TAVOITTEENA TASA-ARVO. - Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ministeriöiden toiminnallisissa tasa-arvosuunnitelmissa ja talousarvioesityksissä

Transkriptio

1 TAVOITTEENA TASA-ARVO - Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ministeriöiden toiminnallisissa tasa-arvosuunnitelmissa ja talousarvioesityksissä Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yhteiskuntapolitiikan pro gradu-tutkielma Sonja Soronen (233397) Lokakuu 2016

2 Itä-Suomen yliopisto Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Laitos Yhteiskuntatieteiden laitos Tekijä Sonja Soronen Työn nimi Tavoitteena tasa-arvo Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ministeriöiden toiminnallisissa tasa-arvosuunnitelmissa ja talousarvioesityksissä Oppiaine Yhteiskuntapolitiikka Tutkielman ohjaaja Laura Assmuth Aika Lokakuu 2016 Tiivistelmä Työn laji Pro gradu -tutkielma Sivumäärä 87 sivua, 1 liite (2 sivua) Tutkielmassani käsittelen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian toimeenpanoa kahdeksassa ministeriössä niiden toiminnallisten tasaarvosuunnitelmien ja talousarvioesitysten perusteella. Selvitän, kuinka ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset kiinnittyvät sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ohjeisiin ja normeihin. Aineistona käytän ministeriöiden vuonna 2015 voimassa olleita toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia ja vuoden 2016 talousarvioesityksiä. Analysoin aineistoni käyttämällä analyysimenetelmänä sisällönanalyysia. Aineiston analyysissa kiinnitän huomiota erityisesti sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen toimeenpanon erityispiirteisiin ministeriöissä sekä siihen, kuinka sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen talousarvioprosessiin toteutuu ministeriöiden talousarvioesitysten valmistelussa. Tutkimustulokseni osoittavat, että strategian toimeenpano keskittyy sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen ministeriön ydintoimintoihin sekä käytäntöjen muuttamiseen ja kehittämiseen. Toiminnallisissa tasaarvosuunnitelmissa tasa-arvon edistämistä ei tarkastella ministeriön hallinnonalan erityispiirteiden kautta. Talousarvioesitykset osoittavat, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen yhteen keskeisimmistä ministeriöiden ydintoiminnoista ei vielä toteudu johdonmukaisesti. Asiasanat: sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen, tasa-arvo, toiminnallinen tasa-arvosuunnitelma, talousarvio, valtionhallinto Säilytyspaikka Itä-Suomen yliopiston kirjasto Muita tietoja

3 University of Eastern Finland Faculty Faculty of Social Sciences and Business Studies Department Department of Social Sciences Author Sonja Soronen Title Towards gender equality Gender mainstreaming in ministries external equality policies and budget proposals Academic Subject Social policy Advisor Laura Assmuth Date October 2016 Abstract Type of Thesis Master s Thesis Pages 87 pages, 1 attachment (2 pages) In this thesis I study the implementation of gender mainstreaming in eight ministries based on their external equality policies and budget proposals. I review how the external equality policies and budget proposals follow the instructions and norms of gender mainstreaming. The data consists of ministries external equality policies that were valid in 2015 and budget proposals for the year I analyze the data by using content analysis. The analysis focuses on the special features of the implementation of gender mainstreaming in ministries and also on how mainstreaming of a gender perspective is carried out in the process of drawing up ministries budget proposals. The research revealed that the implementation of gender mainstreaming focuses on mainstreaming the gender perspective into key functions of the ministries and on changing and developing practices. In the external equality policies the special characteristics of each ministry s branch of administration are not taken into account in promoting gender equality. The budget proposals reveal that mainstreaming a gender perspective into a ministries key function is not implemented comprehensively. Keywords: gender mainstreaming, gender equality, external equality policy, budget proposal, Government administration Archive location University of Eastern Finland Library Additional information

4 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO SUKUPUOLINÄKÖKULMAN VALTAVIRTAISTAMINEN Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen määritelmät Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen kolme strategiaa Teorian ja käytännön ongelmakohdat Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen Suomessa Kansalliset ja kansainväliset velvoitteet Toimeenpano valtionhallinnossa TUTKIMUSASETELMA Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset aineistona Aineiston valinta Laadullinen tutkimus Sisällönanalyysi AINEISTON ANALYYSI Toiminnallisen tasa-arvosuunnittelun ja talousarvioesityksen laatimisen vastuutahot Toiminnallinen tasa-arvosuunnittelu Ministeriöiden ymmärrys sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ministeriöiden ydintoimintoihin Talousarvioesityksen laatiminen osana toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia Ministeriöiden talousarvioesitykset Tasa-arvon tavoittelu talousarvioesityksissä Toiminnallinen tasa-arvo yhteenvetotarkasteluissa Tasa-arvomaininnat yhteenvetotarkastelujen ulkopuolella TOIMINNALLISET TASA-ARVOSUUNNITELMAT JA TALOUSARVIOESITYKSET SUKUPUOLINÄKÖKULMAN VALTAVIRTAISTAMISEN KEHYKSESSÄ Toiminnallisten tasa-arvosuunnitelmien ja talousarvioesitysten sisällölliset yhteydet Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ohjeet ja normit Toiminnallisten tasa-arvosuunnitelmien elementit Talousarvioesitysten yhteenvetotarkastelujen elementit SUKUPUOLINÄKÖKULMAN VALTAVIRTAISTAMISEN TOIMEENPANO MINISTERIÖISSÄ Sukupuolinäkökulman sisällyttäminen kaikkeen ministeriöiden toimintaan Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen tasa-arvon edistämisen strategiana Poliittinen, hallinnollinen ja oikeudellinen vastuu... 72

