatimaan ehdotukset rakennusten rakenteellisen turvallisuuden varmistamiseksi esitettyihin toimintalinjauksiin perustuen. Toimintalinjauksia olivat yhteistyöryhmässä laatimassa kiinteistö- ja rakennusalan keskeiset tahot Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry, Rakennusteollisuus RT ry, Suomen Kuntaliitto ja Suunnittelu- ja konsulttitoimistojen liitto SKOL ry sekä mukaan kutsuttuina Suomen Rakennusinsinöörien Liitto RIL ry ja ympäristöministeriö. Tausta Ympäristöministeri Jan-Erik Enestam kutsui kiinteistö- ja rakennusalan keskeisiä toimijoita tapaamiseen keskustellakseen rakenteellisen turvallisuuden takaamisesta kaikissa rakennuksissa, taustalla neljä vuonna 2003 tapahtunutta rakennesortumaa. Tapaamisen ja sen yhteydessä antamiensa julkilausumien perusteella RAKLI ry, RT ry, Suomen Kuntaliitto ja SKOL ry perustivat em. yhteistyöryhmän käsittelemään rakennusten rakenteellisen turvallisuuden kehittämistä "nollatoleranssin" pohjalta. Tavoite Selvitysmiehen tavoitteena oli laatia ehdotukset nollatoleranssin varmistamiseksi rakenteellisessa turvallisuudessa lähtien annetuista toimintalinjauksista sekä mahdollisista omista kehitysnäkemyksistään. Työssä tuli ottaa tarpeellisin osin huomioon myöhemmin annettavat Onnettomuustutkintakeskuksen suositukset liittyen vuoden 2003 rakennesortumiin. Työskentelyn linjaukset Vaikka rakentamisprosessissa olisi paljon säädettävää rakenteiden turvallisuudenkin näkökulmasta, selvitysmies valitsi omana linjauksenaan vain muutaman keskeisimmän mutta laajasti kattavan toimenpiteen eli täsmähoidon. Se tuntui ainoalta mahdollisuudelta lähestyä nopeasti tavoitetta. Laaja puuttuminen lukuisiin yksityiskohtiin olisi johtanut rakentajakentän tukehtumiseen mahdottomalta tuntuvan tehtävän edessä. Selvitystyön tulokset Esitettävät toimenpiteet rakennusprosessin etenemisen mukaisesti ovat: 1. Rakennesuunnittelun hankintamenettely ja siinä varatut resurssit 2. Rakenteiden alustava riskiarvio ja riskianalyysi * 3. Rakennesuunnittelun ulkopuolinen asiantuntijatarkastus * 4. Rakenteiden toteutuksen ulkopuolinen asiantuntijatarkastus * 5. Rakennusosien valmistuksen laadunvarmistus * 6. Rakenteiden käytön ja huollon ohjeistus * 7. Osapuolten välinen yhteistyö ja tiedonkulku Toimenpiteistä viisi (2 6) on työstetty työryhmän antamista toimintalinjauksista lähtien. Kaksi (1, 7) on selvitysmiehen itse nostamia kehityskohteita. Mitä toimenpiteitä esitetään Vastaavan rakennesuunnittelijan tehtävä laajennetaan turvallisuutta koordinoivaksi ja sen hankintatapaa muutetaan. Rakenteiden riskit kartoitetaan koko elinkaaren ajalta jo suunnittelun yhteydessä. Ulkopuolinen tarkastustoiminta liitetään eriasteisena riskien arviointiin, rakennesuunnitteluun ja toteutukseen, koskien myös valmisosia. Tarkastus ei tapahdu, toivon mukaan, perinteisellä tavalla, vaan uudessa vuorovaikutteisessa workshop- työskentelyssä. Siinä tieto kulkee, kumuloituu ja jalostuu. Samalla osapuolet oppivat uusia asioita. Työskentelytavasta esitetään raportissa mallikaaviot. Uusi tapa on iso haaste alalle. Se voi vaikuttaa myös muuhun laaduntavoitteluun.

4 Ala itse toimenpiteiden toteuttajana Erityistoimenpiteiden piiriin kuuluu arviolta 2 4% uudisrakennuksista. Rakennusala itse toteuttaa erityismenettelyn edellyttämät toimenpiteet sekä vastaa niiden toteutuksen oikeellisuudesta. Rakennusvalvontatoimi ainoastaan toteaa rakennuslupapäätöksen ehtojen mukaisten toimenpiteiden suorittaminen sekä neuvoo toimijoita tehtävissä. Tarvittavat säädösmuutokset Esitettyjen toimenpiteiden soveltaminen ei edellytä lakimuutoksia. Sen sijaan tarvitaan useita täydennyksiä rakentamismääräyksiin. Myös määräysten ohjeistukseen tarvitaan täydennyksiä. Jatkotoimet Toimenpiteiden käyttöönotto edellyttää niiden joidenkin yksityiskohtien määrittelyjä halutulla tavalla, tarvittavien säädösten ja säädösmuutosten säätämistä, tarvittavan ohjeistuksen ja vähäisen lomakkeiston työstämistä sekä sen jälkeen toimenpiteiden jalkauttamista paperilta kentille, toimistoihin ja rakennusvalvontoihin. Uusien tapojen omaksuminen edellyttää johdon ja esimiesten täydellistä sitoutumista. 4

5 5 1. SELVITYSMIEHEN ASETTAMINEN Ympäristöministeriö kutsui keskeisten kiinteistö- ja rakennusalan tahojen muodostamaa Rakennusten rakenteellisen turvallisuuden yhteistyöryhmää kuultuaan Oulun rakennusvalvontaviraston virastopäällikön, dipl.ins. Tapani Mäkikyrön selvitysmieheksi laatimaan tarvittavat ehdotukset rakennusten rakenteellisen turvallisuuden varmistamiseksi perustuen esitettyihin toimintalinjauksiin. 1.1 Asettamisen taustaa Ympäristöministeri Jan-Erik Enestam kutsui kiinteistö- ja rakennusalan keskeisiä toimijoita tapaamiseen keskustellakseen rakenteellisen turvallisuuden takaamisesta kaikissa rakennuksissa. Tilaisuuden taustalla olivat neljä vuonna 2003 tapahtunutta, suuronnettomuuden vaaratilanteiksi luokiteltua rakennesortumaa. Tapaamisen ja sen yhteydessä antamiensa julkilausumien perusteella Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry, Rakennusteollisuus RT ry, Suomen Kuntaliitto sekä Suunnittelu- ja konsulttitoimistojen liitto SKOL ry perustivat yhteistyöryhmän käsittelemään rakennusten rakenteelliseen turvallisuuteen tähtäävien toimintamallien kehittämistä "nollatoleranssin" pohjalta. Tähän Rakennusten rakenteellisen turvallisuuden yhteistyöryhmään kutsuttiin mukaan Suomen Rakennusinsinöörien Liitto RIL ry sekä ympäristöministeriö. Yhteistyöryhmä teetti selvityksen vuoden 2003 aikana tapahtuneista rakennesortumista ja niiden syistä. Ryhmän alaisuudessa toimi erillinen asiantuntijaryhmä, johon myös Tapani Mäkikyrö kuului. Asiantuntijaryhmä käsitteli mm. rakennusten rakenteellisen turvallisuuden kannalta riskillisten rakennusten, rakenteiden, työvaiheiden sekä suunnittelun ja tuotannon toimintatapojen määrittämistä. Tämän lisäksi työryhmän toimijat käynnistivät kukin tahollaan selvityksen suunnitteilla, rakenteilla ja käytössä olevien rakennusten rakenteellisesta turvallisuudesta. Kevään 2004 aikana tarkastettiin lähes 7000 rakennusta. Suomen Kuntaliiton saamien ilmoitusten perusteella noin 2% tarkastetuista rakennuksista on ollut välitön korjaustarve. RAKLIn saamien ilmoitusten perusteella 67 % tarkastetuista rakennuksista oli sellaisia, joissa vaurioita ei havaittu lainkaan, lisäselvityksiä tarvitsevia oli 18 %, korjaustarve havaittiin 9 %:ssa ja välitön korjaustarve todettiin 2 %:ssa tarkastetuista kohteista. Loput 4 % oli sellaisia, joissa oli kirjattu aiemmin tehty korjaus. Yhteistyöryhmä päätyi työssään kesäkuussa 2004 esittämään yhteisiksi toimintalinjauksiksi tehtäväkohdassa esitettyjä viittä linjausta (1-5). Asiakohtien sisällön tarkentamiseksi ja syventämiseksi yhteistyöryhmä neuvotteli asiasta ympäristöministeriön kanssa. Työn toisena lähtökohtana on pääministeri Vanhasen hallitusohjelman sekä kansallisen rakennuspoliittisen ohjelman linjausten mukaisesti pyrkiä parempaan rakentamiseen laatuun hallinnon ja alan yhteisin toimin.

