HE 324/2014 vp LAIKSI SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMI- SESTÄ SEKÄ ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI

Transkriptio

1 Veli-Pekka Viljanen HE 324/2014 vp LAIKSI SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMI- SESTÄ SEKÄ ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta Pakolliset kuntayhtymät Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen kokonaisuudistuksesta. Sen mukaan Suomeen muodostetaan viisi sosiaali- ja terveysaluetta, joilla on vastuu sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä alueellaan. Jokaisen kunnan tulee kuulua johonkin sosiaali- ja terveysalueeseen. Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta vastaavat puolestaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämispäätöksessä määritellyt kuntayhtymät. Hallituksen esitys merkitsisi sitä, että kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja tuottaminen siirtyisivät kokonaisuudessaan ylikunnallisella tasolla järjestettäväksi eli kuntayhtymien tehtäväksi yksittäisten kuntien sijasta. Kyse on hyvin merkittävästä kuntien tehtävien uudelleen järjestämisestä, kun otetaan huomioon, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen ovat nykyisin kuntien keskeisimpiä tehtäviä ja kuntien budjetista keskimäärin hieman alle puolet siirtyisi uudistuksen myötä kuntayhtymän päätösvaltaan. Sinänsä kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen pakollisten kuntayhtymien toimesta ei ole varsinainen uutuus. Jo nykyisin muun muassa erikoissairaanhoito ja kehitysvammaisten erityishuolto on järjestetty pakollisissa kuntayhtymissä. Toisaalta vuonna 2014 yhteensä 89 kuntaa järjesti sosiaali- ja terveydenhuollon perustason palvelut itse, vaikka perustason palvelujenkin osalta merkittävä osa hoidetaan nykyisin kuntien välisenä yhteistyönä. Kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta on katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin

2 2 kunnallista itsehallintoa. Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa asemaa. Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaa oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnallisen itsehallinnon periaatteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille. Valiokunta on todennut esimerkiksi kuntien vapaaehtoisen seutuyhteistyön osalta, että on hankalaa perustuslain 121 :ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Valiokunta on katsonut tämän näkökohdan koskevan ja viime kädessä rajoittavan myös kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille (ks. kokoavasti esim. PeVL 37/2006 vp, s. 5). Nyt kuntayhtymille siirrettäväksi ehdotettujen tehtävien piiri on suhteessa kunnan lakisääteisiin tehtäviin erittäin laaja. Lähinnä vastaava arviointitilanne on perustuslakivaliokunnassa ollut esillä arvioitaessa Kainuun hallintokokeilua (PeVL 65/2002 vp, PeVL 22/2006 vp). Tuolloin kokeilualueen kunnilta siirrettiin maakunnille valtaosa terveydenhuollon tehtävistä, osa sosiaalihuollon alaan kuuluvista tehtävistä sekä lukiokoulutuksen ja toisen asteen ammatillisen koulutuksen järjestämistehtävät. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että siirrettäväksi ehdotettujen tehtävien piiri oli huomattavan laaja ja muodosti keskeisen osin kuntien silloisista tehtävistä. Tehtävien näin laaja siirtäminen vaikutti valiokunnan mielestä merkittävällä tavalla kokeilualueen kuntien hallintoon ja kiistatta kaventaa niiden asukkaiden valitsemien toimielinten päätösvaltaa. Sääntely olikin lähtökohtaisesti varsin ongelmallinen kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta. Toisaalta valiokunta otti huomioon, että tehtävien siirron taustalla oli Kainuun poikkeuksellisen vaikea taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, joka jatkuessaan uhkaa kokeilualueen kuntien mahdollisuuksia tuottaa kunnallisia peruspalveluja riittävästi. Sääntelyn tarkoituksena oli tässä tilanteessa turvata maakunnan asukkaille yhdenvertaiset mahdollisuudet saada näitä palveluja. Näin ollen ehdotuksella pyrittiin julkiseen valtaan perustuslain 19 :n 3 momentissa ja 16 :n 2 momentissa kohdistettujen velvoitteiden mukaisesti turvaamaan maakunnan asukkaiden oikeutta riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä oikeutta kehittää itseään ja saada yhtäläisesti myös muuta kuin perus-