5 7 JOHTOPÄÄTÖKSET LÄHTEET LIITTEET... 88

6 1 JOHDANTO Juha Sipilän hallituksen ohjelma uhkaa pysäyttää kehityksen kohti tasa-arvoista Suomea, jossa miehet ja naiset jakavat vallan, velvollisuudet ja hyvinvoinnin tulokset. Toteutuneesta tasa-arvosta puhuva ohjelma ohittaa Suomen merkittävät tasa-arvoongelmat, joista on runsaasti tutkimustietoa, kuten palkkaerot, naisiin kohdistuvan väkivallan ja erittäin vahvasti sukupuolen mukaan eriytyneet työmarkkinat ja hoivaan liittyvät vastuut. Ohjelma ohittaa myös sukupuolen merkityksen yhtenä yhteiskuntaa ja yksilöiden toimintaa jäsentävänä tekijänä. (Professoreiden ja erikoistutkijoiden vaatimus hallitusohjelman toimenpiteiden sukupuolivaikutusten arvioinnista ja hallituksen sitoutumisesta tasa-arvon edistämiseen ) Suomi nähdään kansainvälisessä vertailussa erityisen tasa-arvoisena maana ja voidaan jopa jossain määrin ajatella, että suomalaisessa yhteiskunnassa tasa-arvo on jo saavutettu. Esimerkki tästä on pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelma, jossa todetaan, että naiset ja miehet ovat Suomessa tasa-arvoisia (VNK 2015, 8). Vielä edellisessä, Kataisen hallituksen ohjelmassa naisten ja miesten välinen tasa-arvo tunnustettiin keskeiseksi yhteiskunnalliseksi päämääräksi, joka tulee huomioida yhteiskunnallisessa päätöksenteossa ja toiminnassa (VNK 2011, 66). Julkunen (2010, 257) toteaa, että vaikka suomalaiset naiset ja miehet mielletään yhteiskunnassamme tasa-arvoisiksi, on sukupuolessa ja sukupuolten tasa-arvossa samalla jotain hyvin vaivaannuttavaa. Pitääkö siitä taas puhua? Eikö vouhottaminen jo riitä? Poliittisen ilmapiirin muutoksesta huolimatta tasa-arvon edistäminen on Suomessa edelleen tärkeää ja välttämätöntä. Suomi on sitoutunut sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseen muun muassa erilaisissa kansainvälisissä sopimuksissa ja kansallisesti velvoite on kirjattu tasa-arvolakiin. Tasa-arvon ei voida ajatella olevan valmis yhteiskunnassamme niin kauan kuin naisten ja miesten asema on käytännössä erilainen eri elämän alueilla. Tämä ero näkyy selkeästi esimerkiksi työmarkkinoilla, jossa se ilmenee sukupuolen mukaisina palkkaeroina, perhevapaiden epätasaisena jakautumisena naisten ja miesten kesken sekä naisten heikompina mahdollisuuksina edetä urallaan (Julkunen 2010). 1

7 Suomessa sukupuolten tasa-arvon edistäminen tapahtuu kaksoisstrategian kautta (STM 2010, 14). Suomi sitoutui tähän periaatteeseen yhdessä maailman muiden hallitusten kanssa Yhdistyneiden kansakuntien (YK) neljännessä naisten konferenssissa Pekingissä vuonna 1995 allekirjoittaessaan Pekingin julistuksen ja toimintaohjelman (Saari 2006, ). Yksi osa tasa-arvon edistämisen kaksoisstrategiaa ovat erityistoimet, joita toteutetaan tasa-arvon esteiden poistamiseksi. Toinen osa taas on sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen kaikkeen päätöksentekoon ja sen valmisteluun. (STM 2010, 14.) Tutkielmassani tarkastelen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian toimeenpanoa Suomen valtionhallinnossa paneutuen ministeriöissä tapahtuvaan strategian toimeenpanoon. Valtion tasa-arvopolitiikka voidaan määritellä valtion harjoittamaksi toiminnaksi tasaarvon edistämiseksi ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen taas sen yhdeksi merkittäväksi strategiaksi. Tämä jako käy ilmi jo varhaisesta kansallisesta sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista käsittelevästä oppaasta, jossa korostetaan myös, että sekä perinteiset tasa-arvopoliittiset toimenpiteet että sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ovat välttämättömiä tasa-arvon edistämisen kokonaisuudessa. (Horelli & Saari 2002, 10.) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen on saavuttanut merkittävän suuren kannatuksen kansainvälisissä organisaatioissa sekä eri valtiossa, ja sitä sovelletaan laajasti politiikassa. Tällä hetkellä sen nähdään olevan modernein tasaarvon edistämisen strategia. (Daly 2005, ) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiaa sovelletaan käytännössä monin eri tavoin. Tutkielmassani käsittelen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian toimeenpanoa Suomen valtionhallinnossa ja käytän aineistonani ministeriöiden vuonna 2015 voimassa olleita toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia sekä vuoden 2016 talousarvioesityksiä. Tutkin, kuinka sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiaa toimeenpannaan ministeriöissä ja kuinka ministeriöissä toteutettu sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen täyttää sille asetetut ohjeet ja normit. 2

8 Tutkielmassani tarkastelen ministeriöiden vuonna 2015 voimassa olleita toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia sukupuolinäkökulman valtavirtaistamistyötä konkretisoivana välineenä ja ministeriöiden vuoden 2016 talousarvioesityksiä ministeriöiden valtavirtaistamistyön yhtenä painopisteenä. Tutkimuskysymykseni ovat: Miten sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista toteutetaan ministeriöissä ja niiden hallinnonaloilla toiminnallisten tasa-arvosuunnitelmien ja talousarvioesitysten perusteella? Kuinka ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset kiinnittyvät sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ohjeisiin ja normistoon? Aloitan tutkielmani teoreettisella tasolla tarkastelemalla sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsitettä ja siihen kohdistuvaa kritiikkiä sekä esittelemällä kolme sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiaa. Tutkielmani kansallisen kehyksen vuoksi käyn läpi myös sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen historiaa, velvoitteita ja toimeenpanoa Suomen valtionhallinnossa. Tutkimuskysymyksiini palaan myöhemmissä luvuissa aineistoni kautta. 3

9 2 SUKUPUOLINÄKÖKULMAN VALTAVIRTAISTAMINEN Tutkielmassani lähden liikkeelle syventyen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsitteeseen ja sen erilaisiin määritelmiin. Paneudun myös käsitteeseen kohdistettuun kritiikkiin sekä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian toimeenpanoon, joka on osoittautunut ongelmalliseksi monessa eri yhteydessä. Esittelen teoreettisessa kirjallisuudessa esiintyvät kolme erilaista sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiaa ja pohdin niiden vahvuuksia ja heikkouksia. Kansainvälisessä vertailussa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsite voidaan ymmärtää monella eri tavalla ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian toimeenpano vaihtelee merkittävästi eri yhteyksissä. Tämän vuoksi käsittelen tutkielmani aluksi lyhyesti myös sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen historiaa, velvoitteita ja strategian toimeenpanoa Suomen valtionhallinnossa. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen kansallinen toimeenpano ei edelleenkään toteudu johdonmukaisesti ja sitoutuneesti, vaikka suuri osa onnistuneen toimeenpanon tiellä olevista ongelmakohdista on tunnistettu jo hyvin varhaisessa vaiheessa. 2.1 Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen määritelmät Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsitteelle (gender mainstreaming) on olemassa monia eri määritelmiä ja myös sen toteuttaminen käytännössä sisältää monia eri variaatioita (Walby 2005, 321). Teoreettisessa kirjallisuudessa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsitettä on tulkittu monin eri tavoin ja käsite on myös kohdannut paljon kritiikkiä sen epämääräisyydestä (Elomäki 2014, 5). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen pohjana ovat kuitenkin sukupuolen ja rakenteellisen epätasa-arvon käsitteet, ja sen päämääränä on tosiasiallinen tasa-arvo sukupuolittuneita rakenteita purkamalla (Kantola & Nousiainen 2012, 125). Rees (2005, 560; vrt. Saari 2012, 186 määritelmä suomeksi) painottaa määritelmässään organisaatioiden ja niiden kulttuurien muuttamista. Sukupuolinäkökulman 4