6 6 1.2 Asettamisen tavoitteet Tavoitteena on mainittujen kiinteistö- ja rakennusalan keskeisten tahojen tekemän selvitystyön ja kerätyn aineiston perusteella luoda kiinteistö- ja rakennusalalle toimintamallit nollatoleranssin varmistamiseksi rakennusten rakenteellisessa turvallisuudessa esitettyjen toimintalinjausten perusteella. Toimintamalleihin voi sisältyä esim. rakennesuunnitelmien ja tiettyjen työ- ja valmistusvaiheiden tarkastuksia sekä valmiiden rakennusten tarkastuksia ja toimintaa koskevia ohjeita. Toimintamalleilla varmistetaan, että jokainen osapuoli tuntee omat tehtävänsä ja vastuunsa. 1.3 Selvitysmiehen tehtävä Tehtävänä on tarkentaa ja syventää seuraavia Rakennusturvallisuusryhmän yhteisesti esittämiä toimintalinjauksia: 1) rakenteellisen riskiarvion tarpeellisuus sekä järjestäminen rakennesuunnittelussa ja toteutuksessa 2) suunnitelmien ulkopuolisen asiantuntijatarkastuksen lisäämistarve ja järjestäminen 3) rakennesuunnittelijan tai muun asiantuntijatarkastuksen lisäämistarve ja järjestäminen toteutusvaiheessa 4) rakennusosien valmistuksen laadunvarmistuksen lisäämisen tarve ja tehostaminen 5) riskialttiiden rakenteiden käyttö- ja huolto-ohjeistuksen sekä rakennusten käytönaikaisten tarkastusten tarve ja järjestäminen sekä esittää mahdollisia muita rakennusten rakenteelliseen turvallisuuteen liittyviä kehityskohteita ja toimintamalleja sekä niiden järjestäminen. Työssä otetaan tarpeellisin osin huomioon annettavat, rakennusten rakenteellisen turvallisuuden kehittämistä koskevat Onnettomuustutkintakeskuksen suositukset, joita onnettomuustutkintakeskus valmistelee vuonna 2003 ja 2004 tapahtuneiden, suuronnettomuuden vaaratilanteiksi luokiteltujen rakennusten rakenteiden sortumien ja niistä tekemiensä tutkimusten perusteella. 1.4 Selvitystyön organisointi Selvitysmieheksi on kutsuttu Oulun kaupungin rakennusvalvontaviraston virastopäällikkö, DI Tapani Mäkikyrö, jota ympäristöministeriön asianomaiset virkamiehet avustavat tarpeellisessa määrin. Rakennusten rakenteellisen turvallisuuden yhteistyöryhmässä jäseninä olevat Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry, Rakennusteollisuus RT ry, Suunnittelu- ja konsulttitoimistojen liitto SKOL ry, Suomen Rakennusinsinöörien Liitto RIL ry sekä Suomen Kuntaliitto ovat osaltaan lupautuneet avustamaan selvitysmiestä asetettujen tehtävien tavoitteiden saavuttamisessa antamalla selvitysmiehelle mm. tämän työssään tarvitsemia tietoja ja asiantuntija-apua.

7 7 2. SELVITYSMIEHEN TYÖSKENTELYN PERUSTEET JA LINJAUKSET Uudistettu maankäyttö- ja rakennuslaki sekä -asetus ja niiden pohjalta uudistuvat rakentamismääräykset luovan hyvän perustan laadukkaalle rakentamiselle. Lakien ja määräysten mukaisesti toimittaessa rakentamisen laatuasioiden, myös rakenteellisen kestävyyden, pitäisi tulla kuntoon. Viime vuosina on kuitenkin ilmennyt useita merkittäviä suurten rakenteiden vauriotapauksia ja läheltä piti tilanteita. Edes ihmishenkien menetyksiltä ei ole vältytty. Tapahtumat antavat aiheen olettaa, että kaikki ei ole kuitenkaan kunnossa rakenteiden turvallisuuden osalta. Rakennusten tuotantojärjestelmistä on tiedostettu heikkouksia. Ne tarkoittavat mm. jonkinasteisia määräysten ja hyvien toimintatapojen laiminlyöntejä sekä laadunvarmistuksen ajoittaista toimimattomuutta. Niistä voidaan tunnistaa rakenteiden turvallisuuteen vaikuttavia riskillisiä tekijöitä. Piirrettä voimistaa ilmeisesti vaikeus löytää uusista säädöksistä käyvät kohdat ja toisaalta uskalluksen puute niiden soveltamisessa. Tässä työssä haetaan ns. täsmäkeinoja rakenteiden turvallisuuden varmistamiseksi. Se edellyttää rakentamisen kaikkien vaiheiden ja niihin liittyvän viranomaistyön tarkastelua. Tilanteen korjaaminen edellyttää rakennusalan ja viranomaistahon yhteisiä ponnistuksia. Selvitysmiehen työhistoriaan sisältyy pitkä kokemus isojen rakenteiden suunnittelusta ja suunnittelun ja liiketoiminnan johtamisesta sekä sen jälkeen vuosien kokemus kunnallisesta rakennustarkastajan työstä. 2.1 Toimenpiteiden rajaaminen ja priorisointi Kantavien rakenteiden viimeaikaisia vauriotapauksia on mm. Onnettomuustutkintakeskus analysoinut huolellisesti. Myös rakentajakentän toimijat ovat aktiivisesti arvioineet omaa toimintaansa. On tiedostettu, missä piilevät riskilliset alueet suomalaisessa rakentamisessa ja erityisesti sen rakenteellisessa turvallisuudessa. Keskusteluissa ja kirjoituksissa on nostettu esiin valtavasti eri näkökohtia. Kaikki ne ovat olleet jollakin tavalla oikeita ja perusteltuja. Huomion kiinnittäminen niihin kaikkiin pitäisi asiallisesti poistaa rakenteellisen turvallisuuden ongelmat. Mutta niin ei välttämättä kävisi. Rakentajakentällä on paljon eritasoisia toimijoita. Uusien toimintamallien omaksumisessa on suuria eroja. Jos halutaan varmistaa ja uudistaa kerralla kovin paljon toimintatapoja, osa toimijoista kokee tilanteen itselleen ylivoimaiseksi toteuttaa. Niiden osalla ei välttämättä tapahtuisi mitään. Niiden mielenkiinto herpaantuisi mahdottomalta tuntuvan tehtävän edessä. Korjaustoimenpiteiden vaikutus suureksi osaksi menetettäisiin. Lukuisista rakenteellista turvallisuutta parantavista toimenpiteistä on ensin valittava muutama vaikuttavin. Kaikkea ei voida lähteä viemään samanaikaisesti. Hyviäkin asioita on aluksi jätettävä. Jos valitaan heti kaikki, ei valita silloin mitään. Toimenpiteet on priorisoitava, muuten peli menetetään. Se on ollut selvitysmiehen työtä ohjaava periaate. Annettuihin toimintalinjauksiin

