Juha Lavapuro HE 324/2014 vp eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Transkriptio

1 Juha Lavapuro Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HE 324/2014 vp eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Eduskunnan perustuslakivaliokunnan pyytämänä uutena lausuntona hallituksen esityksestä 324/2014 vp ja siihen liittyvästä valiokunnan sihteerin laatimasta muistiosta esitän kunnioittaen seuraavaa: Lähtökohdat Perustuslakivaliokunnalle tässä samassa asiassa antamani lausunto perustui keskeisiltä osiltaan seuraaville lähtökohdille: Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain tavoitteet ovat valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttäviä ja merkitykseltään painavia. Kyse on oikeudelliselta kannalta varsinkin sen varmistamisesta, että perustuslain 19 :ssä turvatut sosiaaliset oikeudet turvataan perustuslain 6 :n edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti koko maassa. Järjestämislain säätämällä lainsäätäjä toteuttaa erityisesti näihin oikeuksiin liittyvää perustuslain 22 :n mukaista turvaamisvelvoitetta. Koskiessaan nimenomaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestelmätasoista uudistusta lailla voidaan nähdä olevan myös tavallista suorempi liityntä perustuslain 1 :n 2 momentissa ilmaistuun valtiosäännön tehtävään turvata ihmisarvon loukkaamattomuus ja yksilön vapaudet ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Hallituksen esityksessä omaksuttu perusratkaisu siirtää sote-palvelujen järjestämisvastuu viidelle kuntayhtymälle siihen liittyvine päätöksenteko- ja rahoitusratkaisuineen merkitsee selvästi poikkeuksellisen syvälle käyvää ja laajamittaista muutosta PL 121 :n tarkoittaman kunnalliseen itsehallinnon toteutumiseen sekä sen kansanvaltaisessa että taloudellisessa ulottuvuudessa. Itsehallintoa koskevat muutokset ovat merkittävimpiä siltä osin kuin ne johtavat sotepalvelujen järjestämistä koskevien kunnan asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien heikkenemiseen sekä omaksutun päätöksentekomenettelyn että poikkeuksellisen suuren kuntayhtymäkoon. Samoin itsehallinnon kannalta hyvin merkittävänä voidaan pitää myös kunnan taloudellisen itsehallinnon kaventumista sen seurauksena, että kuntien talouden kannalta huomattava rahoitusvastuu jää edelleen kunnille. Perustuslakivaliokunnan kunnallista itsehallintoa koskevassa tulkintakäytännössä lainsäätäjälle on tyypillisesti jätetty verrattain laaja harkintamarginaali. Tämä harkintamarginaali on ollut erityisen laajaa säädettäessä kuntien pakollisista 1

2 yhteistoimintavelvoitteista, tai puututtaessa kuntien taloudelliseen itsehallintoon. Kapeimmillaan harkintamarginaali on ollut asukkaiden itsehallintoon liittyvällä alueella. Vaikka perustuslakivaliokunta on usein joutunut ottamaan kantaa perustuslain 121 :ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon merkitykseen, poikkeaa nyt ehdotettu järjestämislaki laajuudeltaan ja vaikutuksiltaan aiemmasta lausuntokäytännöstä. Tulkintatilanne on tässä mielessä kokonaan uusi ja ainakin osin avoin. Uudessa arviointitilanteessa ei ole pelkästään kysymys siitä, että uudistukseen sisältyvät kunnallisen itsehallinnon kannalta uudenlaiset piirteet edellyttävät perustuslaissa turvatun kunnallista itsehallintoa koskevan säännöksen tulkinnan kehittämistä. Perustuslakivaliokunta on olennaisesti uudessa valtiosääntöoikeudellisessa arviointitilanteessa myös sikäli, että hallituksen esityksessä on kysymys yleiseltä valtiosääntöoikeudelliselta merkitykseltäänkin poikkeuksellisen laajamittaisesta perusoikeuksien toteutumiseen vaikuttavasta järjestelmätason muutoksesta. Katson, ettei tällainen arviointitilanne rinnastu minkä tahansa tavallisen lain säätämistilanteeseen ja siinä