10 valtavirtaistaminen on sukupuolten tasa-arvon edistämistä siten, että sukupuolten tasaarvo sisällytetään järjestelmällisesti kaikkiin järjestelmiin ja rakenteisiin, kaikkiin toimintapolitiikkoihin, prosesseihin ja toimintatapoihin, organisaatioon ja sen kulttuuriin, tapoihin nähdä ja tehdä. Määritelmässä keskeistä on muutos, joka ilmenee uusin näkemisenä, tekemisenä ja ajattelemisena siten, että tasa-arvoa edistetään kaikessa toiminnassa ja kaikilla tasoilla (Saari 2012, 187). Suomessa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen perustana käytetään usein Euroopan neuvoston asiantuntijaryhmän määritelmää, joka keskittyy valtavirtaistamisen toimeenpanoon politiikkaprosessien kehittämisessä (STM 2010, 84; Saari 2012, 187). Määritelmässä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen todetaan olevan poliittisten ja hallintoprosessien (uudelleen) organisoimista, parantamista, kehittämistä ja arviointia niin, että pyrkimys sukupuolten tasa-arvoon sisällytetään kaikkeen politiikkaan ja hallintotoimiin, kaikilla tasoilla ja kaikissa vaiheissa niiden toimijoiden toimesta, jotka normaalisti kyseisiä toimintoja harjoittavat (Euroopan neuvosto 1998, 15). Keskeistä Euroopan neuvoston määritelmässä on prosessien muuttaminen, tasa-arvonäkökulman sisällyttäminen kaikkeen toimintaan ja jokaiselle viranomaiselle kuuluva vastuu strategian toteuttamisesta (STM 2010, 84). Tutkielmassani määrittelen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen Euroopan neuvoston asiantuntijaryhmän määritelmän mukaisesti. Ministeriöiden tasa-arvotyön tueksi laaditussa käsikirjassa Sukupuolisilmälasit käytössä (STM 2009) sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen määritellään strategiaksi, jonka avulla sukupuolinäkökulma ja tasa-arvon edistämisen tavoite sisällytetään kaikkeen viranomaisvalmisteluun ja päätöksentekoon. Strategiassa tarkoituksena on murtaa sukupuolineutraalit, jopa sukupuolisokeat, menettelytavat ja toimintakulttuuri. Käsikirjan määritelmä osoittaa mainiosti sen, kuinka käytännön oppaissa ja ohjeissa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta tehty omia kiteytyksiä ja tulkintoja, jotka ovat huomattavasti kapeampia kuin teoriakirjallisuudessa esiintyvät määritelmät. 5

11 Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategia eroaa selvästi aikaisemmista tasaarvon edistämisen strategioista. Nämä kaksi aikaisempaa strategiaa ovat tasa-arvoisen kohtelun strategia (equal treatment) ja positiivisille erityistoimille perustuva lähestymistapa (positive action). Tasa-arvoisen kohtelun strategia korostaa naisten ja miesten samankaltaisuutta ja lähtökohtana ovat yksilöiden oikeudet. Epätasa-arvon aiheuttajaksi nähdään syrjintä, jota vastaan toimitaan pääasiassa lainsäädännöllisin keinoin. Positiivisille erityistoimille perustuva strategia ottaa sukupuolten väliset erot huomioon ja lähestymistavassa sukupuolen ajatellaan asettavan naiset ryhmänä miehiä heikompaan asemaan. Strategian toimeenpaneminen toteutetaan naisiin (ja miehiin) kohdistuvien tasa-arvopoliittisten toimenpiteiden välityksellä. (Elomäki 2014, 5.) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisessa taas huomio kiinnitetään yksilöiden oikeuksien ja heikommassa asemassa olevien ryhmien sijaan rakenteisiin ja prosesseihin, joiden nähdään tuottavan ja uusintavan epätasa-arvoa. Strategiassa sukupuolten tasa-arvo pyritään valtavirtaistamaan osaksi rakenteita ja prosesseja. (Rees 2005, ) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ei ole tarkoitus korvata aiempia tasa-arvon edistämisen strategioita, vaan toimia rinnakkain niiden kanssa (Elomäki 2014, 6). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen taustalla on ajatus miesten ja naisten yhteiskunnallisesta eriarvoisuudesta, jota on tarkoitus purkaa. Jotta tämä on mahdollista, on sukupuoli tehtävä näkyväksi. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisessa tämä tapahtuu huomioimalla sukupuolinäkökulma kaikessa päätöksenteossa. (Ylöstalo 2012, 7 8.) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisessa toiminnan kohteena ovat yhteiskunnan ja sen eri tasojen rakenteet ja prosessit sekä sukupuolten väliset suhteet niissä. Tavoitteena on, että sukupuolinäkökulma läpäisee kaiken suunnittelun, toiminnan ja arvioinnin. (Saari 2012, ) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiassa keskitytään siihen, kuinka sukupuolten epätasa-arvoa tuotetaan rakenteellisesti ja pyritään muuttamaan politiikan prosessit sukupuolten tasa-arvoa tuottaviksi (Squires 2007, 137; Rees 2005, 558). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen voidaankin nähdä muutokseen tähtäävänä strategiana, jossa lähtökohtana on puuttua sukupuolten epätasa-arvoon suuntaamalla 6

12 toimia organisaatiokulttuureihin, prosesseihin ja rakenteisiin erityisesti poliittisessa päätöksenteossa (Daly 2005, 440). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen pyrkii institutionalisoimaan tasa-arvoa juurruttamalla sukupuolisensitiivisiä käytäntöjä ja normeja yhteiskuntapolitiikan rakenteisiin, prosesseihin ja ympäristöön (Daly 2005, 435). Se tarjoaa välineitä ja menetelmiä, joiden kautta sukupuolinäkökulma saadaan integroitua kaikkiin käytäntöihin ja politiikkoihin suunnitelmatasolta asti siten, että käytäntöjen todennäköisiä vaikutuksia arvioidaan sekä naisten että miesten osalta ja tarvittaessa käytäntöjä uudistetaan epätasa-arvoa toisintavista sukupuolten tasa-arvoa edistäviksi. Tavoitteena on muuttaa politiikan prosessit tasa-arvoa edistäviksi. (Squires 2007, 39.) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen tarkoituksena on sisällyttää sukupuolinäkökulma politiikan prosesseihin kaikilla politiikan aloilla, eikä vain keskittyen niille aloille, joilla naisten intressien edistämistä on yleensä pidetty tyypillisenä (Squires 2007, 39). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategia on levinnyt huomattavan laajalle, ja sen nähdään olevan modernein lähestymistapa sukupuolten tasa-arvon edistämiseen. Konseptin levinneisyyttä selittää osaltaan kansainvälisten organisaatioiden kuten Euroopan unionin, YK:n ja Euroopan neuvoston tuki ja suosio. (Daly 2005, ) Maailman hallitusten ja kansainvälisten organisaatioiden laaja sitoutuminen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen onkin poikkeuksellista verrattuna aikaisempiin tasa-arvonäkökulman integrointistrategioihin (Saari 2012, 180). 2.2 Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen kolme strategiaa Kansainvälinen vertailu osoittaa, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen voidaan käytännön tasolla ymmärtää monin eri tavoin ja myös sen toteuttamisessa on monia eri variaatioita (Holli & Saari 2009, 19). Squires (1999; 2010) on eritellyt kolme erilaista sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiaa, jotka ovat sukupuolinäkökulman sisällyttäminen (inclusion), kääntäminen (reversal) ja paikaltaan siirtäminen 7