8 8 sisältyviä toimenpiteitä esitetään nyt varsin rajallinen määrä toteutettaviksi. Ne kuitenkin kattavat valtaosan ongelma-alueesta. Kattavuutta on testattu vertaamalla mm. Onnettomuustutkintakeskuksen vahinkoanalyyseihin ja muihin kokemuksiin. 2.2 Selvitystyön tavoitteet ja annetut linjaukset Selvitystyön tavoitteena on luoda kiinteistö- ja rakennusalalle toimintamallit nollatoleranssin varmistamiseksi rakennusten rakenteellisessa turvallisuudessa esitettyjen toimintalinjausten perusteella. Käytännössä työssä ei luoda yhtä ainoaa oikeaa toimintamallien yhdistelmää, vaan avataan Rakennusturvallisuusryhmän esittämiä toimintalinjauksia ja selvitysmiehen itse nostamia kehityskohteita yhteisen jatkotyöskentelyn pohjaksi, tietysti selvitysmiehen omaa kokemustaustaa ja painotuksia heijastaen. Huomaa! Työssä käsiteltävät toimintalinjaukset, sekä annetut että selvitysmiehen esiin nostamat, numeroidaan jatkossa yhdessä rakennushankkeen etenemisen mukaiseen järjestykseen. Selvitystyössä tarkennetaan ja syvennetään seuraavia (kaikkia) Rakennusturvallisuusryhmän yhteisesti esittämiä toimintalinjauksia: 1) rakenteellisen riskiarvion tarpeellisuus sekä järjestäminen rakennesuunnittelussa ja toteutuksessa 2) suunnitelmien ulkopuolisen asiantuntijatarkastuksen lisäämistarve ja järjestäminen 3) rakennesuunnittelijan tai muun ulkopuolisen asiantuntijan tarkastusten lisäämistarve ja järjestäminen toteutusvaiheessa 4) rakennusosien valmistuksen laadunvarmistuksen lisäämisen tarve ja tehostaminen 5) riskialttiiden rakenteiden käyttö- ja huolto-ohjeistuksen sekä rakennusten käytönaikaisten tarkastusten tarve ja järjestäminen. Tehtävään sisältyvät Rakennusturvallisuusryhmän esittämät toimintalinjaukset vastaavat myös selvitysmiehen omaa näkemystä tehtävän parhaasta kohdentamisesta, tehtävän antohetkellä. Selvitysmies on kuulunut em. työryhmän alaiseen asiantuntijaryhmään. Myös monet Onnettomuustutkintakeskuksen suositusten sisältämistä asiakohdista ovat linjauksissa mukana, mutta jäsenneltyinä jo toteuttamisen lähtökohdista. Selvitysmiehen työtä ohjaavana periaatteena on ollut korostettu pyrkimys priorisoida toimenpiteet ja tulostaa niistä käytännön toimintamalleja. Niiden tulisi soveltua suoraan rakennushankkeen eri vaiheisiin ja nykyiseen rakennuslupakäytäntöön. Lisäksi pyrkimyksenä on ollut sovittaa uudet toimenpiteet mahdollisimman kattavasti olevaan lainsäädäntöön ja voimassa oleviin rakentamismääräyksiin.

9 9 Asioiden teoreettisia ja tilastollisia taustoja ei ole selvitetty enempää kuin on ollut tarve. Ongelmien käsittely niistä lähtökohdista olisi erillisen työn aihe. 2.3 Selvitysmiehen esiin nostamat muut kehityskohteet Mittava hyvien kehityskohteiden joukko jää ehdotuksen ulkopuolelle priorisointivaatimuksesta johtuen. Rakennusturvallisuusryhmän yhteisesti esittämien toimintamallien lisäksi selvitysmies nostaa esiin vain kaksi erityistä kehityskohdetta: 6) Rakennesuunnittelun hankintamenettely ja siinä suunnitteluun varattujen ajallisten ja muiden resurssien varmistaminen, sekä 7) Rakentamishankkeen osapuolten välisen yhteistyön ja tiedonkulun kehittäminen ja varmistaminen erityisesti kantavien rakenteiden osalta. Suunnittelun hankintamenettelyä ja resursseja puoltavat Onnettomuustutkintakeskuksen suositusten lukuisat kohdat, joissa se on ainakin epäsuorasti esillä. Samoin kaikki toimijatahot ovat tietoisia siihen liittyvistä epäkohdista ja ongelmista. Yhteistyön ja tiedonkulun mukaanottoa puoltaa myös Onnettomuustutkintakeskuksen suositusten selvä viesti. Yhteistyö ja tiedonkulku on tässä selvitystyössä mukana sen jokaisessa kohdassa. Se liittyy rakennushankkeen kaikkiin vaiheisiin. Molemmat yllä mainitut kehityskohteet ovat primääriasioita rakenteellisen turvallisuuden tavoittelussa. Ne liittyvät kiinteästi myös toisiinsa. Tehokkaan yhteistyön ja kattavan tiedonkulun järjestäminen nimittäin edellyttää onnistuakseen oikein mitoitettuja henkilöresursseja ja realistista aikataulutusta. Niiden ratkaisemiseksi on tässä yhteydessä uskallettava ottaa selvä kanta. Ellei näin tehtäisi, varsinkin rakennesuunnittelun hankintamenettelyn ja resursoinnin osalta, olisi se jo tuottamuksellista piittaamattomuutta. Kysymyksessä ovat suurimman turvallisuusriskin rakenteet ja rakennukset. 2.4 Onnettomuustutkintakeskuksen suositukset Onnettomuustutkintakeskus on antanut omat turvallisuussuosituksensa, jotka on laadittu Mustasaaressa ja Jyväskylässä tapahtuneiden rakennusonnettomuuksien tutkintojen perusteella. Suosituksia on täydennetty Oriveden onnettomuuden jälkeisillä lisäsuosituksilla Suositukset on julkaistu Rakennusturvallisuusryhmän esittämien tämän selvitystyön toimintalinjausten jälkeen. Tutkintaraporteissa analysoidaan tapahtuneita epäonnistumisia. Niille etsitään ansiokkaasti yhteisiä tekijöitä ja edelleen ratkaisumalleja yleisellä tasolla. Priorisoidut suositukset eivät sisällä uusia, yksityiskohtaisia, käytäntöön sovitettuja ratkaisumalleja. Ne toteavat, mihin yksityiskohtiin toimijoiden tulee kiinnittää huomiota, mutta eivät kerro, miten se käytännössä tapahtuu. Tässä selvitystyössä tuli ottaa tarpeellisin osin huomioon Onnettomuustutkintakeskuksen antamat turvallisuussuositukset. Selvitystyö onkin joiltain osin niiden suoraa jatkoa suosituksissa yleisellä tasolla todettujen toimenpiteiden viemiseksi käytäntöön.

