EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA. Oheisasiakirja asiakirjaan

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel SEC(2008) 24 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan Euroopan sisävesiliikenteen organisaatiokehyksen uudenaikaistamisesta ja vahvistamisesta tehtyjen ehdotusten vaikutusten arviointi VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ {SEC(2008) 23} (lisätään viittaus vaikutustenarviointiin) FI FI

2 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan Euroopan sisävesiliikenteen organisaatiokehyksen uudenaikaistamisesta ja vahvistamisesta tehtyjen ehdotusten vaikutusten arviointi VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ {SEC(2008) 23} Asiasta vastaava pääosasto: Energian ja liikenteen pääosasto 1. MENETTELY Yksi komission vuoden 2006 lainsäädäntö- ja työohjelman ensisijaisista toimista oli Euroopan sisävesiliikenteen organisaatiokehyksen uudenaikaistamisesta ja vahvistamista koskeva ehdotuspaketti (lainsäädäntö- ja työohjelman viite 2006/TREN/009). Vaikutustenarviointi aloitettiin tammikuussa 2006, ja sitä varten perustettiin komission yksiköiden välinen ohjausryhmä, joka kokoontui säännöllisesti vuoden 2006 toukokuun ja syyskuun välisenä aikana. Aloitetta suunniteltiin alun perin vuodeksi 2006, mutta se lykkääntyi. Vaikutustenarviointi, jonka yhteydessä kuultiin ulkopuolisia asiantuntijoita ja sidosryhmiä, tehtiin toukokuun 2006 ja heinäkuun 2007 välisenä aikana. Vaikutustenarvioinnin tulokset esitetään komission ensimmäisessä seurantaraportissa sisävesiliikennettä edistävän NAIADES-toimintaohjelman täytäntöönpanosta 1. Raportti sisältyi komission vuoden 2007 lainsäädäntö- ja työohjelmaan (viite 2007/TREN/012). 2. ONGELMA NAIADES-toimintaohjelmaa ehdotetaan sisävesiliikenteen edistämisestä tammikuussa 2006 annetussa komission tiedonannossa 2. Sen lisäksi tiedonannossa käsitellään myös Euroopan sisävesiliikenteen organisaatiorakenteen uudistamista. Nykyinen organisaatiorakenne on ongelmallinen monista toisiinsa nivoutuvista syistä. Rakenteeseen liittyy kolmenlaisia ongelmia: 1) sääntelyllisiä, 2) institutionaalisia ja 3) organisatorisia. 1. Laivurin, joka haluaa liikennöidä EU:n sisävesiverkossa, on nykyisin noudatettava samanaikaisesti useita sääntöjä, joita ovat antaneet Euroopan unioni, Reinin navigaation keskuskomissio ja Tonavan komissio. Vaikka nämä säännöt vastaavat osittain toisiaan, ne eivät kuitenkaan ole identtisiä eikä eri todistuskirjojen vastavuoroista tunnustamista ole taattu. 1 2 KOM(2007) 770 lopullinen, 5. joulukuuta KOM(2006) 6 lopullinen, 17. tammikuuta FI 2 FI