13 (displacement). Nämä valtavirtaistamisstrategiat eroavat näkemyksissään valtavirtaistamisen tavoitteista sekä toteuttamistavoista ja niillä jokaisella on omat vahvuutensa ja heikkoutensa. (ks. Saari 2006, ; 2012, ) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiat eroavat keskenään siinä, mitä strategiassa valtavirtaistetaan. Sisällyttämisen strategiassa valtavirtaistetaan naisten ja miesten tasa-arvoisia mahdollisuuksia (vrt. liberaalifeminismi), kääntämisen strategiassa naisnäkökulmaa (vrt. kulttuurifeminismi) ja paikaltaan siirtämisen strategiassa monimuotoista tasa-arvoa (vrt. postmoderni feminismi). Monimuotoisen tasa-arvon edistäminen voi sisältää sukupuolten tasa-arvon lisäksi muita tasa-arvon ulottuvuuksia, kuten iän, etnisen taustan ja seksuaalisen suuntautumisen. (Squires 2010, 284.) Myös sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen etenee eri tavoin eri strategioissa. Sisällyttämisen strategiassa valtavirtaistamista edistetään hallinnossa sen omien välineiden ja keinojen avulla eli esimerkiksi virkamiehille ja -naisille tarkoitettujen valtavirtaistamisohjeiden ja koulutusten kautta. Keskeisessä roolissa ovat objektiivinen tieto ja asiantuntijuus. Strategiassa sukupuolinäkökulman valtavirtaistajina toimivat virkamiehet omassa työssään. Strategian vahvuutena voidaan nähdä toimeenpanon tehokkuus, kun taas heikkoutena toiminnan rajoittuminen vain rajatuille toimijoille ja näiden sisäisiin toiminta- ja ajattelumalleihin. (Squires 2010, ) Kääntämisen strategiassa valtavirtaistamista toteutetaan hallinnossa yhteistyössä ja konsultoimalla naisjärjestöjä. Tällä tavalla myös hallinnon ulkopuoliset äänet saadaan kuuluviin ja strategian vahvuutena voidaankin nähdä juuri naisten kokemuksien ja toimijuuden esiin nostaminen. Strategiassa naiset kuitenkin typistetään helposti yhtenäiseksi naisten ryhmäksi, jolloin muut tasa-arvon ulottuvuudet jäävät sivuun ja ryhmän moninaisuus katoaa. Uhkana on, että vain vahvemmassa ja etuoikeutetummassa asemassa olevien naisten ääni tulee kuulluksi. (Squires 2010, 286.) Kääntämisen strategian on nähty vahvistavan ajattelutapaa, jossa tasa-arvo on vain naisten asia. Tämä 8

14 johtaa helposti siihen, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiselle välttämätön poliittinen tuki vähenee. (Saari 2006, 113.) Paikaltaan siirtämisen strategiassa keskeistä on normien ja epätasa-arvoisten rakenteiden purkaminen. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen etenee eri ryhmien ja moninaisten toimijoiden välisillä neuvotteluilla ja vuoropuheluilla demokraattisessa yhteiskunnassa. (Squires 2010, ) Paikaltaan siirtämisen strategiassa yhdistetään erilaisia tasa-arvoulottuvuuksia ja siten siinä tunnistetaan herkkyys moninaisuudelle. Strategiassa perinteinen sukupuolijärjestelmä ja eri sukupuolten kategoriat kyseenalaistetaan, jolloin miesten ja naisten keskinäiset erot saavat tilaa nousta esiin. Strategian valtavirtaistamiskäsitys on kuitenkin nähty monimutkaisena, sillä se pitää sisällään monia eri tasa-arvon ulottuvuuksia. Nykyisellään paikaltaan siirtämisen strategia on olemassa lähinnä ihannemallin tasolla. (Saari 2006, 113.) Reesin (2005) määritelmä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta edustaa paikaltaan siirtämisen strategiaa (Saari 2012, 187). Tutkijat ovat pohtineet kolmen valtavirtaistamisen strategian, sisällyttämisen, kääntämisen ja paikaltaan siirtämisen suhdetta toisiinsa. Yksi ehdotus on, että ne ovat toisiaan täydentäviä eivätkä keskenään kilpailevia strategioita. (Squires 2010, 285.) Tätä näkemystä on kuvattu muun muassa kolmijalkaisen tuolin metaforalla, jossa jokainen kolmesta sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiasta on yksi tuolin jalka ja yhdessä ne muodostavat kolmijalkaisen tuolin. Jokaista jalkaa tarvitaan samassa suhteessa, jotta tuoli pysyy pystyssä. (Saari 2006, ) 2.3 Teorian ja käytännön ongelmakohdat Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsite on kiistämättä niin väljä ja epäselvä, että on helppo väittää toimeenpanevansa sen strategiaa, vaikka näin ei käytännössä olisikaan (Daly 2005, 439). Käytännössä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen nimissä tehtävät toimet vaihtelevatkin merkittävästi (Rees 2005, 561). Walbyn (2005, ) mukaan sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen yhdistää kaksi keskenään 9

15 ristiriidassa olevaa kehystä, joiden päämäärät ovat usein erilaiset. Nämä kehykset ovat sukupuolten tasa-arvon edistäminen ja sukupuolinäkökulman sisällyttäminen valtavirtaan. Jos sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen halutaan edistävän sukupuolten tasa-arvoa, tulisi sen toteuttajien olla sitoutuneita sekä valtavirtaistamisen toteuttamiseen että sukupuolten tasa-arvon edistämiseen. (Ylöstalo 2013, 233). Daly (2005, 436) huomauttaa, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista toimeenpannaan usein ilman yhteistä visiota toiminnalle. Tämän seurauksena strategiaa toimeenpannaan ottamalla käyttöön vain joitakin strategian osia tai valtavirtaistamisen menetelmiä kuten sukupuolivaikutusten arviointi ja sukupuolen mukaan eritellyt tilastot. Kun toiminnan tavoite ja kehys puuttuu, voi valtavirtaistamisen menetelmien toteuttamisesta ja uusien taitojen hankkimisesta tulla itse tarkoitus, jolloin sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen voidaan nähdä teknokratisoituvan. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsitteen ja määritelmän epämääräisyys on johtanut siihen, että teorian ja käytännön toteutuksen välillä on selkeä juova. Kansainvälisten instituutioiden ja valtioiden on vaivatonta valikoida strategiaansa omiin tarkoitusperiinsä sopivimmat osat sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta, kun käsitteestä on liikkeellä niin monia tulkintoja. (Elomäki 2014, 7.) Suomessa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen on todettu kohtaavan vastustusta ministeriöissä sekä organisaatio- että yksilötasolla, mikä käsitteen epämääräisyyden ohella voidaan lukea syyksi strategian puutteelliseen toimeenpanoon (Ylöstalo 2013, 233). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista puolustushallinnossa tutkinut Ylöstalo (2013, 29) toteaa, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsitteen määrittelyyn liittyvät ongelmat hankaloittavat sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen toimeenpanoa ministeriötasolla. Käsitteen määrittelyyn liittyvät ongelmat johtavat siihen, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsite joko ymmärretään hyvin erilaisin tavoin, sen suhdetta omaan työhön ei hahmoteta, tai sitä ei tunneta ollenkaan. Puolustushallinnon tasa-arvotyöryhmää lukuun ottamatta vain harvat haastatelluista 10

