AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS. Istuntoasiakirja. Sosiaali- ja ympäristöasioiden valiokunta

Transkriptio

1 AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS Istuntoasiakirja ACP-EU/ /B/2007/fin MIETINTÖ ammattitaitoisten työntekijöiden siirtolaisuus ja sen vaikutukset kansalliseen kehitykseen Sosiaali- ja ympäristöasioiden valiokunta Esittelijät: Sharon Hay Webster (Jamaika) ja Luisa Morgantini B OSA: PERUSTELUT PR\ doc APP/ /Bv01-00

2 PERUSTELUT Kansainvälinen siirtolaisuus voi tuottaa suurempia etuja kuin nykyistä laajempi maailmankaupan vapauttaminen. Kofi Annan: International migration and development: Report of the Secretary- General", 18. toukokuuta 2006 Siirtolaisuuden hallinnan tehostaminen on noussut poliittisen asialistan kärkeen useimmissa teollisuus- ja kehitysmaissa. Ongelma on erityisen ajankohtainen nyt, kun otetaan huomioon ennusteet kansainvälisen siirtolaisuuden jatkumisesta, jota kiihdyttävät OECD-maiden väestön ikääntyminen, monien teollisuusmaiden kasvava työvoimapula ja teollisuus- ja kehitysmaiden välinen pysyvä tulo- ja elintasokuilu (OECD, 2006). Yhä selkeämmin ollaan yhtä mieltä siitä, että hallittu siirtolaisuus voi tuottaa merkittäviä etuja paitsi siirtolaisille itselleen myös lähtö- ja kohd le. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi olisi vahvistettava siirtolaisuuden ja kehityksen välisiä yhteyksiä. Kansainvälinen keskustelu siirtolaisuudesta onkin viime aikoina edennyt merkittävästi tähän suuntaan. Monista siirtolaisuuden hallintaan liittyvistä kysymyksistä on perinteisesti saanut runsaasti huomiota osakseen korkeasti koulutettujen ja ammattitaitoisten työntekijöiden kansainvälinen liikkuvuus ja sen vaikutus kehitykseen. Ilmiöstä käytetään yleisesti nimitystä aivovuoto ; jo nimi kertoo, että sitä pidetään pääosin kielteisenä asiana. EU:n ja Afrikan maiden hallitusten edustajat antoivat Tripolissa 22. ja 23. marraskuuta 2006 siirtolaisuutta ja kehitystä koskevan yhteisen julistuksen, jossa tunnustetaan, että siirtolaisten valikoiminen teollisuusmaissa saattaa muodostaa uuden uhan Afrikan sosiaaliselle ja taloudelliselle kehitykselle, ja ilmaistaan huoli siitä, että Afrikan hallitusten mittava panostus koulutukseen ja henkilöresurssien kehittämiseen painopistealoilla menee hukkaan aivovuodon takia. Kansainvälisellä tasolla ei ole päästy yhteisymmärrykseen siitä, miten (korkeasti) koulutettujen työntekijöiden siirtolaisuus todella vaikuttaa lähtömaihin, sillä tunnettujen asiantuntijoiden ja tutkimuslaitosten asiaa koskevat tulokset ovat keskenään ristiriitaisia. Aivovuotoa koskeva keskustelu on yhä varsin sekavaa ja turhautunutta erityisesti siksi, että aiheesta ei ole saatavilla luotettavia tilastotietoja ja että erilaisista toimintasuosituksista, joiden avulla ilmiöön voitaisiin puuttua, ei ole laadittu vaikutustenarviointeja. Kansainvälistä muuttoliikettä käsittelevä maailmanlaajuinen komissio (GMIC) 1 menee pidemmälle todetessaan, että aivovuoto on [ ] jossain määrin vanhentunut käsite, koska se sisältää ajatuksen siitä, että siirtolainen ei milloinkaan palaa kotimaahansa. Nykyään 1 GCIM on työryhmä, jonka jäsenet edustavat useita eri järjestöjä (mm. IOM, UNCHR, Maailmanpankki, ILO, WHO, UNAIDS). APP/ /Bv /5 PR\ doc