3 2. Sääntelyyn liittyviä ongelmia pahentaa institutionaalinen kehys. Vain yhteisö voi antaa koko yhteisön verkkoa sitovia sääntöjä. Reinin navigaation keskuskomissio voi vahvistaa vain Reiniä koskevia sääntöjä, kun taas Tonavan komissio ei voi tehdä mitään sitovia päätöksiä. Vaikka eri organisaatioilla on erilainen maantieteellinen laajuus, niiden sääntelytoimet ovat pitkälti päällekkäisiä. 3. Lisäksi sisävesiliikenteen nykyisiä hallinnollisia resursseja ei voida täysin hyödyntää kansainvälisellä tasolla, koska järjestelmään liittyy sisäistä kitkaa ja samoja tehtäviä hoidetaan päällekkäisesti eri tasoilla. Koska EU:ta lukuun ottamatta millään organisaatiolla ei ole legitiimiä toimivaltaa eikä keinoja toimia strategisen poliittisen hallinnon alalla, tällä alalla saavutettua edistystä pidetään riittämättömänä. Sisävesiliikenteeseen ei myöskään kiinnitetä kovin suurta huomiota poliittisella tasolla. Jo useita vuosia on vallinnut yksimielisyys siitä, että nykyistä rakennetta on modernisoitava. Tämä prosessi on jo alkanut. Vielä on kuitenkin ratkaisematta, voidaanko nykyisen organisaatiorakenteen puutteet korjata muuttamalla institutionaalista kehystä, mahdollisesti Euroopan komission tekemän aloitteen pohjalta. 3. TARKOITUS Suunnitellun aloitteen tarkoituksena on uudenaikaistaa ja mahdollisesti yksinkertaistaa Euroopan sisävesiliikenteen organisaatiorakennetta. Tavoitteena on integroida yhtenäismarkkinat sisävesiliikenteen alalla, luoda parempi sääntely- ja liiketoimintaympäristö ja edistää siten kasvua ja kilpailukykyä tällä alalla. Tässä yhteydessä olisi myös keskitettävä käytettävissä oleva tietämys ja resurssit ja vältettävä päällekkäistä työtä eri organisaatioissa. Suunnitellun ratkaisun olisi helpotettava päätöksentekoa, mahdollistettava asiasta kiinnostuneiden kolmansien maiden osallistuminen (Reinin ja Tonavan komissioiden jäsenet) ja helpotettava sääntelyn yhdenmukaistamista Euroopan tasolla. Lisäksi tavoitteena on siirtyä sääntelyyn perustuvasta lähestymistavasta strategisempaan sisävesiliikennepolitiikkaan luomalla synergioita ja yhdenmukaisuutta esim. siten, että vahvistetaan yhteisiä sääntöjä sopivalla tasolla. 4. VAIKUTUSTENARVIOINTI Vaikutustenarvioinnissa on keskitytty siihen, edellyttääkö Euroopan sisävesiliikenteen organisaatiorakenteen uudenaikaistaminen institutionaalisen kehyksen muuttamista. Tätä varten sekä vuonna 2006 annetun NAIADES-tiedonannon johdosta komission yksiköt ovat arvioineet seuraavien neljän vaihtoehdon vaikutuksia: vaihtoehto 1: yhteistyön tehostaminen ilman institutionaalisen kehyksen muutoksia vaihtoehto 2: yhteisön liittyminen Reinin ja Tonavan komissioihin vaihtoehto 3: yleiseurooppalainen yleissopimus vaihtoehto 4: EU:n virasto. FI 3 FI