3 3 opetusta. Sääntelylle oli siten perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita. Vaikeassa asemassa olevan maakunnan asukkaiden oikeuksien turvaaminen voi olla tarkoituksenmukaisinta toteuttaa ehdotetun kokeilun kaltaisella järjestelyllä. Kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta oli tärkeää, että Kainuun maakunnan päätösvaltaa käyttää maakunnan asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin. Maakunnan hallintojärjestelmän kansanvaltaisuus lievensi tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa. Kunnilta maakunnalle ehdotuksen perusteella siirtyvät tehtävät olivat lisäksi kuntien ns. pakollisia tehtäviä. Ehdotetulla sääntelyllä ei rajoitettu kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamiaan tehtäviä eikä maakunnalle siirretty kuntien kaikkia pakollisia tehtäviä. Edellä esitettyihin seikkoihin pohjautuvan kokonaisarvion perusteella tällaisessa kokeiluyhteydessä ehdotus voitiin perustuslakivaliokunnan mielestä toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tätä puolsi myös perustuslain 121 :n 4 momentissa ilmaistu mahdollisuus säätää lailla itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla (PeVL 65/2002 vp, s. 3; ks. myös PeVL 22/2006 vp, s. 2-3). Perustuslakivaliokunnan tuolloinen kannanotto osoittaa, että tietyin edellytyksin merkittäväkin osa kuntien tehtävistä voidaan siirtää yksittäisiltä kunnilta kuntien yhteistoiminnassa hoidettavaksi. Toisaalta Kainuun hallintokokeilua koskeva lausunto kiinnittyi hyvin vahvasti Kainuun erityisasemaan ja kokeilualueen poikkeuksellisen vaikeaan taloudelliseen ja sosiaaliseen tilanteeseen. Siten siitä ei voi tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä vastaavantyyppisen järjestelyn suhteesta perustuslain 121 :ssä säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon koko maan laajuisesti ja pysyvästi. Lisäksi on huomattava, ettei nyt käsillä olevaan esitykseen sisälly vastaavanlaista välittömiin vaaleihin perustuvaa kansanvaltaisuuden taetta kuin Kainuun mallissa, jossa perustuslakivaliokunta antoi nimenomaista painoarvoa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumisen kompensoijana. Nähdäkseni perustuslakivaliokunta on nyt aikaisempaan verrattuna olennaisesti uudessa valtiosääntöoikeudellisessa arviointitilanteessa, jossa valiokunnan aikaisemmasta käytännöstä on saatavissa vain rajoitetusti kiinnekohtia. Pidän selvänä, että kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojasta (PL 121 ) lähtien koko sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamisvastuun siirtäminen pois yksittäisiltä kunnilta pakollisten kuntayhtymien tehtäväksi merkitsee niin laajakantoista kunnan tehtävien