10 10 Mustasaaren ja Jyväskylän onnettomuuksien perusteella annettujen suosituksien yhteenvedossa todetaan mm: Huomatkaa, että kaikki kursiivilla painettu sisennetty teksti sivulle 11 asti on suoraa lainausta Onnettomuustutkintakeskuksen suositustekstistä! Onnettomuuksiin liittyi puutteita rakentamisorganisaation keskinäisessä yhteistyössä. Sen vuoksi tutkintalautakunnat suosittavat, että alan järjestöt kehittäisivät keinoja rakennushankkeen eri osapuolten välisen yhteistyön varmistamiseksi. Kummassakin onnettomuudessa kantavan rakenteen liitoksia petti, joten tutkintalautakunnat suosittavat, että rakennusalalle tulisi kehittää menettelyjä, joiden avulla rakennushankkeen turvallisuuden kannalta kriittiset yksityiskohdat voitaisiin tunnistaa. Jatkuvan sortuman estämistä koskevia ohjeita tulisi yhtenäistää niin, että kaikkia rakennusmateriaaleja koskisivat samat ohjeet. Tämä suositus on seurausta Jyväskylässä tapahtuneesta kattoromahduksesta. Tutkintalautakunnat suosittavat myös, että rakennusvalvonta ja työsuojeluviranomaiset lisäisivät yhteistyötään, jota kummankaan hallin rakentamisen aikana ei ollut. Tutkintalautakuntien mielestä rakennusonnettomuuksia voitaisiin torjua myös kehittämällä rakennusalalle virheistä oppimisen avuksi tietokanta, johon kerättäisiin tietoja rakennusonnettomuuksista ja vaaratilanteista. Eurooppalaisten suunnitteluohjeiden laadun varmistamiseksi suositetaan, että niiden laadintaa ja ylläpitoa varten luotaisiin järjestelmä, jonka avulla turvallisuuteen vaikuttavaan virheeseen tai puutteeseen voitaisiin reagoida nopeasti. Onnettomuustutkintakeskuksen turvallisuussuositukset yksilöityinä: Rakennuttajien, suunnittelijoiden ja rakennusteollisuuden järjestöjen tulisi kehittää keinoja, joilla rakennushankkeessa pystytään varmistamaan eri osapuolten välinen yhteistyö ja tiedonkulku. [B1- B2/03Y/S1] Rakennusalalle tulisi ympäristöministeriön johdolla kehittää menettelyjä auttamaan rakennuttajaa, suunnittelijoita, urakoitsijoita, rakennusvalvontaa ja muita hankkeeseen osallistuvia tunnistamaan kohteen turvallisuuden kannalta kriittiset yksityiskohdat. [B1- B2/03Y/S2] Ympäristöministeriön tulisi sisällyttää kaikkia rakennemateriaaleja koskeviin suunnitteluohjeisiin toisiaan vastaavat ohjeet jatkuvan sortuman estämiseksi. [B1-B2/03Y/S3] Ympäristöministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön tulisi sopia työsuojelu- ja rakennusvalvontaviranomaisten yhteistyöstä ja kummankin osaamisen hyödyntämisestä rakennushankkeen turvallisuuden valvonnassa. [B1-B2/03Y/S4]

11 11 Rakennusalalle tulisi ympäristöministeriön johdolla kehittää tietokanta, johon kerätään tietoa mahdollisimman monista rakennusonnettomuuksista ja vaaratilanteista. Kaikilla tulisi olla pääsy kyseiseen tietokantaan ja tiedoista tulisi laatia yhteenvetoja sopivin väliajoin. [B1-B2/03Y/S5] Ympäristöministeriön ja Suomen Standardisoimisliiton SFS tulisi pyrkiä siihen, että Euronormien laadintaa ja ylläpitoa varten luodaan järjestelmä, jonka avulla perustellusti esitetty epäily normissa olevasta turvallisuuteen vaikuttavasta virheestä tai puutteesta selvitettäisiin ja siitä tiedotettaisiin tarvittaessa nopeasti. [B1-B2/03Y/S6] Seuraavassa esitetään muita huomioita ja kehitysehdotuksia, jotka ovat tulleet esiin Mustasaaren ja Jyväskylän onnettomuuksien tutkinnan yhteydessä. Suunnittelukuormat Mustasaaren monitoimihallin kattovauriota tutkittaessa havaittiin, että suunnittelussa ei ollut kaikilta osin määritetty määräävää kuormitusyhdistelmää. Mitoituslaskelmista tulisi selvitä käytetyt kuormitukset ja kuormitusyhdistelmät. Sitä varten tulisi kehittää sellainen yhtenäinen vakiomuotoinen esitystapa, josta käy helposti ilmi, että määräävä kuormitusyhdistelmä on selvitetty kullekin rakenneosalle. Lähtöarvot tulisi valita kuten nykyisinkin, parhaiden käytettävissä olevien lähteiden ja kirjallisuusviitteiden avulla. Suunnitelmissa tulisi perustella, miksi joitakin tyypillisiä kuormia tai niiden variaatioita ei tarvitse ottaa huomioon (esim. kinostuminen tai lumen liukuminen). Rakenteiden yksityiskohtien suunnittelu Teräsrakenteiden suunnittelijoille pitäisi tehdä nykyisten teräsrakenneohjeiden mukainen hitsausliitosten laskemista koskeva ohje, jossa esimerkkilaskelmissa käytetään rajatilamenetelmää. Muita kuin käsikirjoissa esiintyviä liitostyyppejä tulisi välttää. Jos käytetään uusia tekniikoita, joihin ei voida soveltaa käsinlaskentakaavoja, liitoksen kestävyys tulisi varmistaa kokeellisesti. Suunnittelijoiden tulisi selvittää yhdessä rakenteiden valmistajan kanssa millä toleransseilla rakenteiden yksityiskohdat pystytään toteuttamaan. Sovitut toleranssit tulisi ottaa huomioon kestävyyksien laskennassa ja esittää suunnitelmissa. Rakennustyön valvonta Vaativissa kohteissa aloituskokouksessa tulee sopia rakennekatselmuksesta ja kohdekohtaisen tarkastuslistan laatimisesta. Ra-

12 12 kennekatselmuksessa pitää tarpeen mukaan käyttää asiantuntijatarkastajaa, jos rakennustarkastuksessa ei ole kyseiseen runkorakenteeseen tai materiaaliin liittyvää riittävää kokemusta. Asiantuntijatarkastajan tehtävät suositellaan kirjattavaksi aloituskokouksen pöytäkirjaan. Yksi tehtävistä on verrata rakentamista rakennuttajan laatimaan Suomen rakentamismääräyskokoelman osan A1 mukaiseen laadunvarmistusselvitykseen. Kun kuntiin rakennetaan yleisestä rakennuskannasta poikkeavia kohteita, suositellaan yhteistyötä sellaisen kunnan rakennustarkastuksen kanssa, jossa on kokemusta vastaavanlaisista kohteista. Oriveden onnettomuuden suositukset Tutkintalautakunta antaa kaksi suositusta. Toinen koskee hitsattujen teräsrakenteiden kelpoisuuden toteamismenettelyjä ja toinen rakennustarkastajan velvollisuutta painottaa aloituskokouksessa rakennuttajan huolehtimisvelvollisuutta. Teräsrakentamisen toimialajärjestöjen tulisi yhdessä muiden alalla toimivien kanssa kehittää mm. rakennusvalvonnan, rakennuttajien ja valmistajien avuksi menettelytavat hitsattujen teräsrakennetuotteiden kelpoisuuden osoittamiseksi ja selvittämiseksi. [B3/03Y/S1] Rakennustarkastajan tulisi rakennustyön alkuvaiheessa selvittää rakennuttajalle, mitä huolehtimisvelvollisuus edellyttää rakennuttajalta ja kirjata lisäksi asia aloituskokouksen pöytäkirjaan tai rakennuslupaan. Rakennuttajan tulee vaatia sopimuskumppaneitaan esittämään, miten nämä konkreettisesti huolehtivat kaikkien sopimukseen kuuluvien rakennusosien vaatimustenmukaisuudesta ja turvallisuudesta. Rakennustarkastajan tehtävänä on varmistaa, että kelpoisuus todella on selvitetty. [B3/03Y/S2] 2.5 Esitettävien toimenpiteiden vaikutus ja 0-toleranssi Tässä selvitystyössä käsitellään vain rakenteellisen turvallisuuden osalta erityismenettelyn piiriin kuuluvia rakennuksia. Valinta tapahtuu riskien kartoituksen perusteella kohdistuen suurimpien riskien alueelle. Tarkoitus on erityismenettelyn avulla hallita suurinta osaa riskeistä, mutta ei teoriassakaan aivan kaikkia. Suomessa rakennetaan joka vuosi noin rakennusta. Suurin osa niistä jää erityismenettelyn ulkopuolelle. Nekään rakennukset eivät kuitenkaan ole täysin riskittömiä rakennuksia. Niiden osalta rakenteellisen turvallisuuden varmistaminen tapahtuu olevien normaalien säädösten ja määräysten kautta. Lisäksi erityismenettelyn mukaisen uuden rakentamis- ja tarkastuskulttuurin käydessä tutuksi alan toimijoille, vaikuttaa se esimerkillään positii-