16 osasivat määritellä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ja käsitteen tunteminen oli vahvasti riippuvainen siitä, oliko henkilö kiinnostunut asiasta vai ei. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen toteuttamista on tutkittu vain vähän ja se on osoittautunut vaikeaksi valtavirtaistamisen prosessin luonteen vuoksi. Tämä johtuu siitä, että valtavirtaistamisen vaikutusten tutkimiseen on ollut vaikeaa määrittää selkeitä indikaattoreita. On kuitenkin arvioitu, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen toteuttaminen on jäänyt vaatimattomalle tasolle, vaikka sitä tarkasteltaisiin vain valtavirtaistamisen tekniikoiden toteuttamisena eikä sosiaaliseen muutokseen tähtäävänä strategiana. (Squires 2007, 70.) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista toteutetaan aina suhteessa kansalliseen tasaarvopolitiikkaan. Tämän seurauksena strategia saa kansallisen tasa-arvokontekstin antamia merkityksiä ja mukautuu erilaisiin kansallisiin kehyksiin. (Daly 2005, 237.) Uutena tasa-arvopolitiikan strategiana sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen sai maailmalla osakseen sekä suuria odotuksia että ristiriitaisia tunteita (Saari 2012, 179). Näyttää kuitenkin siltä, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ei ole onnistunut lunastamaan sille asetettuja odotuksia. Strategia ei ole onnistunut tuomaan tasaarvopolitiikkaan uutta ymmärrystä sukupuolesta ja tasa-arvosta, vaan päinvastoin kansalliset käsitykset tasa-arvosta ja sukupuolesta ovat johtaneet erilaisiin tulkintoihin valtavirtaistamisesta. (Elomäki 2014, 7.) 2.4 Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen Suomessa Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen käsite (gender mainstreaming) otettiin käyttöön vuonna 1995 järjestetyssä YK:n neljännessä naisten konferenssissa Pekingissä. Tuolloin Suomen hallitus sitoutui yhdessä muiden maailman hallitusten kanssa Pekingin toimintaohjelmaan, joka on poliittisesti sitova asiakirja. (Saari 2012, 177.) Pekingin toimintaohjelmassa todetaan, että kaikissa kansallisissa, alueellisissa ja kansainvälisissä elimissä ja päätöksentekoprosesseissa on myös sitouduttava naisten ja miesten tasavertaisiin oikeuksiin, velvollisuuksiin, mahdollisuuksiin ja tasavertaiseen 11

17 osallistumiseen sekä perustettava tai vahvistettava mekanismeja, joiden kautta toteutuu niiden velvollisuus tehdä tiliä maailman naisille (UM 1996, 6). Pekingin toimintaohjelmassa Suomi siis sitoutui sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen tasaarvopolitiikan strategiana (Elomäki 2014, 10). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen alkoi Suomessa varsinaisesti 1990-luvun puolenvälin jälkeen YK:n Pekingin toimintaohjelman ja Euroopan unionin (EU) jäsenyyden myötä. Valtavirtaistamisen perusajatus eli viranomaisten yhteisvastuu tasaarvon edistämisestä on kuitenkin kirjattu jo Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevaan yleissopimukseen (CEDAW), jonka Suomi ratifioi vuonna Kansallisella tasolla valtavirtaistamisen idea on sisältynyt jo järjestyksessään ensimmäiseen hallituksen tasa-arvo-ohjelmaan 1980-luvun alussa. (STM 2010, 83.) Elomäki (2014, 8) erottaa kolme eri vaihetta valtavirtaistamisen kansallisessa kehityksessä. Ne ovat suunnittelu- ja pilottivaihe (1997-), toimeenpanon laajentaminen koko valtionhallintoon (2004-) sekä strategian hiominen (2008-). Aikaisemmassa luvussa esittelemiini Squiresin (1999; 2010) kolmeen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiaan verraten Suomessa hallitsevassa asemassa näyttäisi tutkimusten mukaan olevan sisällyttämisen strategia (Holli & Kantola 2007, 94; Saari 2006, 114). Tätä strategiaa on toisinaan kutsuttu myös integrationistiseksi (integrationist) strategiaksi (Jahan 1995, ks. Holli & Saari 2009, 20). Siinä sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen etenee julkishallinnollisena prosessina pienin askelin siten, että sukupuolinäkökulma pyritään sisällyttämään jo olemassa oleviin toimintatapoihin ja rakenteisiin (Saari 2006, 114). Suomessa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen määrittelyä on ohjannut erityisesti Euroopan neuvoston määritelmä vuodelta Keskeistä määritelmässä on prosessien muuttaminen sekä jokaiselle virkamiehelle kuuluva vastuu sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta. Vuosien varrella Suomessa käytetty määritelmä on kuitenkin kaventunut ja nykyään se kattaa enää osan Euroopan neuvoston määritelmästä. (Elomäki 2014, 9.) 12

18 Suomessa käytetyn sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen määritelmän kapeneminen näkyy esimerkiksi siinä, että tasa-arvon edistämisen ja hallinnon muutoksen periaatteellinen ulottuvuus on siirretty sivuun ja että tasa-arvo on kadonnut myös itse käsitteestä. Vielä 2000-luvun alussa Suomessa puhuttiin sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistamisesta tai sukupuoli- ja tasa-arvonäkökulman valtavirtaistamisesta. Tämän seurauksena sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen toteutuu Suomessa tasa-arvon edistämistä tukevien hallinto- ja toimintatapojen kehittämisenä, eikä strategiana, joka varmistaisi kaikkien politiikkojen tukevan tasaarvoa. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen on lähtökohtaisesti keino edistää tasaarvoa, ja kun tavoitetta ei mainita, tulee keinosta helposti itse tarkoitus. (Elomäki 2014, 9.) Sukupuolivaikutusten arviointi on sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen tunnetuin ja pisimmälle kehitetty väline, jossa toiminnan vaikutuksia arvioidaan sekä naisten ja miesten että tasa-arvon kannalta. Tarkoituksena on edistää sukupuolten tasa-arvoa ehkäisemällä sukupuolten tasa-arvoa heikentäviä vaikutuksia. (Ylöstalo 2013, 17.) Suomalaiset sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen määritelmät ovat alkaneet muistuttaa yhä enemmän sukupuolivaikutusten arvioinnin määritelmää. Kun määritelmät keskittyvät vain yhteen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen menetelmään, voi koko strategian toimeenpano typistyä käytännössä vain yhden menetelmän soveltamiseen koko strategian toimeenpanon sijaan. (Elomäki 2014, 9.) Kansalliset ja kansainväliset velvoitteet Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen velvoitteet ovat kansainvälisiä ja kansallisia. Kansainvälisellä tasolla Suomea velvoittavat YK:n naisten oikeuksien yleissopimus CEDAW, Pekingin julistus ja toimintaohjelma, EU:n perussopimus sekä Direktiivi 2006/54/EY miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa, joka velvoittaa EU-maat valtavirtaistamaan työllisyyspolitiikassa. (Elomäki 2014, ) Kansainvälisellä tasolla Suomi on sitoutunut sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen muun muassa EU:n jäsenvaltiona (Saari 2012, 181). Valtavirtaistamisen periaate on 13