4 4 ylikunnallistamista, että se edellyttää tuekseen erityisen painavia perusteita. Sinänsä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamistehtävät ovat kunnan lakisääteisiä tehtäviä, eivätkä ne sellaisenaan kavenna kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamia tehtäviä. Kuitenkin kunnan yleisen toimialan merkitys kunnan asukkaiden kannalta on suhteellisen marginaalinen verrattuna siirron kohteena oleviin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin, joita voidaan pitää nykyisin kunnan ydintehtävinä. Toisaalta perustuslaki ei suoranaisesti estä lailla siirtämästä pois kunnille lailla annettuja tehtäviä, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistehtäviä, jos ne voidaan paremmin järjestää muulla tavoin kuin kunnallisina tehtävinä. Hallituksen esityksessä ehdotettua perusratkaisua perustellaan vahvasti perusoikeuksien turvaamistavoitteella. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan nykyinen järjestelmä ei turvaa perusoikeuksien toteutumista riittävällä tavalla (HE, s. 135). Hallituksen esityksessä viitataan erityisesti siihen, ettei nykyjärjestelmä pysty kaikin osin vastaamaan perustuslain 19 :n 3 momentin julkiselle vallalle asetettuun velvoitteeseen turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut, samoin kuin siihen, että maan eri osissa on merkittäviä eroja sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuudessa, mitä voidaan pitää ongelmallisena perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussäännösten näkökulmasta. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan perustuslain 19 :n 3 momentin perusoikeuksien turvaamisen keskeisenä keinona on sosiaali- ja terveydenhuollon horisontaalisen ja vertikaalisen integraation toteuttaminen. Hallituksen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon siirtäminen pakollisiin kuntayhtymiin on lähtökohtaisesti mahdollista, koska näin voidaan parhaiten turvata perustuslain 19 :n 3 momentissa tarkoitetut sosiaalija terveyspalvelut sekä varmistaa perustuslain 22 :n edellyttämällä tavalla perusoikeuksien toteuttaminen yhdenvertaisesti maan eri osissa (HE, s. 136). Nykyiseen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestelmään liittyy kiistatta perusoikeuksien käytännön toteutumiseen liittyviä ongelmia. Sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus maan eri osissa vaihtelee merkittävästi. Pidemmällä aikavälillä nykyinen kuntapohjainen järjestelmä voi muodostua entistä ongelmallisemmaksi palvelutarpeiden kasvaessa ja väestön ikääntyessä sekä useiden kuntien kantokyvyn riittämättömyyden vuoksi (ks. HE, s. 5). Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistamiselle on siten olemassa perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia poikkeuksellisen painavia perusteita, jotka näyttäisivät varsin yksisuuntaisesti edellyttävän sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuun siirtämistä yksittäisiä kuntia suurempien toimijoiden hoidettavaksi. Kuten hallituksen esityksen perusteluistakin ilmenee,

5 5 ehdotettu sote-malli ei ole kuitenkaan ainoa mahdollinen tapa ratkaista edellä mainitut ongelmat (ks. HE, s ). Ehdotetun mallin toteuttamisen vaikutukset ovat hyvin epävarmoja, joten tässä vaiheessa ei ole mahdollista yksiselitteisesti sanoa, ratkaiseeko ehdotettu malli riittävällä tavalla ne nykyjärjestelmän ongelmat, joiden vuoksi siitä ehdotetaan säädettäväksi. Saattaa myös olla, että vaihtoehtoiset mallit, kuten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistehtävän siirtäminen kokonaan kunnilta alueellisen itsehallintotason toimijoille, voisivat olla perustuslain 121 :n kannalta ongelmattomampiakin kuin nyt ehdotettu ratkaisuvaihtoehto. Toisaalta tällaisessa tilanteessa lainsäätäjälle tulee aina jättää tiettyä harkintavaltaa keinovalinnassa. Kun otetaan huomioon, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamistehtävät ovat sen laatuisia, että ne eivät enää ole parhaiten toteutettavissa yksittäisten kuntien hoitamina, ja että myös alueellisen eriarvoisuuden poistaminen puoltaa niiden hoitamista suuremmissa yksiköissä, ei ehdotettu kuntayhtymien varaan rakentuva perusmalli ole mielestäni sellaisenaan suoranaisessa ristiriidassa perustuslain 121 :n kunnallista itsehallintoa koskevien säännösten kanssa. Eri asia on, että mallin ehdotettuun toteuttamistapaan voi sisältyä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, kuten jäljempänä tarkemmin esitetään. 2. Kansanvaltaisuuden toteutuminen Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti kiinnittänyt huomiota siihen, ettei kuntien tehtävien siirtäminen ylikunnallisesti hoidettaviksi saa liiallisesti heikentää perustuslain 121 :n sisältämää kansanvaltaisuuden periaatetta. Perustuslakivaliokunta on myös katsonut, että yhden kunnan yksipuolisen määräämisvallan mahdollisuus on vastoin valiokunnan vakiintunutta kantaa kuntien pakollisessa yhteistoiminnassa noudatettavasta päätöksentekojärjestelmästä (esim. PeVL 37/2006 vp, s. 6). Viimeksi mainittu vaatimus on otettu asianmukaisesti huomioon ensimmäisen lakiehdotuksen 23 :n 3 momentissa, jonka mukaan sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksen ja talousarvion hyväksyminen yhtymävaltuustossa edellyttää, että ehdotusta kannattaa enemmistön lisäksi vähintään kolmasosa jäsenkunnista ja enemmän kuin puolet näiden jäsenkuntien edustajista. Tuottamisvastuussa olevan kuntayhtymän ylimmässä päättävässä toimielimessä ehdotuksen hyväksyminen puolestaan edellyttää 23 :n 4 momentin mukaan, että sitä kannattaa äänten enemmistön lisäksi vähintään kaksi jäsenkuntaa ja enemmän kuin puolet näiden jäsenkuntien edustajista.