13 13 visesti myös muuhun rakentamiseen. Ainakin toimintamalli turvallisuusriskien paremmasta huolehtimisesta on kaikkien ulottuvilla ja sovellettavissa. 0-toleranssin saavuttaminen edellyttäisi, että kaikkien rakennusten kaikki rakenteelliset riskit aina hallittaisiin. Vaikka se ei ole käytännössä inhimillisesti mahdollista, on se kuitenkin ainoa oikea tavoite. Yhtäkään vauriota ei saa hyväksyä. Jos tavoitteeseen pyrittäisiin täydellisen kattavalla varmistusohjelmalla, tukehtuisi rakentajakenttä mahdottoman tehtävän edessä. 0- toresanssi on paras riskitason rajaus, joka osoittaa kehityksen suunnan ja edellyttää jatkuvaa ponnistelua rakenteellisen turvallisuuden parantamiseksi. 2.6 Rakennusalan ja rakennusvalvonnan työnjako ja vastuut Tämän selvityksen tavoitteena ei ole ratkoa osapuolien vastuukysymyksiä, varsinkaan millään uudella tavalla. Työn laajuus ja selvitysmiehen pelkkä tekninen tausta eivät mahdollista sitä. Ne on perusteltua käsitellä jatkotyönä laajemmassa työryhmässä. Työnjako toimenpiteiden osalta noudattaa seuraavia periaatteita: - toimenpiteiden osalta korostetaan työskentelytapaa (workshop) - rakennusvalvonta päättää tarvittavista toimenpiteistä rak.luvassa - rakentajakenttä suorittaa toimenpiteet, ryhtyvä vastaa edellytyksistä - rakennusvalvonta toteaa / kirjaa toimenpiteet suoritetuiksi - vastaava rakennesuunnittelija johtaa menettelyä, käsittelee sisällön, tekee johtopäätökset, toimittaa asiakirjat rakennusvalvontaan - asiakirjoja: riskianalyysit, lujuuslaskelmat, rakennesuunnitelmat, tarkastuskertomukset, asiantuntijalausunnot, tarkastuspöytäkirjat - rakennusvalvonta tukee uutta vuorovaikutteista työskentelytapaa Rakenteellinen turvallisuus on ollut rakennusalan oman tarkastelun kohteena usean viime vuoden ajan. Ala itse on jo oivaltanut käytännössä kaikki epäonnistumisien syyt. Selvitysmiehen, sen enempää kuin Onnettomuustutkintakeskuksenkaan, on mahdotonta enää löytää ongelmasta aivan uusia ja yllättäviä piirteitä. On vain valittava, mihin riskin syihin kiinnitetään ensisijainen huomio, ja millä toimenpiteillä korjausliikettä kentällä ja toimistoissa ryhdytään tekemään. Rakennusala itse toteuttaa ja suorittaa erityismenettelyn edellyttämät toimenpiteet sekä vastaa niiden toteutuksen ja suorituksen oikeellisuudesta. Rakennushankkeeseen ryhtyvä vastaa huolehtimisvelvollisuutensa perusteella edellytyksistä ja tarvittaviin toimenpiteisiin ryhtymisestä. Rakennusvalvontaviranomaisen velvollisuus on mm. valvoa, että ryhtyvän huolehtimisvelvollisuus voi toteutua, ja että siihen ovat riittävät edellytykset. Niillä tarkoitetaan mm. sitoutumista riittävän päteviin asiantuntijoihin ja niiden riittävään käyttöön. Se puolestaan tarkoittaa mm. määräysten mukaista kelpoisuutta, riittävää tehtävän laajuutta, riittävää suorittamiseen varattua aikaa, riittävää tiedonkulkua ja riittävää vuorovaikutteisuutta. Erityismenettelyn toteuttaminen lisäisi tuntuvasti erityisesti vastaavan rakennesuunnitteli-

14 14 jan tehtäviä ja roolia. Niillä kaikilla on oma hintansa. Mutta kysymys on rakenteiden turvallisuudesta, jopa ihmishengistä. Rakennusvalvonnan tehtävä tarkemmin: Saatuaan asiakkaan kanssa käymissään luvanhakuun liittyvissä normaaleissa ennakkoneuvotteluissa rakennushankkeeseen ryhtyvän alustavan selvityksen hankkeesta ja sen riskitasosta eli alustavan riskiarvion, rakennusvalvonta ohjaa (antaa ennakkolausunnon) asiakasta niin todetessaan erityismenettelyn suorittamiseen. Se tarkoittaa mm. riskianalyysin laatimisen aloittamista. Asia päätetään lopullisesti erityismenettelyn ja sen laajuuden osalta rakennusluvassa, jonka hakuasiakirjoihin kuuluu riskianalyysi, tosin ei vielä lopullisessa laajuudessaan. Rakennusvalvonta hyväksyy myös käytettävät ulkopuoliset asiantuntijat hankkeeseen ryhtyvän esityksestä. Vertaa normaalissa rakennuslupamenettelyssä pääsuunnittelijan, vastaavan rakennesuunnittelijan ja vastaavan työnjohtajan hyväksyminen. Rakennusvalvonta toteaa sille esitetyn perusteella erityismenettelyyn kuuluvien toimenpiteiden suorittamisen sekä tarvittaessa ryhtyy toimiin niiden suorittamiseksi. Rakennusvalvonta ei vastaa toimenpiteiden eikä tulostuksen sisällön oikeellisuudesta. Rakennusvalvonta toimii asiakkaidensa kanssa vuorovaikutteisesti ja kehittävästi. Rakennuksen kuuluminen rakenteellisten riskiensä takia erityismenettelyn piiriin kirjataan selvästi ja yksiselitteisesti rakennuslupapäätökseen. Lisäksi se kirjataan toimenpiteiltään yksilöitynä lupapäätöksen ehtoihin. 3. ESITETTÄVÄT TOIMENPITEET, IDEA TYÖSKENTELYTAVAKSI, PÄÄKOHDAT JA PERUSTELUT Tässä esitettävät toimenpiteet liittyvät rakennusten rakenteellisen turvallisuuden varmistamiseen. Niitä voidaan soveltaa erityismenettelyn piiriin kuuluvassa rakentamisessa. Suomessa vuosittain rakennettavista noin uudisrakennuksesta erityismenettelyn piiriin tulee kuulumaan arviolta 2 4 prosenttia. Esitettävät toimenpiteet : 1. Rakennesuunnittelun hankintamenettely ja siinä varatut resurssit 2. Rakenteiden alustava riskiarvio ja riskianalyysi 3. Rakennesuunnittelun ulkopuolinen asiantuntijatarkastus 4. Rakenteiden toteutuksen ulkopuolinen asiantuntijatarkastus 5. Rakennusosien valmistuksen laadunvarmistus 6. Rakenteiden käytön ja huollon ohjeistus 7. Osapuolten välinen yhteistyö ja tiedonkulku