tyypilliseen lakien perustuslainmukaisuuden arviointiin. Pikemminkin kysymys on valtiosääntöoikeudellisessa tutkimuksessa toisinaan megapoliittiseksi luonnehdittavasta päätöksenteosta, joka asiallisesti, vaikkakaan ei muodollisesti, lähenee perustuslain säätämiselle tyypillistä poliittista päätöksentekoa siihen sisältyvine arvovalintoineen. Päädyin lausunnossani katsomaan, että vaikka hallituksen esitykseen sisältyy merkittäviä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, eivät ne mitenkään välttämättä ole säätämisjärjestykseen vaikuttavia. Tämä johtopäätös nojautui paitsi uutta arviointitilannetta koskevalle näkökohdalle, myös sille, että perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä lainsäätäjälle oli jätetty laaja harkintamarginaali perustuslain 121 :n soveltamisalueella. Tietooni ei ole lausuntoni antamisen jälkeen tullut seikkoja, joiden perusteella edellä mainittua kantaani tulisi muuttaa. Katson siten edelleen ottaen erityisesti huomioon lainsäätäjälle tässä asiassa kuuluvan harkintamarginaalin että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tarkennan kuitenkin seuraavassa joitakin käsityksiä siltä osin kuin ne liittyvät sihteerin muistiossa esitettyihin kysymyksiin. Tarkastelen kysymyksiä muistiossa esitetyssä järjestyksessä. Lausun lopuksi myös muistiossa esille otetusta mahdollisuudesta säätää asiasta joko määräaikaisena tai pysyvänä poikkeuslakina. En pidä tätä mahdollisena. Kansanvaltaisuuden toteutuminen Muistiossa asiantuntijoita on pyydetty vastaamaan ensin kysymykseen, onko hallituksen esityksessä ehdotettu malli kansanvaltaisuuden näkökulmasta perustuslain mukainen. Muistion perusteella vastaus tähän kysymykseen riippuu erityisesti siitä, onko lainsäätäjällä harkintamarginaalinsa rajoissa mahdollisuus toteuttaa uudistus tavalla, joka ei ole perustuslain 121 :n kokonaisuuden (ja mahdollisesti myös perustuslain 2 :n 2 momentin ja 14 :n 3 momentin?) kannalta ainakaan perustelluin vaihtoehto. Vastaan kysymykseen seuraavasti: 2

3 Ehdotettu malli ei ole kansanvaltaisuuteen liittyvien syiden vuoksi perustuslain vastainen. Perustelut: 1. Ehdotettu sote-järjestelmää koskeva päätöksentekomalli ei puutu itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon sillä tavalla merkityksettömäksi, ettei siitä saisi säätää tavallisella lailla (ks. PeVL 22/2006 vp ja esim. PeVL 14/1986, PeVL 9/1994 vp, PeVL 31/1996 vp). Ehdotettu päätöksentekojärjestelmä ei myöskään anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa asemaa (PeVL 22/2006 vp, PeVL 32/2001 vp). Olennaista tältä osin on, että lakiehdotuksen perusteella: Kunnan edustajien määrä yhtymävaltuustossa määrittyy kunnan asukasluvun perusteella kuitenkin siten, että jokaisella kunnalla vähintään yksi edustaja (21 ). Yhtymävaltuuston jäsenet nimeää kuntien edustajainkokous siten, että ryhmien ääniosuudet vastaavat jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta (21 ) Millään sote-alueella ei yhden jäsenkunnan ääniosuus ylitä 50 prosenttia ja alueiden suurimpien kaupunkien ääniosuus olisi suurimmillaan noin 29 prosenttia. Pienten kuntien äänivallan vähäisyyttä kompensoidaan 23 :n vaatimuksella, jonka mukaan järjestämispäätöksen ja talousarvion hyväksymisen yhteydessä äänten enemmistön lisäksi päätöstä tulisi kannattaa vähintään kolmasosa jäsenkunnista. Järjestämislakiehdotuksen 30 :n säännökset asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista kompensoivat hallintomalliin liittyviä kansanvaltaisuusongelmia En myöskään ole vakuuttunut siitä, että esimerkiksi suuresta kuntayhtymäkoosta johtuvat kansanvaltaisuusongelmat olisivat helposti korjattavissa yksinkertaisesti siirtämällä sote-tehtävät kokonaan pois kuntien vastuulta perustuslain 121 :n 4 momentissa tarkoitetulle kuntaa suuremmalle itsehallintoalueelle. Tällainen ratkaisu siirtäisi merkittävän osan kunnan asukkaille keskeisistä palveluista kokonaan kunnan ulkopuolella päätettäväksi ja vaikka esimerkiksi itsehallintoalueen päättävä elin valittaisiin välittömillä vaaleilla, ei yksittäisen pienen kunnan asukkaan vaikutusmahdollisuudet välttämättä muodostuisi tällöinkään tosiasiallisesti ehdotettua järjestelmää paremmiksi. 