6 6 Perustuslain 121 :n kunnallisen itsehallinnon sisältämän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta merkittävä ongelma on kuitenkin se, että sosiaali- ja terveysalueet ovat kooltaan erittäin suuria. Ehdotuksen mukaan maa on jaettu viiteen sosiaali- ja terveysalueeseen. Yhdessä tällaisessa kuntayhtymässä voi olla yli 60 jäsenkuntaa. Tämä merkitsee väistämättä sitä, että pienten kuntien vaikutusvalta tällaisissa kuntayhtymissä muodostuu hyvin marginaaliseksi (ks. HE, s. 137). Kunnan asukkaiden itsehallinnon näkökulmasta mahdollisuus vaikuttaa tällaisen kuntayhtymän päätöksentekoon ei enää ilman kompensoivia toimia varsinaisesti toteuta kansanvaltaisuuden periaatetta. Tältä osin ehdotusta voidaan verrata kriittisesti edellä selostettuun Kainuun hallintokokeiluun, jossa päätösvaltaa käytti maakunnan asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin. Perustuslakivaliokunta kiinnitti tuolloin huomiota juuri siihen, että maakunnan hallintojärjestelmän kansanvaltaisuus lievensi tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa (PeVL 65/2002 vp, s. 3). Vastaava kansanvaltaisuuden elementti puuttuu nyt käsiteltävänä olevasta ehdotuksesta. Perustuslakivaliokunnan aikaisempaa kantaa seuraten olisi mielestäni tässä yhteydessä harkittava, tulisiko ehdotettua sosiaali- ja terveysalueiden päätöksentekojärjestelmää täydentää alueen asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsemalla toimielimellä. Tämä lieventäisi nyt syntynyttä merkittävää demokratiavajetta sosiaali- ja terveysalueiden päätöksenteossa. 3. Kunnan rahoitusvastuu Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan erityisesti kuntien rahoitustehtäviä valtioon nähden katsonut, että tällaiset rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslainsuojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaa kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 48/1998 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään myös korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (esim. PeVL 16/2014 vp, s. 2).