15 15 Esitettävät toimenpiteet on tekstissä numeroitu rakennushankkeen etenemisen mukaiseen järjestykseen. Rakennushankkeeseen sovellettavien toimenpiteiden laajuus määräytyy rakennuksen rakenteellisen turvallisuuden riskitason perusteella (ohjeistettu). Tässä luvussa esitetään kaikki toimenpiteet ottamatta vielä kantaa niiden soveltamislaajuuden määräytymiseen. Työssä ei luoda yhtä ainoaa oikeaa toimintamallien yhdistelmää, vaan avataan Rakennusturvallisuusryhmän esittämiä toimintalinjauksia ja selvitysmiehen itse nostamia kehityskohteita yhteisen jatkotyöskentelyn pohjaksi, tietysti selvitysmiehen omaa kokemustaustaa ja painotuksia voimakkaasti heijastaen. Mainitun erityismenettelyn ohella rakentamisessa noudatetaan kaikkia normaaleja säädöksiä, määräyksiä ja ohjeita. Idea työskentelytavaksi Ohessa esitettävien toimenpiteiden voimakas korostus liittyy työskentelytapaan. Tarkoitus on kehittää vuorovaikutteisesti ja innovatiivisesti alan toimijoiden osaamista. Se tarkoittaa rakenteellista turvallisuutta tukevia suunnitteluratkaisuja, toteutusmenetelmiä sekä valmiin rakenteen tarkkailua ja kunnossapitoa. Workshop- työskentelyllä osallistujien tieto saadaan kulkemaan, osaaminen kumuloitumaan ja inhimillisten virheiden todennäköisyys pienenemään. Jokaisen osapuolen tulee oivaltaa työskentelynsä tarkoitus kehittäjänä ja lisäarvon antajana ja lopulta rakenteellisen turvallisuuden takaajana. Workshop- työskentelyyn tulee liittyä rakennusvalvonnan osapuolia voimakkaasti tukeva ja kannustava rooli. Sen tulee tehdä uuden työskentelytavan kynnys osapuolille matalaksi. Tavoitteena on jalkauttaa uusi toimintamalli ja tarkastuskulttuuri suomalaiseen rakentamiseen ja viranomaistoimintaan. Uutta vuorovaikutteista workshop- työskentelytapaa esitetään käytettäväksi erityisesti lujuuslaskelmien ja rakennesuunnitelmien tarkastamisessa / kehittämisessä sekä riskianalyysin tekemisessä ja tarkastamisessa, mutta myös rakennustyön toteutuksen ja rakenteiden käytönaikaisessa tarkastamisessa. Uuden toimintamallin keskeinen sisältö toteuttaa osapuolten välisen yhteistyön ja tiedonkulun tehostamisen tavoitetta (kohta 7). Uuden toimintamallin hyödyntäminen edellyttää puolestaan riittävien resurssien kiinnittämistä rakennesuunnitteluun jo hankintamenettelyvaiheessa (kohta 1). Vuorovaikutteisen workshop-työskentelyn toteuttamiskaaviot ovat liitteinä. Työskentelyyn kuuluu tuottaja- / tekijäosapuolen ja tarkastajaosapuolen keskeiset, vuorottaiset tekemisiensä esittelyt, niihin liittyvät vastapuolen opponoinnit ja niiden välillä tapahtuva tuotteen kehittäminen tai sisällön täydentäminen.

16 16 Ohessa toimenpiteet 1 7 esitetään myös perinteiseen työskentelytapaan soveltuvina, niissä on vain viittaus vuorovaikutteisuuteen. Perinteisesti toteutettuna yhteinen oppiminen sekä tiedonkulku ja kumuloituminen osittain menetetään. Eri toimenpiteille on esitetty workshop- työskentelyn mallit oheisissa liitteissä. Huomatkaa, toimenpiteitä ehdotetaan vain riskillisiin rakennuksiin! 3.1 Rakennesuunnittelun hankintamenettely ja siinä varatut resurssit - rakennesuunnittelun hankinta neuvottelumenettelyllä, myös tuoteosakaupoissa ja alihankinnoissa, aina kun hankintalaki ei estä - vuorovaikutteisuus ja suunnitelmien yhteensovittaminen selvästi ja kootusti vastaavan rakennesuunnittelijan tehtäväluetteloon - suunnitteluun varataan riittävä aika ja muut resurssit, hankkeeseen ryhtyvän / tilaajan huolehtimisvelvollisuus pitää toteutua Kolme edellä esitettyä ja alla auki kirjoitettua kohtaa mahdollistavat vastaavan rakennesuunnittelijan toiminnan rakenteiden turvallisuusasian hoitamisessa tässä työssä esitetyllä tavalla riittävää tiedonkulkua, vuorovaikutteisuutta ja suunnitelmien yhteensovittamista toteuttaen. Asiakohdan ratkaiseminen vaikuttaa suuresti myös muiden kohtien toteutumiseen ja turvallisuustavoitteen savuttamiseen. Rakennesuunnittelu tulisi hankkia neuvottelumenettelyä käyttäen, ellei laki julkisista hankinnoista sitä estä, siten että valinnan perusteena on ensisijaisesti osaaminen ja pätevyys kyseisessä tehtävässä, ei suunnittelun hinta tai suunnittelutyön tuntimäärä. Esimerkiksi tuntilaskutusperiaate tarjoaisi nykyistä turvallisemman vaihtoehdon. Riskillisten rakenteiden alihankintoihin ja tuoteosakauppoihin liittyvässä suunnittelussa tulisi soveltaa samaa hankintaperiaatetta riippumatta, kuka on tilaaja. Rakenne- ja valmisosasuunnittelun tilaaja rinnastetaan tältä osin rakennushankkeeseen ryhtyjään. Suunnittelun tehtäväluetteloon erityisesti vastaavan rakennesuunnittelijan tehtäviin tulisi sisällyttää vuorovaikutteista yhteistyötä ja tiedonkulkua sekä suunnitelmien yhteensovittamista käsittelevät osiot, joissa em. asiat on koottu yhdeksi kokonaisuudeksi. Se sisältyisi aina suunnittelusopimukseen ja laskutettaisiin tuntiveloitukseen perustuen. Suunnittelusopimuksesta tulisi käydä ilmi tehtävään varatut henkilöresurssit ja suunnitteluun varattu aika (palkkion määrän mahdollistama). Pääsuunnittelijan jo nykyisellään ja nyt esitettynä myös vastaavan rakennesuunnittelijan osalta tiedot olisi pyydettäessä erityisestä syystä (=rakenteellisen erityismenettelyn piiriin kuuluminen) avattava viranomaiselle rakentamishankkeeseen ryhtyvän huolehtimisvelvollisuuden edellytysten toteamiseksi. Viranomaisen ei tule puuttua tapauskohtaisesti näkemiinsä tietoihin, ellei niistä paljastu jotain lain tai määräysten vastaista.

17 17 Yleinen perustelu Rakennesuunnittelun hankinta- ja tarjouskäytännöt ovat osin vääristyneet 1990-luvun alkupuolen matalasuhdanteen (laman) aikana. Kireä markkinatilanne pakotti suunnitteluyritykset kokonaishinnoitteluun myös sellaisissa suunnittelutehtävissä, joissa työkokonaisuutta ja tehtäväsisältöä ei pystytty ennalta riittävällä tarkkuudella määrittelemään. Seurauksena oli suunnittelun katetavoitteista tinkimistä, nollabudjetointia ja alihinnoittelua koko rakennesuunnitteluketjun osalla ja samalla tinkimistä tehtävään käytetystä työajasta. Tilanteesta ei ole vieläkään riittävästi palauduttu. Se on kiistaton tosiasia. Rakennesuunnittelun arvostus, palkkiotaso, suunnitteluun varattu aika ja henkilöresurssit ovat usein epäterveellä tavalla vääristyneet, eli ovat vähäiset tai riittämättömät. Samoin rakennesuunnittelun liiallinen aikataulualisteisuus on käynyt ahdistavaksi. Tällaisessa ilmapiirissä ja tiukassa hintakilpailutilanteessa suunnittelijan alhainen tarjous on usein johtanut tilanteeseen, joka ei enää mahdollista rakenteiden riittävää, tasokasta ja turvallista suunnittelua. Se altistaa rakennustuotannon vakavillekin virheille. Vääristymä on johtanut myös rakennushankkeeseen ryhtyvän tilanteeseen, jossa hänen maankäyttö- ja rakennuslain mukainen (MRL119 ) huolehtimisvelvollisuutensa ei voine enää toteutua. Rakennusvalvontaviranomaisen velvollisuus olisi valvoa, että ryhtyjän huolehtimisvelvollisuus voisi toteutua (MRL124 ). Muussa tapauksessa viranomaisen olisi edellytettävä tilanteen oikaisua. Huolehtimisvelvollisuus tarkoittaa, että rakennushankkeeseen ryhtyvä on suhteessa rakennusvalvontaan ja yhteiskuntaan vastuullinen rakentamisen lopputuloksesta eli siitä, että rakennus kaikin puolin täyttää sille säädetyt vaatimukset, esimerkiksi rakenteellisen turvallisuuden ja kantavien rakenteiden kestävyyden osalta. Rakennushankkeeseen ryhtyvän velvollisuudet viranomaista kohtaan lähtevät siitä näkökulmasta, että viranomaisen pitää voida osaltaan varmistua rakennushankkeen kaikenpuolisesta onnistumisesta. Ryhtyvä (tai hänen asiantuntijansa pääsuunnittelija) on velvollinen huolehtimaan siitä, että hänellä on tässä suhteessa hankkeen vaativuus huomioon ottaen riittävät edellytykset sen toteuttamiseen sekä käytettävissään pätevä henkilöstö. Huolehtimisvelvollisuus sisältää myös vaatimuksen virheriskien tunnistamisesta ja edellytyksen niiden hallinnasta. / Rakennustarkastuskirja Yksityiskohtainen perustelu Seuraava yksityiskohtainen perustelu sisältää vähän uusia menettelytapoja, mutta sen sijaan useita rakenteiden turvallisuusasiaan kohdennettuja, sopimuksissa ja ohjeissa jo yhteisesti hyväksyttyjä menettelytapoja. Ongelma on, että edes olevat toimintamallit eivät useinkaan pääse käyttöön. Niitä ei sovelleta. Esitetyt olemassa olevat ja uudet periaatteet tukisivat erityisme-