4 Eri vaihtoehtojen vaikutusten vertailu voidaan tiivistää seuraavasti: Euroopan komission ja kansainvälisten jokikomissioiden välisen yhteistyön tehostaminen (vaihtoehto 1) säilyttäisi nykyisen rakenteen ja toimintatavat, mutta vaatisi näiden organisaatioiden toimintojen tiiviimpää koordinointia. Vaikka ei puututtaisikaan sisävesiliikenteen hajanaisiin oikeusperustoihin ja yhtenäismarkkinoiden eri maantieteellisillä alueilla sovellettaviin erilaisiin sääntöihin, sisävesiliikenteen yhtenäismarkkinat voidaan integroida täydellisesti ja kaikilla yhteisön vesiväylillä voidaan luoda tasapuolisten toimintaedellytysten myös organisaatiorakennetta muuttamatta. Se veisi kuitenkin kauemmin kuin vaihtoehdoissa, joilla olisi suurempi vaikutus institutionaaliseen kehykseen, ja aiheuttaisi samanlaisia hallintokustannuksia kuin yhteisön liittyminen kansainvälisiin jokikomissioihin (vaihtoehto 2). Hallintorakenteita ja henkilöresursseja voitaisiin ehkä hyödyntää tehokkaammin, jos Euroopan yhteisö liittyisi kansainvälisiin jokikomissioihin toimivaltaansa kuuluvilla aloilla (vaihtoehto 2). Tässä vaihtoehdossa institutionaalista kehystä ei muutettaisi merkittävästi, eikä henkilöresursseja tarvitsisi lisätä juuri lainkaan. Samalla se kuitenkin mahdollistaisi olemassa olevan osaamisen hyödyntämisen ja vakiintuneiden toiminta- ja päätöksentekomekanismien käytön, mikä saattaisi nopeuttaa lainsäädännön yhdenmukaistamista. Tämän vaihtoehdon vaikutuksissa on havaittu selvä ero Reinin navigaation keskuskomission ja Tonavan komission välillä. Jälkimmäisen osalta yhteisön jäsenyys ei pelkästään helpottaisi Tonavan vesiliikennettä koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen hyväksymistä vaan helpottaisi ja nopeuttaisi myös Belgradin yleissopimuksen tarkistusta, joka on tarpeen Tonavan komission uudistamiseksi. Liittyminen on myös oikeudellisesti perusteltua Belgradin yleissopimuksen käynnissä olevaan tarkistukseen liittyvien erityisnäkökohtien vuoksi. Kahteen edelliseen vaihtoehtoon verrattuna yleiseurooppalaisen yleissopimuksen tekeminen (vaihtoehto 3) merkitsisi uutta sääntelyllistä, institutionaalista ja hallinnollista lisätasoa, mikä saattaisi vaikeuttaa sääntelyn yhdenmukaistamisprosessia entisestään. Se aiheuttaisi ylimääräisiä hallintokustannuksia, jotka olisivat huomattavasti korkeammat kuin kahdessa ensimmäisessä vaihtoehdossa, eikä toiminta välttämättä tehostuisi henkilöresurssien lisäystä vastaavasti. Tämä vaihtoehto voisi kuitenkin lisätä sisävesiliikenteen poliittista huomioarvoa, mikä saattaisi helpottaa strategisten edistämistoimien toteuttamista. Jos perustettaisiin EU:n sisävesiliikennevirasto tai sisävesiliikenteen antenni johonkin nykyisistä virastoista (vaihtoehto 4), sillä olisi vastaavat vaikutukset henkilöresursseihin ja toimintakustannuksiin kuin vaihtoehdolla 3 (vaikka toimintakustannuksia voitaisiinkin pienentää antennin tapauksessa). Tämä vaihtoehto olisi linjassa EU:n muita liikennemuotoja koskevan politiikan ja älykkään energiankäytön edistämisen kanssa. EU:n viraston perustaminen nykyisten kansainvälisten jokikomissioiden lisäksi ei kuitenkaan olisi tehokkaampaa henkilöresurssien käyttöä, ellei tällaiselle virastolle annettaisi täytäntöönpanotehtäviä, joilla pyrittäisiin varmistamaan sisävesiliikenteen turvallisuuslainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. Tavallisesti tämä tehtävä kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Vakiintuneiden toimintaja päätöksentekomekanismien käyttö voisi kuitenkin nopeuttaa yhdenmukaistamisprosessia vaihtoehtoihin 1 ja 3 verrattuna. Strategiaa voitaisiin edistää ja poliittista huomioarvoa lisätä helpommin tässä vaihtoehdossa, vaikka siihen tarvittaisiinkin lisätoimenpiteitä. Kaikille analysoiduille vaihtoehdoille on yhteistä se, että ilman lisätoimenpiteitä kaikkien yksittäisinä toimenpiteinä toteutettujen vaihtoehtojen vaikutukset kilpailukykyyn, ympäristöön tai sisävesiliikennesektorin sosiaaliseen tilanteeseen olisivat joko liian FI 4 FI

5 hypoteettisia tai marginaalisia, jotta niitä olisi voitu arvioida määrällisesti. Näiden vaikutusten arviointi olisi jouduttu perustamaan oletuksiin, joihin olisi liittynyt suuria epävarmuustekijöitä, ja se olisi ollut suhteettoman raskasta mahdollisiin vaikutuksiin nähden. 5. PÄÄTELMÄ Komission yksiköt esittävät analyysin pohjalta päätelmänään, ettei vaikutusten arviointi osoita yhdelläkään vaihtoehdolla saavutettavan selvää etua arvioitujen vaikutusten suhteen. Vaikka nykyistä organisaatiorakennetta voidaankin pitää resurssien ja toimintojen tilkkutäkkinä, jonka legitiimiys on hajanaista ja tehokkuus luonnostaan puutteellista, 3 organisaatiorakenteen muuttaminen sinällään ei ilmeisesti riittäisi poistamaan Euroopan sisävesiliikenteen kehittämisen esteitä. Tästä syystä nykytilanteessa vaikuttaa suotavalta, että organisaatiokehys perustuu olemassa oleviin institutionaalisiin toimijoihin ja että niiden toimintatapoja parannetaan ja nykyaikaistetaan mahdollisuuksien mukaan. Tämän perusteella suurimman lisäarvon voi tarjota vaihtoehtojen 1 ja 2 yhdistelmä eli nykyisten institutionaalisten toimijoiden koordinoinnin lisääminen ja yhteisön varhainen liittyminen Tonavan komissioon sen uudistamisen ja Belgradin yleissopimuksen tarkistamisen nopeuttamiseksi. Komission yksiköt eivät aio tässä vaiheessa ehdottaa lisärakenteiden luomista nykyiseen kehykseen. Sidosryhmien mukaan tämä edellyttää myös, että komission yksiköt sitoutuvat entistä vahvemmin nykyiseen organisaatiokehykseen. 3 KOM(2006) 6 lopullinen. FI 5 FI