7 7 Perustuslakivaliokunta on niin ikään katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin kannalta, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa (PeVL 16/2014 vp, s. 3). Hallituksen esitys merkitsisi sitä, että lähes puolet kuntien budjeteista siirtyisi kuntayhtymän päätösvaltaan. Tätä voidaan pitää lähtökohtaisesti ongelmallisena ottaen huomioon kunnalliseen itsehallintoon sisältyvä kuntien oikeus itse päättää taloudestaan. Toisaalta sosiaali- ja terveyspalveluihin käytettävät menot tulevat suoraan kunnan asukkaiden hyväksi heidän saaminaan palveluina. Laissa säädettäisiin suoraan kunnan maksuosuuden määräytymisen perusteista, mikä suojaa kunnan asemaa suhteessa sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän päätöksentekoon. Ehdotetun rahoitusratkaisun käytännön vaikutukset voivat kuitenkin muodostua tässä suhteessa ongelmallisiksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan noin puolella kunnista maksuosuudet kasvavat. Tämä johtaisi joidenkin kuntien osalta sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusten huomattavaan nousuun. Tältä osin toinen lakiehdotus sisältää siirtymäjärjestelyn, joka tasaisi kunnan asukasta kohden määritellyn maksuosuuden muutoksen kunnan vuosien vuotuisiin asukaskohtaisiin kustannuksiin verrattuna niin, että maksuosuuden muutos voisi olla vuonna 2020 enintään 400 euroa asukkaalta (14 ). Näin rajattunakin kuntakohtaiset rahoitusvaikutukset voisivat olla erittäin suuria, jopa useiden prosenttien korotuspaineita kunnalliseen tuloveroprosenttiin merkitseviä. Lisäksi kuntakohtaiset vaikutuserot olisivat huomattavia. Ehdotetun rahoitusmallin kuntakohtaiset vaikutukset (ks. HE, s ) voivat esitettyjen laskelmien perusteella olla niin tuntuvia, että ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että joidenkin kuntien kohdalla uudistus vaarantaa niiden mahdollisuudet päättää itsenäisesti omasta taloudestaan ja edellytykset suoriutua niille asetetuista velvoitteista. Eduskuntakäsittelyn aikana tulisi rahoitusmallia kehittää vielä niin, ettei se muodostuisi tällä tavalla perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon ja siitä johdetun rahoitusperiaatteen vastaiseksi. 4. Muuta Lakiehdotuksen 12 :n mukaan tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien tehtävistä määrättäisiin sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksessä. Perustuslain 121 :n 2 momentin

8 8 mukaan kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla. Järjestämispäätöstä koskeva säännös ei kuitenkaan ole tältä kannalta nähdäkseni valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. Se ei tarkoita käsittääkseni uusien tehtävien antamista kunnille, vaan lailla kunnille säädettyjen tehtävien osoittamista kuntayhtymätasolla hoidettavaksi (vrt. HE, s ). Lopuksi on syytä huomauttaa siitä, että hallituksen esitys sisältää poikkeuksellisen mittavan sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnon uudistuksen. Tämän vuoksi olisi välttämätöntä, että eduskunta voisi perehtyä huolellisesti hallituksen esityksen käsittelyyn erityisesti, kun otetaan huomioon, että siihen sisältyy aikaisempaan verrattuna kokonaan uudenlaisia perustuslaillisia arviointikysymyksiä. Tästä näkökulmasta pidän erittäin huolestuttavana sitä, että esitys on annettu eduskunnan käsiteltäväksi vasta aivan vaalikauden lopulla, jolloin eduskunnalle jää hankkeen mittaluokkaan nähden aivan liian vähän aikaa sen perusteelliseen käsittelyyn. Esityksen laajakantoisuus huomioon ottaen tässä yhteydessä on täysin mahdoton esimerkiksi arvioida sitä, onko hallituksen esitystä valmisteltaessa otettu riittävästi huomioon sen suhde muuhun lainsäädäntöön ja onko siirtymävaiheeseen liittyvät ongelmat kattavasti ratkaistu esityksessä. Joka tapauksessa pidän tärkeänä, että hallituksen esityksen poliittisesta merkityksestä huolimatta esityksen perustuslainmukaisuuden arviointia ei kiirehditä huolellisen tarkastelun kustannuksella. Käsillä on merkittävä ennakkotapaus koskien perustuslain 121 :n tulkintaa. Perusteellisen valtiosääntöarvioinnin merkitys korostuu, koska valiokunnan aikaisempi tulkintakäytäntö antaa kuten edellä olen todennut vain rajoitetusti kiinnekohtia nyt käsiteltävänä olevan esityksen arviointiin.