18 18 nettelyn piiriin kuuluvassa rakentamisessa turvallisuustavoitteen saavuttamista. Vastuu resurssien ja osaamisen oikeasta ja riittävästä mitoittamisesta ja niiden arvioinnista kuuluu lähtökohdiltaan sekä tilaajan hankintatoimen että tarjoajan tarjoustoiminnan yhteiseen intressiin. Rakenteellista erityismenettelyä vaativissa kohteissa erityisesti ryhtyvän / omistajan tai tilaajan intressi olisi varmistua toimittajan resurssien ja osaamisen riittävyydestä omien tai käytettävissä olevien asiantuntijoidensa avulla. RakMk A2: 2.4 mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on pääsuunnittelijaa apunaan käyttäen huolehdittava rakennussuunnittelun ja erikoisalojen suunnittelun tarpeen määrittelemisestä. Nyt esitetään, että tilanteessa, jossa pääsuunnittelija ei voi riittävästi rakennesuunnittelun tarvetta määritellä, voisi sen tehdä pääsuunnittelijan ja ryhtyvän käyttöön myös rakennesuunnittelun asiantuntija. Em. menettelyn soveltaminen edellyttää asian lisäämistä RakMk A2 kohtaan 2.4. Asiantuntija voi myös laatia tarvittavat tarjouspyyntöön liittyvät asiakirjat ja avustaa muutenkin suunnittelijan valinnassa. Rakenteellista erityismenettelyä vaativissa hankkeissa suunnittelijan valinta tulisi perustua ennen kaikkea suunnittelijan (henkilöt, projektisuunnitelma ja yritys) ja suunnittelun laatutekijöihin. Tällöin (vastaavan) rakennesuunnittelijan valinta olisi tehtävä neuvottelumenettelyä käyttäen. Neuvottelumenettelyn aikana tilaaja ja tarjoaja voivat arvioida, määritellä ja täsmentää tehtävää ja sen sisältöä sekä tehtävien suorittamiseen varatun aikataulun, resurssien, palkkion ja sen rakenteen suhdetta ja riittävyyttä. Valintaperusteet olisi vietävä rakennuttajan / tilaajan toimesta läpi koko rakennesuunnitteluketjun, koska ketjun heikoin lenkki määrää lopulta rakenteellisen turvallisuuden tason. Julkisten hankintojen lainsäädäntökään ei estä neuvottelumenettelyn käyttöä suunnittelun ostamisessa. Julkisen tilaajan tulee soveltaa hankintalainsäädäntöä erilaisten hankintamenettelytapojen käyttöä mahdollistaen, ei niiden käyttöä estäen tai kieltäen. Neuvottelumenettelyä voidaan käyttää, kun sopimuserittelyjä ei voida tehdä niin tarkasti, että paras tarjous voitaisiin valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen. Neuvottelumenettelyä voi käyttää suunnittelun hankintaan myös silloin, kun hankinnan luonne tai asiaan liittyvät riskit eivät poikkeuksellisesti salli etukäteistä kokonaishinnoittelua. (Asetus kynnysarvot ylittäväistä tavara- ja palveluhankinnoista 13, luonnos laiksi julkisista hankinnoista 21 ). Nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain ja siitä annettujen määräysten perusteella pääsuunnittelijalle ja vastaavalle erityissuunnittelijalle on annettu huolehtimisvelvollisuus siitä, että suunnitelmakokonaisuudesta tulee kattava. Tämän turvaamiseksi rakennuslupaviranomainen voi vaatia määräyskokoelman perusteella erityisestä syystä pääsuunnittelijalta selvityksen, josta ilmenevät hänelle sovitut tehtävät hankkeessa sekä niihin käytettävissä oleva aika (RakMk A2: 2.3). Vastaavaa vaatimusta tulisi soveltaa myös erityissuunnittelijoihin, erityisesti vastaavaan rakennesuunnittelijaan, rakenteellista erityismenettelyä (=erityinen syy) vaativissa kohteissa. Soveltaminen edellyttäisi esim. RakMk A2 kohdan täydentämistä em. asialla.

19 19 Useimmissa tapauksissa selvitykseksi riittäisi suunnittelusopimuksen esittäminen pyydettäessä rakennuslupaviranomaiselle. Lupaviranomainen ei tallettaisi tietoja yksityisoikeudellisen sopimuksen sisällöstä. Samassa yhteydessä voitaisiin käydä pääpiirteittäin läpi rakennesuunnittelun organisointiin, tarkastamiseen ja valvontaan sekä suunnittelijoiden väliseen yhteistyöhön liittyvät kysymykset. Mikäli selvitys johtaa sopimuksen sisällön ja tehtävien tarkastukseen, päätös pitää saattaa tiedoksi rakennushankkeeseen ryhtyvälle, suunnittelusopimusosapuolille ja pääsuunnittelijalle. Menettelyn laaja käyttöönottaminen voisi vaatia Konsulttitoiminnan yleisten sopimusehtojen tarkistamista ja/tai sopimukseen kirjoitettua asiakohtaa koskevaa täydennystä. 3.2 Rakenteiden alustava riskiarvio ja riskianalyysi - alustava riskiarvio heti hankkeen alussa (AA- tai A-luokka tai ilmeinen riski), rakennusvalvonnan ohjaus jatkomenettelystä - riskianalyysi (suunnittelu, toteutus, käyttö) heti yksityiskohtaisen suunnittelun alussa, myös tuoteosatoimituksista, rakennuslupapäätös erityismenettelystä, erityissuunnitelman status - workshop- työskentely; tiedonkulku, tiedon määrän kumuloituminen, oppiminen Alustava riskiarvio Heti rakennushankkeen (suunnittelun) käynnistyttyä rakennushankkeeseen ryhtyvä tai hänen toimeksiannostaan vastaava rakennesuunnittelija tai pääsuunnittelija tekee rakenteellisesta turvallisuudesta alustavan riskiarvion. Vaatimus koskee RakMk A2:n ohjeiden A- ja AA-luokan rakennuksia sekä rakennuksia, joissa on ilmeinen turvallisuusriski. Riskiarvio pohjautuu ensisijaisesti siitä tehtävään yleiseen ohjeistukseen ja on työmäärältään erittäin vähäinen. Lähes kaikki A-luokan rakennukset jäävät ulkopuolelle. Alustavan riskiarvion ja mahdollisesti tarvittavat tekniset ja muut asiakirjat ennakkoneuvottelussa saatuaan rakennusvalvontaviranomainen ohjaa / antaa ennakkolausunnon erityismenettelyn tarpeesta. Se käynnistää riskianalyysin laatimisen. Ennakkomenetelmän käyttö ja laajuus ratkaistaan rakennuslupapäätöksen yhteydessä ja kirjataan aina siihen selvästi näkyviin. Lupa-asiakirjoihin kuuluu riskianalyysi, joka ei silloin ole lopullisessa laajuudessaan. Lupapäätöksestä voidaan valittaa. Jos kantavan rakenteen jännemitta, järjestelmä, materiaali tai hankinta- / tuotantotapa vaihtuu päätöksenteon jälkeen, sen vaikutus arvioidaan alustavan riskiarvion ja riskianalyysin kautta ja päätös erityismenettelyn tarpeesta ja laajuudesta tehdään uudelleen. Riskianalyysi Rakennushankkeeseen ryhtyvä teettää riskianalyysin niistä rakennuksista tai rakenteista, jotka kuuluvat lupaviranomaisen ennakkolausunnon ja lopulta rakennuslupapäätöksen mukaisesti erityismenettelyn piiriin. Riskianalyysi