19 kirjattu EU:n perustamissopimuksiin Amsterdamin sopimuksesta eli vuodesta 1997 lähtien (STM 2010, 83). Kansallisesti sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen velvoite on kirjattu tasaarvolakiin (1986/609), ja se koskee jokaista julkista organisaatiota, mutta myös yksittäisiä virkamiehiä ja -naisia (Elomäki 2014, 11). Laissa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta todetaan seuraavaa: Viranomaisten tulee kaikessa toiminnassaan edistää naisten ja miesten välistä tasaarvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä luoda ja vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan naisten ja miesten tasa-arvon edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa. Erityisesti tulee muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät tasa-arvon toteutumista. Naisten ja miesten välisen tasa-arvon edistäminen tulee ottaa huomioon 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla palvelujen saatavuudessa ja tarjonnassa. (Laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta 1986/609, 4.) Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen lisäksi laki velvoittaa edistämään tasa-arvoa muuttamalla niitä olosuhteita, jotka estävät tasa-arvon toteutumista eli toteuttamaan erilaisia positiivisia erityistoimia. Tasa-arvolain lisäksi kansallisella tasolla sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen velvoittavat hallitusohjelmat vuodesta 1999 lähtien sekä hallituksen tasa-arvo-ohjelmat (Elomäki 2014, 11). Tutkielmassani viittaan vuosien hallituksen tasa-arvoohjelmaan, kun myöhemmin tarkastelen aineistoani suhteessa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ohjeisiin ja normeihin. Tämä johtuu siitä, että edellä mainittu hallituksen tasa-arvo-ohjelma on ollut voimassa oleva hallituksen tasa-arvo-ohjelma aineistonani käyttämien ministeriöiden toiminnallisten tasa-arvosuunnitelmien ja talousarvioesityksien laadinnan aikaan. Poliittisesti hyväksytyt pitkän aikavälin tavoitteet sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiselle on linjattu Valtioneuvoston selonteossa miesten ja naisten välisestä 14

20 tasa-arvosta (STM 2010). Painoarvoa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen toimeenpanoon tuovat myös hallitusohjelmien valtavirtaistamiskirjaukset. Hallitusohjelmalla on keskeinen asema ja auktoriteetti suhteessa koko valtionhallintoon, ja siksi valtavirtaistamiskirjausten tärkeyttä osana niitä on mahdotonta kiistää. Huomionarvoista on, että sitoumusta sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen ei ole kirjattu nykyiseen Sipilän hallitusohjelmaan. Vaikka sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ei ole osa Sipilän hallituksen ohjelmaa, sisältää hallituksen tasa-arvo-ohjelma vuosille osa-alueen Yhteiskunnallisella päätöksenteolla edistetään sukupuolten tasa-arvoa, joka käytännössä tarkoittaa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista. Tasa-arvo-ohjelmassa pitkän aikavälin tavoitteeksi kirjataan, että valtioneuvoston päätöksenteolla edistetään sukupuolten tasa-arvoa ja että keskeiset valtioneuvoston prosessit, kuten budjetointi ja hallitusten esitysten valmistelu tukevat tasa-arvon edistämistä. Lisäksi tavoitteena on, että hallituksen esitysten sukupuolivaikutukset arvioidaan aikaisempaa useammin ja perusteellisemmin. Tarkoituksena on myös kehittää budjetin sukupuolivaikutusten arviointia ja vakiinnuttaa se osaksi budjetin valmisteluprosessia. (STM 2016, ) Toimeenpano valtionhallinnossa Suomen valtionhallinnossa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian on analysoitu jakautuvan kahteen eri osaan. Ensimmäinen niistä on valtavirtaistamisen ohjaus- ja toimeenpanorakenteiden luominen ja vakiinnuttaminen sekä valtioneuvostotasolla että ministeriöissä. Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvoryhmät ovat merkittävä osa tätä puolta strategiasta. Toinen osa strategiaa taas on valtavirtaistamistoimien kohdistaminen suoraan valtionhallinnon keskeisiin prosesseihin. (Elomäki 2014, ) Näitä avainprosesseja ovat lainsäädäntötyö, talousarvioesityksen laatiminen, tulosohjaus, henkilöstöpolitiikka, tilastointi ja merkittävät valtionhallinnon hankkeet sekä ohjelmat. Tavoitteena on muuttaa sukupuolineutraalit ja jopa sukupuolisokeat toimintatavat sukupuolen huomioiviksi ja tasa-arvoa edistäviksi. (STM 2010, 85.) 15

21 Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ovat osa valtavirtaistamisen toimeenpanon ankkuroimista ministeriöihin ja budjetointi taas on yksi niistä avainprosesseista, joihin ministeriöiden tulee kohdistaa valtavirtaistamistoimiaan. Ministeriöt eivät ole suoranaisesti velvoitettuja laatimaan toiminnallista tasaarvosuunnitelmaa. Laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta (1986/609) kuitenkin velvoittaa viranomaisen edistämään naisten ja miesten välistä tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti. Tämän kirjauksen tulkitaan usein tarkoittavan suunnitteluvelvoitetta. Ministeriöiden talousarvioesityksille luodaan raamit hallituksen tasa-arvo-ohjelmassa sekä Valtiovarainministeriön määräyksessä toimintaja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioesitysten laadinnasta. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen keskeiset ongelmakohdat kartoitettiin Suomessa jo vuonna 1999 ensimmäisiä valtavirtaistamistoimia sisältävän hallituksen tasa-arvo-ohjelman loppuraportissa (Saari 2012, ). Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen todettiin saavan osakseen muutosvastarintaa. Tasa-arvoasiat nähtiin tasa-arvoammattilaisten erillisenä työnä, eikä niitä luettu virkamiesten ammatillisuuden piiriin, tasa-arvotyön merkitystä vähäteltiin ja tasaarvoasioiden oletettiin jo olevan kunnossa. Tasa-arvotyötä ei nähty ministeriöissä ammatillisesti kehittävänä, minkä vuoksi koettiin, että siihen ei kannata panostaa. Tasaarvotavoitteet ja tasa-arvopuhe korvasivat toimintaa ja tasa-arvotyö ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen törmäsivät usein resurssien puutteeseen. (STM 1999, 9 10.) Tämä osoittaa, että sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ongelmakohdat havaittiin Suomessa jo varhain. Vaikka edistystä on tapahtunut, ovat monet edellä mainituista ongelmista, kuten esimerkiksi resurssien puute edelleen ajankohtaisia. Tasa-arvolain nojalla vastuu sukupuolten tasa-arvon edistämisestä ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta päätöksenteossa ja viranomaisvalmistelussa kuuluu jokaiselle virkamiehelle. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen johdonmukainen ja sitoutunut toimeenpano ei kuitenkaan ole onnistunut Suomessa, eikä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategia ole lunastanut sille asetettuja odotuksia muutoksesta. (Elomäki 2014, 7.) Strategian onnistunutta toimeenpanoa 16