2. Kansanvaltaisuuteen liittyvien näkökohtien valtiosääntöoikeudellista merkitystä ei voi arvioida yksin perustuslain 121 :n kokonaisuuden ja mahdollisesti myös perustuslain 2 :n 2 momentin ja 14 :n 3 momentissa määriteltyjen osallistumisoikeuksien valossa. Perustuslain 121 ja siihen liittyvät asukkaiden osallistumisoikeudet eivät ole sillä tavoin ehdottomia, ettei niihin saisi puuttua tavallisella lailla. Perustuslaissa suojatun kunnallisen itsehallinnon samoin kuin siihen liittyvien kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksien merkitystä on sen vuoksi arvioitava suhteessa perustuslain 19 3

4 :ssä turvattuihin sosiaalisiin oikeuksiin, niitä koskevaan perustuslain 22 :n mukaiseen julkisen vallan turvaamisvelvoitteeseen, perustuslain 6 :n mukaiseen yhdenvertaisuusperiaatteeseen sekä perustuslain 1.2 :ssä ilmaistuun valtiosäännön perusteiden tasoiseen vaatimukseen yksilön vapauksien ja oikeuksien turvasta sekä oikeudenmukaisuuden edistämisestä, joista viimemainitun katsottiin perusoikeusuudistuksen nimenomaisesti viittaavan yhdenvertaisuuteen sekä taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin perusoikeuksiin. (HE 309/1993 vp) Pidän selvänä, että nämä perusoikeudet sekä niihin kohdistuva ka ensisijaisesti lainsäätäjään kohdistuva turvaamisvelvollisuus muodostavat hyväksyttävän perusteen puuttua kuntien asemaan myös kunnallista itsehallintoa rajoittavalla tavalla (ks. myös HE 20/2013 vp). Tästä myös johtuu, että lainsäätäjä saa toteuttaa uudistuksen tavalla, joka ei ole perustuslain 121 :n sekä perustuslain 2 :n 2 momentin ja 14 :n 3 momentin kannalta perustelluin vaihtoehto, jos sillä edistetään samalla perustuslain 1.2 :ssä, 6 :ssä, 19 :ssä ja 22 :ssä mainittujen julkisen vallan velvoitteiden toteutumista ja jos näiden oikeuksien toteuttamisesta aiheutuvien osallistumisoikeuksien rajoituksia pidetään oikeasuhtaisina. 3. Lainsäätäjällä on käsiteltävänä olevassa asiassa poikkeuksellisen laaja harkintamarginaali. Tähän harkintamarginaaliin sisältyy myös päätöksentekovalta siitä, mikä erilaisista mahdollisista ja perustuslainmukaisista sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen tavoista valitaan toteutettavaksi. Katson myös, ettei ole oikeudellisesti edellytyksiä todeta yksiselitteisesti, että edellä mainittujen perusoikeuksien toteuttamisesta kunnalliselle itsehallinnolle aiheutuvat rajoitukset loukkaisivat suhteellisuusvaatimusta. Perustuslain 121 :ään liittyvän harkintamarginaalin laajuuden osalta viittaan perustuslakivaliokunnalle antamaani lausuntoon. Korostan kuitenkin vielä tämän lisäksi, että sote-järjestämislaissa on kysymys hyvin laajakantoisesta, ihmisten perusoikeuksien toteutumisen yleisiin edellytyksiin, talouteen ja muuhun yhteiskuntaan valtakunnallisesti vaikuttavasta järjestelmätasoisesta päätöksestä, ratkaisusta, johon perustuslaki tai sitä koskeva aiempi tulkintakäytäntö ei anna yksiselitteistä vastausta, sekä hyvin moniaineksisesta punninnasta perusoikeuksien yhdenvertaisen ja pitkäjänteisen toteuttamisen ja tähän liittyvän päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuuden sekä palveluiden rahoitukseen liittyvien kysymysten välillä. Kaikki kolme tekijää perustelevat lainsäätäjän laajaa harkintamarginaalia tässä asiassa. Niin kauan kuin valtiosääntömme perustuu