3 halutaan korostaa liikkuvuuden lisääntymisestä saatavaa hyötyä puhumalla osaamiskierrosta, millä tarkoitetaan sitä, että siirtolaiset palaavat kotimaahansa säännöllisesti tai ainakin satunnaisesti ja jakavat siten ulkomailla asuessaan ja siellä työskennellessään hankkimansa taidot ja resurssit maanmiestensä kanssa. Lisäksi suositellaan [ ], että kohdemaiden tulisi edistää kiertosiirtolaisuutta ottamalla käyttöön järjestelyjä ja kanavia, jotka helpottavat siirtolaisten liikkumista lähtö- ja kohdemaan välillä (GCIM, s. 31). GCIM suosittaa, että viranomaiset ja työnantajat tarkastelisivat yhdessä korkeasti koulutettujen työntekijöiden liikkuvuutta haittaavia esteitä voidakseen poistaa ne esteet, jotka tarpeettomasti haittaavat talouden kilpailukykyä (GCIM, s. 79). Se, katsotaanko ammattitaitoisten työntekijöiden siirtolaisuuden aiheuttavan kehitysmaille haittaa vai hyötyä, riippuu siitä, millä tasolla ja miltä kannalta vaikutuksia tarkastellaan (Wets, 2007). Yksilötasolla ammattitaitoisten työntekijöiden siirtolaisuus on paitsi kiistaton yksilön oikeus myös selvästi molempia osapuolia hyödyttävä tilaisuus lukuun ottamatta tilanteita, joissa työtehtävät eivät vastaa henkilön pätevyyttä (brain waste). Myös kansallisella ja alueellisella tasolla (ammattitaitoisten) työntekijöiden siirtolaisuudesta on lähtömaille kiistatta etua: työttömien työntekijöiden määrä vähenee ja siirtolaisyhteisö tukee lähtömaata monin eri tavoin, mm. lähettämällä sinne rahaa ja kannustamalla uusia sukupolvia kouluttautumaan. Toisaalta ammattitaitoisten työntekijöiden maastamuutto voi olla myös huomattava menetys maille, jotka ovat panostaneet koulutukseen, ja yksittäisissä maissa ja tietyillä aloilla tilanne saattaa johtaa katastrofiin. Viime kädessä on kyse kynnysarvoista: on olemassa raja, jonka alapuolella yhteiskunta kärsii jokaisen ammattitaitoisen ja korkeasti koulutetun työntekijän poismuutosta, koska ei ole ketään korvaamaan häntä (brain desertification). Niin kauan kuin pysytään tämän rajan yläpuolella, siirtolaisuudesta voi olla hyötyä, kunnes siirtotyöläisten määrä saavuttaa rajan, jonka ylittämisen jälkeen korkeasti koulutettujen työntekijöiden maastamuutto alkaa jälleen aiheuttaa ongelmia siksi, että jäljellä ei ole kapasiteettia korvata heitä. Näiden kahden rajan välissä voidaan puhua tietojen ja taitojen siirtämisestä (brain transfer), osaamiskierrosta (brain circulation) ja jopa aivotuonnista (brain gain). Näiden kynnysarvojen ylä- ja alapuolella on sen sijaan parempi puhua aivovuodosta. Tilanne on kuitenkin erilainen jokaisen maan, alueen ja jopa toimialan kohdalla (Wets, 2007). Terveydenhuoltoalalta löytyy esimerkkejä eri puolilta maailmaa. Terveydenhuoltoalan ammattilaisten maastamuutto on aiheuttanut vakavia ongelmia Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Esimerkkinä voidaan mainita, että vuoden 2000 jälkeen pelkästään Yhdistyneessä kuningaskunnassa on rekisteröitynyt työntekijäksi lähes afrikkalaista sairaanhoitajaa. Sambiassa maan itsenäistymisen jälkeen koulutetuista 600 lääkäristä vain 50 työskentelee edelleen Sambiassa. On myös arvioitu, että Manchesterissa on nykyään enemmän malawilaisia lääkäreitä kuin koko Malawissa (GCIM, 2005, 24). Myös Zimbabwessa aivovuoto on koetellut erityisen raskaasti juuri terveydenhuoltoalaa. Viimeaikaisten tutkimusten mukaan yli 80 prosenttia niistä lääkäreistä, sairaanhoitajista ja terapeuteista, jotka ovat valmistuneet Zimbabwen lääketieteellisestä korkeakoulusta sen jälkeen kun maa itsenäistyi vuonna 1980, on siirtynyt ulkomaille, etupäässä Isoon- Britanniaan, Uuteen-Seelantiin, Kanadaan ja Yhdysvaltoihin. (The Observer, sunnuntai 10. elokuuta 2003). PR\ doc 3/5 APP/ /Bv01-00