22 estävät olennaisesti liian pienet resurssit. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen on myös aliarvostettua, konkreettiset toimet ovat vähissä ja todelliset sanktiot toimimatta jättämisestä puuttuvat. (Holli & Kantola 2007, ) Brunilan (2009) mukaan tasaarvotyö Suomessa on projektitapaistunut. Tämä tarkoittaa sitä, että suuri osa tasaarvotyöstä tehdään pitkäjänteisen kehittämistyön sijaan erilaisissa projekteissa ja hankkeissa. Erilaiset tasa-arvoprojektit kuitenkin kaventavat muunlaisen tasa-arvotyön mahdollisuuksia ja valtiollinen tasa-arvopolitiikka on tämän myötä menettänyt resurssejaan. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen puolesta voidaan sanoa, että sukupuolten tasa-arvon saavuttaminen on mahdotonta, jos tasa-arvo on vain erillisuudistusten sekä yksittäisten virkamiesten ja -naisten vastuulla. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen kautta sukupuolikysymys siirtyy jokaisen viranomaisen vastuulle kaikilla politiikan ja hallinnon areenoilla. Toisaalta on kuitenkin pelätty, että kun vastuu on kaikilla ja kysymys esillä kaikilla politiikan areenoilla, ei vastuu käytännössä ei ole kenelläkään eikä sitä käsitellä millään areenalla. (Julkunen 2010, 265.) Kun sukupuolinäkökulma ja tasa-arvon edistäminen siis on periaatteessa mukana kaikessa läpäisevänä periaatteena, on vaarana, ettei se käytännössä ole mukana missään (Saari 2012, 179). 17

23 3 TUTKIMUSASETELMA Tutkielmani aineistona käytän vuonna 2015 voimassa olleita ministeriöiden toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia ja vuoden 2016 talousarvioesityksiä. Tarkoitukseni on tarkastella, kuinka ministeriöiden valtavirtaistamistyö konkretisoituu toiminnallisissa tasa-arvosuunnitelmissa ja talousarvioesityksissä, ja millaisia sisältöjä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen ministeriöiden hallinnonaloilla liittyy. Kiinnitän huomiota myös siihen, kuinka ministeriöiden toiminnalliset tasaarvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset noudattavat niille asetettuja ohjeistuksia ja normeja. Seuraavissa luvuissa kuvailen tarkemmin aineistoani ja sen hankintaa sekä perustelen aineistoni valintaa. Aineistoni analyysimenetelmänä käytän laadullista sisällönanalyysia, joka soveltuu hyvin tämän tyyppisen tekstiaineiston analyysiin. Tutkimuskysymysteni sisällön vuoksi teoria ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen ohjeet, normit ja hyvät käytännöt kulkevat käsi kädessä aineistoni analyysin kanssa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että en näe tarkoituksenmukaiseksi tehdä tutkielmassani jyrkkää eroa teorialle ja aineiston analyysille, vaan annan alusta asti tilaa teorian ja aineiston väliselle vuoropuhelulle. Tämä näkyy tutkielmassani siten, että jo aineiston analyysiluvuissa peilaan havaintojani jonkin verran sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen liittyvään teoriaan. Aineiston analyysissa teoriaohjaavuus on näin ollen keskeisessä asemassa. 3.1 Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset aineistona Aineistoni muodostavat vuonna 2015 voimassa olleet ministeriöiden toiminnalliset tasaarvosuunnitelmat sekä ministeriöiden vuoden 2016 talousarvioesitykset. Talousarvioesityksistä aineistokseni valikoin niiden kahdeksan ministeriön talousarvioesitykset, joilla on vuonna 2015 voimassa ollut toiminnallinen tasaarvosuunnitelma. Näin ollen toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ovat olleet voimassa siihen aikaan, kun talousarvioesitykset on laadittu. 18

24 Vuonna 2015 voimassa olleiden toiminnallisten tasa-arvosuunnitelmien määrä selvisi minulle viranomaisten toiminnallisesta tasa-arvosuunnittelusta tehdystä selvityksestä (Tanhua, Mustakallio & Niemistö 2015, 42), jossa tarkastellaan sitä, tulisiko viranomaisille säätää tasa-arvolaissa velvoite laatia toiminnallinen tasaarvosuunnitelma. Selvityksestä käy ilmi, että vuonna 2015 voimassa olleita toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia on yhteensä kahdeksan kappaletta, ja ne ovat opetus- ja kulttuuriministeriön, oikeusministeriön, puolustusministeriön, sisäministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, ulkoasiainministeriön ja valtiovarainministeriön suunnitelmat. Neljässä muussa ministeriössä, maa- ja metsätalousministeriössä, ympäristöministeriössä, valtioneuvoston kansliassa ja liikenne- ja viestintäministeriössä ei ole vuonna 2015 voimassa olevia toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia, mutta uusien suunnitelmien valmistelu on näissä ministeriöissä käynnistynyt. Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ovat julkisia asiakirjoja. Tästä huolimatta vain muutama niistä on saatavilla suoraan internetistä. Sain seitsemän ministeriön toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat haltuuni työharjoitteluni aikana sosiaali- ja terveysministeriön työntekijältä. Sisäministeriön toiminnallisen tasaarvosuunnitelman hankin lähettämällä ministeriöön tietopyynnön. Viikon sisällä tietopyynnön lähettämisestä oli sisäministeriön toiminnallinen tasa-arvosuunnitelma lähetetty sähköpostiini. Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ovat muutaman sivun pituisia suunnitelmia, jotka keskittyvät sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen suunnitteluun ministeriön ydintoiminnoissa ja vastuualueilla. Ministeriöiden tasa-arvotyön tueksi laaditun oppaan Sukupuolisilmälasit käytössä (STM 2009, 20) mukaan toiminnallisessa tasa-arvosuunnitelmassa tulisi käydä läpi ministeriön toiminta sukupuolinäkökulma huomioiden sekä eritellä konkreettisia tavoitteita sukupuolinäkökulman vahvistamiseksi. Hyvässä suunnitelmassa tulisi asettaa toimenpiteet, vastuutahot ja resurssit sekä aikataulut ja mittarit seurannalle. 19