kansanvaltaisuudelle, päätöksenteko sekä yhteiskunnallisesti, taloudellisesti että perusoikeusjärjestelmän kannalta arvioituna näin tärkeästä järjestelmätason asiakokonaisuudesta kuuluu nähdäkseni perustuslain 2 :n 1 momentin ilmaisemalla tavalla demokraattisesti valitulle eduskunnalle ja siis suurelle salille. Niin kauan kuin laki ei johda ilmeisiin perusoikeusloukkauksiin tai ole muutoin valtiosääntöoikeuden ydinperiaatteiden vastainen, laajakantoiset sosiaalija terveyspalvelujen järjestämisratkaisut ja siihen liittyvät arvovalinnat ja punninnat tulee nähdäkseni jättää demokraattisessa oikeusvaltiossa poliittisen päätöksenteon varaan. 4

5 Kuntien rahoitusvastuu / vaikutukset kuntien taloudelliseen asemaan Valiokunnan sihteerin laatiman muistion toinen olennainen kysymys koskee järjestämislain taloudellisten vaikutusten suhdetta perustuslain 121 ja 6 :iin ja kuuluu seuraavasti: onko lainsäätäjällä harkintamarginaalinsa rajoissa mahdollisuus toteuttaa sellainen uudistus, jonka myötä negatiiviset vaikutukset joissakin kunnissa muodostuvat merkittäviksi ja kunnallisveroprosenttien erot kasvavat nykyisestä olennaisesti? Vastaan tähän kysymykseen myönteisesti. Katsoin alkuperäisessä lausunnossani, että hallituksen esityksellä oli huomattavia vaikutuksia yksittäisten kuntien taloudelliseen asemaan ja että tähän liittyi valtiosääntöoikeudellisia, kunnallisen itsehallinnon taloudelliseen ulottuvuuteen kytkeytyviä ongelmia. Katsoin kuitenkin, että nämä muutokset mahtuivat siihen harkintamarginaaliin, joka erityisesti perustuslakivaliokunnan valtionosuuslakia koskevassa käytännössä on jätetty lainsäätäjälle. Edustaja Lohen tiedusteltua vielä erikseen taloudellisten vaikutusten suhdetta perustuslain 6 :n yhdenvertaisuusperiaatteeseen ottaen huomioon, että hallituksen esitys merkitsee joidenkin kuntien kohdalla 7,4 prosenttiyksikön korotuspainetta kunnallisveroon ja kunnallisveroprosenttien eriytymistä 6 prosenttiyksiköstä 11 prosenttiyksikköön, vastasin edelleen myös tämän eron olevan lainsäätäjän harkintamarginaalin piirissä. Totesin kuitenkin samalla, että valtiosääntöoikeudellisesti tietysti parempi ratkaisu olisi, jos taloudellisia vaikutuksia olisi mahdollista tasata eri kuntien välillä siten, ettei tällaisia ongelmia syntyisi. Katson kuitenkin edelleen, että hallituksen esityksestä seuraavat taloudelliset vaikutukset mahtuvat perustuslain 121 :n ja 6 :n jättämän harkintamarginaalin sisälle. Perustelut: 1. Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa valtionosuuksia koskevissa lausunnoissaan viitannut aiempaan tulkintakäytäntöönsä ja katsonut kokoavasti, että lainsäätäjällä on varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (PeVL 16/2014 vp, PeVL 44/2014 vp). Nähdäkseni valiokunnan kanta heijastaa ajatusta siitä, että lainsäätäjä voi vaikuttaa kuntien taloudelliseen asemaan merkittävästikin ilman että asia muodostuu perustuslain kannalta ongelmalliseksi. 2. Hallituksen esitys ei merkitse ihmisten asettamista välittömästi toisiin nähden heikompaan asemaan jollakin perutuslain 6 :n 2 momentin kieltämällä erotteluperusteella. Siltä osin kuin järjestämislaki johtaa kunnallisveroprosenttien korotuspaineisiin ja niiden kuntien välisten erojen kasvamiseen, se merkitse välillisesti erilaista kohtelua ihmisten asuinpaikan perusteella. Tällä erottelulla on kuitenkin perustuslain 6 :n 2 momentissa tarkoitettu perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä, PL 19 :ään kytkeytyvä peruste. 5