20 20 on ko. rakennusten tai rakenteiden rakennesuunnitteluun, toteutukseen ja käyttöön liittyvä erillinen asiakirja, jossa voi olla useita osioita. Siinä on aina kantavan rakenteen käytön aikaisista riskeistä ja tarkastuksista erillinen osio, joka liitetään rakennuksen käyttö- ja huolto-ohjeeseen. Asiakirja sisältää aina, myös valmisosien osalta, esityksen eri vaiheiden tarkastusten laajuudesta ja kohdentumisesta. Asiakirjan kokoamisen periaate käy selville myös workshop- työskentelyn toimintamallista. Riskianalyysillä on erityissuunnitelman status, vertaa lujuuslaskelmat. Siinä rakenteelliset riskit käsitellään kattavasti ja siten, että se voi toimia suunnitelmien ja toteutuksen sekä käyttövaiheen ulkopuolisille tarkastajille tarkastusta ohjaavana asiakirjana. Riskianalyysi on koko rakenteellisen turvallisuuden varmistamisen lähtötieto, jota sovelletaan hankkeen eri vaiheissa. Riskianalyysin tekemisestä käytännössä vastaa kokonaisuudesta vastaava rakennesuunnittelija. Sitä täydentävät omilla osioillaan työn toteutuksen osalta vastaava työnjohtaja ja käyttöolosuhteiden osalta pääsuunnittelija, rakennuksen käyttäjä (jos tiedossa) ja kiinteistön omistaja. Asiakirjan työstäminen ja kehittäminen tapahtuu vuorovaikutteisesti edellä mainittujen toimesta. Asiakirjan lopulta kokoaa ja siitä johtopäätökset tekee vastaava rakennesuunnittelija. Hän myös toimittaa sen rakennusvalvontaan ja rakennushankkeeseen ryhtyvälle. Asiakirjan tyypillinen sisältö ohjeistetaan. Kapea-alaisemman riskianalyysin osion teettävät omalta osaltaan kustannuksellaan myös tuoteosa- ja alihankintatoimitusten tilaajat, yksi osio valmistettavaa tuoteosaa kohden. Ehdotus koskee erityisesti ns tilaustuotteita. Vakiotuotteiden osalta tarve harkitaan tilannekohtaisesti. Osion tekemisestä vastaa käytännössä valmisosatoimituksen vastaava suunnittelija apunaan valmistaja ja asentaja sekä koko rakennuksen vastaava rakennesuunnittelija ja vastaava työnjohtaja. Tekeminen tapahtuu samalla vuorovaikutteisella periaatteella kuin koko rakennuksenkin riskianalyysin tekeminen. Sen tulee kattaa toimituksen suunnittelu, valmistus ja asennus. Sen tulee toimia ulkopuoliselle tarkastajalle tarkastusta ohjaavana asiakirjana. Vastaava tuoteosan suunnittelija kokoaa ja käsittelee sen sekä toimittaa edelleen koko rakennushankkeen vastaavalle rakennesuunnittelijalle käsiteltäväksi, muuhun riskianalyysiin liitettäväksi sekä rakennusvalvontaan ja rakennushankkeeseen ryhtyvälle toimitettavaksi. Workshop- työskentely Riskien kattava havaitseminen ja arviointi edellyttää osapuolien yhteistyötä. Workshop- työskentely tarjoaa siihen oivallisen mahdollisuuden. Samalla se turvaa luontevalla tavalla tiedon siirtymistä osapuolille. Em. työskentelytavasta on toimintamalli oheisissa liitteissä. Yleinen perustelu Rakennushankkeeseen ryhtyvän huolehtimisvelvollisuus sisältää myös vaatimuksen virheriskien tunnistamisesta ja edellytyksen niiden hallinnasta. / Rakennustarkastuskirja

21 21 Laadukas rakennesuunnittelu sisältää yleensä jonkin asteisen riskien arvioinnin. Sitä ei välttämättä dokumentoida rakennelaskelmissa. Kun rakenteellisia riskitekijöitä pyritään torjumaan erityisen tehokkaasti, kuten tässä toimintamallissa, edellyttää se aina aluksi systemaattista riskitason arviointia ja sitten yksityiskohtaista eri suunnittelu-, rakentamis- ja käyttövaiheiden riskien analysointia. Rakenteiden turvallisuusriskien hallinnan suunnittelun pitää lähteä kyseisten riskien tiedostamisesta ja tunnistamisesta. Se puolestaan edellyttää usean eri ammattilaisen yhteistyötä. Kun yhteistyö tapahtuu ns. workshop- työskentelynä, voivat siinä eri osapuolet tuoda toistensa tietoon samanaikaisesti näkemyksiään. Niitä voidaan välittömästi kommentoida ja jalostaa. Käsittelyn tulos täydentyy muiden antamilla oheisnäkemyksillä. Tieto kumuloituu ja saavuttaa samanaikaisesti kaikki osallistujat. Työskentelytapa torjuu tehokkaasti osapuolien yhteistyössä ja tiedonkulussa havaittua puutetta. Riskianalyysi on täysin lujuuslaskelmiin rinnastettava teoreettinen selvitys. Se ohjaa rakennesuunnittelun valintoja lujuuslaskelmien tapaan turvallisten rakenteiden suunnittelussa. Riskien arviointi ja analysointi voidaan edellyttää tehtäväksi ja dokumentoitavaksi omana asiakirjanaan rakenteellisen turvallisuuden kannalta erityismenettelyä edellyttävissä rakennuksissa tai rakenteissa. 3.3 Rakennesuunnittelun (ulkopuolinen) asiantuntijatarkastus - riskianalyysi (suunnittelu, toteutus, käyttö) - lujuuslaskelmat a) perusratkaisut, 1. vaihe b) yksityiskohtaiset ratkaisut, 2. vaihe c) workshop- työskentely - rakennesuunnitelmat a) perusratkaisut, 1. vaihe b) yksityiskohtaiset ratkaisut, 2. vaihe c) workshop- työskentely Asiantuntijatarkastuksissa osapuolien työskentelyn luonne tulisi olla kehittävää ja vuorovaikutteista. Rakennushankkeeseen ryhtyvän tai muun suunnittelun tilaajan tulisi tarkastuttaa kustannuksellaan riskianalyysi, rakennesuunnitelmat ja lujuuslaskelmat ulkopuolisella asiantuntijalla ennen niiden viemistä toteutukseen. Asiantuntijan hyväksyy rakennusvalvonta ryhtyvän / suunnittelun tilaajan esityksestä. Asiantuntijan pätevyysluokka tulee olla AA kyseisellä toimintaalueella. Hänellä tulee olla lisäksi todettu pätevyys ko. tehtävään. Asiantuntija käy kattavasti läpi asiakirjat ja antaa asiantuntijalausunnon riskianalyysistä sekä tarkastuskertomuksen ja asiantuntijalausunnon rakennesuunnitelmista ja lujuuslaskelmista, niiden vaatimusten mukaisuudesta. Hän