Rahoitusperiaate ja sen toteutuminen

Transkriptio

1 Rahoitusperiaate ja sen toteutuminen Tanja Matikainen OTT, Kunnanjohtaja Kuntajohtajapäivät, Pori

2 Rahoitusperiaatteen tausta Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9.2 artikla Paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa. Peruskirjan selitysosan mukaan rahoitusperiaate tarkoittaa sitä, että paikallisilla viranomaisilla tulee olla käytössään riittävät taloudelliset resurssit tehtäviinsä. Tämä suhde on erityisen tärkeä lakisääteisissä tehtävissä. Suomessa rahoitusperiaate on tunnustettu perusoikeusuudistuksen myötä (HE 309/1993 s. 26) kunnille perusoikeusuudistuksesta mahdollisesti aiheutuvista uusista tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä lailla. Tehtäviä säädettäessä on myös huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään

3 Rahoitusperiaatetta koskevat reunaehdot; PeV Perustuslakivaliokunta vahvisti kyseisen rahoitusperiaatteen ja on sittemmin useasti vedonnut siihen. Myöhemmin perustuslakivaliokunta on todennut, että rahoitusperiaatteen voidaan katsoa sisältyvän kunnallista itsehallintoa määrittelevään perustuslain 121 :ään

4 Rahoitusperiaatetta koskevat reunaehdot; HaV Hallintovaliokunta on puolestaan todennut, että perustuslain 121 :n kiinnittyy periaate, jonka mukaan kunnille tehtäviä säädettäessä on myös huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään. Hallintovaliokunta on todennut, että vaikka rahoitusperiaatteesta ei perustuslaissa ole nimenomaisia säännöksiä, rahoitusperiaate todetaan nykyisin laintasolla Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklan 2 kohdassa

5 Rahoitusperiaatteen oikeudellinen asema Koska periaatteen katsovan kiinnittyvän perustuslain säännökseen eli valtiosääntöön, on rahoitusperiaate katsottava valtiosääntöoikeudelliseksi periaatteeksi. Tästä aiheutuu puolestaan se, että valtion täytyy ottaa periaate huomioon säätäessään kunnille uusia tehtäviä. Kun kunnille säädetään uusi tehtävä, valtion täytyy tarkastella uudistuksen taloudellisia vaikutuksia kunnille, ja etukäteen harkita, miten kuntien riittävä rahoitus tehtävän hoitamisesta turvataan

6 Rahoitusperiaatteen oikeudellinen asema Sen lisäksi että rahoitusperiaate saa institutionaalisen tukensa valtiosääntöoikeudellisena periaatteena, on sillä kiistatta myös säännöksen vaatima riittävä institutionaalinen tuki takanaan. Rahoitusperiaatteesta säädetään Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa, joka on Suomessa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Rahoitusperiaatteelle on siten osoitettavissa muodollinen voimassaolo osana peruskirjan sääntelyä. Peruskirja on saatettu Suomessa voimaan lailla, joten rahoitusperiaatteesta on olemassa Suomessa lain tasoinen säännös

7 Rahoitusperiaatetta koskevat rahoitusmuodot Kun peruskirja saatettiin voimaan, hallituksen esityksessä (HE 235/1990 vp s. 5) todettiin, että valtionapujärjestelmä turvaa kuntien voimavarat lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Rahoitusperiaatteen ymmärrettiin koskevan nimenomaan valtion ja kuntien välistä taloudellista suhdetta. Euroopan neuvosto on määritellyt rahoitusperiaatteen kohdalla sovellettavat rahoitusmuodot, joita ovat verotusjärjestelmä ja valtionosuusjärjestelmä. Nämä koskevat valtion ja kuntien välistä taloussuhdetta

8 Rahoitusperiaatteen sisällön määrittäminen Peruskirjan 9 artiklan 1 kohdan mukaan paikallisviranomaiset ovat kansallisen talouspolitiikan rajoissa oikeutettuja riittäviin omiin taloudellisiin voimavaroihin, joiden käytöstä ne voivat vapaasti määrätä toimivaltuuksiensa rajoissa. Euroopan neuvosto on määritellyt käsitteen omat taloudelliset voimavarat, joihin lasketaan kuuluviksi ensinnäkin kunnallisveron tuotto, kiinteistöjä koskeva verotuotto, julkisista palveluista ja luvista maksettavat maksutulot sekä muut kunnan omat tulot (esim. vuokra-, myyntivoitto jne. tulot). Raportissa todetaan selkeästi, että valtiolta saadut tulonsiirrot eivät ole kuntien omia tuloja

9 Rahoitusperiaatteen sisällön määrittäminen Maksuilla on usein huomattava osuus kuntien tuloissa. Maksutulot kuitenkin koskevat kunnan ja palvelun käyttäjän välistä suhdetta, eikä rahoitusperiaate koske tätä suhdetta. Rahoitusperiaate koskee nimenomaan valtion ja kuntien välisiä suhteita