6 3. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen perustuslain 6 :n 1 momenttia koskevan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta ei johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Toisaalta se on samalla todennut, etteivät erottelut kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (PeVL 19/2014 vp ja siinä mainitut valiokunnan lausunnot). Järjestämislaista johtuvat erot kunnallisveroprosenteissa eivät ole mielivaltaisia, koska ne liittyvät sinänsä rationaalilla tavalla hyväksyttävään päämäärään turvata sosiaali- ja terveyspalvelut yhdenvertaisesti koko maassa. Olennainen kysymys koskee nyt nähdäkseni sitä, johtaako ehdotettu järjestämislaki kohtuuttomiin eroihin eri kuntien asukkaiden välillä sen johdosta, että kunnallisveroprosenttien eriytyminen kasvaa 11 prosenttiyksikköön. Ero on kiistatta suuri. Toisaalta ei ole olemassa yksiselitteisiä oikeudellisia kriteereitä sille, kuinka suurta eroa kunnallisveroprosentissa voidaan tulee pitää kohtuuttomana. Vaikka en pidäkään asiaa säätämisjärjestyskysymyksenä, selvää on, että valtiosääntöoikeudellista ongelmallisuutta vähentäisi, jos näitä negatiivisia vaikutuksia vähennettäisiin muuttamalla tasauskattoa koskevaa sääntelyä ja siirtymäjärjestelyjä siten, että kunnallisveroprosenttien eriytyminen jäisi ehdotettua alhaisemmalle tasolle. Muut asiat Kysymys kuntien tehtävistä Järjestämislakiehdotuksen 12 :n 2 momentin 8 kohdaksi ehdotettu säännös, jonka perusteella sote-alueen laatimassa järjestämispäätöksessä määritellään tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät sekä niiden tehtävät ei ole kuntien tehtävistä säätämistä koskevan perustuslain 121 :n 2 momentin kannalta ongelmallinen, jos ja kun järjestämispäätöksellä ei ole tarkoitus antaa uusia tehtäviä kunnille vaan ainoastaan säädellä tehtävien järjestämistä kuntayhtymätasolla. Kysymys poikkeuslaista Käsitykseni mukaan hallituksen esitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. En sen vuoksi ole enemmälti pohtinut, miten sitä pitäisi muuttaa, jotta se voidaan käsitellä tavallisena lakina. Koska sihteerin muistioissa käsitellään kuitenkin erikseen myös mahdollisuutta säätää laki perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettävänä poikkeuslakina, totean vielä seuraavan. Järjestämislakiehdotusta ei ole nähdäkseni mahdollista hyväksyä poikkeuslakina. Kuten perustuslakivaliokunta on perustuslakiuudistuksen yhteydessä todennut poikkeuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä (PeVM 10/1998 vp, s ). Muutoinkin valtiosääntöperiaatteeksi on vakiintunut uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämisen 6

7 välttäminen (ks. PeVL 57/2013 vp, s. 5/II ja PeVL 57/2010 vp, 5/II; ks. myös PeVL 6/2009 vp, s. 16/I). Ehdotetun järjestämislain säätämiselle ei ole osoitettavissa sellaisia pakottavia ja poikkeukselliseen tapaukseen liittyviä syitä, jotka mahdollistaisivat poikkeuslain säätämisen. Kyse on niin merkittävästä ja laajamittaisesta ihmisten sosiaalisiin oikeuksiin ja tähän liittyviin etuihin sekä osallistumisoikeuksiin vaikuttavasta laista, ettei sääntelyä voi jättää poikkeuslain varaan. En myöskään näe, että lain säätämiselle poikkeuslakina olisi osoitettavissa mitään pakottavaa syytä, kun laissa ehdotetulle tavalle järjestää sote-palvelut on hallituksen esityksessäkin esitetty vaihtoehtoisia, kenties vähemmän perustuslain kannalta ongelmallisia vaihtoehtoja. Johtuen sekä järjestämislain yhteiskunnallisesta, taloudellisesta ja perusoikeuksien toteutumisen kannalta huomattavasta merkityksestä että poikkeuslain välttämisen periaatteesta en myöskään pidä mahdollisena säätää asiasta määräaikaisella poikkeuslailla. Määräaikaisuuden sijaan pidän välttämättömänä, että perustuslakivaliokunta edellyttää, että lain vaikutuksia sekä kunnalliseen itsehallintoon että perusoikeuksien toteutumiseen seurataan tarkoin, jolloin vastaavasti saattaa tulla harkittavaksi järjestämislain muuttaminen havaittujen epäkohtien poistamiseksi. Turussa Juha Lavapuro apulaisprofessori 7