25 Ministeriöiden talousarvioesitykset ovat julkisia asiakirjoja, ja ne ovat julkaistu sähköisesti budjetti.vm.fi -sivustolla. Aineistokseni valitsin sivustolta dokumentit, jotka löytyvät kohdasta Talousarvioesitys ( ). Valtiovarainministeriön määräyksessä todetaan, että talousarvioesityksen pääluokkaperusteluihin sisällytetään yhteenvetotarkastelu sukupuolivaikutuksiltaan merkittävästä talousarvioesitykseen liittyvästä toiminnasta (VM 2011, 13). Talousarvioesityksessä ministeriön siis tulee eritellä hallinnonalansa kannalta merkittävimpiä sukupuolivaikutuksia sisältäviä toimia. Talousarvioesitys voi myös sisältää konkreettisia tavoitteita ja toimenpiteitä, joilla edistetään sukupuolten välistä tasa-arvoa (STM 2009, 35). 3.2 Aineiston valinta Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset valikoituivat aineistokseni, koska haluan tutkia molempia puolia sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategiasta. Nämä ovat valtavirtaistamisen toimeenpanon ankkuroiminen ministeriöihin, jota katson toiminnallisen tasa-arvosuunnittelun edustavan sekä budjetointi, joka on yksi valtionhallinnon keskeisistä toiminnoista, joihin ministeriöiden tulee kohdistaa valtavirtaistamistoimiaan. Rajasin aineistokseni vuonna 2015 voimassa olleet toiminnalliset tasaarvosuunnitelmat, koska ne olivat aineiston hankkimisen aikaan uusimmat suunnitelmat. Toinen osa aineistoani eli ministeriöiden talousarvioesitykset valitsin ennakko-oletukseni ohjaamana. Talousarvioesityksistä aineistokseni valikoin talousarvioesitykset niistä kahdeksasta ministeriöstä, joilla oli vuonna 2015 voimassa ollut toiminnallinen tasa-arvosuunnitelma. Talousarvioesityksien vuodeksi rajasin vuoden 2016, koska näin ollen ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ovat olleet voimassa silloin, kun talousarvioesitykset on laadittu. Taustalla tässä on ajatus siitä, että saman ministeriön toiminnallisessa tasa-arvosuunnitelmassa ja talousarvioesityksessä on löydettävissä yhteyksiä ja että toiminnallinen tasaarvosuunnitelma ohjaa yhteenvetotarkastelun laadintaa ja sisältöä. 20

26 Hirsjärven, Remeksen ja Sajavaaran (2003, 176) mukaan valmiita aineistoja käytetään tutkimuksissa suhteellisen vähän. Valmiin aineiston käyttämiseen tutkielmassani päädyin osittain sattuman kautta. Kiinnostukseni sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen Suomen valtionhallinnossa sai minut tutustumaan enemmän ministeriöiden toiminnalliseen tasa-arvosuunnitteluun. Tutustuessani ministeriöiden toiminnallisiin tasa-arvosuunnitelmiin työharjoitteluni aikana, aloin nähdä niiden potentiaalin tutkielmani aineistona. Toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset kuvaavat mainiosti sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen tilaa ministeriöissä sekä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen toteuttamista ministeriöiden hallinnonaloilla. Tasa-arvolain nojalla vastuu sukupuolten tasa-arvon edistämisestä ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta päätöksenteossa ja viranomaisvalmistelussa kuuluu jokaiselle viranomaiselle. Toistaiseksi sukupuolinäkökulman valtavirtaistamista ei kuitenkaan ole onnistuttu vakiinnuttamaan ja toimeenpanemaan johdonmukaisesti ja sitoutuneesti kansallisella tasolla (Daly 2005; Elomäki 2014). Ministeriöiden toiminnalliset tasa-arvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset aineistona kuvaavat hyvin sitä, millaisia merkityksiä sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen ministeriöissä saa ja millaisia tavoitteita ja toimenpiteitä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen strategian nimissä toteutetaan. Ministeriöiden toiminnallisia tasa-arvosuunnitelmia ja talousarvioesityksiä tutkimalla ei ole mahdollista tavoittaa ministeriöissä tapahtuvaa virkamiesten ja -naisten jokapäiväistä työtä, jota osa sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen tulisi olla. Tutkielmani tarkoituksena onkin selvittää, mitkä ovat ne sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen suuret linjat, jotka pääsevät suunnitelmatasolle asti ja joihin ministeriöt ovat suunnitelmissa sitoutuneet. Ministeriöiden toiminnalliset tasaarvosuunnitelmat ja talousarvioesitykset valottavat näitä suuria linjoja mainiosti. Ministeriöiden toiminnallisista tasa-arvosuunnitelmista ja talousarvioesityksistä ei käy yksiselitteisesti ilmi, kenelle vastuu niiden laatimisesta kuuluu. Tämän vuoksi 21

27 tiedustelin tarkastelemistani kahdeksasta ministeriöstä sähköpostitse taustatietoa toiminnallisten tasa-arvosuunnitelmien ja talousarvioesitysten laatimisesta ja vastuutahoista. Sain vastaukset kysymyksiini tai vähintään osaan lähettämistäni kysymyksistä kaikista kahdeksasta ministeriöstä. Ministeriöille lähettämiäni kysymyksiä ja ministeriöiden vastauksia avaan luvussa 4.1, jossa käsittelen toiminnallisen tasa-arvosuunnittelun ja talousarvioesityksen laatimisen vastuutahoja. 3.3 Laadullinen tutkimus Laadullinen tutkimus ei ole vain yhdenlainen tapa tutkia, vaan se sisältää lukuisia erilaisia merkityksiä ja moninaisia traditioita (Hirsjärvi, Remes & Sajavaaran 2003, 153). Mason (1996, 4) korostaa monipuolisuutta laadullisen tutkimuksen strategioissa ja tekniikoissa ja näkee laadullisen tutkimuksen suurena vahvuutena juuri sen useat erilaiset traditiot ja suuntaukset. Laadullisen aineiston analyysit ovat olleet perinteisesti luonteeltaan kuvailevia, ja niissä on etsitty aineistosta yhtäläisyyksiä ja samanlaisuutta. Kuitenkin myös eroihin ja moninaisuuteen keskittyminen on alkanut yleistyä uudemmissa laadullisten aineistojen analyyseissa. (Eskola & Suoranta 1998, 140.) Laadullisessa tutkimuksessa keskeistä on todellisen elämän kuvaaminen niin, että tutkimuksen kohdetta pyritään tutkimaan mahdollisimman kokonaisvaltaisesti. Kiinnostuksen kohteena ovat erityisesti laatu ja merkitykset. (Hirsjärvi ym. 2003, ) Alasuutarin (1994, 21) mukaan merkityksen käsite on aina keskeinen laadullisen aineiston analyysissa ja laadullisen aineiston analyysissa on pohjimmiltaan kyse merkityksellisen toiminnan tutkimisesta. Merkityksen käsitteellä viitataan ihmiselle ominaiseen olemassaolon tapaan ja maailmasuhteeseen ja maailman hahmottaminen tapahtuukin aina jonkin merkityksellistämisen prosessin ja merkitysyhteyden avulla. Todellisuus rakentuu alusta asti erilaisten merkitysten läpäisemäksi, ja erilaisten kulttuurisesti jaettujen merkitysten avulla kykenemme suunnistamaan elämässämme niin, että kohtaamamme asiat hahmottuvat jo olemassa olevien opittujen tapojen tai skeemojen kautta. (Eskola & Suoranta 1998, ) 22