10 Rahoitusperiaatteen sisällön määrittäminen Rahoitusperiaatetta koskevassa 9.2 artiklassa ei ole mainintaa kansallisen talouspolitiikan rajoissa vaan kyseessä on ehdoton sanamuoto paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät. Paikallisviranomaisilla on siten oikeus saada valtion taholta riittävä rahoitusosuus niille määrättyihin lakisääteisiin tehtäviin. Rahoitusperiaatteen toteutuminen ei siten voi olla riippuvaista kansallisesta talouspolitiikasta, vaan kansallinen talouspolitiikka on suhteutettava siten, että valtiolla on mahdollisuus turvata lakisääteisten tehtävien rahoitus. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä ajatus hyväksyttiin, ja TSS-oikeuksien toteuttaminen kytkettiin vallitsevaan taloudelliseen tilanteeseen

11 Tutkimuksen tuloksia 1. Kustannusvaikutusten aliarviointi lainsäädäntövaiheessa 2. Valtionosuusjärjestelmän asema kuntien ja valtion taloudellisten suhteiden perustana 3. Kunnallisveropohjan leikkaaminen 4. Peruspalveluohjelman heikko vaikuttavuus

12 1.Kustannusvaikutusten aliarviointi lainsäädäntövaiheessa Lakiesitysten kustannusvaikutukset aliarvioidaan systemaattisesti lainsäädäntövaiheessa, jotta ne mahtuisivat valtiontalouden kehysmenettelyyn. talousarviovuonna kunnan saama valtionosuus ei ole laissa säädetyn suuruinen, vaan valtionosuustaso korjataan valtionosuuksien nelivuotistarkastuksessa, joko kokonaan tai osittain. Valtiontalouden tarkastusvirasto on kiinnittänyt asiaan huomiota Myös eduskunnan tarkastuslautakunta on ottanut asiaan kriittisesti kantaa Oikeusministeriön ohje kustannusvaikutusten arvioinnista lainsäätämisen yhteydessä

13 2. Valtionosuusjärjestelmän asema kuntien ja valtion taloudellisten suhteiden perustana KM 1996:16: Valtion ja kuntien väliset toiminnalliset ja taloudelliset suhteet konkretisoituvat valtionosuusjärjestelmänä. Perustuslakivaliokunta on korostanut, että kuntien ja valtion taloudellisten suhteiden tulee ensisijaisesti rakentua valtionosuuslainsäädännön varaan (PeVL 29/1992 vp s. 2, PeVL 13/1993 vp s. 2). Eduskunta on vahvistanut kantanaan, että valtio osallistuu valtionosuusjärjestelmän kautta niihin kustannuksiin, jotka kunnille muodostavat, kun ne järjestävät palvelut (HE 77/2004 vp s. 7). Valtionosuusjärjestelmä on siten se kanava, jonka kautta valtion tulee osallistua lakisääteisten palveluiden rahoitukseen. Hallitusohjelman kohta, jossa todetaan, että kuntien kykyä selvitä tehtävistään ja velvoitteistaan pääosin omalla verotulorahoituksellaan edistetään, on ristiriidassa sanotun periaatteen kanssa

14 2. Valtionosuusjärjestelmän asema kuntien ja valtion taloudellisten suhteiden perustana Veropohjaleikkauksia on kompensoitu siirtämällä vastaava summa valtionosuuksiin Harkinnanvarainen valtionosuuden korotus Valtionosuutta on siirretty hankerahoitukseen Kustannusperusteisessa järjestelmässä tiedettiin tarkkaan miten VOS kohdistui, laskennallisessa järjestelmässä tämä vaikeutui (siirryttiin kuntatason järjestelmään). VOS = Valtion talousarviossa kuntien tukeminen Ei kuvaa lakisääteistä tilannetta ja antaa väärän kuvan poliitikoille

15 3. Kunnallisveropohjan leikkaaminen Kunnallisveropohjaan on tehty vuodesta 1997 lähtien jatkuvasti leikkauksia, kunnan nimellinen kunnallisveroprosentti ei ole enää sama kuin kunnan tosiasiallinen eli efektiivinen veroaste Kunnat ovat joutuneet kompensoimaan verotulonmenetyksiä nostamalla tuloveroprosenttiaan Lisää kuntien riippuvuutta valtionosuuksista vrt. hallitusohjelman kirjaus kuntien kykyä selvitä tehtävistään ja velvoitteistaan pääosin omalla verotulorahoituksellaan edistetään Kun verotusta on kevennetty ja verotuloja on muutettu valtionosuuksiksi, muuttuu kuntien verotulojen ja valtionosuuksien suhde

16 4. Peruspalveluohjelman heikko vaikuttavuus Ensimmäisissä ohjelmissa yhtenä tavoitteena oli rahoitusperiaatteen toteutuminen Nykyään ohjelma sitoo kuntataloutta yhä etenevässä määrin julkisen talouden säästötalkoisiin. Kuntien tehtävien ja rahoituksen epätasapaino Tehtävien kustannusvaikutusten aliarvionti Alijäämän kattamisvelvollisuus (vrt. vos-leikkaukset) Peruspalveluohjelma ei toimi

17 Tutkimuksen johtopäätös Tutkimuksessa päädytään siihen johtopäätökseen, että perustuslain kunnallista itsehallintoa koskevaa 121 :ää tulisi täydentää rahoitusperiaatetta koskevalla säännöksellä. Vasta sitten, kun säännös saadaan kirjattua perustuslakiin, on todennäköistä, että aletaan kehittää mekanismeja rahoitusperiaatteen arvioinnille sekä konkreettisia seurantamenetelmiä sen toteutumiselle

18 Kiitos! Tanja Matikainen, OTT Kunnanjohtaja Janakkalan kunta 18