4 Edellä mainittua ylärajaa on koetettu määritellä OECD:n keräämien tietojen ekonometrisen analysoinnin pohjalta. Näiden laskelmien 1 perusteella aivovuoto aiheuttaa lähtömaissa enemmän myönteisiä kuin kielteisiä vaikutuksia, jos sen taso on kohtuullinen eli se koskettaa vain 5 10 prosenttia ammattitaitoisesta työvoimasta. Useimmissa maissa ammattitaitoisen työvoiman maastamuutto sijoittuukin juuri tälle 5 10 prosentin tasolle. Monissa köyhissä maissa ammattitaitoisen työvoiman maastamuutto on kuitenkin paljon vilkkaampaa. Pienissä maissa kuten Guyanassa, Surinamissa ja Jamaikalla ammattitaitoisesta työvoimasta menetetään yli 80 prosenttia. Tilanne on hälyttävä myös Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Keski-Amerikassa. Esimerkiksi Mosambik, Uganda ja Ghana menettävät lähes puolet korkeasti koulutetuista työntekijöistään OECD-maihin (Docquier, a.o., 2007). Esittelijöiden päätelmät ja suositukset Ammattitaitoisen työvoiman liikkuvuus ei välttämättä tarkoita aina aivovuotoa. Kun otetaan huomioon globalisaatiokehitys, OECD-maiden väestön ikääntyminen, monien teollisuusmaiden kasvava työvoimapula ja teollisuus- ja kehitysmaiden välinen pysyvä tuloja elintasokuilu, ammattitaitoisen työvoiman kansainvälisestä liikkuvuudesta on yleensä enemmän hyötyä kuin haittaa. Kansallisella tasolla tilanne saattaa kuitenkin olla toinen. Tietyistä maista ja tietyiltä aloilta on saatu selkeää näyttöä siitä, että aivovuoto saattaa vaarantaa koko maan taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen. Näitä ongelmia ei pidä vähätellä eikä sivuuttaa sillä perusteella, että ammattitaitoisen työvoiman kansainvälisen liikkuvuuden vaikutukset ovat kokonaisuutena katsoen suotuisia. Poliittisten päättäjien velvollisuutena on laatia luotettava katsaus siitä, miten ammattitaitoisten työntekijöiden siirtolaisuus vaikuttaa kansalliseen kehitykseen tietyissä maissa ja tietyillä aloilla. Kuten AKT-maille suunnatun, muuttoliikkeeseen liittyvien valmiuksien kehittämiseen tarkoitetun rahoitusvälineen käyttöönoton yhteydessä suunniteltiin, siirtolaisuutta käsittelevät kehitysmaiden tutkimusverkostot voivat osaltaan edistää tarvittavien välineiden antamista kehitysmaiden poliittisille päättäjille. Tämän vuoksi poliittisten päättäjien on vastattava nopeasti koulutettujen työntekijöiden joukottaisen maastamuuton aiheuttamiin seurauksiin, jotka saattavat toisinaan olla katastrofaaliset. Tämän mietinnön esittelijät ovat vaaleilla valittuja EU:n jäsenvaltion ja AKT-maan parlamentaarikkoja, jotka ovat asemansa suoman valtuutuksen nojalla pyrkineet antamaan oman panoksensa tähän kansainväliseen työhön laatimalla saatavilla olevista tiedoista käytännönläheisen ja puolueettoman analyysin ja ennen muuta esittämällä lähtö- ja kohd le konkreettisia toimintasuosituksia, joiden avulla ne voisivat lieventää ammattitaitoisen työvoiman siirtolaisuudesta aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia (aivovuoto, jonkin alan ammattilaisten lähes totaalinen kato ja tietojen ja taitojen joutuminen hukkaan) ja toisaalta maksimoida myönteiset vaikutukset (aivotuonti, osaamiskierto, tieto- ja 1 Docquier, Lohest ja Marfouk (2007), Stark (2001). APP/ /Bv /5 PR\ doc

5 taitopotentiaali (brain capital), rahalähetykset, yhteinen kehitys ja siirtolaisyhteisöjen rooli kehityksen edistäjinä). Esittelijät ovat lähestyneet tehtävää siltä kannalta, että keskustelussa on kyse ihmisyksilöistä, joilla on kulttuurisia ja perhesiteitä ja yksilöllisiä pyrkimyksiä, eikä vain taloudellisista hyödykkeistä. He ovat lähteneet siitä olettamuksesta, että ulkomaille muuttaminen on yksilöiden luovuttamaton oikeus (ja että toimet tämän oikeuden rajoittamiseksi aivovuotoongelman ratkaisemista silmällä pitäen ovat osoittautuneet tehottomiksi ja erittäin kalliiksi). Hallittu kansainvälinen siirtolaisuus voi tuottaa valtavia etuja, mutta nämä edut voivat toteutua vain jos asiaa käsitellään todellisen kehityskumppanuuden hengessä niin, että teollisuusmaat päättäväisesti luopuvat torjuvasta ja turvallisuuskeskeisestä suhtautumisesta siirtolaisuuteen ja kehitysmaat puolestaan luopuvat ajatuksesta, että niiden sisäiset ongelmat ovat ratkaistavissa yksinomaan ulkoisten resurssien avulla. Siirtolaisuutta ja kehitystä koskeva viimeaikainen kansainvälinen keskustelu kuulostaa lupaavalta erityisesti siksi, että siirtolaisuus ja kehitys on siinä sidottu erottamattomasti yhteen (mikä merkitsee muutosta kolmen neljän vuoden takaiseen keskusteluun nähden). On kuitenkin pysyteltävä valppaana, jottei kävisi niin, että kehitysapuun tarkoitetut varat kaapataan siirtolaisuus- ja kehitysaloitteiden varjolla päivänpolttavien siirtolaisuusongelmien ratkaisemiseen. Kansainvälinen siirtolaisuus on yksi 21. vuosisadan suurista haasteista. Kuten edellä on todettu, siitä saatava potentiaalinen hyöty on valtava. Epäonnistumisen seuraukset olisivat yhtä valtavat sekä yksilöllisenä kärsimyksenä että pysyvään alikehityksen tilaan tuomittujen kansakuntien kärsimyksenä mitaten. PR\ doc 5/5 APP/ /Bv01-00